QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
2.1 Thực trạng các quy định pháp luật về chứng thực ở Việt Nam
2.1.1 Các giai đoạn hình thành và phát triển của các quy định pháp luật về chứng thực chứng thực
Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1990
Ở Việt Nam, sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, ngày 15/11/1945 Nhà nƣớc ta đã ban hành sắc lệnh số 59/SL quy định về "Thể lệ thị thực các giấy tờ". Tiếp đó, ngày 29/02/1952 Sắc lệnh số 85/SL về "Thể lệ trƣớc bạ về việc mua, bán, cho, đổi nhà cửa, ruộng đất" đƣợc ban hành. Theo hai Sắc lệnh này, một số việc chứng nhận các giấy tờ giao cho Uỷ ban kháng chiến hành chính (nay là UBND) các cấp thực hiện.
Sau mấy chục năm không tổ chức hoạt động chứng thực, ngày 10/10/1987 Bộ Tƣ pháp đã ra Thông tƣ số 574/QLTPK về công chứng nhà nƣớc, nhằm đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện của đất nƣớc. Công tác chứng thực của UBND các địa phƣơng đƣợc cải tiến và nâng cao một bƣớc về chất lƣợng; đồng thời Phòng Công chứng nhà nƣớc tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh đƣợc thành lập.
Giai đoạn 1991 đến năm 2005
Ngày 27/02/1991, Hội đồng bộ trƣởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Nghị định 45/HĐBT về tổ chức và hoạt động Công chứng nhà nƣớc. Đây là văn bản đầu tiên quy định toàn diện về tổ chức và hoạt động công chứng trong bối cảnh một số quy định liên quan đến công chứng trong các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị cao hơn đã đƣợc ban hành, nhƣ: Pháp lệnh thừa kế (30/8/1990), Pháp lệnh nhà ở và Pháp lệnh hợp đồng kinh tế đƣợc ban hành gần nhƣ cùng thời điểm (26/3/1991 và 29/4/1991). Nghị định số 45/HĐBT ngày 27/2/1991 đã hình thành quan niệm về Công chứng Nhà nƣớc là việc chứng nhận tính xác thực các hợp đồng và giấy tờ theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và
cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế tổ chức xã hội góp phần phòng ngừa vi phạm pháp luật tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa. Nghị định này cũng định nghĩa Công chứng viên chứng nhận bản sao giấy tờ, tài liệu từ bản chính. Các huyện, thị xã nơi chƣa có phòng công chứng Nhà nƣớc UBND huyện, thị xã đƣợc quyền thực hiện các việc công chứng, cụ thể là: Chứng nhận hợp đồng dân sự; chứng nhận giấy ủy quyền; chứng nhận di chúc; chứng nhận bản sao giấy tờ, tài liệu tiếng Việt.
Tuy nhiên, tình hình phát triển kinh tế, xã hội của nƣớc ta sau 5 năm đã có những biến đổi lớn, những quy định của pháp luật nói chung và pháp luật về công chứng nói riêng phải đƣợc hoàn thiện một bƣớc cho phù hợp. Nhất là sau khi Luật đất đai năm 1993 và Bộ luật dân sự năm 1995 có hiệu lực thi hành. Ngày 18/5/1996 Chính phủ đã ban hành Nghị định 31/CP về tổ chức và hoạt động công chứng thay thế cho Nghị đinh 45/HĐBT ngày 27/02/1991. Nghị định này đã cụ thể hoá một phần các quy định của BLDS, đổi mới một bƣớc và tạo cơ sở pháp lý cho việc tiếp tục phát triển hoạt động công chứng ở nƣớc ta. Nghị định số 31/CP ngày 18/5/1996 cũng định nghĩa về công chứng nhƣ Nghị định 45/HĐBT và quy định UBND quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh có thẩm quyền chứng thực một số việc và chứng thực bản sao giấy tờ từ bản chính. UBND xã chứng thực việc từ chối nhận di sản, chứng thực di chúc và các việc khác do pháp luật quy định. Cơ quan, tổ chức có thẩm quyền cấp bản chính giấy tờ nhƣ giấy khai sinh, giấy chứng nhận kết hôn, văn bằng, chứng chỉ và các giấy tờ khác có quyền cấp bản sao các giấy tờ đó cho đƣơng sự.
Sau hơn 4 năm triển khai thực hiện, nhiều quy định của Nghị định 31/CP đã tỏ ra bất cập, không còn phù hợp với thực tế. Do vậy, ngày 08/12/2000 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 75/2000/NĐ-CP thay thế cho Nghị định 31/CP. Đồng thời ban hành Chỉ thị số 01/2001/CT – TTG ngày 05/3/2001 của Thủ tƣớng Chính Phủ về triển khai thi hành nghị định 75/2000/NĐ - CP.
Quy định của Nghị định 75/2000/NĐ-CP bƣớc đầu có sự tách bạch giữa công chứng và chứng thực, tức là đã có sự phân biệt giữa hoạt động của cơ quan chuyên trách thực hiện công chứng là phòng công chứng và cơ quan kiêm nhiệm thực hiện nhiệm vụ này là UBND cấp huyện, cấp xã.
Tuy nhiên, sự phân biệt giữa công chứng và chứng thực về cơ bản mới chỉ ở khía cạnh chủ thể thực hiện công chứng, chứng thực, có nghĩa là cùng một việc, nếu do Phòng Công chứng thực hiện thì đƣợc gọi là công chứng, còn nếu do UBND cấp huyện, cấp xã thực hiện thì đƣợc gọi là chứng thực.
Giai đoạn từ 2006 đến nay:
Công cuộc cải cách tƣ pháp trong giai đoạn này đƣợc Đảng, Nhà nƣớc ta hết sức quan tâm và đƣợc đặt trong mối quan hệ với việc đẩy mạnh cải cách hành chính và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, hƣớng tới xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tiếp tục phát huy những kết quả đã đạt đƣợc của việc tổ chức thực hiện Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tƣ pháp trong thời gian tới, Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết số 48 – NQ/TW ngày 01/6/2005 về chiến lƣợc xây dựng pháp luật đến năm 2020 (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 48-
NQ/TW) và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về chiến lƣợc cải cách tƣ
pháp đến năm 2020 (sau đây gọi tắt là Nghị quyết số 49-NQ/TW) với mục tiêu
xuyên suốt là xây dựng nền tƣ pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bƣớc hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa... Nhằm tạo sự chuyển biến mang tính đột phá trong cuộc đấu tranh bảo vệ công lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc trong bối cảnh hội nhập quốc tế.
Trƣớc những yêu cầu của thực tiễn, Luật đất đai năm 2003 đã đƣợc Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004; Bộ luật dân sự năm 2005 đã đƣợc Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006 và Luật nhà ở đã đƣợc Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29/11/2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2006. Trong các các Luật này có một số quy định liên quan đến công chứng, chứng thực, đặc biệt là phần quy định về thẩm quyền công chứng, chứng thực. Ngày 29 tháng 11 năm 2006, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội thứ XI, Quốc hội đã thông qua Luật công chứng (có hiệu lực từ ngày 01/7/2007). Luật Công chứng đã có
sự phân định rõ ràng giữa công chứng và chứng thực, Luật Công chứng định nghĩa: Công chứng là việc công chứng viên chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch khác (sau đây gọi là hợp đồng, giao dịch) bằng văn bản mà theo quy định của pháp luật phải công chứng hoặc cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng [47, Điều 2]. Nhƣ vậy, các phòng công chứng chỉ tập trung chứng nhận các hợp đồng, giao dịch dân sự, mà không thực hiện các việc chứng thực nhƣ: sao y, chứng nhận chữ ký,... Các việc này đƣợc chuyển giao về cho Phòng Tƣ pháp cấp huyện và UBND cấp xã theo quy định tại Nghị định số 79/2007/NĐ CP ngày 18/5/2007 của Chính phủ. Tiếp sau đó, Bộ Tƣ pháp ban hành Thông tƣ số 03/2008/TT – BTP ngày 25/8/2008 về hƣớng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 79/2007/NĐ – CP; Ngày 20 tháng 1 năm 2012 Chính Phủ ban hành Nghị định 04/2012/NĐ-CP Sửa đổi, bổ sung Điều 5 của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký, theo đó thẩm quyền chứng thực sao y bản chính đối với văn bản bằng song ngữ đƣợc chuyển thẳng cho Phòng Tƣ pháp cấp quận (huyện), UBND cấp xã (phƣờng, thị trấn) không còn thẩm quyền chứng thực sao y bản chính đối với văn bản bằng song ngữ.
Nhƣ vậy chúng ta thấy sau khi ban Nghị định số 79/2007/NĐ-CP cũng nhƣ ý thức đƣợc tầm quan trọng của pháp luật về chứng thực hàng loạt các văn bản pháp luật đƣợc ban hành nhằm đảm bảo sự quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật đối với hoạt động chứng thực cũng nhƣ tạo ra một hành lang pháp lý để hoạt động chứng thực phát triển hơn nữa và tiến tới một hệ thống dịch vụ công hiện đại ở Việt Nam nhƣ:
2.1.2 Những ưu điểm của các quy định pháp luật về chứng thực
So với các nƣớc trên thế giới, hệ thống các quy định của pháp luật về chứng thực ở Việt Nam là một chế định pháp lý trẻ, có lịch sử ra đời và phát triển chƣa lâu. Tuy nhiên, do đƣợc Đảng và Nhà nƣớc quan tâm và chú trọng phát triển nên hệ thống pháp luật ở Việt Nam đã phát triển tƣơng đối đồng bộ, toàn diện và đảm bảo sự thống nhất không chồng chéo với những ƣu điểm nổi bật là:
Một là đã hoàn thiện khái niệm về hoạt động chứng thực, hoạt động công chứng và phân chia thẩm quyền thực hiện giữa chúng.
Việc xác định khái niệm hoạt động chứng thực và chứng thực là vấn đề mấu chốt của hoạt động chứng thực và công chứng. Từ trƣớc đến nay về mặt nhận thức hoạt động chứng thực và hoạt động công chứng vẫn chƣa đƣợc tách bạch rõ ràng. Phải đến thời điểm năm 2000 với sự ra đời Nghị định số 75/2000/NĐ – CP thuật ngữ “chứng thực” mới đƣợc rõ ràng và cụ thể.
Theo quy định của Nghị định số 79/2007/NĐ – CP thì chứng thực là việc cơ quan hành chính nhà nƣớc xác nhận tính chính xác, tính có thực của các giấy tờ, văn bản đƣợc chứng thực so với bản chính; xác nhận tính chính xác, tính có thực của chữ ký đƣợc chứng thực là chữ ký của một cá nhân cụ thể, là cơ sở phục vụ cho việc thực hiện các giao dịch của các cá nhân, tổ chức trong xã hội đƣợc dễ dàng, thuận tiện.
Đến Luật công chứng 2006 định nghĩa công chứng mới đƣợc hình thành cụ thể và rõ ràng tách bạch hẳn hoạt động chứng thực. Nhƣ vậy, trong định nghĩa thì công chứng là hành vi của công chứng viên. Điều này phân biệt với chứng thực là hành vi của ngƣời đại diện của cơ quan hành chính công quyền. Hành vi của công chứng viên là xác nhận tính xác thực của hợp đồng, giao dịch. Tính xác thực của các tình tiết, sự kiện trong hợp đồng, giao dịch khác là vô cùng quan trọng nhằm bảo đảm cho chúng có giá trị chứng cứ. Và cuối cùng là tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch đƣợc công chứng viên xác nhận. Các hợp đồng, giao dịch hợp pháp mới đƣợc công chứng viên xác nhận, những hợp đồng, giao dịch bất hợp pháp thì bị từ chối công chứng. Quy định này nhằm phòng ngừa các tranh chấp trong hợp đồng, giao dịch của công chứng.
Việc phân chia tách bạch nhƣ vậy là một sự chuyển biến lớn về nhận thức đối với hoạt động công chứng và tạo sự phát triển vƣợt bậc. Nếu nhƣ pháp luật công chứng trƣớc đây qui định thẩm quyền chứng thực thuộc về cả cơ quan công chứng là Phòng công chứng và các cơ quan chứng thực UBND cấp huyện, xã nên hầu hết các yêu cầu chứng thực bản sao từ giấy tờ tập trung hết về Phòng công chứng nên
gây tình trạng quả tải về áp lực công việc, không đáp ứng đƣợc hết yêu cầu của công dân tổ chức. Vậy nên Phòng công chứng không còn đủ thời gian cũng nhƣ nguồn lực để tập trung chuyên môn vào việc chứng thực các hợp đồng, giao dịch. Do vậy việc chuyển giao thẩm quyền chứng thực bản sao và một số công việc manh tính chất thị thực hành chính (Chứng thực chữ ký) về cho UBND cấp huyện, xã là rất phù hợp với thực tiễn và đáp ứng đƣợc yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân. Mặt khác sẽ tạo điều kiện cho Phòng công chứng tập trung chuyên môn vào việc công chứng hợp đồng, giao dịch.
Hai là phân chia thẩm quyền thực hiện hoạt động chứng thực
Trƣớc đây, việc chứng thực bản sao, chứng thực chữ ký chỉ đƣợc quy định tại một số điều của Nghị định 75/2000/NĐ-CP, nhƣng nay khi Nghị định 79/2007/NĐ-CP ra đời, việc cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký sẽ đƣợc thực hiện theo một Nghị định riêng, quy định rất cụ thể, rõ ràng, tạo điều kiện cho các hoạt động chứng thực diễn ra nhanh chóng, thuận lợi. Nghị định số 79/2007/NĐ-CP và Nghị định số 04/NĐ – CP đã thể hiện tinh thần cải cách hành chính một cách mạnh mẽ và đáp ứng đƣợc những mong mỏi của ngƣời dân trong vấn đề bản sao.
Nghị định đã thực hiện phân cấp, đặc biệt là phân cấp về thẩm quyền chứng thực bản sao cho UBND xã đối với các văn bản, giấy tờ bằng tiếng Việt. Việc chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản bằng tiếng nƣớc ngoài, văn bản song ngữ, chứng thực chữ ký của ngƣời dịch trong các giấy tờ, văn bản từ tiếng nƣớc ngoài sang tiếng Việt hoặc từ tiếng Việt sang tiếng nƣớc ngoài, chứng thực chữ ký trong các giấy tờ, văn bản bằng tiếng nƣớc ngoài thuộc thẩm quyền của Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng Tƣ pháp cấp huyện và đóng dấu Phòng Tƣ pháp (chứ không phải đóng dấu của UBND huyện nhƣ quy định tại Nghị định 75/2000/NĐ-CP). Quy định này đã cụ thể hoá thẩm quyền chứng thực bản sao, chứng thực chữ ký của Trƣởng phòng, phó Trƣởng phòng Tƣ pháp thay vì trƣớc đây thẩm quyền này thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện sau đó Uỷ ban nhân dân cấp huyện sẽ uỷ quyền cho Trƣởng phòng Tƣ pháp.
Thẩm quyền chứng thực của Cơ quan đại diện Việt Nam ở nƣớc ngoài cũng đƣợc quy định hợp lý và rõ ràng hơn: chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản bằng tiếng Việt và tiếng nƣớc ngoài; chứng thực chữ ký trong các giấy tờ, văn bản bằng tiếng Viết hoặc tiếng nƣớc ngoài; chứng thực chữ ký ngƣời dịch trong các bản dịch từ tiếng nƣớc ngoài sang tiếng Việt hoặc từ tiếng Việt sang tiếng nƣớc ngoài.
Ba là tạo điều kiện về mọi mặt để cá nhân, tổ chức để thực hiện yêu cầu chứng thực được thuận tiện, dễ dàng
Với quy định của Nghị định số 79/NĐ _ CP đã mạnh dạn xoá bỏ sự lệ thuộc của hoạt động chứng thực trong mối quan hệ với hộ khẩu. Thẩm quyền chứng thực bản sao, chứng thực chữ ký theo quy định của Nghị định này là không phụ thuộc vào việc ngƣời yêu cầu công chứng có hay không có hộ khẩu thƣờng trú, tạm trú tại địa phƣơng nơi đặt trụ sở của UBND nơi thực hiện chứng thực. Nói cách khác, ngƣời dân có thể đến bất kỳ Uỷ ban nhân dân cấp xã nào trên toàn quốc để yêu cầu chứng thực bản sao, chứng thực chữ ký của mình. Đơn giản hoá đến mức tối thiểu việc xuất trình các giấy tờ tuỳ thân nhƣ Chứng minh nhân dân, hộ khẩu... Trong hầu hết các trƣờng hợp chứng thực, ngƣời yêu cầu chứng thực không cần xuất trình giấy tờ về hộ khẩu, còn Chứng minh nhân dân thì chỉ xuất trình trong trƣờng hợp chứng