8. Bố cục của luận văn
2.3.2.1. Quy định của pháp luật về xác định thời hạn bảo quản của tài liệu
Việc xây dựng Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu ngành thi hành án dân sự, ngoài việc vận dụng các nguyên tắc, phương pháp và tiêu chuẩn cơ bản của công tác xác định giá trị, còn phải tuân thủ các quy định chung của pháp luật về việc định thời hạn bảo quản. Hiện nay, trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật về công tác lưu trữ nói chung và công tác xác định giá trị tài liệu nói riêng đã đề cập ở các mức độ khác nhau về thời hạn bảo quản của tài liệu. Các nhóm văn bản mà chúng tôi đã nghiên cứu để áp dụng vào Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu ngành thi hành án dân sự gồm:
a. Nhóm các văn bản quy phạm pháp luật về lưu trữ do các cơ quan có thẩm quyền ban hành
Trong nhóm văn bản quy phạm về lưu trữ, đầu tiên phải kể đến Luật Lưu trữ - văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất do Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 11/11/2011. Tại Điều 16 mục 2 chương II của Luật Lưu trữ có nhắc đến các nguyên tắc, phương pháp và tiêu chuẩn cơ bản để xác định giá trị tài liệu. Đó chính là 3 nguyên tắc (chính trị, lịch sử, toàn diện và tổng hợp); 4 phương pháp (hệ thống, chức năng, thông tin, sử liệu học) và 6 tiêu chuẩn cơ bản khi xác định tài liệu lưu trữ (nội dung tài liệu; vị trí của cơ quan, tổ chức hình thành tài liệu; ý nghĩa của sự kiện, thời gian và địa điểm hình thành tài liệu; mức độ toàn vẹn của phông lưu trữ; hình thức của tài liệu; tình trạng vật lý của tài liệu). Đây cũng là căn cứ quan trọng để chúng tôi đưa vào phần cơ sở
lý luận xác định thời hạn bảo quản cho tài liệu hình thành trong hoạt động của các cơ quan thi hành án dân sự. Tuy nhiên, ngoài các tiêu chuẩn cơ bản mà Luật Lưu trữ đưa ra, chúng tôi còn vận dụng tiêu chuẩn sự lặp lại thông tin và tiêu chuẩn hiệu lực pháp lý của tài liệu để có sự đánh giá toàn diện nhất về giá trị của tài liệu trong thực tế.
Về thời hạn bảo quản của tài liệu, theo quy định tại Điều 17, Luật Lưu trữ thì thời hạn bảo quản tài liệu được xác định ở hai mức: bảo quản vĩnh viễn và bảo quản có thời hạn. Tài liệu bảo quản vĩnh viễn là những tài liệu có ý nghĩa và giá trị không phụ thuộc vào thời gian. Nhóm tài liệu này bao gồm: tài liệu về đường lối, chủ trương, chính sách, cương lĩnh, chiến lược; đề án, dự án, chương trình mục tiêu, trọng điểm quốc gia; tài liệu về nhà đất và các tài liệu khác theo quy định của cơ quan có thẩm quyền. Tài liệu có thời hạn bảo quản là những tài liệu không thuộc quy định bảo quản vĩnh viễn và được xác định thời hạn bảo quản dưới 70 năm. Như vậy, căn cứ Luật Lưu trữ, thời hạn bảo quản của tài liệu được chia thành hai nhóm là bảo quản vĩnh viễn và bảo quản dưới 70 năm. Tuy nhiên, khi xác định thời hạn bảo quản tài liệu ngành thi hành án dân sự, chúng ta cần vận dụng, xem xét thêm những quy định và điều kiện khác để cụ thể hóa các mức bảo quản đối với nhóm tài liệu có thời hạn bảo quản dưới 70 năm.
Ngoài Luật Lưu trữ thì Thông tư số 09/2011/TT-BNV là văn bản quy định chi tiết nhất và xác định rõ các mức thời hạn bảo quản đối với từng nhóm tài liệu. Cụ thể, Thông tư số 09/2011/TT-BNV liệt kê 14 nhóm tài liệu hình thành phổ biến trong các cơ quan, tổ chức gồm: tài liệu tổng hợp; tài liệu quy hoạch, kế hoạch, thống kê; tài liệu tổ chức, nhân sự ; tài liệu lao động, tiền lương; tài liệu tài chính, kế toán; tài liệu xây dựng cơ bản; tài liệu khoa học công nghệ; tài liệu hợp tác quốc tế; tài liệu thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo; tài liệu thi đua, khen thưởng; tài liệu pháp chế; tài liệu hành chính, quản trị công sở; tài liệu chuyên môn nghiệp vụ; tài liệu Đảng và các
Đoàn thể cơ quan. Trong đó, nhóm tài liệu có thời hạn bảo quản dưới 70 năm được chia thành các mức:
- Nhóm tài liệu bảo quản từ trên 20 năm đến 70 năm: gồm hồ sơ giải quyết việc liên quan đến tổ chức cán bộ như bổ nhiệm, điều động, luân chuyển, hưu trí, tử tuất, tai nạn lao động...; hồ sơ đánh giá, xếp loại tổ chức cơ sở Đảng, Đảng viên; hồ sơ Đảng viên; tập lưu công văn đi...
- Nhóm tài liệu bảo quản từ 15 năm đến 20 năm: gồm những hồ sơ công việc cụ thể, có ý nghĩa đối với việc tra cứu, sử dụng thông tin trong thời gian dài như kế hoạch, báo cáo công tác quý, 6 tháng, 9 tháng; báo cáo kiểm kê, đánh giá lại tài sản; hồ sơ sữa chữa nhỏ các công trình; hồ sơ kiểm tra, thanh tra các vụ việc không nghiêm trọng; đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở; hồ sơ nâng lương; thực hiện cải cách hành chính; hồ sơ hội nghị cán bộ, công chức, viên chức; sổ đăng ký văn bản đến, sổ kế toán tổng hợp...
- Nhóm tài liệu bảo quản từ 5 năm đến 10 năm: gồm những tài liệu giải quyết công việc cụ thể, tính chất công việc không thường xuyên, lâu dài như kế hoạch, báo cáo tháng, tuần; thông báo ý kiến, kết luận cuộc họp; hồ sơ tổ chức hội nghị; chứng từ kế toán; hồ sơ góp ý xây dựng văn bản; công văn trao đổi chung, công văn gửi đế biết; sổ cấp phát văn phòng phẩm...
Có thể nói, Thông tư số 09/2011/TT-BNV đã khái quát hầu như toàn bộ các nhóm hồ sơ, tài liệu phổ biến hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Đây là căn cứ quan trọng để chúng tôi xây dựng Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu ngành thi hành án dân sự. Tuy nhiên, nhóm tài liệu chuyên môn nghiệp vụ được liệt kê tại Thông tư số 09 chưa đáp ứng được yêu cầu để áp dụng vào xác định thời hạn bảo quản cho khối tài liệu nghiệp vụ thi hành án tại các cơ quan thi hành án dân sự. Bởi trên thực tế, nhóm tài liệu nghiệp vụ này vô cùng phức tạp và đa dạng, bao gồm nhiều loại hồ sơ và tài liệu có giá trị khác nhau.
b. Nhóm các văn bản quy định về thời hạn bảo quản tài liệu của cơ quan chủ quản cấp trên
Tổng cục Thi hành án dân sự là cơ quan trực thuộc Bộ Tư pháp, vì vậy, khi đề cập tới các văn bản quy định về thời hạn bảo quản tài liệu của cơ quan cấp trên, chúng tôi chỉ nghiên cứu trong phạm vi các văn bản do Bộ Tư pháp ban hành. Để làm căn cứ xác định thời hạn bảo quản tài liệu của cơ quan Bộ, ngày 22/7/2013, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký Quyết định số 1904/QĐ-BTP Ban hành Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu lưu trữ của Bộ Tư pháp. Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu lưu trữ của Bộ Tư pháp bao gồm các nhóm hồ sơ, tài liệu được phân loại theo cơ cấu tổ chức, các hoạt động, vấn đề như sau: tài liệu tổng hợp; tài liệu quy hoạch, kế hoạch, thống kê; tài liệu tổ chức, cán bộ, tiền lương, đào tạo; tài liệu tài chính, kế toán; tài liệu xây dựng cơ bản; tài liệu hành chính, quản trị công sở; tài liệu thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; tài liệu thi đua, khen thưởng; tài liệu các lĩnh vực chuyên môn, nghiệp vụ; tài liệu của tổ chức Đảng và các đoàn thể. Trong đó, nhóm tài liệu chuyên môn, nghiệp vụ được liệt kê gồm 16 nhóm nhỏ: tài liệu hợp tác quốc tế và pháp luật quốc tế; tài liệu xây dựng pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật; tài liệu kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; tài liệu phổ biến giáo dục pháp luật; tài liệu thi hành án dân sự; tài liệu hành chính tư pháp; tài liệu bổ trợ tư pháp; tài liệu lý lịch tư pháp; tài liệu bồi thường nhà nước; tài liệu trợ giúp pháp lý; tài liệu đăng ký quốc gia giao dịch đảm bảo; tài liệu con nuôi; tài liệu công nghệ thông tin; tài liệu tạp chí, báo; tài liệu về xuất bản tư pháp; tài liệu khoa học pháp lý.
Việc xác định mức thời hạn bảo quản của các nhóm tài liệu trên cơ bản đều tuân thủ theo quy định tại Thông tư số 09/2011/TT-BNV. Những tài liệu có thời hạn bảo quản được quy định ở các mức 100-150 năm, 70 năm, 50 năm, 40 năm, 20 năm, 15 năm, 10 năm, 5 năm. Trong nhóm tài liệu về lĩnh vực hoạt động chuyên môn của Bộ, tại mục 9.5 có đề cập đến tài liệu thi hành án dân sự. Trong đó, tài liệu thi hành án dân sự được chia thành 7 nhóm hồ sơ, cụ thể:
- Bảo quản vĩnh viễn gồm nhóm hồ sơ, tài liệu ban hành quy trình, thủ tục, tiêu chuẩn định mức, biểu mẫu, giấy tờ về thi hành án dân sự; hồ sơ, tài liệu quản lý nhà nước thi hành án dân sự trong quân đội; hồ sơ, tài liệu tổ chức, biên chế của hệ thống cơ quan thi hành án dân sự.
- Bảo quản theo tính chất vụ việc gồm nhóm hồ sơ, tài liệu thu, chi tiền, giao nhận tài sản, thu nộp các khoản phí, lệ phí, chi phí tổ chức cưỡng chế thi hành án; hồ sơ, tài liệu phối hợp với các cơ quan có liên quan thanh tra, xử lý hành vi không chấp hành án về thi hành án dân sự.
- Bảo quản 20 năm gồm nhóm hồ sơ, tài liệu thống kê, xây dựng cơ sở dữ liệu về thi hành án dân sự; nhóm hồ sơ, tài liệu quản lý khoản thu phí do cơ quan thi hành án nộp.
Về cơ bản, Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu của Bộ Tư pháp được chúng tôi áp dụng và làm căn cứ khi xác định thời hạn bảo quản của tài liệu trong hệ thống các cơ quan thi hành án dân sự đối với nhóm tài liệu chung, riêng nhóm tài liệu nghiệp vụ thi hành án thì khi xây dựng Bảng thời hạn bảo quản ngành, cần phải liệt kê một cách đầy đủ và bổ sung chi tiết các hồ sơ, tài liệu hình thành trong thực tế. Hơn nữa, việc đưa ra mức thời hạn bảo quản “theo tính chất vụ việc” chưa cụ thể và rõ ràng, khiến cán bộ lưu trữ khó khăn trong việc xác định mức độ nghiêm trọng của vụ việc để đưa ra mức thời hạn bảo quản phù hợp. Do đó, khi xây dựng Bảng thời hạn bảo quản ngành thi hành án dân sự, chúng tôi sẽ nghiên cứu và cụ thể hóa đầy đủ các nhóm hồ sơ, tài liệu cũng như xác định rõ các mức thời hạn bảo quản.
c. Nhóm các văn bản quy định về thời hạn bảo quản tài liệu của các cơ quan, tổ chức khác có liên quan
- Quyết định số 64/2009/QĐ-TANDTC ngày 14/12/2009 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu Phông lưu trữ Tòa án nhân dân tối cao; bản dự thảo Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu Phông lưu trữ Tòa án nhân dân địa phương: Với chức năng và nhiệm vụ chính là thi hành các Bản án, quyết định do Tòa án chuyển giao nên
các cơ quan thi hành án có mối liên hệ nhất định với hệ thống Tòa án nhân dân các cấp. Thi hành án là giai đoạn kế tiếp giai đoạn xét xử, căn cứ để thi hành án là các bản án, quyết định của Tòa án. Xét xử và thi hành án là hai mặt thống nhất của quá trình bảo vệ lợi ích của đương sự. Do đó, thực chất hồ sơ thi hành án là phần tiếp theo của hồ sơ án dù được thực hiện bởi hai hệ thống cơ quan độc lập khác nhau. Tuy nhiên, về cơ bản, tính chất và đặc điểm của hồ sơ thi hành án và hồ sơ án đều có những điểm tương đồng. Vì vậy, khi xây dựng Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu ngành thi hành án dân sự thì việc tham khảo và vận dụng Bảng thời hạn bảo quản tài liệu của hệ thống Tòa án nhân dân là rất cần thiết.
Trong Bảng thời hạn bảo quản của ngành Tòa án nhân dân, các nhóm hồ sơ được chia thành hai phần, phần một là hồ sơ án, phần hai là hồ sơ quản lý nhà nước. Đối với phần hồ sơ quản lý nhà nước, các hồ sơ được nhóm lại theo từng vấn đề như thi đua – khen thưởng, tài chính – kế toán, xây dựng cơ bản, tổ chức cán bộ, khoa học – công nghệ, hợp tác quốc tế... Đây là khối tài liệu hình thành phổ biến trong mọi cơ quan, tổ chức, vì vậy, chúng tôi không đi sâu nghiên cứu mà chủ yếu tập trung vào phần hồ sơ án và việc xác định thời hạn bảo quản của loại hồ sơ này.
Tại Bảng thời hạn bảo quản tài liệu của Phông lưu trữ Tòa án nhân dân tối cao, phần hồ sơ vụ án được chia thành bảy nhóm nhỏ, trong đó có ba nhóm xác định thời hạn bảo quản vĩnh viễn đối với toàn bộ tài liệu có trong hồ sơ vụ án là hồ sơ vụ án về các tội xâm phạm an ninh quốc gia, hồ sơ vụ án hình sự có bị cáo bị xử phạt tử hình, hồ sơ vụ án do Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao xét xử (trừ những hồ sơ vụ án mà Hội đồng Thẩm phán hủy bản án đã có hiệu lực pháp luật để xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm lại). Các nhóm còn lại bao gồm hồ sơ xét xử giám đốc thẩm vụ án hình sự/ vụ án dân sự, kinh tế, lao động, hành chính; hồ sơ xét xử phúc thẩm vụ án hình sự, dân sự của Tòa án nhân dân tối cao được xác định thời hạn bảo khác nhau đối với từng tài liệu trong hồ sơ. Cụ thể, các tài liệu
gồm đơn khởi kiện, bản kết luận điều tra, cáo trạng, các biên bản phiên tòa, các biên bản nghị án, các bản án, Quyết định kháng nghị, bản gốc các tài liệu liên quan đến quyền sử dụng đất có thời hạn bảo quản vĩnh viễn, các tài liệu khác có trong hồ sơ có thời hạn bảo quản 20 năm.
Tại Bảng thời hạn bảo quản tài liệu của Phông lưu trữ Tòa án dân nhân địa phương (bản dự thảo sau khi đã tiếp thu ý kiến của Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước), phần hồ sơ án Phông lưu trữ Tòa án nhân dân cấp tỉnh được chia thành sáu nhóm, trong đó có một nhóm được xác định thời hạn bảo quản vĩnh viễn với toàn bộ tài liệu có trong hồ sơ vụ án là nhóm hồ sơ về các tội phạm xâm phạm an ninh quốc gia, hồ sơ xét xử giám đốc thẩm của Ủy ban Thẩm phán Tòa án nhân dân tỉnh, hồ sơ có nhiều tình tiết phức tạp, khiếu kiện kéo dài. Năm nhóm còn lại được xác định thời hạn bảo quản khác nhau đối với từng tài liệu trong hồ sơ (tương tự Phông Tòa án nhân dân tối cao). Phần hồ sơ án Phông Tòa án nhân dân cấp huyện được chia thành hai nhóm hồ sơ, gồm hồ sơ xét xử sơ thẩm vụ án hình sự và hồ sơ xét xử sơ thẩm các vụ án dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. Ngoài các thành phần được xác định thời hạn bảo quản vĩnh viễn (tương tự Phông Tòa án nhân dân tối cao) thì những tài liệu khác trong hồ sơ vụ án có thời hạn bảo quản 10 năm.
Việc xác định các mức thời hạn bảo quản cụ thể đối với từng tài liệu trong hồ sơ án như vậy theo chúng tôi có phần hợp lý. Bởi trong một hồ sơ án thường gồm nhiều loại tài liệu phức tạp, ngoài những văn bản bắt buộc như biên bản phiên tòa, biên bản nghị án, bản án... thì tùy từng vụ việc mà hồ sơ