1.3.2.1. Hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước và thực thi pháp luật về doanh nghiệp
Bên cạnh công cụ chủ yếu là hệ thống pháp luật, bộ máy quản lý nhà nước dần thích nghi với những yêu cầu đổi mới mục tiêu và nội dung quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp cả về cơ cấu tổ chức lẫn chức năng nhiệm vụ.
Cơ chế vận hành của các cơ quan quản lý nhà nước đã có nhiều thay đổi đáng ghi nhận, từng bước nỗ lực tự hoàn thiện theo yêu cầu của đối tượng quản lý và sự phát triển của khu vực doanh nghiệp thay vì thụ động điều chỉnh hành vi của doanh nghiệp theo năng lực hạn chế của mình như trước kia [1, tr13].
Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp sau đăng ký thành lập hình thành tương đối rõ, trong đó, Quốc hội ban hành và sửa đổi các luật liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp, tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân các cấp xét xử và kiểm soát việc tuân thủ pháp luật của các doanh nghiệp cũng như cơ quan quản lý nhà nước. Chính phủ thống nhất thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở phân công, phân cấp quản lý. Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trực tiếp ban hành nghị định, quyết định và các chính sách cụ thể liên quan đến doanh nghiệp; các biện pháp chỉ đạo và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, các quyết định của Chính phủ trong các doanh nghiệp.
Bộ, các cơ quan ngang Bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp trong phạm vi ngành, lĩnh vực thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình, ban hành các văn bản hướng dẫn quy phạm pháp luật theo thẩm quyền.
UBND cấp tỉnh, thành phố thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp ở địa phương, tổ chức thực hiện quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp theo ngành, lĩnh vực trên địa bàn theo thẩm quyền. UBND cấp huyện, cấp xã tổ chức thực hiện quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp sau đăng ký thành lập trên địa bàn theo thẩm quyền phân cấp hành chính và từng lĩnh vực cụ thể có liên quan. Như vậy, trong lĩnh vực quản lý hành chính, UBND các cấp là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước có quan hệ trực tiếp hàng ngày đối với mọi loại hình doanh nghiệp.
Hình 1.1: Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về doanh nghiệp
Nguồn: Đề án 8925/ĐA-BKHĐT ngày 26/12/2011 về “Đổi mới quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp sau đăng ký thành lập” [1, tr14].
Ngoài cách tiếp cận hệ thống bộ máy quản lý nhà nước theo phân cấp về hành chính, đứng trên góc độ hệ thống các cơ quan Nhà nước liên quan trực tiếp đến “vòng đời” của doanh nghiệp (từ khi đăng ký thành lập doanh nghiệp đến khi giải thể, phá sản doanh nghiệp), hệ thống này có thể khái quát như Hình 1.2.
Hình 1.2: Sơ đồ cơ quan quản lý nhà nước theo vòng đời doanh nghiệp
Nguồn: Đề án 8925/ĐA-BKHĐT ngày 26/12/2011 về “Đổi mới quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp sau đăng ký thành lập” [1, tr15]
Như vậy, liên quan trực tiếp đến “vòng đời” của doanh nghiệp, có một số cơ quan đầu mối quan trọng trong công tác quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp như: cơ quan đăng ký kinh doanh, cơ quan thuế, cơ quan quản lý chuyên ngành… Trong đó, cơ quan đăng ký kinh doanh, cơ quan thuế đóng vai trò trung tâm, đầu mối theo dõi thông tin chung về hoạt động của doanh nghiệp.
1.3.2.2. Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp sau đăng ký thành lập thông qua cơ chế phối hợp của các cơ quan Nhà nước
Ở cấp địa phương:
Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp sau đăng ký thành lập liên quan trực tiếp và đồng thời đến chức năng của nhiều cơ quan khác nhau. Để thực hiện tốt công tác quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp sau đăng ký thành lập, việc xây dựng và thực hiện cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chức năng thuộc UBND cấp tỉnh,thành phố là rất quan trọng.
chủ yếu như: xác lập cơ chế phối hợp kiểm tra, báo cáo của UBND các quận - huyện với các Sở, ngành chức năng; thiết lập cơ chế trao đổi thông tin giữa Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục Thuế và các cơ quan chức năng; xác lập cơ chế phối hợp để thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp theo hướng tránh chồng chéo, gây phiền hà cho doanh nghiệp…
Ở Trung ương:
Để nâng cao hiệu quả phối hợp quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, từ năm 2006, Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính phối hợp để triển khai chủ trương hợp nhất mã số đăng ký thuế và mã số đăng ký kinh doanh thành một mã số duy nhất (gọi là mã số doanh nghiệp) nhằm trao đổi thông tin giữa hai ngành thuế và đăng ký kinh doanh hướng tới mục tiêu xây dựng một cơ sở dữ liệu quốc gia lưu trữ thông tin về các doanh nghiệp đã đăng ký thành lập. Thực hiện nhiệm vụ này, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn việc thiết lập cơ chế “một cửa liên thông” để trao đổi thông tin đăng ký doanh nghiệp giữa cơ quan đăng ký kinh doanh cấp thành phố và Cục Thuế. Ban đầu, việc trao đổi thông tin mang tính thủ công đã được tiến hành vào đầu năm 2007, tạo tiền đề cho giai đoạn tin học hóa sau này.
Trên cơ sở thành công bước đầu của việc phối hợp trao đổi thông tin, đồng thời thực hiện Nghị quyết số 59/2007/NQ-CP của Chính phủ về việc hợp nhất mã số đăng ký kinh doanh và mã số thuế, xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về đăng ký kinh doanh, từ tháng 12/2008 đến 31/12/2010, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã phối hợp với Phòng Đăng ký kinh doanh của 63 thành phố, thành phố tiến hành nghiên cứu, xây dựng 12 phần mềm chuyển đổi dữ liệu và thực hiện việc chuyển đổi thủ công (đối với các địa phương không có dữ liệu điện tử) toàn bộ dữ liệu đăng ký kinh doanh đang lưu trữ riêng lẻ tại địa phương sang một tiêu chuẩn thống nhất để chuyển vào cơ sở dữ liệu quốc
gia. Toàn bộ dữ liệu về đăng ký kinh doanh sau khi được chuyển đổi, đã được đối chiếu, cập nhật mã số thuế theo đúng quy trình quy định tại Nghị định 43/2010/NĐ-CP trước khi tải vào Hệ thống thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia. Tính đến hết 31/12/2010, đã có 569.000 thông tin về doanh nghiệp được tải vào hệ thống, bao gồm thông tin của 470.276 doanh nghiệp và 98. 387 đơn vị phụ thuộc.
Từ ngày 01/01/2011, việc trao đổi, khớp nối thông tin đăng ký kinh doanh và đăng ký thuế đã được tiến hành liên tục, tự động cả ở cấp Trung ương (giữa Cục Quản lý đăng ký kinh doanh thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Tổng cục Thuế) và ở cấp địa phương (giữa Sở Kế hoạch và Đầu tư và Cục Thuế); nghiệp vụ cấp đăng ký thành lập và giải thể doanh nghiệp được thực hiện hoàn toàn trên Hệ thống thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia và được lưu trữ tự động, theo thời gian thực vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về đăng ký doanh nghiệp (tại Cục Quản lý đăng ký kinh doanh). Do vậy, đối với các doanh nghiệp được thành lập từ năm 2011 trở đi, dữ liệu lưu trữ tại cơ quan đăng ký kinh doanh và cơ quan thuế là hoàn toàn trùng khớp.
Nhờ vậy, bên cạnh việc có thông tin phục vụ công tác quản lý, hoạch định chính sách, việc hợp nhất mã số doanh nghiệp và khớp nối thông tin đăng ký kinh doanh - đăng ký thuế đã có tác động làm giảm mạnh số lượng hành vi vi phạm của doanh nghiệp đã từng rất phổ biến như: chuyển trụ sở chính, tạm ngừng hoạt động… nhưng không đăng ký hoặc thông báo với cơ quan quản lý nhà nước; doanh nghiệp còn hoạt động nhưng không thực hiện nghĩa vụ thuế. . .
1.3.3. Một số đổi mới quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp ở nước ta hiện nay
1.3.3.1. Đổi mới phương thức quản lý từ tiền kiểm sang hậu kiểm
với doanh nghiệp, đó là sự chuyển đổi phương thức quản lý từ “tiền kiểm” với quan hệ “xin - cho” sang “hậu kiểm” với quan hệ “đăng ký” là chủ đạo [1, tr6]. Hành lang pháp lý này đã thay đổi bản chất của việc doanh nghiệp thực hiện đăng ký kinh doanh từ “xin phép tiến hành kinh doanh” sang “thông báo với các cơ quan có thẩm quyền về sự hiện hữu của doanh nghiệp”. Nguyên tắc này được Nghị định 43/2010/NĐ-CP ngày 15/04/2010 về đăng ký doanh nghiệp cụ thể hóa như sau: “Người thành lập doanh nghiệp tự kê khai hồ sơ đăng ký doanh nghiệp và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính đầy đủ, hợp pháp, trung thực và chính xác của các thông tin kê khai trong hồ sơ đăng ký doanh nghiệp”.
Từ năm 2000 trở đi, nhận thức mới về phương thức quản lý nhà nước “tiền đăng, hậu kiểm” đã lan tỏa và được thể hiện trong hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật liên quan tới hoạt động của doanh nghiệp. Các cơ quan quản lý nhà nước thay vì quản lý bằng các thủ tục hành chính đã chuyển trọng tâm sang hỗ trợ, khuyến khích hoạt động của doanh nghiệp; đồng thời chú trọng việc kiểm tra, thanh tra điều kiện kinh doanh, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật khi doanh nghiệp đã đi vào hoạt động. Cùng với sự thay đổi về phương thức quản lý của Nhà nước, vai trò giám sát của bên thứ ba bao gồm: các chủ nợ và bạn hàng, hiệp hội người tiêu dùng, đối thủ cạnh tranh, hội nghề nghiệp và công luận cũng đóng vai trò hỗ trợ các cơ quan Nhà nước bảo vệ lợi ích trước hết của từng chủ thể và sau đó là lợi ích chung của toàn xã hội. Để thực sự cơ chế “hậu kiểm” phát huy được đầy đủ tác dụng, việc giám sát sự tuân thủ pháp luật hay tình trạng hoạt động thực tế của doanh nghiệp cần dựa chủ yếu vào các bên liên quan và cộng đồng xã hội chứ không phải
1.3.3.2. Đổi mới nội dung quản lý từ giám sát sang hỗ trợ, khuyến khích doanh nghiệp phát triển
Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, dù bằng phương thức hay biện pháp nào đều là sự điều chỉnh và can thiệp của Nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp theo mục tiêu của Nhà nước. Cơ chế vận hành của một số cơ quan nhà nước đã có sự thay đổi đáng ghi nhận, từng bước nỗ lực tự hoàn thiện theo yêu cầu của đối tượng quản lý, chuyển từ kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu sang các nội dung hợp tác và tạo điều kiện, hình thành chức năng hỗ trợ bên cạnh chức năng hành chính.
Quản lý nhà nước về các lĩnh vực hoạt động chuyên ngành của doanh nghiệp đã dần thích nghi với cơ chế thị trường, giảm thiểu tình trạng cơ quan quản lý nhà nước can thiệp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp; hình thành cơ chế quản lý chung đối với mọi loại hình doanh nghiệp. Nhìn chung, cơ quan quản lý nhà nước chỉ còn tập trung chủ yếu vào việc ban hành và giám sát doanh nghiệp thực hiện các quy định pháp luật, các tiêu chuẩn, định mức kinh tế, kỹ thuật, môi trường, an toàn vệ sinh, sức khoẻ cộng đồng…
Quản lý nhà nước về tài chính ngày càng hoàn thiện. Sau một thời gian dài vận hành với cơ chế quản lý tài chính riêng biệt theo thành phần kinh tế, đến nay nội dung quản lý nhà nước về tài chính (thuế, phí, lệ phí, tài chính doanh nghiệp, kế toán, kiểm toán, giá) đã áp dụng chung cho mọi loại hình doanh nghiệp không phân biệt hình thức sở hữu.
Quản lý nhà nước về đầu tư thực hiện theo dự án, không theo thành phần kinh tế. Trên cơ sở chính sách hỗ trợ đầu tư (bao gồm chính sách hỗ trợ cơ sở hạ tầng, cung cấp thông tin nghiên cứu khoa học, đào tạo, xúc tiến thương mại, ưu đãi thuế…), các doanh nghiệp tự quyết định việc đầu tư, sử dụng vốn, tài sản để đầu tư liên doanh, góp vốn vào doanh nghiệp khác. Doanh nghiệp trong
nước tự chủ tham gia vào quá trình xây dựng và thực hiện các dự án với các nhà đầu tư nước ngoài, được khuyến khích tiến hành đầu tư ra nước ngoài.
Trong lĩnh vực thương mại, giao thương hàng hóa, quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp đã dần thoát khỏi cơ chế kế hoạch hóa tập trung, chú trọng thúc đẩy lưu thông trên thị trường, đảm bảo nguyên tắc tự do hợp đồng cho doanh nghiệp. Các doanh nghiệp được tự tìm kiếm, ký kết và thực hiện hợp đồng với đối tác kinh doanh, liên kết, cũng như cơ chế giải quyết tranh chấp hợp đồng. Quy định pháp luật và các chính sách thương mại nội địa, xuất khẩu, nhập khẩu, lưu thông hàng hóa trong nước và dịch vụ thương mại, thương nhân… nhìn chung tuân thủ các nguyên tắc và thông lệ của kinh tế thị trường. Các biện pháp chống đầu cơ, lũng đoạn thị trường, buôn lậu, sản xuất và buôn bán hàng giả, hàng cấm, các hành vi độc quyền, bán phá giá… đang thay đổi theo đòi hỏi của hội nhập.
Quản lý nhà nước về lao động của khu vực doanh nghiệp đã được đổi mới căn bản, hình thành các quy định pháp lý mang tính thị trường tương đối đầy đủ, toàn diện đối với mọi loại hình doanh nghiệp; giảm mạnh sự can thiệp của Nhà nước, bãi bỏ các chỉ tiêu pháp lệnh trong lĩnh vực lao động và bảo hiểm xã hội. Sự can thiệp của Nhà nước vào quan hệ lao động trong doanh nghiệp chỉ dừng lại ở việc ban hành và giám sát thực hiện quy định pháp luật chung về tuyển dụng lao động, tiền lương tối thiểu, giờ làm việc, bảo hiểm xã hội, an toàn lao động, vệ sinh lao động, giải quyết các tranh chấp lao động tại các doanh nghiệp theo quy định của pháp luật… Nhà nước tôn trọng và bảo vệ nguyên tắc tự do quan hệ hợp đồng và tự do thoả thuận hợp đồng lao động. Nội dung quản lý nhà nước về lao động đã được mở rộng với chức năng hỗ trợ cho việc hình thành và phát triển thị trường lao động với bên cung là lực lượng lao động và bên cầu là khu vực doanh nghiệp [1, tr11].
1.3.3.3. Đổi mới công cụ quản lý bằng mệnh lệnh hành chính sang quản lý bằng chính sách, pháp luật là chủ yếu
Quản lý bằng pháp luật dần thay thế quản lý nhà nước bằng các mệnh lệnh và quyết định hành chính của cơ chế kế hoạch hóa tập trung. Công cụ chính sách và kế hoạch chủ yếu được áp dụng trong các quyết định điều tiết vĩ mô nền kinh tế và mang tính dài hạn. Theo đó, pháp luật đã trở thành công cụ quản lý chủ yếu, mặc dù các quyết định hành chính vẫn tồn tại trong một số trường hợp đặc thù khi thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp [1, tr12].
Cho đến nay, hệ thống pháp luật về tổ chức quản lý doanh nghiệp đã tương đối đầy đủ và tạo lập được khung quản trị doanh nghiệp cho các loại hình doanh nghiệp khác nhau. Pháp luật về doanh nghiệp đã ghi nhận các quyền cơ bản của doanh nghiệp bao gồm: quyền tự do kinh doanh; quyền được tự chủ, tự quyết định các công việc của mình; quyền được bình đẳng trước pháp luật. Đồng thời, bước đầu tạo lập được khung quản trị doanh nghiệp phù hợp với yêu cầu cơ bản của kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế nhằm tạo động lực và tăng cường trách nhiệm của doanh nghiệp trước pháp luật.
Các văn bản pháp luật về doanh nghiệp đã có sự bổ sung cho nhau điều chỉnh toàn bộ các doanh nghiệp thuộc các hình thức sở hữu khác nhau, các