2. TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU
2.2.1 Kinh nghiệm về kiểm soát chi đTXDC Bở một số nước
2.2.1.1 Kinh nghiệm của Trung Quốc
Trung Quốc là một quốc gia lớn, có một số ựặc ựiểm tương ựồng với Vịêt Nam. Chắnh phủ Trung Quốc cũng ựang tắch cực thực hiện các giải pháp phòng, chống thất thoát, lãng phắ trong đT XDCB tại các dự án sử dụng vốn NSNN và các nguồn vốn khác của Nhà nước. Kiểm soát chi đT XDCB nói chung và các dự án sử dụng NSNN nói riêng ựược Trung Quốc hết sức quan tâm.
Trung Quốc rất chú trọng tới xây dựng chiến lược phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Trung Quốc ựã ban hành Luật quy hoạch xây dựng là cơ sở cho các hoạt ựộng xây dựng trong phạm vi cả nước. Quy hoạch xây dựng ựược triển khai nghiêm túc, là căn cứ quan
trọng ựể hình thành ý ựồ về dự án ựầu tư xây dựng, lập dự án ựầu tư xây dựng và triển khai thực hiện dự án ựầu tư xây dựng từ NSNN.
Chi phắ ựầu tư xây dựng tại các dự án từ NSNN ở Trung Quốc ựược xác ựịnh theo nguyên tắc Ộlượng thống nhất, giá chỉ ựạo, phắ cạnh tranhỢ. Theo nguyên tắc này, chi phắ ựầu tư xây dựng ựược phân tắch, tắnh toán theo trạng thái ựộng phù hợp với cơ chế khuyến khắch ựầu tư và diễn biến giá cả trên thị trường xây dựng theo quy luật cung cầụ Công tác quản lý chi phắ ựầu tư xây dựng tại các dự án thể hiện ựược mục ựắch cụ thể: về xác ựịnh chi phắ ựầu tư xây dựng hợp lý; khống chế chi phắ ựầu tư xây dựng có hiệu lực và ựem lại lợi ắch cao nhất. Ngay trong giai ựoạn nảy sinh ý tưởng dự án, các Nhà tư vấn ựầu tư xây dựng sử dụng ựồng thời phương pháp ựánh giá kinh tế- xã hội và ựánh giá kinh tế tài chắnh, chủ ựộng ựầu tư lựa chọn dự án với phương án chi phắ hợp lý nhất ựể ựạt ựược mục tiêu kinh tế xã hội cao nhất. đến giai ựoạn thiết kế, các nhà tư vấn sử dụng phương pháp phân tắch giá trị lựa chọn giải pháp thiết kế phù hợp ựể hình thành chi phắ hợp lý nhất. Quản lý chi phắ ựầu tư xây dựng tại các dự án ở Trung Quốc vẫn áp dụng cơ chế lập, xét duyệt và khống chế chi phắ ựầu tư xây dựng ở cuối các giai ựoạn theo nguyên tắc giá quyết toán cuối cùng không vượt quá giá ựầu tư ựã xác ựịnh ban ựầụ Khống chế chi phắ ựầu tư xây dựng công trình có hiệu lực chắnh là ựiều chi phắ trong từng giai ựoạn ựầu tư không phá vỡ hạn mức giá, chi phắ ựược duyệt ở từng giai ựoạn. Các chênh lệch phát sinh trong quá trình thực hiện ựầu tư thường ựược thường xuyên xem xét, ựiều chỉnh ựể ựảm bảo việc khống chế chi phắ có hiệu lực.
để khống chế chất lượng thời gian và giá thành công trình xây dựng xuyên suốt từ giai ựoạn hình thành ý tưởng ựầu tư, chủ trương ựầu tư ựến chuẩn bị ựầu tư, thực hiện ựầu tư, kết thúc xây dựng bàn giao công trình ựi vào sử dụng, Trung Quốc thông qua quan hệ hợp ựồng kinh tế hình thành cơ chế giám sát Nhà nước và giám sát xã hội trong ựầu tư xây dựng, với mô hình
quản lý giám sát phối hợp 4 bên: bên A (chủ ựầu tư), bên B (người thiết kế), bên C (ựơn vị thi công) và bên D (người giám sát).
Chắnh phủ Trung Quốc chỉ quản lý việc thẩm ựịnh, phê duyệt tổng mức ựầu tư ựối với dự án ựầu tư xây dựng từ NSNN; giá xây dựng ựược hình thành theo cơ chế thị trường, Nhà nước công bố ựịnh mức xây dựng chỉ ựể tham khảo; Nhà nước khuyến khắch sử dụng hợp ựồng trong ựầu tư xây dựng theo thông lệ quốc tế. Trung Quốc ựã xây dựng và phát triển mạnh việc sử dụng các kỹ sư ựịnh giá trong việc kiểm soát và khống chế chi phắ xây dựng. Trung Quốc rất chú trọng tới việc xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về chi phắ xây dựng, cung cấp các thông tin về giá xây dựng ựảm bảo tắnh minh bạch và tắnh cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường. Chắnh phủ Trung Quốc không can thiệp trực tiếp vào việc quản lý chi phắ ựầu tư xây dựng tại các dự án sử dụng NSNN, mà chỉ ban hành các quy ựịnh có tắnh chất ựịnh hướng thị trường, bảo ựảm tắnh công bằng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể tham gia hoạt ựộng xây dựng, xã hội hoá công tác ựịnh mức xây dựng, ựơn giá xây dựng và sử dụng cơ chế thị trường ựể thoả thuận, xác ựịnh giá xây dựng công trình. Xu thế này không những ựã và ựang ựược thực hiện ở Trung Quốc, mà còn ựược các nước như Anh, Mỹ, Ầáp dụng rộng rãị
2.2.1.2 Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp
đối với kiểm soát chi đT XDCB
Kiểm soát chi đT XDCB từ NSNN ở Cộng hoà Pháp ựược thực hiện theo một hệ thống luật lệ chặt chẽ, lâu ựời với bộ máy ổn ựịnh và phân ựịnh chức năng rõ ràng. Riêng việc kiểm soát chi đT XDCB qua KBNN có một số ựiểm ựáng chú ý. Việc thực hiện nhiệm vụ của KBNN Cộng hoà Pháp dựa trên các căn cứ: Bộ Luật NSNN; Dự toán ngân sách năm ựược Nghị viện phê chuẩn từng bộ chi tiêu; Bộ Luật hợp ựồng thầu công ban hành năm 1992; Dự toán chi hàng năm ựược Bộ chi tiêu phân bổ cho cơ quan Trung ương và ựịa phương.
Trách nhiệm của KBNN Pháp trong kiểm soát chi đT XDCB
- Tham gia uỷ ban ựấu thầu ựể nắm bắt và kiểm tra ngay từ ựầu giá trúng thầụ - Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận ựủ hồ sơ, kiểm tra chứng từ chấp nhận thanh toán theo ựề nghị của chủ ựầu tư, ựến khi nhà thầu nhận ựược tiền, thu hồi vốn ựã tạm ứng theo tỷ lệ
- Kiểm soát khối lượng thực hiện so với khối lượng trong hồ sơ trúng thầụ Nếu khối lượng phát sinh nhỏ hơn hoặc bằng 5% giá trị hợp ựồng, ựề nghị chủ ựầu tư và nhà thầu ký bổ sung các ựiều khoản của hợp ựồng. Nếu vượt quá 5% giá trị hợp ựồng, chủ ựầu tư có trách nhiệm lập hồ sơ gửi kiểm soát viên tài chắnh kiểm tra ựể trình uỷ ban ựấu thầu phê chuẩn và làm căn cứ xin bổ sung kinh phắ dự toán chi tiêu năm saụ
- Kho bạc chỉ thanh toán từng lần hay lần cuối cùng trên cơ sở biên bản nghiệm thu khối lượng của chủ ựầu tư với nhà thầu trong phạm vi hợp ựồng ựã ký kết và ựơn giá trúng thầu ựược kiểm soát viên tài chắnh kiểm trạ
- Các khoản chi tiêu của dự án ựều ựược kiểm soát viên tài chắnh ựặt tại Bộ hoặc ựịa phương kiểm tra tắnh hợp lệ, hợp pháp trước khi chuyển chứng từ ra Kho bạc thanh toán cho người thụ hưởng.
- Kho bạc Pháp không tham gia hội ựồng nghiệm thu và không chịu trách nhiệm về khối lượng do nhà thầu thực hiện, nghiệm thu của chủ ựầu tư.
- Khi kết thúc hợp ựồng, Kho bạc Pháp có trách nhiệm giữ 5% giá trị hợp ựồng thực hiện bảo hành công trình của nhà thầu trên tài khoản ựặc biệt tại Kho bạc; khi kết thúc thời hạn bảo hành, trên cơ sở cam kết của hai bên về nghĩa vụ bảo hành, Kho bạc tiến hành trắch tài khoản ựặc biệt trả cho nhà thầu (trường hợp không xảy ra hỏng hóc trong thời gian bảo hành) hoặc chi trả tiền sửa chữa theo dự toán ựược xác ựịnh giữa hai bên nhà thầu và ựơn vị sửa chữa (số còn lại chuyển trả nhà thầu). Số tiền bảo hành công trình không ựược tắnh lãi trong thời gian tạm giữ ở tài khoản ựặc biệt tại Kho bạc.
Tại Pháp, theo ựiều 29, Nghị ựịnh ngày 29/12/1962 của Chắnh phủ thì cam kết chi NSNN là một hành ựộng mà qua ựó một cơ quan hành chắnh, một tổ chức công tạo ra hoặc xác ựịnh cho mình nghĩa vụ làm phát sinh một khoản chi phắ.
Các cam kết chi phải ựược hạch toán kế toán của các ựơn vị quan hệ ngân sách. Một ựơn vị quan hệ ngân sách cần phải biết về số tiền luỹ kế của các tài khoản chi ựã cam kết vào bất cứ thời ựiểm nào ựể có thể so sánh với số kinh phắ ngân sách ựược duyệt và như vậy mới lập kế hoạch ựược khả năng cam kết mớị
Tại Pháp, kiểm soát cam kết là kiểm soát tài chắnh, là việc kiểm soát mang tắnh chất hành chắnh ựược thực hiện trước khi các nghiệp vụ chi ngân sách ựược thực hiện. Nó là kiểm soát hành chắnh vì ựược thi hành bởi một cơ quan hành chắnh ựối với một số nghiệp vụ của mình. Nó là tiền kiểm vì ựược thi hành trước khi các nghiệp vụ ựó ựược triển khaị Từ năm 1919 Nhà nước Pháp ựã rất quan tâm ựến việc thiết lập và kiểm soát nghiêm ngặt ựối với các khoản chi của Nhà nước và ựặt các kiểm soát viên tài chắnh thuộc quyền quản lý của Bộ trưởng Bộ Ngân sách. Nhưng phải ựến khi có Luật ngày 11/8/1992 mới chắnh thức ựược thực hiện và ựến nay vẫn là bản hiến chương về nghiệp vụ kiểm soát tài chắnh.
Chuẩn chi viên.
Chỉ Thủ trưởng các ựơn vị có quan hệ với ngân sách và những người ựược họ uỷ quyền là những người có thẩm quyền và tư cách cam kết chị Tại Pháp, ựối với ngân sách Trung ương, chuẩn chi viên chắnh là các Bộ trưởng, chuẩn chi viên cấp 2 là các Giám ựốc sở, và những người ựược họ uỷ quyền là những người duy nhất có thẩm quyền và tư cách cam kết chị Họ ựược gọi là các chuẩn chi viên.
Kiểm soát viên tài chắnh.
Kiểm soát viên tài chắnh là công chức thuộc Bộ Ngân sách và ựược lựa chọn trong số các công chức tại những ựơn vị trực thuộc Bộ Ngân sách,
thường lựa chọn trong số các thẩm phán của Viện Thẩm kế (tương ựương Kiểm toán Nhà nước), các công chức thuộc tổng thanh tra tài chắnh, các chuyên viên cao cấp thuộc cơ quan tài chắnh cấp Trung ương và quỹ tiền gửi Nhà nước, các kiểm soát viên Nhà nước. Các kiểm soát viên tài chắnh tự mình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát ựược giao và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về việc ựó. Họ bị cấm không ựược làm một chức vụ nào khác ngoài chức vụ kiểm soát.
Tại Trung ương một kiểm soát viên tài chắnh phụ trách việc kiểm soát các cam kết chi của mỗi Bộ và một số ựơn vị sự nghiệp công lớn sử dụng ngân sách Trung ương. Tại mỗi vùng, một kiểm soát viên tài chắnh phụ trách kiểm soát các cam kết chi ngân sách Trung ương tại ựịa phương. Trên toàn nuớc Pháp có khoảng trên 20 kiểm soát viên tài chắnh ựối với ngân sách Trung ương tại ựịa phương.
Tại Pháp, hệ thống Kho bạc khá phức tạp. Tại các Bộ và các ựơn vị sự nghiệp công lớn sử dụng ngân sách Trung ương, có chi nhánh của Kho bạc, mỗi ựơn vị này tương ựương một Kho bạc tỉnh. Tại mỗi vùng hành chắnh, một Kho bạc tỉnh sẽ ựảm nhận vai trò của Kho bạc vùng; bên cạnh ựó mỗi tỉnh có Kho bạc riêng. Trong từng ựơn vị Kho bạc có Phòng kiểm soát tài chắnh. Kiểm soát viên tài chắnh trực tiếp phụ trách phòng nàỵ Về pháp lý, Kiểm soát viên tài chắnh là cán bộ thuộc Vụ Ngân sách, nhưng chịu sự lãnh ựạo trực tiếp của Giám ựốc Kho bạc.
Kiểm soát viên tài chắnh ựối với ngân sách ựịa phương: từ năm 1936 Chắnh phủ Pháp ựã ban hành nghị ựịnh về việc thiết lập tại mỗi vùng, mỗi tỉnh một cơ quan kiểm soát các khoản chi ựã cam kết từ ngân sách ựịa phương. Nhiệm vụ này ựược giao cho một cơ quan trực thuộc văn phòng tỉnh trưởng.
Nhiệm vụ của kiểm soát viên tài chắnh.
- Xem xét trước các văn bản cam kết: là nhiệm vụ chắnh của Kiểm soát viên tài chắnh. Trước khi quyết ựịnh cuối cùng ựược ựưa ra, họ nghiên cứu,
xem xét tắnh hợp lệ của các văn bản ựó và nếu chấp nhận ựược thì sẽ ựóng dấu thị thực lên văn bản. Kiểm soát viên tài chắnh xem xét các quyết ựịnh cam kết về các nội dung sau:
Khoản chi có ựúng mục lục ngân sách hay không, mục chi ngân sách có liên quan có còn kinh phắ hay không, tắnh chắnh xác của các số dự toán, áp dụng các quy ựịnh về tài chắnh, về việc chấp hành ngân sách có phù hợp với phê duyệt của Quốc hội và Hội ựồng nhân dân hay không.
để làm tốt công việc này họ phải nhận tất cả các chứng từ có liên quan. Nếu các khoản chi cam kết có nghi vấn không hợp lệ, Kiểm soát viên có thể từ chối thị thực chấp nhận. Nếu vẫn còn bất ựồng ý kiến với ựơn vị chuẩn chi, Kiểm soát viên phải báo cáo về Bộ Tài chắnh. Tuy nhiên, kiểm soát viên tài chắnh không kiểm soát về tắnh hiệu quả của các cam kết chi của ựơn vị chi tiêụ
- Kiểm soát lệnh chuẩn chi: Kiểm soát viên tài chắnh phải chắc chắn là: Mọi quyết ựịnh cam kết ựều phải qua họ kiểm soát; không chấp thuận các cam kết ựã có visa bị sửa ựổi; tất cả các lệnh thanh toán hay lệnh uỷ quyền kinh phắ ựều phải qua kiểm soát tài chắnh; mọi lệnh chuẩn chi không có visa là hoàn toàn không có hiệu lực ựối với kế toán thanh toán.
- Thông tin cho Bộ trưởng Bộ Tài chắnh: Các Kiểm soát viên tài chắnh ựược ựặt vào vị trắ thuận lợi ựể quan sát hoạt ựộng của các cơ quan mà họ kiểm soát, có trách nhiệm báo cáo, cung cấp thông tin tới Bộ trưởng Bộ Tài chắnh những thông tin hữu ắch về tình hình chấp hành ngân sách của Bộ mà họ ựược giao nhiệm vụ kiểm soát cam kết chị
- Nhiệm vụ tư vấn: Vai trò này hình thành từ những nhiệm vụ mà họ ựược giao, là hoạt ựộng quan trọng, hấp dẫn nhất mà cũng khó khăn nhất trong hoạt ựộng kiểm soát viên tài chắnh. đối với Thủ trưởng cơ quan có thể bị liên ựớị Bên cạnh nhiệm vụ hàng ựầu của kiểm soát viên tài chắnh là theo dõi sự tôn trọng các nguyên tắc, quy ựịnh về chi tiêu ngân sách, họ cũng có ựiều kiện ựánh giá các quy ựịnh ấy có thể không phù hợp trong một số tình
huống cụ thể, từ ựó giúp cơ quan lập pháp và hành pháp có những ựiều kiện phù hợp.
2.2.2 Thực tiễn kiểm soát chi đT XDCB từ NSNN qua KBNN ở Việt Nam 2.2.2.1 Các văn bản hướng dẫn thực hiện kiểm soát chi đT XDCB