Cơ cấu phân bổ vốn ODA theo ngành và lĩnh vực trong giai đoạn này chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực đầu tƣ cần lƣợng vốn lớn nhƣ: Giao thông vận tải và bƣu chính viễn thông chiếm 28,22%, đứng thứ nhì là lĩnh vực năng lƣợng và công nghiệp chiếm 19,8%. Còn lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp với xóa đói giảm nghèo là 15,17%. Môi trƣờng phát triển đô thị chiếm 13,44%, y tế xã hội 4,42%, giáo dục đào tạo 4,19%, phần còn lại thuộc các ngành khác.
Hình 2.4: ODA ký kết theo ngành lĩnh vực thời kỳ 1993-2013
33
- Lĩnh vực giao thông vận tải và bƣu chính viễn thông đƣợc ƣu tiên tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA lớn nhất trong tổng số 7 lĩnh vực khoảng 16,47 tỷ USD, trong đó 15,9 tỷ USD là ODA vốn vay.
Trong thời kỳ 1993-2012, ngành giao thông vận tải đã hoàn thành và đang thực hiện 132 dự án, trong đó đã hoàn thành 83 dự án với vốn ODA đạt 5 tỷ USD và đang thực hiện 49 dự án với số vốn ODA khoảng 12 tỷ USD. Các chƣơng trình, dự án ODA trong lĩnh vực này đã hỗ trợ Việt Nam xây dựng và hoàn thiện hệ thống giao thông quốc gia cũng nhƣ giao thông vùng và tại các tỉnh, thành.
- Ngành năng lƣợng và công nghiệp có tổng vốn ODA đƣợc ký kết trong thời kỳ 1993-2012 đạt khoảng 11,5 tỷ USD (ODA vốn vay: 11,3 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại không đáng kể: 192,9 triệu USD). Tổng số nhà tài trợ là 32, trong đó có 26 nhà tài trợ song phƣơng và 6 nhà tài trợ đa phƣơng. Nhờ có nguồn vốn ODA này, Việt Nam đã xây dựng hàng loạt các dự án nguồn thuỷ điện, nhiệt điện và năng lƣợng tái tạo, lƣới điện và trạm phân phối... góp phần nâng cao năng lực sản xuất, truyền tải, phân phối, quản lý hệ thống điện, đáp ứng nhu cầu tăng trƣởng phụ tải cao với tốc độ 15%-17%/năm.
15,17 19,8 28,22 13,44 4,19 4,42 14,76
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn - Xóa đói giảm nghèo Năng lượng và Công nghiệp Giao thông vận tải và Bưu chính viễn thông
Môi trường (Cấp, thoát nước, đối phó với biến đổi khí hậu...) và phát triển đô thị
Giáo dục và đào tạo Y tế - Xã hội
Ngành khác (khoa học công nghệ, tăng cường năng lực thể chế,...) Hình 2.5: Vốn ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012
34
- Lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xóa đói giảm nghèo nhận đƣợc nguồn vốn ODA đứng thứ ba với tổng trị giá ký kết khoảng 8,85 tỷ USD (ODA vốn vay: 7,43 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại: 1,42 tỷ USD).
- Về y tế xã hội, từ nguồn vốn ODA với tổng trị giá ký kết khoảng 2,58 tỷ USD (ODA vốn vay: 1,34 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại: 1,24 tỷ USD). Các chƣơng trình, dự án ODA đã tăng cƣờng cơ sở vật chất và kỹ thuật cho công tác khám và chữa bệnh, nâng cao chất lƣợng dịch vụ y tế, xây dựng cơ sở sản xuất kháng sinh, trung tâm truyền máu quốc gia... Ngoài ra, nhiều chƣơng trình mục tiêu quốc gia về y tế, phòng chống HIV/AIDS và các bệnh truyền nhiễm đƣợc thực hiện bằng vốn ODA đã đem lại hiệu quả tích cực. Sự hỗ trợ của ODA đối với ngành y tế trong thời gian qua đã góp phần vào những tiến bộ đạt đƣợc trong việc thực hiện các Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ (MDG) liên quan tới y tế.
Ngành Tổng số Vay Viện trợ Tỷ
lệ(%)
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn - Xóa đói giảm nghèo
8.855,01 7.432,69 1.422,32 15,17
Năng lƣợng và Công nghiệp 11.553,08 11.360,09 192,99 19,80
Giao thông vận tải và Bƣu chính viễn thông
16.472,14 15.949,73 522,41 28,22
Môi trƣờng (Cấp, thoát nƣớc, đối phó với biến đổi khí hậu...) và phát triển đô thị
7.845,67 6.673,30 1.172,37 13,44
Giáo dục và đào tạo 2.446,73 1.793,78 652,95 4,19
Y tế - Xã hội 2.578,26 1.335,80 1.242,46 4,42
Ngành khác (khoa học công nghệ, tăng cƣờng năng lực thể chế,...)
8.612,39 7.061,93 1.550,46 14,76
Tổng số 58.363,28 51.607,32 6.755,96 100
Bảng 2.1 : ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012
35
- Trong phát triển đô thị và bảo vệ môi trƣờng: Từ nguồn vốn ODA với tổng trị giá ký kết khoảng 7,85 tỷ USD (ODA vốn vay: 6,67 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại: 1,17 tỷ USD) hầu hết các thành phố, thị xã, thị trấn đã đƣợc xây dựng mới, cải tạo hoặc mở rộng hệ thống cung cấp nƣớc sinh hoạt, thoát nƣớc và một số nhà máy xử lý nƣớc thải. Nhiều thành phố ở Việt Nam đã đƣợc cải thiện về môi trƣờng bằng các dự án vốn ODA, điển hình thành công là dự án kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè ở thành phố Hồ Chí Minh, với sự hỗ trợ vốn vay của Ngân hàng Thế giới (WB), dòng kênh tƣởng nhƣ đã chết này lại hồi sinh, trở thành con kênh xanh, sạch, đẹp.
- Ngành khác bao gồm: khoa học công nghệ, tăng cƣờng năng lực thể chế,... Từ nguồn vốn ODA với tổng trị giá ký kết khoảng 8,61 tỷ USD (ODA vốn vay: 7,06 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại: 1,55 tỷ USD).
+ Trong lĩnh vực khoa học, công nghệ: Nhiều kỹ năng và kinh nghiệm quản lý tiên tiến đƣợc chuyển giao cho các cơ quan, các trung tâm nghiên cứu, cũng nhƣ các bộ, ngành và địa phƣơng với sự hỗ trợ của các chƣơng trình, dự án ODA về công nghệ cao, tiên tiến trong các lĩnh vực công nghệ thông tin, công nghệ sinh học, công nghệ vật liệu, công nghệ xây dựng... Dự án phát triển hạ tầng khu công nghệ cao và Trung tâm vũ trụ Việt Nam tại khu Công nghệ cao Hòa Lạc, Hà Nội do Nhật Bản tài trợ là một ví dụ điển hình.
+ Về xây dựng thể chế: Thông qua việc tiếp nhận vốn ODA, Việt Nam đã học hỏi đƣợc những kiến thức, kinh nghiệm quốc tế để hoàn thiện môi trƣờng thể chế, pháp lý trong quá trình chuyển tiếp sang nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập quốc tế và khu vực, nhất là quá trình chuẩn bị gia nhập Tổ chức Thƣơng mại Thế giới (WTO). Nhiều dự thảo luật và văn bản quy phạm pháp luật dƣới luật đã đƣợc xây dựng với sự hỗ trợ của vốn ODA, nhƣ: Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Thƣơng mại, Luật Đầu tƣ nƣớc ngoài, Luật Doanh nghiệp…
2.1.3 Cơ cấu vốn ODA theo vùng tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013
Hiện vẫn tồn tại tình trạng thu hút và sử dụng vốn ODA không đồng đều giữa các tỉnh trên địa bàn các vùng trong cả nƣớc trong đó vùng đồng bằng sông Hồng tiếp nhận vốn ODA lớn nhất với 10,42 tỷ USD; vùng Bắc Trung bộ và duyên
36
hải miền Trung đứng thứ hai với 7,52 tỷ USD; đứng thứ ba là vùng Đông Nam Bộ với 6,3 tỷ USD; Tiếp đó là vùng Đồng bằng sông Cửu Long là 3,95 tỷ USD; vùng Trung du vùng núi phía Bắc đứng áp chót với 2,4 tỷ USD; vùng Tây Nguyên tiếp nhận vốn ODA thấp nhất với 1,36 tỷ USD.
Hình 2.6: Vốn ODA ký kết phân theo vùng thời kỳ 1993-2012
(Đơn vị: Tỷ USD _ Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư)
Chính phủ Việt Nam có chính sách sử dụng ODA để hỗ trợ các ngành, lĩnh vực và địa phƣơng ƣu tiên, nhất là đối với những địa bàn có nhiều khó khăn trong từng thời kỳ phát triển.
Hình 2.7: Tỷ lệ ODA vùng so với cả nƣớc thời kỳ 1993-2012
37
2.1.4. Cơ cấu vốn ODA theo nhà tài trợ tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013.
Những nhà tài trợ lớn và thƣờng xuyên có mặt ở Việt Nam là: Ngân hàng thế giới (WB), Nhật Bản, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Pháp, Hàn Quốc, Các tổ chức Liên Hợp Quốc, CHLB Đức, Australia, Mỹ, Đan Mạch.
Nhật Bản là nhà tài trợ song phƣơng lớn nhất cho Việt Nam trong giai đoạn 1993-2012 với khoảng 19,81 tỷ USD. Pháp đứng thứ hai với 3,91 tỷ USD. Hàn Quốc đứng thứ ba với 2,33 tỷ USD. Hiện nay, viện trợ của Nhật Bản cho các nƣớc bị sụt giảm do nền kinh tế Nhật gặp khó khăn của suy thoái kinh tế cũng nhƣ ảnh hƣởng của thiên tai và động đất... Tuy nhiên, Việt Nam vẫn là nƣớc đƣợc nhận viện trợ nhiều vốn của Nhật Bản. Chính sách của Nhật Bản về cung cấp ODA cho Việt
Nam tập trung vào các lĩnh vực sau: Thứ nhất: Thúc đẩy tăng trƣởng bao gồm các
lĩnh vực: Cải thiện môi trƣờng đầu tƣ; Giao thông; Năng lƣợng điện, Phát triển nguồn nhân lực; cải cách kinh tế bao gồm cả cải cách doanh nghiệp nhà nƣớc; Hỗ
trợ phát triển doanh nghiệp vừa và nhỏ; Thứ hai: Cải thiện mức sống và điều kiện
xã hội bao gồm: Giáo dục;Y tế; Phát triển đô thị; Phát triển nông thôn; Bảo vệ môi trƣờng. Thứ ba: Tăng cƣờng thể chế bao gồm các lĩnh vực: Cải thiện hệ thống pháp luật và cải cách hành chính.
WB đứng đầu trong nhóm 6 ngân hàng phát triển với khoảng 20,1 tỷ USD. Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đứng thứ hai với 14,23 tỷ USD vốn ODA cam kết. Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã và đang nhận đƣợc sự hỗ trợ của WB, một trong những định chế tài chính lớn nhất thế giới thƣờng cung cấp vốn và tri thức cho các nƣớc đang phát triển để hỗ trợ cho công cuộc thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và cải thiện đời sống ngƣời dân. Thông qua việc sử dụng nguồn vốn ƣu đãi, viện trợ không hoàn lại của WB, Chính phủ Việt Nam đã thiết lập quan hệ đối tác chặt chẽ với WB nhằm giải quyết các thách thức trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội ở Việt Nam. WB quan tâm dành vốn ODA cho Việt Nam vào các chƣơng trình dự án thuộc lĩnh vực phát triển nông thôn, năng lƣợng, giao thông, phát triển đô thị, giáo dục, y tế và cải cách ngành tài chính. Hiện nay, Việt Nam đã trở thành một trong những nƣớc trong khu vực hƣởng thụ lớn từ nguồn ƣu đãi của WB.
38
Các nhà tài trợ lớn khác: Ngân hàng phát triển Châu Á tập trung chủ yếu hỗ trợ thể chế và khu vực tƣ nhân. Bên cạnh đó, là các nhà tài trợ khác nhƣ Pháp, Hàn Quốc, Đức, Australia, Mỹ, Đan Mạch thƣờng tập trung vào các lĩnh vực công nghệ, phát triển con ngƣời, quản lý tài nguyên thiên nhiên và phát triển nông thôn...
Số thứ tự
Nhà tài trợ Tổng số
1 Ngân hàng thế giới (WB) 20.102,00
2 Nhật Bản 19.815,12
3 Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) 14.239,10
4 Pháp 3.916,25 5 Hàn Quốc 2.331,12 6 Các tổ chức Liên Hợp Quốc 1.955,91 7 CHLB Đức 1.725,79 8 Australia 1.379,23 9 Mỹ 1.119,94 10 Đan Mạch 1.108,93
Bảng 2.2 : 10 Nhà tài trợ có cam kết ODA lớn nhất thời kỳ 1993-2012
(Đơn vị: Triệu USD _ Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư)
Đặc biệt, riêng năm 2011 và năm 2012, nhờ quyết tâm cao của Chính phủ, nỗ lực của các ngành, các cấp và nhà tài trợ, giải ngân của một số nhà tài trợ quy mô lớn (Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới - WB) đã có tiến bộ vƣợt bậc. Tỷ lệ giải ngân vốn ODA của Nhật Bản tại Việt Nam năm 2011 đứng thứ nhì và năm 2012 đứng thứ nhất thế giới, tỷ lệ giải ngân của WB tại Việt Nam tăng từ 13% năm 2011 lên 19% năm 2012.
2.2 Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với nguồn vốn ODA thời kỳ 1993-2013
Trong giai đoạn vừa qua, với sự quan tâm, ủng hộ và đồng tình của các nhà Tài trợ trên thế giới nên việc thu hút vốn ODA cho phát triển kinh tế của Việt Nam đã đạt đƣợc nhiều bƣớc tiến vƣợt bậc. Bên cạnh đó, Chính phủ Việt Nam cũng đã rất nỗ lực trong việc tạo ra một hành lang pháp lý ổn định cũng nhƣ phát huy tối đa hiệu quả từ nguồn vốn ODA cho sự nghiệp phát triển đất nƣớc. Tuy nhiên, thời gian
39
qua, thực trạng quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA vẫn còn bộc lộ một số hạn chế cả về việc áp dụng nguyên tắc quản lý Nhà nƣớc cũng nhƣ việc thực thi từ phía cơ quan quản lý Nhà nƣớc.
2.2.1 Môi trường pháp lý về ODA tại Việt Nam là không đồng bộ, tản mạn, tính pháp lý chưa cao và không ổn định
Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản pháp qui để quản lý nguồn vốn ODA. Trong khoảng thời gian từ năm 1993 đến năm 2013, Chính phủ đã ban hành 5 Nghị định về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Bắt đầu từ Nghị định 20/CP ban hành ngày 15/3/1994, tiếp theo là Nghị đinh 87/CP ban hành ngày 5/8/1997, sau đó là Nghị định 17/2001/NĐ-CP ra ngày 04/05/2001, tiếp theo nữa là Nghị định 131/2006/NĐ-CP ban hành ngày 09/11/2006 và hiện nay là Nghị định 38/2013/NĐ- CP ban hành ngày 23/4/2013 về quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi. Trong khoảng 20 năm, từ năm 1993 đến năm 2013, Chính phủ đã lần lƣợt ban hành các Nghị định có khung pháp lý cao nhất cho hoạt động quản lý, thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA rất quan trọng này. Đây cũng là những văn bản tạo hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý Nhà nƣớc đối với nguồn vốn ODA.
Giai đoạn mà Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04/05/2001 đƣợc ban hành “Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA” chƣa thay đổi cho phù hợp khi có sự thay đổi các Bộ Luật, Nghị định các lĩnh vực đầu tƣ, xây dựng có liên quan đến nguồn vốn ODA. Trong giai đoạn 2001-2005, lĩnh vực đầu tƣ, xây dựng có sự điều chỉnh nhiều nhƣ: Nghị định 03/2003 /NĐ-CP ngày 30/01/2003 sửa đổi, bổ sung Quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng ban hành ở Nghị định 53/1999/NĐ-CP (08/07/1999); Nghị định 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 ban hành “về quản lý dự án đầu tƣ công trình”; Luật đấu thầu ban hành ngày 29/11/2005; Nghị định 111/2006/NĐ-CP ban hành ngày 29/09/2006 hƣớng dẫn Luật đấu thầu; Nghị định 112/2006/NĐ-CP ngày 29/09/2006 sửa đổi bổ sung Nghị định 16/2005/NĐ-CP.
Sự chậm trễ ban hành thông tƣ hƣớng dẫn các Nghị định cũng là một trong những lý do làm hạn chế trong quản lý và sử dụng vốn ODA. Nghị định 131/2006/NĐ- CP ban hành ngày 09/11/2006 ban hành “Quy chế quản lý và sử dụng nguồn ODA”
40
thay thế Nghị định 17/NĐ-CP có hiệu lực sau 15 ngày đăng công báo. Trong khi đó, đến ngày 30/07/2007 Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ mới ban hành Thông tƣ 04/2007/TT- BKH hƣớng dẫn thực hiện Nghị định 131 làm phức tạp trong thi hành, nhất là trong thời điểm giao thời giữa các văn bản luật rất khó khăn cho ngƣời thi hành.
Chính Phủ đã ban hành Nghị định 38/2013/NĐ-CP, vào ngày 23 tháng 04 năm 2013 về quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi thay thế Nghị định 131/2006/NĐ-CP về quản lý và sử dụng ODA. Nghị định này đã có một số tiến bộ mới đáng ghi nhận, nhƣng cũng cần tiếp tục đổi mới đáp ứng đƣợc yêu cầu của tình hình mới trong nƣớc và yêu cầu của các nhà tài trợ, nay đã trở thành đối tác phát triển. Tuy nhiên, những quy định mới cũng còn một số điểm thiếu tính khả thi nhƣ: Thứ nhất là: cách quản lý chặt chẽ vốn ODA lại có thể hình thành thêm các rào cản hành chính, trong khi các thủ tục hành chính vẫn đang gây khó khăn cho việc thực hiện các dự án đầu tƣ nói chung và dự án ODA nói riêng. Thứ hai là:
nhiều quy định cụ thể về tái định cƣ, tạo mặt bằng sạch cho thi công và vốn đối ứng vẫn chƣa đƣợc giải quyết tốt, tiếp tục gây khó khăn cho việc thực hiện vốn ODA trong điều kiện có Luật Đất đai mới, nhƣng còn rất nhiều vƣớng mắc trong việc triển khai. Thứ ba là: Luật Ngân sách chƣa đƣợc sửa đổi sau Hiến pháp mới nên
việc ƣu tiên bố trí vốn đối ứng của Việt Nam cho giải ngân các khoản ODA đã cam kết chƣa đƣợc triệt để thực hiện, vẫn tiếp tục là rào cản.
Luật đấu thầu ban hành ngày 29/11/2005, Nghị định 111/2006/NĐ-CP ban