- Tính hiệu lực thấp trong hệ thống các văn bản pháp luật về xử lý vi phạm liên quan đến việc áp dụng chế tài xử phạt trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Với tƣ cách là một hình thức xử phạt chính trong lĩnh vực BVMT lần đầu tiên đƣợc quy định tại Nghị định số 26/CP ngày 26/4/1996 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT (hƣớng dẫn thi hành Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995), theo đó mức phạt tiền thấp nhất đối với hành vi vi phạm pháp luật môi trƣờng là 50.000 đồng, mức cao nhất là 30.000.000 đồng. Qua 6 năm đi vào thực tiễn, các chế tài trong Nghị định này không đạt đƣợc mục đích ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật môi trƣờng vì mức tiền phạt còn quá thấp, trong khi đặc điểm của hoạt động BVMT là chi phí rất lớn, đặc biệt là việc lắp đặt hệ thống xử lý nƣớc thải, khí thải. Do vậy, nhiều cơ sở sản xuất kinh doanh vì những lý do chủ quan và khách quan khác nhau đã chấp nhận chịu phạt vì mức phạt tiền này thƣờng thấp hơn nhiều so với việc đầu tƣ cho công tác xử lý chất thải nói riêng, cho hoạt động BVMT nói chung.
Khắc phục những bất cập trên, ngày 12/5/2004 Chính phủ ban hành Nghị định số 121/2004/NĐ-CP thay thế Nghị định số 26/CP ngày 26/4/1996, theo đó
mức phạt tiền tối thiểu đối với một hành vi vi phạm trong lĩnh vực môi trƣờng là 100.000 đồng và tối đa là 70.000.000 đồng. Việc tăng mức phạt tiền tối đa này là một bƣớc tiến lớn trong nhận thức về áp dụng các biện pháp chế tài tài chính trong lĩnh vực môi trƣờng. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Nghị định này cho thấy một số tồn tại, bất cập cản trở việc thực hiện nhƣ: khung xử phạt còn nặng về phòng ngừa hơn là áp dụng các CCKT, một số hành vi vi phạm chƣa đƣợc quy định chi tiết gây khó khăn cho việc áp dụng, mức xử phạt thấp chƣa đủ sức răn đe. Vì thế, ngày 9/8/2006, Nghị định số 81/2006/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT đƣợc ban hành thay thế cho Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004. Nghị định số 81/2006/NĐ-CP ngày 09/8/2006 đã bổ sung thêm các hành vi vi phạm pháp luật môi trƣờng và mức độ xử lý tƣơng ứng. Theo đó, các hành vi sau sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính với mức phạt tối đa là 70.000.000 đồng: vi phạm các quy định về cam kết BVMT; vi phạm các quy định về đánh giá tác động môi trƣờng và đánh giá môi trƣờng chiến lƣợc; vi phạm các quy định về thải khí, bụi; vi phạm các quy định về tiếng ồn; vi phạm các quy định về độ rung; vi phạm các quy định về thải chất thải rắn; vi phạm các quy định về quản lý, vận chuyển và xử lý chất thải; vi phạm các quy định về nhập khẩu máy móc, thiết bị, phƣơng tiện vận tải, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, phế liệu; vi phạm các quy định về an toàn sinh học; vi phạm các quy định về bảo tồn thiên nhiên; vi phạm các quy định về phòng, chống sự cố về môi trƣờng trong tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí; vi phạm các quy định về ô nhiễm đất; vi phạm các quy định về ô nhiễm môi trƣờng nƣớc; vi phạm các quy định về đánh giá hiện trạng môi trƣờng; vi phạm các quy định về ký quỹ cải tạo phục hồi môi trƣờng; vi phạm về việc mua bảo hiểm trách nhiệm bồi thƣờng thiệt hại về môi trƣờng; hành vi cản trở hoạt động quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng.
Mặc dù Nghị định số 81/2006 đã có nhiều chỉnh sửa, song qua thực tế thực hiện Nghị định đã vấp phải không ít khó khăn: do mức phạt quá thập nên các DN còn “nhờn pháp luật”, nhiều hành vi vi phạm chƣa đƣợc quy định cụ thể… Trƣớc tình hình mới, ngày 31/12/2009, Nghị định số 117/2009/NĐ-CP về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT đƣợc ban hành thay thế cho Nghị định số 81/2006/NĐ-CP ngày 09/8/2006. Nghị định này có phạm vi rộng hơn và có nghị điểm mới hơn so với Nghị định 81/2006. Đây là Nghị định “xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT” thay vị chỉ “xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực
BVMT” nhƣ Nghị định 81. Điểm mới của Nghị định 117 là tăng khung phạt tiền tối đa lên đến 500 triệu đồng cho một hành vi (trƣớc đây là 70 triệu đồng). Nghị định này đã cơ bản giải quyết các vƣớng mắc, bất cập trong quá trình xử lý vi phạm pháp luật BVMT. Đặc biệt Nghị định 117 dành một chƣơng với 12 điều quy định cụ thể về điều kiện, thủ tục, thẩm quyền tạm thời đình chỉ hoạt động, cấm hoạt động, buộc di dời, công khai thông tin vi phạm và cƣỡng chế thi hành quyết định xử lý vi phạm. Để phù hợp hơn với Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, ngày 14/11/2013, Nghị định số 179/2013/NĐ-CP về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT đƣợc ban hành thay thế cho Nghị định số 117/2009/NĐ-CP. So với Nghị định 117 thì Nghị định 179 cũng không có điểm khác biệt, chủ yếu là tăng mức xử phạt của ngƣời có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật BVMT. Nghị định này là hành lang pháp lý hết sức quan trọng đảm bảo thi hành quyết định xử lý vi phạm pháp luật về BVMT đƣợc thực thi nghiêm túc, đúng quy định của pháp luật. Mặc dù Nghị định này mới có hiệu lực thi hành từ ngày 30/12/2013, nhƣng đã nhận đƣợc những tín hiệu tích cực trong việc triển khai thi hành tại các địa phƣơng.
Ngày 19/6/2009, tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của BLHS năm 2009, có hiệu lực ngày 01/01/2010. Phần tội phạm môi trƣờng trong BLHS 1999 đƣợc sửa đổi, bổ sung thêm nhiều điểm mới cho phù hợp với tình hình. Chẳng hạn: hợp nhất ba tội gây ô nhiễm ở Điều 174, 182, 183 BLHS năm 1999 thành Điều 182 của BLHS năm 2009. Sửa đổi các Điều 185, 190 của BLHS năm 1999. Bổ sung thêm Điều 191 BLHS năm 1999 và ba tội mới có liên quan tới môi trƣờng ở Điều 182a, 182b, 191a BLHS năm 2009. BLHS năm 2009 đã cụ thể hóa, bổ sung và nâng mức hình phạt. Về hình phạt tiền đối với tội phạm môi trƣờng, có 10 trong 11 điều luật quy định hình phạt tiền (từ Điều 181 đến 191, trừ Điều 186). Mức phạt tiền nâng lên từ 10 triệu đồng lên 100 triệu, từ 50 triệu đồng lên 200 triệu đồng (khoản 2, Điều 188). Về hình phạt cải tạo không giam giữ: đƣợc quy định với tƣ cách là hình phạt chính ở 10 trong 11 điều luật quy định, trong đó có 9 điều quy định mức phạt tối thiểu từ 6 tháng đến 3 năm. Riêng tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho ngƣời (Điều 186) thì hình phạt tù từ 1 năm đến 12 năm, tội hủy hoại rừng có thể lên tới 15 năm. Ngoài ra, BLHS năm 2009 còn bổ sung thêm hai hình phạt là vừa vị phạt tù, vừa bị phạt tiền (Điều 186, 188, 190, 191) và hình phạt cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề từ 1 năm đến 5 năm.
- Hiệu quả thực thi việc kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường chưa cao
Mặc dù Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 2005 quy định thẩm quyền kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật BVMT ở cả bốn cấp: bộ, tỉnh, huyện, xã nhƣng trên thực tế những năm qua công việc này chỉ đƣợc Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, và các Sở Tài nguyên và Môi trƣờng, Cục Cảnh sát môi trƣờng và phòng Cảnh sát môi trƣờng thực hiện, ở cấp huyện rất ít, ở cấp xã gần nhƣ không.
Từ năm 2005, thanh tra chuyên ngành môi trƣờng đã phối hợp với các đơn vị quản lý nhà nƣớc triển khai thanh tra, kiểm tra và xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT tại các địa phƣơng. Kết quả [113]:
- Năm 2005: Đã xử phạt VPHC 172 tổ chức với số tiền 1.656.000.000đ. - Năm 2006: Đã xử phạt VPHC 344 tổ chức với số tiền 4.110.000.000đ. - Năm 2007: Đã xử phạt VPHC 861 tổ chức và 2 cá nhân với số tiền 8.736.000.000đ.
- Năm 2008: Đã xử phạt VPHC 1.776 tổ chức và 9 cá nhân với số tiền 19.300.000.000đ. Truy thu phí BVMT đối với nƣớc thải công nghiệp trốn nộp gần 128.000.000.000đ.
Qua số liệu truy cứu trách nhiệm hành chính trên cho thấy:
- Các cơ sở bị xử phạt VPHC qua thanh tra, kiểm tra năm sau luôn cao hơn năm trƣớc. Điều này cho thấy các cơ sở vi phạm pháp luật về BVMT ngày càng gia tăng về đến mức độ báo động. Điển hình là vụ vi phạm pháp luật của công ty Vedan tỉnh Đồng Nai mà dƣ luận hết sức bất bình trƣớc hành vi hủy hoại của công ty này. Điều đáng quan ngại hơn là công ty Vedan đã đi vào hoạt động từ năm 1994. Qua 15 năm, DN này xả thải nƣớc ô nhiễm vào sông Thị Vải mà không bị phát hiện. Theo biên bản vi phạm ngày 19/9/2008 thì DN này có 10 hành vi vi phạm pháp luật về BVMT đó là: xả thải vƣợt tiêu chuẩn từ 10 trở lên so với quy định; không nộp đầy đủ các số liệu điều tra, khảo sát, quan trắc; không lập báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng đối với các dự án nâng cao công suất nhà máy; quản lý, vận chuyển chất thải độc hại không đúng quy định; xả nƣớc thải vào nguồn không đúng quy định…Bên cạnh đó, bằng hành vi gian dối của mình, ƣớc tính từ năm 2004 (thời điểm Nghị định thu phí BVMT có hiệu lực) đến ngày công ty Vedan bị phát hiện vi phạm, DN này đã “trốn” không nộp số tiền phí BVMT là trên 127 tỷ đồng. Ngày 6/10/2008, Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng đã ra quyết định xử phạt
VPHC về BVMT đối với công ty Vedan với tổng số tiền phạt cho 12 hành vi vi phạm là 267.500.000đ và buộc công ty này phải nộp tiền truy thu phí BVMT hơn 127 tỷ đồng. Đặc biệt hơn nữa là năm 2006, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng khi tiến hành kiểm tra các cơ sở trên sông Thị Vải đã phát hiện công ty Vedan có vi phạm pháp luật về BVMT nhƣng từ đó đến ngày 19/9/2008 không một cơ quan chức năng nào tiến hành xử lý. Sai phạm của công ty Vedan đã đƣợc làm rõ, quyết định xử phạt VPHC cũng đã đƣợc đƣa ra và thực hiện. Tuy nhiên một sự thật nhức nhối vẫn luôn hiện hữu là sông Thị Vải hiện nay đã trở thành một dòng sông bị ô nhiễm nặng các hoá chất và nhiều đoạn trên dòng sông đã trở thành “sông chết”. Rất nhiều câu hỏi đƣợc đặt ra là tại sao cơ quan chức năng không phát hiện sớm những hành vi vi phạm này để xử lý? Liệu mức phạt 267.5 triệu đồng cho 12 hành vi vi phạm pháp luật về BVMT có làm hài lòng dƣ luận và đủ sức răn đe đối với công ty Vedan để công ty không tiếp tục tái phạm?
- Hiệu lực quản lý nhà nước trong hoạt động kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Nhìn chung, hiệu lực quản lý nhà nƣớc trong hoạt động kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT ở nƣớc ta thời gian qua chƣa cao.
Mặc dù nguồn thông tin về vấn đề này rất thiếu thốn, nhƣng chỉ qua số liệu của năm 2009 và sáu tháng đầu năm 2010 cũng cho thấy còn không ít các Sở TN&MT chƣa chấp hành nghiêm Điều 126 Luật BVMT năm 2005, họ chƣa thực hiện tốt trách nhiệm của mình. Năm 2009 chỉ có 55/63 Sở TN&MT đã thành lập các đoàn kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật BVMT của các cơ sở thuộc thẩm quyền quy định của pháp luật. Số cơ sở đƣợc 55 Sở TN&MT kiểm tra trong năm 2009 chỉ là 3.000 cơ sở. Đây là con số rất nhỏ so với số cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trên địa bàn của 55 địa phƣơng này. Sáu tháng đầu năm 2010, mới có 44/63 Sở TN&MT đã thành lập 306 đoàn thanh tra tiến hành kiểm tra tình hình thực hiện pháp luật BVMT của 1.960 cơ sở. Nhƣ vậy có tới 19 Sở TN&MT không thực hiện nhiệm vụ này trong suốt sáu tháng và ngay cả đối với 44 sở đã thực hiện thì kết quả cũng chƣa cao. Bình quân mỗi sở chỉ thanh tra đƣợc 49 cơ sở - đây là con số quá nhỏ so với nhiệm vụ mà mỗi sở phải thanh tra.
Từ thực trạng trên cho thấy chế tài xử phạt vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT có nhiều bất hợp lý, cụ thể:
Thứ nhất, khung xử phạt còn nặng về biện pháp phòng ngừa, răn đe, chƣa coi trong áp dụng các CCKT phù hợp với KTTT.
Thứ hai, một số hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT chƣa đƣợc quy định chi tiết, cụ thể, rõ ràng, thậm chí có nhiều hành vi vi phạm còn chƣa có chế tài xử phạt.
Thứ ba, xử phạt chƣa kịp thời và mức xử phạt thấp.
- Nguyên nhân nội tại từ trách nhiệm của doanh nghiệp
Đa phần các doanh nghiệp nhận thức đƣợc bảo vệ môi trƣờng là cần thiết đối với xã hội và có ý nghĩa trong việc nâng cao năng lực cạnh tranh và giá trị của sản phẩm. Song tỷ lệ doanh nghiệp áp dụng giải pháp giảm phát thải lại rất thấp. Đây chính là bắt nguồn từ khía cạnh nhận thức trách nhiệm của doanh nghiệp. Mặt khác mức xử phạt áp dụng đối với các hành vi không nộp lệ phí rất thấp, vì thế không đủ để cƣỡng chế các DN chây ỳ không chịu nộp phí. Chẳng hạn, phạt từ 500 ngàn đến 1 triệu đồng đối với hành vi không nộp phí, lệ phí có mức phí dƣới 10 triệu đồng; phạt từ 5 – 10 triệu đồng đối với hành vi không nộp phí, lệ phí có mức phì từ 50 – 100 triệu đồng. Với mức phạt nhƣ vậy thì các DN sẵn sàng chấp nhận nộp phạt thay vì nộp phí (vì nộp phạt thấp hơn nộp phí).