án nhân dân.
Trên cơ sở kết quả nghiên cứu lý luận về nhà nƣớc và tổng kết thực tiễn xây dựng nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (1986) của Đảng cộng sản Việt Nam đã chỉ rõ: “Để thiết lập cơ chế quản lý mới, cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước” [8, tr6]. Thực hiện đƣờng lối đổi mới, Cƣơng lĩnh xây dựng đất nƣớc trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội đƣợc Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng (1991) thông qua nêu rõ: “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền đó” [8, tr23]. Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII của Đảng (năm 1994) đề ra chủ trƣơng xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Chủ trƣơng này tiếp tục đƣợc khẳng định tại Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ IX (năm 2001) và đƣợc thể chế hóa trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2013):
Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức; Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. [5, Điều 2].
Cƣơng lĩnh xây dựng đất nƣớc trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) khẳng định: Quyền lực nhà nƣớc là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Trên quan điểm đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tƣ pháp theo hƣớng tổ chức các tòa án theo
42
thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính ở nƣớc ta, trong đó có Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn sau đây:
Cơ sở lý luận:
Thứ nhất, trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quyền tƣ pháp là một bộ phận của quyền lực nhà nƣớc thống nhất do Tòa án nhân dân thực hiện (Điều 1 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 quy định Tòa án nhân dân có thẩm quyền xét xử các hành vi phạm tội và ngƣời phạm tội, giải quyết các tranh chấp, các vụ việc dân sự, hành chính). Tại Khoản 1 Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp” [5, khoản 1 Điều 102]. So với Hiến pháp năm 1992 thì ngoài chức năng xét xử thì Tòa án nhân dân còn thực hiện quyền tƣ pháp là nhằm phân định quyền lực nhà nƣớc theo hƣớng Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tƣ pháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp. Đây là cơ sở pháp lý để giao cho Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết những loại vụ việc liên quyền con ngƣời, quyền của công dân, mà những loại việc đó hiện nay là các cơ quan hành chính đang thực hiện. Thể chế hóa điều này, Pháp lệnh số 09/2014/UBTVQH13 về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân đã đƣợc thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 20/01/2014, theo đó chuyển quyền quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đƣa vào trƣờng giáo dƣỡng, đƣa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đƣa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc từ Ủy ban nhân dân cấp quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh sang Tòa án nhân dân cấp quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh. Đây là một bƣớc chuyển cơ bản từ các quyết định mang tính thủ tục hành chính sang việc thụ lý xem xét và phán quyết của một cơ quan thực thi pháp luật.
43
Tòa án nhân dân giữ vị trí trung tâm trong hệ thống các cơ quan tƣ pháp, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ công lý, quyền con ngƣời, quyền công dân, bảo vệ lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Với chức năng xét xử, Tòa án nhân dân nhân danh nhà nƣớc để phán quyết, ra các bản án, quyết định mang tính chất bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Từ chức năng, nhiệm vụ nêu trên cho thấy chức năng của Tòa án nhân dân khác với chức năng của cơ quan lập pháp và hành pháp. Do đó, nguyên tắc, cách thức tổ chức của Tòa án nhân dân không giống với nguyên tắc và cách thức tổ chức của cơ quan dân cử và cơ quan quản lý nhà nƣớc. Về nguyên lý, tòa án phải đƣợc tổ chức theo thẩm quyền xét xử; mỗi tòa án chủ yếu chỉ thực hiện chức năng của một cấp xét xử (sơ thẩm hoặc phúc thẩm).
Yêu cầu cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền đối với hoạt động tƣ pháp là đảm bảo tính độc lập của tòa án. Nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án mang tính phổ biến của một nền tƣ pháp công bằng, dân chủ. Thể hiện tƣ tƣởng này, Hiến pháp năm 2013 (Sửa đổi) quy định: “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm”.[5, Điều 103] Việc tổ chức tòa án theo cấp xét xử là một trong những điều kiện có ý nghĩa quyết định để thực hiện đầy đủ nguyên tắc nói trên. Vì vậy, cần tiến hành cải cách ở khâu then chốt nhất là cải cách tổ chức và hoạt động của tòa án nhân dân. Tòa án nhân dân đƣợc tổ chức hợp lý, đúng nguyên tắc thì chất lƣợng và năng lực xét xử sẽ đƣợc nâng lên. Đây là tiền đề của việc tổ chức Tòa án nhân dân theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính nhƣ định hƣớng cải cách tƣ pháp của Đảng đã xác định. Việc tổ chức Tòa án nhân dân theo cấp xét xử sẽ đảm bảo cho việc thực hiện nguyên tắc độc lập xét xử của tòa án, khi các quan hệ giữa các cấp tòa án không phải là quan hệ mệnh lệnh, hành chính, mà là quan hệ pháp luật tố tụng, do pháp luật tố tụng điều chỉnh. Việc xây dựng, cơ cấu lại tổ chức Tòa án
44
nhân dân theo cấp xét xử sẽ giải quyết đƣợc những vƣớng mắc hiện nay trong thực thi nguyên tắc độc lập xét xử.
Đối với một nền tƣ pháp hiện đại, việc tổ chức theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính là một nguyên tắc rất quan trọng. Phần lớn các nƣớc trên thế giới đều tổ chức hệ thống tòa án theo thẩm quyền xét xử. Ở nƣớc ta, việc tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính với mục tiêu xây dựng nền tƣ pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bƣớc hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa; hoạt động tƣ pháp mà trọng tâm là hoạt động xét xử đƣợc tiến hành có hiệu quả và hiệu lực cao là phù hợp với nguyên tắc tổ chức của hệ thống tƣ pháp trong Nhà nƣớc pháp quyền Xã hội chủ nghĩa.
Thứ hai, trong những năm gần đây, việc đổi mới tổ chức, hoạt động của Tòa án nhân dân, Tòa án nhân dân đã đƣợc xác định rõ tại nhiều văn kiện của Đảng. Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ƣơng lần thứ 8 (khóa VII) đã đặt ra yêu cầu “Nghiên cứu tăng thẩm quyền xét xử cho tòa án nhân dân cấp quận, huyện theo hướng việc xét xử sơ thẩm được thực hiện chủ yếu ở tòa án cấp này...” [8, tr41]. Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ƣơng lần thứ 3 (khóa VIII) tiếp tục đề ra yêu cầu “Thực hiện nguyên tắc hai cấp xét xử. Tòa án nhân dân tối cao tập trung vào công tác tổng kết xét xử, hướng dẫn các Tòa án áp dụng pháp luật thống nhất và làm tốt chức năng giám đốc xét xử” [8, tr50]. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đề ra chủ trƣơng “sắp xếp lại hệ thống tòa án nhân dân, phân định hợp lý thẩm quyền và tổ chức các Tòa án theo cấp xét xử; nâng cao tiêu chuẩn, năng lực, trách nhiệm công tác đối với những người làm công tác xét xử” [8]. Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị đề ra nhiệm vụ “khẩn trương chuẩn bị tốt điều kiện để thực hiện việc tăng thẩm quyền xét xử cho tòa án cấp huyện; nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính” [8, tr55].
45
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị (Khóa IX) đề ra các phƣơng hƣớng:
Tổ chức hệ thống tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm: tòa án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án... Tòa án nhân dân được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Tòa án
[2, mục 2.2].
Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị nêu rõ:
Tổ chức Tòa án theo tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TW gồm 4 cấp: Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực xét xử sơ thẩm hầu hết các vụ, việc thuộc thẩm quyền của Tòa án (như Tòa án nhân dân cấp huyện hiện nay) và từng bước mở rộng thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính. Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực thành lập ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện trong cùng một đơn vị hành chính cấp tỉnh... [3, tr3].
Kết luận số 92-KL/TW ngày 12 tháng 3 năm 2014 Bộ chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49 về cải cách tƣ pháp đến năm 2020, theo đó, Ban chấp hành Trung ƣơng khẳng định:
Tiếp tục thực hiện chủ trương tổ chức tòa án nhân dân, Tòa án nhân dân theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Tòa án nhân dân được tổ chức 4 cấp như Kết luận số 79-KL/TW, ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị. Đối với tòa án nhân dân cấp sơ thẩm và Tòa án nhân dân tương ứng, cần tiếp tục nghiên cứu xây dựng 2 phương án (Phương án 1, tổ chức theo khu vực như Kết luận số 70- KL/TW; phương án 2, tổ chức tòa án nhân dân sơ thẩm đặt tại các đơn vị hành chính cấp huyện), báo cáo xin ý kiến Bộ Chính trị trước
46
khi trình Quốc hội thông qua Luật Tổ chức tòa án nhân dân (sửa đổi), Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi) [4, mục 2.3].
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng tiếp tục khẳng định phải: đẩy mạnh việc thực hiện chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020... Đổi mới hệ thống tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử, bảo đảm cải cách hoạt động xét xử là trọng tâm của cải cách hoạt động tƣ pháp; mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính. Tòa án đƣợc tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức Tòa án, bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Tòa án nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tƣ pháp. Kết luận của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ƣơng lần thứ 5 (Khóa IX) về “Tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và những nội dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992” đã nêu rõ: Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tƣ pháp; Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tƣ pháp. Sửa đổi, bổ sung một số quy định về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân theo định hƣớng cải cách tƣ pháp.
Nhƣ vậy, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tƣ pháp đã đƣợc Đảng ta quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo nhất quán từ sau Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII đến nay. Việc thực hiện các chủ trƣơng về tăng thẩm quyền xét xử cho Tòa án nhân dân cấp huyện, mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính tiến tới tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực là thực hiện các bƣớc trong lộ trình đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tƣ pháp.
Thứ ba, xét xử ở cấp sơ thẩm có vai trò đặc biệt quan trọng, tác động đến toàn bộ hoạt động của hệ thống tƣ pháp. Nếu xét xử tốt, khách quan, đúng pháp luật, công lý đƣợc thực hiện ngay ở cấp xét xử đầu tiên, quyền lợi của ngƣời dân sẽ đƣợc thực hiện nhanh chóng, thuận lợi, hạn chế việc xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm. Việc nâng cao chất lƣợng xét xử ở cấp sơ thẩm là yêu cầu
47
hàng đầu của cải cách tƣ pháp, là khâu đột phá có ý nghĩa quyết định đến tiến trình và các nội dung khác của cải cách tƣ pháp. Trƣớc đây, Tòa án nhân dân cấp tỉnh xét xử, giải quyết theo trình tự sơ thẩm phần lớn các loại vụ việc; nay thực hiện chủ trƣơng tăng thẩm quyền xét xử sơ thẩm, các Tòa án nhân dân cấp huyện đã xét xử, giải quyết tới 80% các loại vụ việc. Việc tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực sẽ tạo điều kiện để các tòa án cấp huyện nâng cao năng lực xét xử, từng bƣớc tiến tới thực hiện chủ trƣơng Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực xét xử sơ thẩm hầu hết các vụ, việc thuộc thẩm quyền của tòa án.
Cơ sở thực tiễn
Hiến pháp năm 1992 quy định hệ thống tòa án gồm: “Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân địa phương, các Tòa án quân sự và các Tòa án khác do luật định” [11]. Theo quy định này thì Tòa án đƣợc tổ chức theo địa giới hành chính địa phƣơng từ cấp huyện đến cấp tỉnh. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, quy định này không đảm bảo cho nguyên tắc Tòa án độc lập trong xét xử. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tòa án nhân dân gồm Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án khác do Luật định” [5, khoản 2 Điều 102]. Nhƣ vậy, Tòa án đƣợc tổ chức theo cấp xét xử không phụ thuộc vào địa giới hành chính, phù hợp với chủ trƣơng cải cách Tƣ pháp thể hiện trong Nghị quyết 49 của Bộ Chính trị, phù hợp với yêu cầu của Nhà nƣớc pháp quyền. Đồng thời đây cũng là yếu tố để đảm bảo cho tính khả thi của nguyên tắc Tòa án xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Do đó, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân sẽ đƣợc sửa đổi theo hƣớng quy định về tổ chức Tòa án theo 4 cấp, cụ thể là:
- Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực là cấp xét xử sơ thẩm hầu hết các loại vụ án thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân.
- Tòa án nhân dân cấp tỉnh là cấp xét xử phúc thẩm là chủ yếu, xét xử sơ thẩm một số loại vụ án thuộc các trƣờng hợp mà Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực không có thẩm quyền xét xử sơ thẩm.
48
- Tòa án nhân dân cấp cao là cấp xét xử phúc thẩm và có thẩm quyền xét xử theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm.
- Tòa án nhân dân tối cao là cấp xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm cao nhất