5. Kết cấu đề tài
2.5. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ
quan ngang bộ
2.5.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra
Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo ban hành được thực hiện bởi các chủ thể sau:
Tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản Thông tư do bộ mình soạn thảo ban hành, phối hợp soạn thảo ban hành, hoặc do cơ quan thuộc Chính phủ soạn thảo.44
Sau khi được ban hành và có hiệu lực thì việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể sau thực hiện:
Chính phủ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ.45
Bộ Tư pháp giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ.46
Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.47
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của mình và của bộ, cơ quan ngang bộ về những nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.48
2.5.2. Nội dung kiểm tra
Nội dung kiểm tra văn bản trước khi ban hành được thực hiện theo quy định nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy định tại khoản 3 điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
Bộ, cơ quan ngang bộ là các cơ quan nhà nước ở trung ương dựa vào các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên, thường xuyên ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý ngành, lĩnh vực mình phụ trách. Do đó cơ quan chuyên môn của bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định xem dự thảo
44 Điều 68 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, và điều 35, 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
45 Khoản 1, điều 90, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 46 Khoản 3, điều 90, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
47 Đoạn 2, điểm c, khoản 2, điều 13 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 27 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng
thông tư trong quá trình soạn thảo ban hành phải đáp ứng các yêu cầu theo quy định tại khỏan 3, điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
Căn cứ điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12 tháng 4 năm 2010 Về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản theo các nội dung được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 03 tháng 6 năm 2008 Văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau đây:
- Ban hành đúng căn cứ pháp lý.49
Căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực do cơ quan mình quản lý là Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Cho nên khi kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thì tiêu chí mà cơ quan thực hiện việc kiểm tra cần xem xét đầu tiên là căn cứ mà văn bản dựa vào ban hành.
- Ban hành đúng thẩm quyền.50
Thẩm quyền ban hành văn bản bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi của văn bản quy phạm pháp luật) đã được quy định tại điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật. Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về phân công, phân cấp, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực.
- Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật.51
Văn bản được ban hành theo thẩm quyền phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy sự phù hợp được thể hiện qua việc ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không được quy định trái với các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
49 Khoản 1, điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
50 Khoản 2, điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
51
Khoản 3, điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 28 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng
Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản hiện hành với văn bản mới được ban hành của cùng một cơ quan. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý ngành, lĩnh vực cụ thể đã được phân công. Vì vậy cần có sự thống nhất trong công tác quản lý cũng như trong việc ban hành các quy định không được quy định lại những nội dung mà cơ quan khác đã ban hành, và khi ban hành cũng cần phải có sự thống nhất trong các văn bản do chính mình đã ban hành trước đó.
Văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành phải phù hợp với văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về lĩnh vực đó. Khi ban hành văn bản không thuộc ngành, lĩnh vực của Bộ quản lý thì cần phải ban hành đúng với các quy định mà Bộ khác đang quan lý ban đã ban hành trước đó.
Văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành phải bảo đảm yêu cầu không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
- Văn bản được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật.52
Các văn bản do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành được xem là văn bản quy phạm pháp luật và có hiệu lực thi hành khi được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Đây cũng là tiêu chí quan trọng để kiểm tra tính chất pháp lý của một văn bản quy phạm pháp luật.
2.5.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra
Công tác thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo chủ yếu hỗ trợ cho dự thảo văn bản được hoàn thiện hơn, đúng với quy định của pháp luật hiện hành trước khi chủ thể có thẩm quyền ký ban hành:
Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh dự thảo và hồ sơ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký ban hành, hoặc đồng ký ban hành.53
Sau khi văn bản được ban hành, nếu phát hiện hoặc nhận được yêu cầu của chủ thể khác về văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành trái pháp luật thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tự mình bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành
52 Khoản 4, điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
53
Điều 34, 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật văn bản quy phạm pháp luật.
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 29 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng
văn bản quy phạm pháp luật khác thay thế.54 Tuy nhiên việc tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật không do chính chủ thể ban hành tự kiểm tra mà có bộ phận giúp việc là Vụ trưởng Vụ pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện và báo cáo với người có thẩm quyền ban hành văn bản xử lý văn bản sai trái đó.
Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và cơ quan nhà nước cấp trên. 55
Trong quá trình giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nếu phát hiện văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với Hiến pháp và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có quyền kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, của cơ quan nhà nước cấp trên56.
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành mà liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc cơ quan mình quản lý trái pháp luật, thì có quyền kiến nghị chủ thể đã ban hành hoặc Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình. Ngoài ra, khi thực hiện thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ trưởng Bộ Tư pháp có quyền kiến nghị chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật sai trái hoặc Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước”. 57
54 Điều 91, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 55 Điều 90, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 56 Điều 30 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 57
Điều 17 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 30 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng CHƢƠNG 3
THỰC TRẠNG CỦA CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TRUNG ƢƠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
3.1. Thực trạng của cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ƣơng
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động xây dựng, giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, làm cho chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật tăng lên rõ rệt. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy vẫn còn văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, thậm chí có những văn bản tồn tại trong thời gian tương đối dài trước khi bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Điều đó ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng của từng văn bản nói riêng và của cả hệ thống pháp luật nói chung.
3.1.1.Đối với Luật, nghị quyết của Quốc hội
Mặc dù trong quá trình dự thảo luật để ban hành đã có sự thẩm định, thẩm tra của các cơ quan do pháp luật phân công, tuy nhiên khi áp dụng vào thực tế vẫn tồn tại những hạn chế trong các văn bản Luật với Hiến pháp, luật với luật như: hiện tượng chồng chéo, trùng lắp giữa các văn bản.
Điều 318 Bộ luật dân sự năm 2005 quy định 07 biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự, trong đó có 06 biện pháp bảo đảm bằng tài sản là cầm cố, thế chấp, đặt cọc, ký cược, ký quỹ và bảo lãnh; nhưng tại Điều 90 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 quy định về kê biên, xử lý tài sản cầm cố, thế chấp “Trường hợp người phải thi hành án không còn tài sản nào khác hoặc có tài sản nhưng không đủ để thi hành án, chấp hành viên có quyền kê biên, xử lý tài sản của người phải thi hành án đang cầm cố, thế chấp nếu giá trị của tài sản đó lớn hơn nghĩa vụ được bảo đảm và chi phí cưỡng chế thi hành án”. Theo các quy định này thì tài sản đang cầm cố, thế chấp có thể bị kê biên, xử lý để thi hành án dân sự, còn tài sản thực hiện các biện pháp bảo đảm khác thì chưa được quy định để xử lý. Cụ thể, theo quy định của Luật Đất đai 2013 thì quyền sử dụng đất dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ bằng hai biện pháp là thế chấp và bảo lãnh. Tuy nhiên, theo quy định của Luật thi hành án dân sự 2008 thì quyền sử dụng đất bảo đảm thực hiện nghĩa vụ bằng biện pháp thế chấp thì có thể bị kê biên, xử lý thi hành án, nhưng quyền sử dụng đất bảo đảm bằng hình thức bảo lãnh thì chưa được quy định về việc kê biên, xử lý. Do đó, giữa Bộ Luật dân sự và Luật Thi hành án dân sự cần có quy định cụ thể và thống nhất về vấn đề này.58
58
Trang thông tin thi hành án dân sự “Một số mâu thuẫn, chồng chéo giữa Bộ luật dân sự 2005 và pháp luật về thi hành án dân sự” của tác giả Hoàng Thu Thủy.
http://www.moj.gov.vn/TongCucThiHanhAn/News/Lists/NghienCuuTraoDoi/View_Detail.aspx?ItemID=45. (truy cập ngày 13/11/2014).
GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 31 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng
Từ đó cho thấy cơ quan thực hiện công tác thẩm định, thẩm tra văn bản luật trong quá trình soạn thảo đã không nắm hết được các quy định được ban hành trước đó, cho nên dẫn đến tình trạng luật mâu thuẫn với nhau. Như vậy trách nhiệm của cơ quan thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mà để xảy ra tình trạng luật không thống nhất sẽ bị xử lý ra sao thì hiện tại pháp luật chưa quy định.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì ngôn ngữ của văn bản quy phạm pháp luật phải rõ ràng, diễn đạt dễ hiểu, không quy định chung chung. Văn bản luật là văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao (thấp hơn hiến pháp) và là văn bản gốc làm căn cứ để ban hành ra các văn bản quy phạm pháp luật khác, cho nên cần phải tập trung thẩm định, thẩm tra trước khi ban hành văn bản và sau khi văn bản có hiệu lực thì không thực hiện việc kiểm tra. Vì vậy công tác thẩm định, thẩm tra trong quá trình soạn thảo rất quan trọng. Thế nhưng khi