8. Bố cục của luận văn
2.3.3. Xác định thời hạn bảo quản cho các nhóm hồ sơ, tài liệu hình thành trong
thành trong hoạt động của các cơ quan thi hành án dân sự
Xác định thời hạn bảo quản cho tài liệu là một công việc khó khăn, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu thận trọng và kỹ lưỡng. Thời hạn bảo quản của tài liệu được đưa ra phải trên cơ sở phân tích, đánh giá một cách toàn diện, đúng đắn về giá trị thực tiễn và giá trị lịch sử của tài liệu đối với cơ quan, đơn vị và đối với toàn ngành. Ngoài ra, mức xác định thời hạn bảo quản cho mỗi hồ sơ, tài liệu cụ thể hình thành trong hoạt động của các cơ quan thi hành án dân sự phải đảm bảo không thấp hơn mức quy định tại Thông tư số 09/2011/TT- BNV và Quyết định số 1904/QĐ-BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu lưu trữ của Bộ Tư pháp.
Qua phân tích tại chương 1, tài liệu hình thành trong hoạt động của các cơ quan thi hành án dân sự cơ bản được chia thành hai nhóm là tài liệu quản lý hành chính và tài liệu chuyên môn nghiệp vụ thi hành án. Do đó, khi xác định thời hạn bảo quản tài liệu, chúng tôi cũng xác định theo hai nhóm như sau:
a. Nhóm tài liệu quản lý hành chính
Vận dụng các nguyên tắc, phương pháp, tiêu chuẩn xác định giá trị tài liệu, đồng thời căn cứ vào các quy định của pháp luật cũng như yêu cầu khai thác sử dụng tài liệu trong thực tế, chúng tôi xác định thời hạn bảo quản của tài liệu quản lý hành chính ở ba mức: bảo quản vĩnh viễn, bảo quản có thời hạn từ 20 năm đến 70 năm, bảo quản có thời hạn dưới 20 năm.
- Nhóm hồ sơ, tài liệu bảo quản vĩnh viễn: Thuộc nhóm này là những tài liệu có ý nghĩa và giá trị lịch sử, chúng phản ánh rõ nét chức năng, nhiệm vụ của cơ quan và là những tài liệu có nội dung quan trọng, có giá trị không phụ thuộc vào thời gian. Theo quy định tại Điều 17 Luật Lưu trữ thì “Tài liệu bảo quản vĩnh viễn bao gồm tài liệu về đường lối, chủ trương, chính sách, cương lĩnh, chiến lược; đề án, dự án, chương trình mục tiêu, trọng điểm quốc gia; về nhà đất” [25,7]. Cụ thể, đối với các cơ quan thi hành án dân sự thì nhóm tài liệu được xác định bảo quản vĩnh viễn bao gồm:
+ Hồ sơ, tài liệu về xây dựng, ban hành văn bản: Nhóm này gồm các hồ sơ xây dựng và trình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật, quy định, quy chế, quy trình, hướng dẫn chung của toàn ngành; hồ sơ xây dựng và phê duyệt các Đề án, dự án, chương trình, quy hoạch phát triển ngành; hồ sơ quản lý, tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, các Đề án, dự án như: hồ sơ về việc xây dựng Đề án “Xác định cơ cấu vị trí việc làm trong hệ thống thi hành án dân sự đến năm 2015” của Tổng cục Thi hành án dân sự năm 2013; hồ sơ về việc xây dựng Quy chế phối hợp liên ngành giữa Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong công tác thi hành án dân sự năm 2010... Đây là những tài liệu có nội dung quan trọng, mang tính vĩ mô, dài hạn, cần được bảo quản vĩnh viễn để phục vụ công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành trước mắt cũng như nghiên cứu lịch sử lâu dài về sau.
+ Kế hoạch, báo cáo công tác năm, nhiều năm của cơ quan và các đơn vị trực thuộc: Các loại kế hoạch, báo cáo được xác định mức bảo quản vĩnh viễn gồm kế hoạch, báo cáo tổng kết công tác năm, báo cáo của Chính phủ về công tác thi hành án, báo cáo tổng kết chuyên đề, báo cáo thống kê kết quả thi hành án dân sự, báo cáo thống kê số lượng, chất lượng cán bộ công chức... Nhóm tài liệu này phản ánh và đánh giá một cách chân thực những kết quả đã đạt được trên từng mặt công tác của các cơ quan thi hành án dân sự cũng như phương hướng, nhiệm vụ trong thời kỳ tiếp theo. Đây là nguồn tư liệu tham
khảo giá trị, cung cấp các số liệu cụ thể và nhiều thông tin chính xác, hữu ích cho việc nghiên cứu và tổng kết sự phát triển của cơ quan và của toàn ngành.
+ Hồ sơ, tài liệu về tổ chức bộ máy, cán bộ: nhóm tài liệu này gồm các hồ sơ liên quan đến công tác tổ chức bộ máy, cán bộ như thành lập, đổi tên, thay đổi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, hợp nhất, sáp nhập, chia tách, giải thể; hồ sơ xây dựng và thực hiện chỉ tiêu biên chế; hồ sơ xây dựng tiêu chuẩn nghiệp vụ, chức danh công chức; hồ sơ gốc của cán bộ, công chức... Đây là những tài liệu có giá trị đặc biệt, hình thành do yêu cầu của hoạt động quản lý, cụ thể là quản lý bộ máy tổ chức và con người; chúng mang ý nghĩa thực tiễn phục vụ cho hoạt động quản lý và lãnh đạo hàng ngày cũng như ý nghĩa lịch sử phục vụ việc nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển, các dấu mốc quan trọng trong cơ cấu tổ chức các cơ quan thi hành án dân sự.
+ Hồ sơ, tài liệu về tài chính, kế toán, quản trị: Trong nhóm này, các hồ sơ được xác định bảo quản vĩnh viễn là những tài liệu có nội dung thông tin quan trọng, có giá trị và ý nghĩa tra cứu lâu dài như hồ sơ về việc thực hiện ngân sách nhà nước; báo cáo tài chính và quyết toán hàng năm; hồ sơ về việc chuyển giao, thanh lý nhà đất; hồ sơ kiểm toán, kiểm tra, thanh tra các vụ việc nghiêm trọng; hồ sơ về đất đai, công sở, cơ sở hạ tầng của cơ quan...
+ Hồ sơ, tài liệu về thi đua khen thưởng, hợp tác quốc tế: Nhóm này gồm một số hồ sơ có tính chất điển hình, tiêu biểu như hồ sơ khen thưởng đối với hình thức khen thưởng của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, khen thưởng đối với người nước ngoài; hồ sơ thành lập, kiện toàn Hội đồng khen thưởng, Hội đồng sáng kiến của ngành, của cơ quan; hồ sơ thiết lập quan hệ hợp tác với các cơ quan, tổ chức nước ngoài; hồ sơ gia nhập, tham gia các hoạt động của tổ chức quốc tế...
+ Hồ sơ tổ chức các hội nghị, hội thảo quan trọng, kỷ niệm các ngày lễ lớn, tổng kết năm do cơ quan chủ trì tổ chức: Đối với các hồ sơ tổ chức hội nghị, hội thảo lớn như hồ sơ tổ chức hội nghị triển khai công tác thi hành án dân sự năm 2014 và công bố Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về ngày
truyền thống thi hành án dân sự; hồ sơ tổ chức hội nghị chuyên đề triển khai công tác thi hành án dân sự năm 2010 của Tổng cục Thi hành án dân sự; hồ sơ hội nghị giao ban trực tuyến về tổ chức thực hiện Nghị định số 74/2009/NĐ-CP của Chính phủ năm 2009... phải được bảo quản vĩnh viễn do chúng phản ánh và ghi lại những sự kiện tiêu biểu, quan trọng trong quá trình hoạt động của cơ quan.
+ Tài liệu của tổ chức Đảng và các Đoàn thể: Những tài liệu thuộc nhóm này được xác định bảo quản vĩnh viễn là những tài liệu có giá trị lịch sử, phản ánh một cách khách quan, bao quát các nhiệm vụ chủ yếu của tổ chức như hồ sơ Đại hội Đảng, Đại hội Công đoàn, Đại hội Đoàn Thanh niên; hồ sơ tổ chức thực hiện các cuộc vận động lớn theo chủ trương của cấp trên; chương trình, kế hoạch công tác hàng năm...
- Nhóm hồ sơ, tài liệu bảo quản có thời hạn từ 20 năm đến 70 năm: Đây là những tài liệu có ý nghĩa quan trọng đối với việc tra cứu và sử dụng thông tin lâu dài tại các cơ quan thi hành án dân sự nhưng không có ý nghĩa lịch sử. Trong nhóm này, chúng tôi xác định các mức bảo quản là 20 năm, 40 năm, 50 năm và 70 năm.
Thời hạn bảo quản 70 năm chủ yếu áp dụng cho những tài liệu liên quan đến công tác cán bộ như bổ nhiệm, điều động, miễn nhiệm, luân chuyển, biệt phái, chuyển công tác, từ chức, nghỉ hưu, kỷ luật...; hồ sơ thực hiện công tác bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế; hồ sơ Đảng viên, hồ sơ đánh giá, xếp loại tổ chức cơ sở Đảng, Đảng viên. Thời hạn bảo quản 70 năm tính từ khi kết thúc ở giai đoạn văn thư được tính trên cơ sở tuổi thọ trung bình của một đời người. Những tài liệu trên được xác định thời hạn bảo quản 70 là hợp lý, bởi lẽ, những tài liệu có liên quan đến hoạt động của các cá nhân thường khá phức tạp, kéo dài và có giá trị suốt cả cuộc đời con người đó, thậm chí có thể đến cả các thế hệ sau. Ví dụ Quyết định bổ nhiệm, kỷ luật, nghỉ hưu, thôi việc... có thể là căn cứ để minh chứng và giải quyết những vướng mắc trong chế độ, quyền lợi của cán bộ, công chức sau này.
Tài liệu có thời hạn bảo quản 50 năm được quy định cho tập lưu công văn đi, sổ đăng ký văn bản đi của cơ quan. Tài liệu có thời hạn bảo quản 40 năm gồm hồ sơ thực hiện chế độ đãi ngộ, phụ cấp đối với cán bộ công chức; hồ sơ hủy tài liệu hết giá trị. Đối với hồ sơ thực hiện chế độ đãi ngộ, phụ cấp đối với cán bộ công chức, theo chúng tôi, mức xác định bảo quản 40 năm là phù hợp. Khoảng thời gian 40 năm là thời gian tính trung bình cho đến khi cá nhân đó nghỉ hưu, nghĩa là các văn bản, quyết định về việc cho hưởng chế độ đãi ngộ, phụ cấp hết hiệu lực, không còn giá trị nữa. Hồ sơ thực hiện các chế độ đối với cán bộ công chức tuy là các tài liệu liên quan đến nhân sự nhưng không được xác định cùng mức bảo quản 70 năm như đối với nhóm tài liệu trên, sở dĩ như vậy là vì khi vận dụng tiêu chuẩn ý nghĩa nội dung thông tin của tài liệu, chúng ta thấy rằng những văn bản này chỉ có giá trị trong khoảng thời gian cá nhân đó còn đang công tác, khi cán bộ công chức nghỉ hưu thì những văn bản này sẽ hết giá trị sử dụng.
Đối với hồ sơ hủy tài liệu hết giá trị, theo quy định tại Điều 28 Luật Lưu trữ thì “Hồ sơ hủy tài liệu phải được bảo quản tại cơ quan, tổ chức có tài liệu bị hủy ít nhất 20 năm, kể từ ngày hủy tài liệu” [25,11]. Tuy nhiên, theo chúng tôi thì mức bảo quản nên được nâng thành 40 năm đối với loại hồ sơ này, bởi trong các cơ quan thi hành án dân sự thì hồ sơ hủy tài liệu hết giá trị, đặc biệt là hủy các hồ sơ thi hành án cần được lưu trữ và bảo quản trong một khoảng thời gian tương đối để phục vụ cho việc kiểm tra, đối chiếu lại sau này.
Nhóm tài liệu được xác định thời hạn bảo quản 20 năm bao gồm: các loại kế hoạch, báo cáo công tác, báo cáo thống kê, báo cáo chuyên đề 6 tháng, 9 tháng của cơ quan và các đơn vị trực thuộc; hồ sơ chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch; hồ sơ kiểm tra các hoạt động nghiệp vụ; hồ sơ quy hoạch đội ngũ cán bộ; phân bổ, sắp xếp cán bộ công chức từ nguồn tuyển dụng, điều động; hồ sơ thi tuyển, thi nâng ngạch, chuyển ngạch, nâng lương; báo cáo kiểm kê, đánh giá lại tài sản cố định; cấp kinh phí mua sắm tài sản; hồ sơ sửa chữa nhỏ, cải tạo, mở rộng các công trình thuộc cơ quan; hồ sơ thực hiện cải
cách hành chính... Đây là những tài liệu chỉ có giá trị thực tiễn ở một mức độ nhất định. Ví dụ các loại kế hoạch, chương trình, báo cáo công tác 6 tháng, 9 tháng là những tài liệu có thông tin trùng lắp, bị tổng hợp trong kế hoạch, báo cáo công tác năm, tuy nhiên, chúng lại là nguồn thông tin cần thiết trong trường hợp cần nghiên cứu cụ thể, chi tiết về hiệu quả công tác của từng tháng, quý. Do vậy, theo chúng tôi, những tài liệu được xác định thời hạn bảo quản 20 năm là phù hợp để đáp ứng nhu cầu khai thác sử dụng trong thực tế.
Đối với các hồ sơ về quy hoạch đội ngũ cán bộ; hồ sơ phân bổ, sắp xếp cán bộ công chức; hồ sơ thi nâng ngạch, chuyển ngạch... cũng là những tài liệu chứa đựng thông tin chỉ có giá trị trong một thời gian nhất định. Ví dụ hồ sơ về quy hoạch đội ngũ cán bộ, lãnh đạo quản lý cung cấp cho người khai thác sử dụng thông tin dự kiến về nguồn bổ nhiệm cán bộ trong một giai đoạn cụ thể, tuy nhiên, danh sách quy hoạch trong nhiều trường hợp thường bị thay đổi theo sự thay đổi của thực tiễn (cán bộ trong diện quy hoạch chuyển công tác, nghỉ việc...). Do đó, những hồ sơ này chỉ có giá trị tham khảo, nghiên cứu và được xác định bảo quản trong khoảng thời gian 20 năm là hợp lý.
- Nhóm hồ sơ, tài liệu có thời hạn dưới 20 năm: Những tài liệu được xác định thời hạn bảo quản dưới 20 năm là những tài liệu mang tính chất tạm thời, hành chính sự vụ, chỉ có giá trị thực tiễn trong một thời gian ngắn; những tài liệu bị bao hàm, tổng hợp hoặc những tài liệu ít hoặc không liên quan đến chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của cơ quan. Tài liệu thuộc nhóm này có thời hạn bảo quản được xác định là 15 năm, 10 năm, 5 năm. Thuộc nhóm thời hạn bảo quản này trong Phông lưu trữ các cơ quan thi hành án dân sự có các tài liệu: kế hoạch, báo cáo công tác của cơ quan cấp trên; kế hoạch, báo cáo tháng, tuần của cơ quan và các đơn vị trực thuộc; kế hoạch, báo cáo công tác đột xuất; hồ sơ hội nghị sơ kết công tác 6 tháng, quý; tập thông báo ý kiến kết luận cuộc họp của lãnh đạo cơ quan; hồ sơ tổ chức các lớp đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn cho cán bộ công chức; hồ sơ thực hiện phòng chống cháy nổ, thiên tai; hồ sơ mua sắm, cấp phát văn phòng phẩm;
tập công văn cử cán bộ công chức đi học tập, công tác, nghỉ phép; tập công văn góp ý xây dựng văn bản do đơn vị khác chủ trì; các công văn gửi để biết, trao đổi công tác...
Nhìn chung, đa số những tài liệu thuộc nhóm này có giá trị thấp, phản ánh những hoạt động thứ yếu, không cơ bản và không có giá trị khai thác lâu dài. Những tài liệu này cần được loại ra tiêu hủy theo đúng quy định sau khi hết giá trị thực tiễn.
b. Nhóm tài liệu chuyên ngành thi hành án dân sự
Việc xác định thời hạn bảo quản đối với nhóm tài liệu chuyên môn hình thành trong các cơ quan thi hành án là nhiệm vụ khó khăn và phức tạp do chưa có cơ sở cũng như quy định của pháp luật làm căn cứ pháp lý. Để định thời hạn bảo quản cho nhóm tài liệu này, ngoài việc vận dụng các nguyên tắc, phương pháp, tiêu chuẩn của công tác xác định giá trị tài liệu, chúng tôi chủ yếu dựa vào thực tiễn và yêu cầu khai thác sử dụng của xã hội hiện nay.
Như đã phân tích tại chương 1, nhóm tài liệu chuyên ngành thi hành án dân sự gồm hai khối tài liệu chủ yếu là tài liệu thi hành án dân sự và tài liệu giải quyết khiếu nại, tố cáo về thi hành án dân sự.
Nhóm tài liệu thi hành án dân sự: Trong nhóm tài liệu thi hành án dân sự, chúng tôi xác định mức bảo quản vĩnh viễn đối với các hồ sơ, tài liệu xây dựng và ban hành các văn bản quản lý, quy trình, thủ tục trong lĩnh vực thi