5. Kết cấu đề tài
3.1.4. Đối với Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
Cơ chế kiểm tra góp phần hoàn thiện được những sai phạm khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Tuy nhiên việc thẩm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế dẫn đến tình trạng có nhiều văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành vi phạm Hiến pháp, luật: “Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, toàn Ngành trong vòng 10 năm từ năm 2003 – 2013 Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Bộ Tư pháp đã phát hiện được 63.277 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp bao gồm 39.437 văn bản QPPL, còn lại là các văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL.Trong đó có 8.220 văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm tính hợp pháp về nội dung của văn bản (chiếm 20,8% tổng số văn bản QPPL đã phát hiện có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 35 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng
pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định số 40), còn lại là các văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm về căn cứ pháp lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.”60
Mặc dù quy định Chính phủ có trách nhiệm kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành; và Bộ Tư pháp giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ; và Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Cơ quan – Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm kiểm tra phải dừng ở mức tham mưu, thông báo kiến nghị còn thực hiện hay không là quyền của chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Ví dụ: Thông tư 27/2012 của Bộ Công an quy định điền họ tên cha mẹ lên CMND. Đại diện Bộ Công an cho biết bộ thực hiện đúng Nghị định 170 về CMND đã ban hành từ năm 2007 và khi ấy Bộ Tư pháp cũng đã thẩm định mà không có ý kiến gì nên mới cho ban hành. Thế nhưng sau khi ban hành, Thông tư 27 đã vấp phải sự phản ứng của dư luận. Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau đó có văn bản gửi Bộ trưởng Bộ Công an kiến nghị sửa quy định trên bởi nó trái với Luật Dân sự và Công ước về quyền trẻ em. Tuy đã có kiến nghị sửa của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, nhưng Bộ Công an vẫn triển khai thí điểm quy định trên vì cho rằng Bộ Công an làm đúng theo nghị định của Chính phủ.
Chính vì vậy, cần thiết lập cơ chế tài phán mà nhiều nước đã sử dụng từ lâu như cơ chế bảo hiến, cơ chế tuyên hủy của tòa án đối với văn bản trái pháp luật.
Công tác kiểm tra văn bản chưa thật sự bài bản, cơ chế kiểm tra, tự kiểm tra còn yếu; công tác thống kê còn chưa khoa học; rà soát văn bản còn mang nặng tính hình thức; ứng dụng công nghệ thông tin chưa được chú trọng. Bộ phận thực hiện nhiệm vụ thẩm định, kiểm tra văn bản do chính cơ quan mình ban hành trong quá trình soạn thảo còn hạn chế về trình độ lập pháp và khả năng rà soát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản đang soạn thảo với văn bản cấp trên dẫn đến tình trạng văn bản mới ban hành không thể thực hiện được hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản cấp trên.
60
Bộ Tư pháp Trang thông tin về kiểm tra, rà soát hệ thống hóa và hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật “Nhiều văn bản sai bị tuýt còi”.
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 36 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ƣơng
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật pháp luật
Thẩm định và thẩm tra dự án, dự thảo văn bản luật là một khâu quan trọng trong quá trình giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Pháp luật nước ta đã quy định các quy trình thẩm định và thẩm tra cụ thể đối với các loại văn bản khác nhau. Tuy nhiên văn bản do Quốc hội ban hành thì không quy định cụ thể cơ quan nào có trách nhiệm kiểm tra, xử lý khi văn bản vi Hiến pháp. Vấn đề hiện nay đặt ra là cần quy định cơ quan bảo hiến có trách nhiệm kiểm tra văn bản do Quốc hội ban hành để bảo vệ tính tối thượng của Hiến pháp khi luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành vi phạm hiến pháp.
Thành lập Hội đồng quốc gia về thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương đến địa phương, thu hút sự tham gia của các tổ chức xã hội, các công ty luật và các nhà chuyên môn vào công tác thẩm định, thẩm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay tính chất pháp lý của các ý kiến thẩm định, thẩm tra, kiểm tra đối với cơ quan soạn thảo chưa được quy định rõ, đôi khi chỉ mang tính hình thức và cơ quan chủ trì soạn thảo có toàn quyền tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định. Vì vậy, ảnh hưởng của các ý kiến thẩm định, thẩm tra đối với các cơ quan chủ trì soạn thảo là không nhiều.
Cần tăng cường vai trò của Tòa án trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật. Ở nước ta, cơ chế giám sát, kiểm tra văn bản pháp luật, nhất là văn bản quy phạm pháp luật bằng Tòa án nhân dân chưa được quy định. Hiện tại Tòa án chỉ có chức năng xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, hành chính. Tòa án không có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ hoặc bãi văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan khác ban hành khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật đó trái luật. Riêng đối với quyết định hành chính bị kiện ra Tòa án thì Tòa án cũng chỉ có quyền tuyên bố là trái hay không trái pháp luật chứ không có quyền hủy bỏ quyết định đó.
Trách nhiệm của cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với quy định của pháp luật chưa được quy định cụ thể và biện pháp xử lý chưa quy định rõ ràng. Bên cạnh đó trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản trái với quy định của pháp luật chưa được quy định. Cần thiết quy định trách nhiệm của chủ thể ban hành văn bản sai trái cho phù hợp nhằm nâng cao hơn tinh thần, trách nhiệm của chủ thể ban hành ra văn
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 37 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng
bản quy phạm pháp luật. Vì khi một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và có hiệu lực thì nó ảnh hưởng rất lớn đến mối quan hệ trong xã hội.
3.2.2. Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Cần thiết phải thành lập cơ quan duy nhất có trách nhiệm thẩm định, thẩm tra văn bản trong quá trình soạn thảo và kiểm tra văn bản sau khi ban hành.
Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương cũng như ở địa phương không được quy định rõ ràng, cụ thể, chỉ quy định chung chung và mỗi cơ quan tự thiết kế quy trình kiểm tra và xử lý cho đơn vị mình. Cho nên quy trình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật không thống nhất. Vì vậy cần thiết quy định cụ thể từng bước quy trình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương tới địa phương nhằm kịp thời phát hiện và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái luật.
Bảo đảm tính thống nhất trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cần bổ sung quy định trong báo cáo thẩm tra phải nêu rõ ý kiến của cơ quan thẩm tra về việc dự án đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và quy định rõ: “Báo cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan chủ trì thẩm tra, đồng thời phải phản ánh ý kiến của các cơ quan tham gia thẩm tra về việc dự án, dự thảo đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội. Trong trường hợp Cơ quan chủ trì thẩm tra có ý kiến dự án, dự thảo chưa đủ điều kiện trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội thì trả lại hồ sơ cho cơ quan trình dự án, dự thảo để tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo và báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định”.
Để hoạt động kiểm tra văn bản được thường xuyên, kịp thời và đầy đủ, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải ghi rõ trong mục “Nơi nhận” của văn bản tên cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản do mình ban hành. Nhận được văn bản kiểm tra do các cơ quan gửi tới, cơ quan kiểm tra văn bản phải mở “Sổ văn bản đến” để theo dõi việc gửi và tiếp nhận văn bản được gửi đến để kiểm tra.
Quá trình kiểm tra do người kiểm tra thực hiện trên cơ sở đối chiếu nội dung văn bản được kiểm tra với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thông qua tại thời điểm kiểm tra nhằm xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản dựa trên năm tiêu chí:
- Có căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản; - Đảm bảo thẩm quyền ban hành văn bản;
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 38 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng
- Văn bản được trình bày đúng thể thức và kỹ thuật, tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo đưa tin hoặc công bố văn bản.
Cần quy định thêm thẩm quyền cũng như trách nhiệm xử lý văn bản cho Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Bộ Tư pháp để kịp thời xử lý những văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật. Chủ thể xử lý văn bản quy phạm pháp luật không phải là chủ thể trực tiếp đi thực hiện việc kiểm tra văn bản, mà chủ thể trực tiếp kiểm tra văn bản là một cơ quan, cá nhân khác được giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản và báo cáo lại cho chủ thể có thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy từ khi kiểm tra đến khi xử lý văn bản quy phạm pháp luật ban hành vi phạm pháp luật là cả một quá trình, cho nên cần rất nhiều thời gian, trong khi một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và có hiệu lực sẽ ảnh hưởng rất lớn đến đời sống xã hội.
Quá trình kiểm tra và xử lý văn bản từ khi phát hiện văn bản sai trái đến khi có kết luận, xử lý được công bố công khai trên Công báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng ở trung ương, địa phương. Đối với những văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành, thì kết quả xử lý phải được gửi cho tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà trước đó văn bản đó đã được gửi; nếu văn bản đó đã được đăng Công báo hoặc đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng thì kết quả xử lý cũng phải được công bố trên Công báo hoặc đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng.
3.2.3. Giải pháp về cơ chế chính sách thực hiện công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật quy phạm pháp luật
Cơ chế phối hợp còn lỏng lẻo, thiếu sự gắn kết cần thiết, do đó cần tăng cường hơn nữa đội ngũ công chức thực hiện công tác thẩm định, kiểm tra trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho đến khi văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực.
Điều kiện kinh phí phục vụ cho tác nghiệp cũng hết sức hạn hẹp. Sự hỗ trợ kinh phí tài chính từ các nguồn còn hết sức hạn chế khiêm tốn, chính sách cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn bất cập. Vì vậy cần tăng cường thêm nguồn kinh phí nhằm bảo đảm hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị thực hiện chức năng kiểm tra, thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật.
Thường xuyên bồi dưỡng đào tạo để tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương cũng như ở địa phương.
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 39 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng PHẦN KẾT LUẬN
Qua quá trình nghiên cứu nội dung luận văn “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương”, người viết rút ra một số kết luận cơ bản sau:
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện ra những văn bản trái với quy định của pháp luật, không còn phù hợp góp phần hoàn thiện, thống nhất hệ thống pháp luật trong nước. Ở nước ta, sự kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bởi nhiều chủ thể ban hành văn bản khác nhau, kể cả chủ thể không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện từ quá trình soạn thảo cho đến khi văn bản có hiệu lực và được quy định dàn trải trong nhiều văn bản luật khác nhau. Tuy nhiên, đối với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thiếu hẳn sự kiểm tra sau khi văn bản được thi hành dẫn đến nhiều văn bản luật do Quốc hội ban hành có những quy định chồng chéo, mẫu thuẫn với nhau, gây khó khăn cho quá trình áp dụng văn bản, thậm chí có những văn bản luật ban hành trái với quy định của Hiến pháp.
Từ thực trạng cơ bản trên, người viết thiết nghĩ nên thành lập cơ quan chuyên trách có trách nhiệm kiểm tra, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, pháp luật kể cả văn bản của Quốc hội. Bên cạnh đó, nên quy định luật riêng biệt cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 40 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng TÀI LIỆU THAM KHẢO
Văn bản quy phạm pháp luật
1. Hiến pháp 2013.
2. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi, bổ sung năm 2003. 3. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003.
4. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
5. Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
6. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
7. Nghị định số 22/2013/NĐ-CP ngày 13 tháng 3 năm 2013 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp.