III. Tài chính giáo dục
B. Cơ cấu và hiệu quả của chi cho giáo dục
Mặc dù chi ngân sách cho giáo dục liên tục gia tăng, nhưng có thể nói cơ cấu chi ngân sách bất cập là nguyên nhân trực tiếp dẫn ựến tình trạng lương giáo viên vẫn còn thấp và nhu cầu kêu gọi nguồn hỗ trợ từ tư nhân ngày càng tăng cao. Có ba ựiểm nổi bật trong vấn ựề cơ cấu và tắnh hiệu quả của chi ngân sách. Thứ nhất, phần chi ngân sách cho giáo dục ựại học, cao ựẳng chiếm tỷ trọng quá nhỏ trong tổng chi ngân sách cho ngành giáo dục. Thứ hai, tỷ lệ chi thường xuyên so với ựầu tư cơ bản quá thấp và ngày càng giảm xuống, phản ánh sự nhấn mạnh thái quá vào Ộphần cứngỢ của giáo dục ựại học mà coi nhẹ Ộphần mềmỢ. Thứ ba, hiệu quảựầu tư thấp.
điểm ựầu tiên chúng tôi nhận thấy là mức chi ngân sách cho giáo dục ựại học, cao ựẳng ở Việt Nam chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng chi ngân sách cho cả hệ thống giáo dục và thấp hơn so với các nước trong cùng ựiều kiện.
Theo thống kê của Bộ GD&đT và Bộ Tài chắnh, cho ựến năm 2007, ngân sách dành cho giáo dục ựại học, cao ựẳng chỉ chiếm chưa ựến 10% tổng chi ngân sách nhà nước cho giáo dục ựào tạo (con số này lên tới gần 19% nếu gộp cả các trường dạy nghề ở các cấp). Trên thế giới, mức chi cho giáo dục ựại học, cao ựẳng thường chiếm từ Ử ựến 1/3 tổng ngân sách cho giáo dục. Trong khi ựó, ở Việt Nam, một hạng mục có tên gọi Ộchi cho các hoạt ựộng ựào tạo khácỢ chiếm một phần ựáng kể trong tổng ngân sách dành cho giáo dục, vượt trên cả chi cho ựại học, cao ựẳng tắnh ựến năm 2007. Theo báo cáo của Bộ GD&đT, trong năm 2006, Ộchi cho các hoạt ựộng ựào tạo khácỢ chiếm 11,2% tổng ngân sách cho giáo dục, tức là gấp 1,2 lần ngân sách cho giáo dục ựại học, cao ựẳng.144
Cả Bộ GD&đT và Bộ Tài chắnh ựều nhận thấy sự bất cập trong cơ cấu chi này nên từ năm 2008, nhiệm vụ chi giáo dục thường xuyên và chi ựào tạo cán bộ của các bộ, ngành ựã ựược chuyển về chi cho giáo dục ựại học, cao ựẳng. Vì thế, năm 2008, mức chi cho các hoạt ựộng ựào tạo khác giảm xuống chỉ còn 4% ngân sách nhà nước cho giáo dục và phần chi cho giáo dục ựào tạo (dạy nghề, cao ựẳng, ựại học) ựược cải thiện tăng từ 18, 22% năm 2006 lên 24,3% năm 2008. Tuy nhiên, ựây có vẻ chỉ là một bút toán ựể thể hiện trên sổ sách một tỷ lệ chi ngân sách hợp lý hơn
144
Theo báo cáo của Bộ GD&đT, trong năm 2006, chi cho các hoạt ựộng ựào tạo khác bao gồm một số nội dung chắnh như: chi của các bộ, cơ quan TW cho ựào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức (chiếm 45%), chi cho việc thực hiện các nhiệm vụựặc thù khác (11,2%), chi giáo dục thường xuyên (10,7%), chi ựào tạo cán bộ khoa học kỹ thuật ở nước ngoài (9,7%), chi giáo dục trong chi ngân sách quốc phòng an ninh (9%), chi vay nợ theo dự án (7,6%), chi ựào tạo lưu học sinh Lào, Campuchia (2%), ựào tạo cán bộ HTX, trợ giúp doanh nghiệp (2,6%), chi ựào tạo cán bộ làng xã, việc làm, giảm nghèo (1,7%). đề án Ộđổi mới cơ chế tài chắnh giáo dục 2009 Ờ 2014Ợ, 2009, http://moet.gov.vn/?page=1.24&view=1242.
** Bản thảo | đề nghị không phổ biến hay trắch dẫn**
giữa chi cho giáo dục ựại học, cao ựẳng và chi cho các hoạt ựộng ựào tạo khác, còn trên thực tế, bản chất của các khoản chi này vẫn không thay ựổi.145 Nếu các số liệu là ựáng tin cậy thì trong năm 2006, khoản chi ựào tạo và bồi dưỡng cán bộ công chức lên tới 2.755 tỷ ựồng, tương ứng với hơn một nửa ngân sách nhà nước chi cho ựại học, cao ựẳng.
Hình 2. Chi ựào tạo dạy nghề,ựại hạc, cao ựạngso với chi ựào tạo khác
Bảng 7: Thống kê ngân sách nhà nước cho giáo dục theo cấp học
Chi NSNN(Tỷ VND) 2001 2004 2006 2008 Cộng chi GD Mầm non và GD PT 14.093 23.990 38.698 58.376 % tổng chi NSNN cho GD đT 71,37% 68,79% 70,62% 71,70% Dạy nghề + TCCN 1.595 2.914 5.105 11.072 % tổng chi NSNN cho GD đT 8,08% 8,36 % 9,32% 13,6% Cđ, đH 1.798 3.294 4.881 8.752 % tổng chi NSNN cho GD đT 9,11% 9,45% 8,91% 10,75%
Cộng chi ựào tạo cho Cđ, đH, Dạy nghề + TCCN 3.393 6.208 9.986 19.824
% tổng chi NSNN cho GD đT 17,18% 17,80% 18,22% 24,35%
Chi GD đT khác 2.262 4.675 6.115 3.220
% tổng chi NSNN cho GD đT 11.45% 13,.41% 11,16% 3,95%
Tổng chi NSNN cho GD đT 19.747 34.872 54.798 81.419
Tổng ngân sách nhà nước cho giáo dục và ựào tạo theo giá thực 2001 19.747 29.060 39.423 44.491
145
Theo Bộ GD&đT ỘTừ năm 2008, Ộcác khoản chi khácỢ cho giáo dục ựã ựược ựiều chỉnh cơ bản. Một số khoản chi ựược chuyển [từ Ộcác khoản chi khácỢ] về cho các cấp học, bao gồm chi giáo dục thường xuyên và chi ựào tạo cán bộ của các bộ, ngành, cả hai khoản ựược chuyển về chi cho giáo dục ựại học và cao ựẳng.Ợ, tr. 43.
** Bản thảo | đề nghị không phổ biến hay trắch dẫn**
điểm ựáng quan tâm thứ hai là ngân sách giáo dục cho chi thường xuyên146 không ựủ yêu cầu, ựặc biệt là phần chi trả lương cho giáo viên. Theo UNESCO, ở phần lớn các nước trên thế giới mức chi thường xuyên luôn chiếm từ 82% ựến 93% tổng chi cho giáo dục. Ở Việt Nam, chi thường xuyên cho giáo dục ngày càng giảm so với phần chi cho ựầu tư và ựến năm 2008 thì chỉ chiếm 72% tổng chi xã hội cho giáo dục.147 Trong mục chi thường xuyên, phần dành cho trả lương tuy ựã tăng dần từ năm 2001, nhưng ựến 2008 cũng mới chỉ chiếm 58% tổng chi thường xuyên (Xem bảng B và C, phụ lục V).148
Quỹ lương bao gồm lương giảng viên, giáo viên và cán bộ quản lý. Ởựây, vấn ựề bất cập của hệ thống giáo dục ựại học Việt Nam là bộ máy quản lý cồng kềnh. Tỷ lệ cán bộ quản lý so với tổng số cán bộ Ờ giảng viên tuy có giảm từ năm 2000 trở lại ựây, nhưng ựến 2008 vẫn còn chiếm tới 33%. Nói cách khác, cứ 2 giảng viên ựại học, cao ựẳng thì có một cán bộ quản lý (Xem bảng D, phụ lục IV). Hơn nữa, do các trường ựại học bắt buộc phải thực hiện Ộba công khaiỢ theo chủ trương của Bộ GD&đT, báo cáo về vấn ựề tiền lương cho thấy mức lương của cán bộ quản lý cao hơn rất nhiều so với lương giảng viên.149
Theo lộ trình cải cách tiền lương trong các cơ sở giáo dục công lập, Bộ GD&đT dự tắnh lương bình quân hàng tháng của giảng viên ựại học, cao ựẳng sẽ tăng lên 1,6 lần trong giai ựoạn từ 2009 ựến 2014. Như sẽ bàn ở phần tiếp theo, Bộ GD&đT dự kiến ựểựạt ựược mục tiêu này, học phắ của sinh viên ựại học, cao ựẳng sẽ phải tăng ắt nhất là gấp ựôi trong giai ựoạn này.
Bảng 8: Dự kiến lương bình quân hằng tháng cho giảng viên ở các trường ựại học, cao ựẳng (2009Ờ2014)
đơn vị tắnh: triệu ựồng 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Lương giáo viên ựại học, cao ựẳng 4.463 5.013 5.837 6.798 6.968 7.142150
Tuy nhiên, nếu chi tiêu cho giáo dục ựại học ựược sử dụng một cách hợp lý, hiệu quả thì chưa cần tăng học phắ, lương giảng viên ựại học, cao ựẳng ngay tại thời ựiểm hiện tại cũng ựã có thể lớn hơn con số kỳ vọng của Bộ GD&đT vào năm 2014. Chúng tôi ựi ựến kết luận như vậy dựa trên tắnh toán sau ựây. Chỉ thuần túy dựa trên thông tin chắnh thức của Bộ Tài chắnh và Bộ
146 Theo ựịnh nghĩa của UNESCO, chi thường xuyên là: ỘKhoản chi cho hàng hóa và dịch vụ tiêu dùng trong năm hiện tại và lặp lại nếu có nhu cầu trong năm sau. Nó bao gồm các khoản chi cho: lương nhân viên, hưu trắ và phúc lợi; hợp ựồng mua sắm dịch vụ; các khoản chi cho sách và tư liệu giảng dạy; dịch vụ phúc lợi, và các khoản chi tiêu thường xuyên khác như trợ cấp cho sinh viên và các hộ gia ựình, nội thất và các thiết bị nhỏ, các sửa chữa nhỏ, xăng dầu, viễn thông, ựi lại, bảo hiểm và các khoản tiền thuê.Ợ
147Ởựây chúng tôi sử dụng tổng chi thường xuyên bao gồm chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước, từ thu học phắ, thu dịch vụ khoa học công nghệ và các khoản thu khác
148Ở Việt Nam, ngân sách nhà nước cho chi thường xuyên bao gồm các khoản dành cho chi thực hiện các dự án ODA (quy mô dự án nhỏ), chi cho chương trình mục tiêu quốc gia về giáo dục ựào tạo, chi lương và các khoản có tắnh chất lương (lương, phụ cấp lương, chi BHXH, BH Y tế, kinh phắ cố ựịnh, chi học bổng chắnh sách) và chi nghiệp vụ giảng dạy, học tập. Các nguồn thu khác (thu từ học phắ, thu dịch vụ khoa học công nghệ, ựóng góp quyên tặng) chủ yếu dùng cho chi thường xuyên.
149 Hạ Anh, ỘGiảng viên trường nào thu nhập cao nhất?Ợ, Vietnamnet, 28-12-2009, http://vietnamnet.vn/giaoduc/200912/Giang-vien-truong-nao-thu-nhap-cao-nhat-886587/
150
Tắnh toán mức lương dự báo theo giá trị thực năm 2009 với lạm phát 8%/năm trong 5 năm tới, giá trị thực của tiền lương trong năm 2014 là 4.859.000 VNđ, tương ứng với mức tăng 9% trong vòng 5 năm.
** Bản thảo | đề nghị không phổ biến hay trắch dẫn**
GD&đT, khoản chi ngân sách nhà nước hằng năm cho một sinh viên ựại học, cao ựẳng công lập là 5,83 triệu/sinh viên vào năm 2008. Với mức học phắ trung bình năm 2008 là 180 ngàn VNđ/tháng, mỗi năm thu 10 tháng bằng 1,8 triệu VNđ151, như vậy tổng chi tài chắnh cho một sinh viên là 7,63 triệu/năm. Tỷ lệ sinh viên trên một giảng viên hiện nay là 28, như vậy tổng nguồn tài chắnh cho 28 sinh viên sẽ là 213,63 triệu VNđ/năm. Nếu dùng 80% nguồn tài chắnh này ựể chi thường xuyên và trong ựó, 60% ựược dành ựể trả lương cho giảng viên thì vào năm 2008, lương hàng tháng của giảng viên ựã ựược 8,55 triệu VNđ.152
Bảng 9: Dự tắnh mức lương có thể có của giảng viên
đơn vị tắnh 2001 2004 2006 2008
Chi NSNN cho Cđ, đH tỷ VNđ 1.798 3.294 4.881 8.752
Số sv Cđ, đH công lập ngàn người 873 1,182 1,347 1,501
Chi ngân sách/1 sv triệu VNđ 2,06 2,79 3,62 5,83
Học phắ/năm triệu VNđ 1,80 1,80 1,80 1,80
Tổng nguồn tài chắnh/sv/năm triệu VNđ 3,86 4,59 5,42 7,63
Chi tài chắnh hằng năm cho mỗi sinh viên theo giá thực năm 2001
triệu VNđ 3,86 3,82 3,90 4,17
Tổng thu theo tỷ lệ sv/gv 28 108,06 128,43 151,88 213,63
Chi thường xuyên (80% tổng thu) triệu VNđ 86,45 102,74 121,51 170,90 Chi lương (60%chi thường xuyên) triệu VNđ 51,87 61,65 72,90 102,54
Lương tháng triệu VNđ 4,32 5,14 6,08 8,55
Những tắnh toán ở trên còn chưa kể tới việc tỷ lệ sinh viên trên giảng viên thực tế có thể cao hơn nhiều so với con số 28 (có trường thậm chắ lên tới con số 50 sinh viên/giảng viên153), cũng như chưa tắnh ựến các nguồn tài chắnh khác cho ựại học, cao ựẳng không nằm trong ngân sách nhà nước (công trái, xổ số kiến thiếtẦ) hay những khoản lệ phắ, học phắ mà sinh viên các chương trình ựào tạo ựại học liên kết, tại chức, từ xa phải trả cao hơn rất nhiều con số 1,8 triệu/năm.154 Vấn ựề thứ ba trong cơ cấu chi ngân sách là ựầu tư xây dựng cơ bản. Tỷ lệ ựầu tư so với chi thường xuyên của Việt Nam ựã cao, nhưng Bộ GD&đT vẫn cho rằng ngân sách nhà nước cho
151 Dựa trên mức học phắ trung bình năm 2008 là 180.000 VNđ/tháng và một năm học có 10 tháng. 152
Ngay cả khi tỷ lệ chi thường xuyên chỉ là 60% và trong ựó lương chỉ chiếm 60% thì năm 2008, lương của giảng viên ựại học, cao ựẳng cũng ựã ựược 6,41 triệu VNđ/tháng.
153 ỘThiếu gần 22.000 giảng viên ựại học, cao ựẳngỢ, Báo ựiện tử đảng Cộng Sản Việt Nam, 12-5-2009,
http://www.dangcongsan.vn/cpv/Modules/Preview/PrintPreview.aspx?co_id=30085&cn_id=340018 154
Mặc dù mục ựắch chắnh của thảo luận này là ựể chỉ ra rằng với mức chi thường xuyên hiện tại, lương chắnh thức tại các trường ựại học công có thể cao hơn, cũng cần phải lưu ý là thu nhập thực tế của ựội ngũ giảng viên thường cao hơn rất nhiều so với mức lương chắnh thức bởi vì các giảng viên này dành phần lớn thời gian của họựể dạy các lớp bên ngoài, thường là các trường ựại học ngoài công lập hoặc các chương trình liên kết, tại chức. Mặc dù các giảng viên có thể kiểm sống thông qua việc dạy thêm nhiều giờở bên ngoài, nhưng việc này lại dẫn ựến một hệ quả nghiêm trọng ựối với chất lượng giáo dục vì các giảng viên sẽ xao lãng việc chuẩn bị giáo trình, gặp gỡ sinh viên và nghiên cứu.
** Bản thảo | đề nghị không phổ biến hay trắch dẫn**
chi thường xuyên quá nhiều nên không ựủ cho ựầu tư.155 Năm 2008, ựầu tư chiếm 23% ngân sách nhà nước cho giáo dục và 28% tổng chi xã hội cho giáo dục và ựào tạo. Trong khi ựó, thống kê của UNESCO cho thấy trung bình tỷ lệ ựầu tư trên tổng chi giáo dục trên thế giới là 10%, trong khu vực đông Á Thái Bình Dương là 14%. Hiệu quảựầu tưở Việt Nam còn thấp do mức ựộ thất thoát và tham nhũng trong ựầu tư cơ sở hạ tầng thì cao, trong khi tác ựộng của việc cải thiện cơ sở vật chất tới chất lượng giáo dục thì không rõ rệt.156 Nguồn vốn ODA cho giáo dục cũng có xu hướng giải ngân nghiêng vềựầu tư xây dựng cơ bản, nhất là những dự án vốn lớn.
Bảng 10: Cơ cấu tài chắnh giáo dục (tất cả cấp học)157 đơn vị: % Việt Nam* Úc Philippines Hàn Quốc Trung bình khu vực đông Á Ờ Thái Bình Dương Tỷ lệ tổng chi thường xuyên
trong tổng chi xã hội (ngân sách nhà nước và các nguồn khác)
72 94,1 96,2 82 86
Tỷ lệ tổng chi ựầu tư trong tổng chi xã hội (ngân sách nhà nước và các nguồn khác)
28 5,9 3,8 18 14
*Số liệu tổng chi thường xuyên bao gồm chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước, từ thu học phắ, thu dịch vụ khoa học công nghệ và các khoản thu khác.Số liệu tổng chi ựầu tư bao gồm chi ựầu tư từ ngân sách nhà nước và từ
nguồn công trái giáo dục, xổ số kiến thiết.