Bàn về mối quan hệ và hiệu quả của các cơ chế giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam hiện nay

Bài viết sau đây phân tích sơ bộ về từng cơ chế giải quyết tranh chấp đất đai cũng như các bất cập trong sự chuyển tiếp giữa các cơ chế đó, nhằm mục tiêu chung nhất: Giải quyết công bằng, hiệu quả các tranh chấp đất đai và đặc biệt là bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong tranh chấp đất đai.

BÀN VỀ MỐI QUAN HỆ VÀ HIỆU QUẢ CỦA CÁC CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh Khoa Luật ĐHQGHN Theo Luật Đất đai hành, tranh chấp đất đai giải chế sau đây: i) hoà giải sở; ii) hoà giải UBND cấp xã; iii) yêu cầu giải tranh chấp đất đai quan hành chính; iv) khởi kiện vụ án dân sự; v) khiếu nại hành chính; vi) khởi kiện vụ án hành Đó chế thức phi thức, chế hành chế tư pháp Các chế không diễn đồng thời mà tuỳ thuộc vào loại tranh chấp đất đai cụ thể, (tranh chấp với ai; giấy tờ tranh chấp nào; trình tự giải thực đến đâu.v.v.) Mỗi chế có ưu nhược điểm riêng, nhiên thực tiễn tồn điểm “chồng lấn” chế giải tranh chấp nói Bài viết sau phân tích sơ chế giải tranh chấp đất đai bất cập chuyển tiếp chế đó, nhằm mục tiêu chung nhất: giải công bằng, hiệu qủa tranh chấp đất đai đặc biệt bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức tranh chấp đất đai I Giải tranh chấp đất đai cá nhân, tổ chức chế hoà giải Ở cấp sở, giải tranh chấp đất đai thực chế thức hoà giải UBND cấp xã; yêu cầu giải tranh chấp đất đai quan hành (UBND cấp xã, cấp huyện), đồng thời có chế phi thức để giải tranh chấp đất đai: hồ giải sở Hịa giải sở (HGCS) Hoà giải sở việc hịa giải viên (HGV) sở (ở thơn, làng, ấp, bản) tổ chức cho bên tự nguyện giải với mâu thuẫn, tranh chấp, xích mích… phát sinh đời sống hàng ngày cộng đồng 120 Chủ thể tham gia HGCS gồm: + Hòa giải viên sở; + Người đứng đầu đoàn thể quần chúng (Mặt trận Tổ quốc; Cựu chiến binh, Nông dân…); + Trợ giúp viên pháp lý; + Người khác (có trình độ pháp lý, có kiến thức xã hội; già làng, trưởng bản, chức sắc tôn giáo…)1 HGCS không tiến hành với trường hợp mâu thuẫn, tranh chấp có liên quan đến lợi ích Nhà nước, lợi ích công cộng, vi phạm pháp luật đủ điều kiện xử lý vi phạm hành chính, truy cứu trách nhiệm hình khơng hịa giải theo pháp luật tố tụng dân quy định pháp luật khác.2 Hòa giải UBND cấp xã Hòa giải UBND cấp xã áp dụng việc giải tranh chấp liên quan đến đất đai Việc hòa giải thực Văn phòng UBND xã Cơ chế so với HGCS mặt chủ thể có tham gia quyền – UBND xã, có tính bắt buộc trước vụ việc đưa giải tòa án phạm vi áp dụng xích mích/tranh chấp liên quan đến đất đai địa bàn xã Hòa giải UBND xã thực bên có yêu cầu.Thủ tục hòa giải thực thời hạn không 45 ngày kể từ ngày nhận đơn yêu cầu giải tranh chấp đất đai Ban hòa giải cấp xã gồm: + Trưởng ban Chủ tịch phó Chủ tịch UBND xã + Thành viên gồm:  Đại diện Mặt trận Ủy ban Nhân dân cấp xã;  Trưởng thôn/bản vùng nông thôn; Luật HGCS: Điều 19 Người mời tham gia hòa giải: “Trong q trình hịa giải, thấy cần thiết, hòa giải viên bên đồng ý bên mời người có uy tín dịng họ, nơi sinh sống, nơi làm việc; người có trình độ pháp lý, có kiến thức xã hội; già làng, chức sắc tôn giáo, người biết rõ vụ, việc; đại diện quan, tổ chức người có uy tín khác tham gia hòa giải” Điều Luật HGCS - Phạm vi HGCS 121  Đại diện số hộ dân lâu năm sinh sống xã, phường, thị trấn có hiểu biết nguồn gốc trình sử dụng mảnh đất liên quan;  Cán địa chính, cán tư pháp xã, phường, thị trấn  Căn vào trường hợp cụ thể, đại diện khác bao gồm Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu Chiến binh, Đồn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh mời tham gia hịa giải Q trình hịa giải phải ghi lại văn (Biên hịa giải) có chữ ký bên liên quan xác nhận UBND xã Trong trường hợp hòa giải khơng thành, bên đưa vụ việc lên Tòa án cấp huyện với biên hòa giải để tịa giải Sự khác biệt hồ giải sở hoà giải UBND cấp xã là: HGCS chế phi thức, hồn tồn dựa tự quản cộng đồng, HG tranh chấp đất đai UBND cấp xã chế thức – có tham gia quyền, bước coi thủ tục bắt buộc để tiếp tục khởi kiện vụ án Tuy nhiên nhiều người hay nhầm lẫn hai chế này, tính chất “cơ sở” – tức thực cấp sở (thơn làng ấp bản, cấp xã); tính chất hồ giải khơng đưa phán có hiệu lực thi hành; chủ thể tham gia có nhiều thành phần giống (đều có tham gia đại diện cộng đồng dân cư, đại diện thôn làng ấp bản; đại diện Mặt trận Tổ quốc xã; người có uy tín.v.v.) Đánh giá: Cơ chế giải tranh chấp đất đai cấp sở thông qua HGCS HG UBND cấp xã bộc lộ ưu điểm – tính chất gần dân, thân thiện, không tốn kém, khả giải pháp luật đạo đức, tập quán.v.v Nhưng bên cạnh nhược điểm dễ thấy chế hồ giải là: Thứ nhất, Tính khó khả thi – cấp xã hay tổ hoà giải sở thường khó nắm giữ hồ sơ giấy tờ hay nguồn lực cần thiết, nên việc hoà giải dựa chứng hay thu thập điều tra khó khăn Theo chúng tơi HGCS HG xã phù hợp giải vụ việc mâu thuẫn nhỏ, lặt vặt, va chạm đời sống cộng đồng, mang tính tình cảm v v tỏ khó khăn giải tranh chấp đất đai 122 Cũng định đưa mang tính tự nguyện tự giác thi hành nên khả thực thi không cao – chủ yếu dựa vào tự giác tự nguyện bên, nên dẫn đến hạn chế thực thi chế Gần hoà giải sở - tức hoạt động Tổ hồ giải sở tiến hành thơn làng ấp – trang bị thêm khả có hiệu lực pháp lý cao Bộ Luật tố tụng dân 2015 Chương XXXIII có quy định việc cơng nhận kết hồ giải thành Đây sở pháp lý quan trọng mạnh mẽ để nâng cao hiệu HGCS, làm cho HGCS trở nên thiết thực Tuy nhiên cách thức thực hiện, điều kiện thực thi chủ thể có thẩm quyền thực – cần quy định rõ ràng để tăng tính khả thi chế định này, đồng thời để tránh nguy làm dụng, vi phạm quyền lợi ích hợp pháp người dân Về cơng nhận kết hịa giải thành Bộ luật tố tụng dân 2015 ( Chương XXXIII), ngày 05/5/2017, Bộ Tư pháp ban hành Công văn số 1503/BTP-PBGDPL hướng dẫn thực thủ tục u cầu Tịa án cơng nhận kết hịa giải thành sở Quy định có mục tiêu nâng cao giá trị pháp lý HGCS, giảm bớt vụ việc tranh chấp phải Tuy nhiên hướng dẫn điều kiện, thẩm quyền trình tự cơng nhận kết hồ giải thành chưa thể văn pháp luật thức (mà Cơng văn hướng dẫn Bộ) Mặt khác hướng dẫn cịn lại khoảng trống như: chưa quy định khả khởi kiện trường hợp Toà án khơng cơng nhận kết hồ giải thành; cách tính thời hiệu ; khởi kiện tiếp theo; giải pháp tránh rủi ro đẩy vụ việc phải hoà giải lên án.v.v Trong thời gian tới Toà án nhân dân tối cao cần ban hành văn quy phạm pháp luật thức hướng dẫn vấn đề này; cần có Thơng tư liên tịch Bộ Tư pháp với Chánh án TANDTC, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn nội dung này, quy định đầy đủ vấn đề để ngỏ Thứ hai, rủi ro nhiều tính chất “cào bằng” chưa bảo đảm công bằng, công lý áp dụng phán kiểu hoà giải Theo Điều Nguyên tắc tổ chức, hoạt động HGCS3, “tự nguyện, khách quan, công bằng, tôn trọng ý chí quyền lợi cac bên có liên quan, đảm bảo bình đẳng giới, tuân thủ Luật Hoà giải sở 2013 123 pháp luật không vụ lợi” nguyên tắc cần phải tuân thủ Tuy nhiên thực tế tuỳ bối cảnh mà cơng bằng, bình đẳng chưa áp dụng đồng với bên, cịn tư “chín bỏ làm mười” hồ giải Theo khảo sát DEPOCEN “trong có khoảng 24% hồ giải viên đồng ý với nhận định phụ nữ chịu thiệt giải mâu thuẫn phụ nữ nam giới số khảo sát với người dân lên đến 37% Một lý lý giải cho thực trạng nữ giới dễ bị thuyết phục hiểu biết nam giới Đặc biệt trường hợp hộ gia đình đơn thân thiếu nam giới (bố chồng mất) người phụ nữ thường đồng ý chấp nhận kết hoà giải nhanh chóng xong việc, tránh mâu thuẫn kéo dài Bên cạnh vài trường hợp hồ giải liên quan đến nhân gia đình mà nhóm khảo sát tiếp cận ghi nhận ý kiến HGV khuyên “là phụ nữ nên nhường nhịn cho êm cửa êm nhà” “vì cái” Bên cạnh cần lưu ý có 60% HGV đồng ý hoà giải HGV khuyên bên nhận lỗi chịu thiệt để giải xong vụ việc tỷ lệ bảng khảo sát NHL lên đến 72%4 Thứ ba: Bất cập lớn chế hồ giải đơi gây rủi ro thủ tục cho người dân – mà dễ thấy việc thời hiệu khởi kiện, khiếu nại.v.v trông đợi vào chế Hoặc rủi ro việc không thực thi đầy đủ chế dẫn đến việc khả khởi kiện Theo quy định Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2013 hịa giải sở thủ tục bắt buộc giải tranh chấp đất đai – quy định làm cho việc hoà giải UBND cấp xã thủ tục tiền đề cho bước giải tranh chấp Tồ quan hành Theo quan sát quy định làm kéo dài thời hạn giải tranh chấp đất đai: Với quy định điều 202 Luật đất đai năm 2013 có tranh chấp bắt buộc phải trải qua hai quan có thẩm quyền giải quyết, quan thứ làm nhiệm vụ hòa giải, hòa giải khơng thành, khơng hịa giải được… u cầu quan thứ hai Tòa dân giải Những tầng nấc làm cho vụ kiện kéo dài UNDP – Depocen “Grassroots mediation of the Vietnam Lawyers Association: Assessing the current situation, identifying good practices/models, and proposing initiatives to resolving disputes at the commune level” (2019) 124 bước, làm chậm việc kết thúc giải vụ tranh chấp đất đai, khơng có vấn đề pháp lý5 Sẽ rủi ro cho bên tranh chấp khơng UBND xã tiến hành hoà giải Hoặc Ủy ban nhân dân triệu tập bên để hòa giải nhiều trường hợp phía bị đơn khơng đến (mặc dù tống đạt giấy triệu tập hợp lệ), vậy, phát sinh trường hợp: Khi bị đơn khơng đến Ủy ban nhân dân khơng thể tiến hành hịa giải được, biên hịa giải khơng thể có chữ ký bị đơn Nếu Ủy ban nhân dân có lập biên khơng hịa giải bị đơn khơng đến biên có coi biên hịa giải khơng thành khơng Tịa án có vào để thụ lý giải tranh chấp đất đai theo thủ tục tố tụng dân không? Đây vấn đề vướng mắc thực tiễn giải tranh chấp đất đai Tịa án, mà theo luật gia cần phải hướng dẫn cách cụ thể thời gian tới để việc áp dụng pháp luật đất đai thực cách thống Ngoài ra, kết hòa giải thành Ủy ban nhân dân khơng có giá trị bắt buộc thực bên đương - điều gây rủi ro bên chờ đợi thực thi - Vì thực tế, có nhiều trường hợp thời gian chờ thực kết hịa giải thành hết thời hiệu khởi kiện6 II Giải tranh chấp đất đai cá nhân, tổ chức chế hành tư pháp Trong Luật đất đai 2013 có điểm đổi so với Luật đất đai 2003, quy định ngồi quan hành tồ dân giải tranh chấp đất đai chưa có giấy tờ nào7 Tưởng Duy Lượng, “Những khó khăn vướng mắc trình giải tranh chấp quyền sử dụng đất , tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất vài kiến nghị, apchitoaan.vn/bai-viet/trao-doi-y-kien/tranh-chapquyen-su-dung-dat-thua-ke-quyen-su-dung-dat-mot-loai-tranh-chap-phuc-tap-vi-sao truy cập 6/11/2021 Minh Tuấn, https://stp.bacgiang.gov.vn/hien-thi-noi-dung/-/asset_publisher/wtMnvtGfRUNi/content/vuongmac-bat-cap-kien-nghi-hoan-thien-pl-ve-tham-quyen-giai-quyet-tranh-chap-at-ai-theo-thu-tuc-ttds Điều 203 Luật đất đai 2013 quy định thẩm quyền giải tranh chấp sau: “Tranh chấp đất đai hòa giải Ủy ban nhân dân cấp xã mà khơng thành giải sau: …Tranh chấp đất đai mà đương khơng có Giấy chứng nhận khơng có loại giấy tờ quy định Điều 100 Luật đương lựa chọn hai hình thức giải tranh chấp đất đai theo quy định sau đây: a) Nộp đơn yêu cầu giải tranh chấp Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định khoản Điều này; b) Khởi kiện Tịa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định pháp luật tố tụng dân sự”… 125 Dù quy định vào đời sống từ lâu gây tranh cãi Theo số tác giả đổi gây áp lực đáng kể cho Toà án có vấn đề mặt lý luận Theo tác giả Tưởng Duy Lượng: “…khi Điều 203 Luật đất đai năm 2013 quy định loại đất tranh chấp mà bên chưa có loại giấy tờ thuộc thẩm quyền tòa dân sự, trao vượt thẩm quyền cho tòa dân việc giải tranh chấp loại đất (từ chỗ có quyền xác định vốn có quyền dân bị người khác tranh chấp có thêm quyền xác định quyền sử dụng đất chưa có pháp luật-chưa công nhận pháp lý, loại đất vốn xác định “đất công”), phức tạp lớn, xác xuất sai sót tịa án giải tranh chấp cao Bởi lẽ, theo quy định pháp luật tài sản thuộc quyền sở hữu hợp pháp chủ thể, có chủ thể khác xâm phạm, tranh chấp Tịa dân vào tài liệu chứng để xác định thực chất tài sản chủ thể cơng nhận cho chủ thể đó, buộc bên chiếm hữu bất hợp pháp phải trả lại tài sản cho bên có quyền, Tịa dân khơng có quyền ban phát quyền, lợi ích cho bên nào”8 Thực tế “loại đất mà bên chưa có loại giấy tờ thường đất bồi ven biển, đất rừng…(tức đất thuộc quyền sở hữu tồn dân, chưa quan có thẩm quyền cơng nhận đất ai, chưa giao cho chủ thể tranh chấp khai thác)” – nên việc phân định án phán đầu tiên, có giá trị định quyền lợi ích bên bối cảnh chưa có định quan hành Tuy nhiên theo chúng tơi, việc mở rộng thẩm quyền cho án giải tranh chấp đất đai phù hợp với nhu cầu thực tiễn – tranh chấp đất đai chiếm đại đa số tranh chấp dân nói chung Quy định hoàn toàn phù hợp với nguyên lý nhà nước pháp quyền – mà tranh chấp phải giải đường tư pháp – với bảo đảm chặt chẽ tố tụng cho người dân, với tính chất khách quan, cơng chế tư pháp Quy định hoàn tồn tương thích với ngun tắc khác Bộ luật dân 2015, Luật Tổ chức Toà án nhân dân 2014, ví dụ bất khẳng thụ lý; quyền làm án lệ giải thích pháp luật tồ Tưởng Duy Lượng, “Những khó khăn vướng mắc trình giải tranh chấp quyền sử dụng đất , tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất vài kiến nghị, apchitoaan.vn/bai-viet/trao-doi-y-kien/tranh-chapquyen-su-dung-dat-thua-ke-quyen-su-dung-dat-mot-loai-tranh-chap-phuc-tap-vi-sao , đăng ngày 05/2/2020, truy cập 6/11/2021 126 án.v.v Và việc mạnh dạn trao cho xét xử tranh chấp đất đai bối cảnh chưa có giấy tờ - phù hợp với việc hướng tới tầm cao hoạt động án “bảo vệ cơng lý”, mang tính chủ động tồ – khơng dựa quy định pháp luật, hay giấy tờ sẵn quan nhà nước – mà phán Vả lại điều giải “lỗ hổng” thực tiễn Nếu theo Luật Đất đai 2003 tồ giải tranh chấp đất đai mà đương có GCNQSDĐ số loại giấy tờ quy định Khoản 1,2 Điều 50 Luật Đất đai 2003 Như đương giấy tờ khơng bảo vệ quyền lợi ích theo chế tư pháp Và điều gây mâu thuẫn thực tiễn: giải tranh chấp đất đai chất việc xác định phân diện tích đất tranh chấp thuộc quyền sử dụng ai, chủ sử dụng hợp pháp đất – quy định việc giải lại theo người có giấy tờ đất Hơn giấy tờ đất thường khó lưu giữ qua nhiều hệ, không cấp phát nhiều mà chủ yếu quan có thẩm quyền nắm giữ, không xin giấy tờ đơn kiện bên khơng có hội tồ thụ lý Và lý luận quan tư pháp chủ thể có thẩm quyền cao việc xác định quyền tài sản cho đương Nếu quan hành làm cơng việc ảnh hưởng đến ngun tắc phân công thực quyền lực: vừa quản lý hành vừa phán tranh chấp, đặc biệt phán quyền tài sản (nên nhớ xử phạt vi phạm hành chính, quan hành khơng thể vừa xử phạt vừa tun bố trách nhiệm bồi thường dân bên) Vì việc quy định thẩm quyền xét xử án tranh chấp đất đai – kể tranh chấp chưa có giấy tờ QSDĐ – đáp ứng yêu cầu thực tiễn lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước, pháp luật đaiTuy nhiên lo ngại lực áp lực giải tất loại tranh chấp đất đai – có giấy tờ chưa – khơng phải hồn tồn vơ lý Trên thực tế tranh chấp đất đai không phổ biến loại tranh chấp nay, mà tranh chấp phức tạp nhất, kéo dài Tính chất phức tạp tranh chấp đất đai lý giải từ nhiều nguyên nhân: Theo quan sát thẩm phán Tưởng Duy Lượng, khó khăn thực tiễn đến từ: “Sự quản lý yếu kéo dài quan có thẩm quyền quản lý nhà nước đất đai thể việc việc lưu trữ, quản lý hồ sơ đất khơng đày đủ, tình trạng hồ 127 sơ bị thất lạc, đứt đoạn thông tin không hiếm, không cập nhật di biến động đất (do thực giao dịch, chuyển từ đất tập đoàn, hợp tác xã sang cá nhân, hộ gia đình quản lý vv…); thơng tin hồ sơ đất thiếu, khơng xác (khơng xác kích thước, số đo, diện tích, hình thù đất, đất có tài sản cơng trình xây dựng, nhà khơng thể giấy chứng nhận xuất phát từ quy định, cách làm không hợp lý quan quản lý đất đai tạo nên …); chậm hoàn thiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân, doanh nghiệp; nhầm lẫn việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đất ông A giấy chứng nhận lại ghi ông B, đất rừng giao không cụ thể thực địa, không rõ ranh giới, chồng lấn giao dẫn đến tranh chấp; giấy chứng nhận ghi cấp cho hộ gia đình quan quản lý, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hộ có quyền diện tích đất này; nguồn gốc ban đầu đất thành viên hộ cấp giấy chứng nhận giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi hộ gia đình, song hồ sơ rõ việc chuyển từ đất cá nhân thành đất “hộ gia đình”9 Hoặc việc lưu trữ, quản lý cập nhật hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quan chức chưa chặt chẽ nên Tòa án có u cầu trích lục việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đương có vụ việc khơng có hồ sơ để cung cấp10 Thêm thực tiễn từ năm 2013 nước ta bắt đầu tiến hành đo đạc diện tích đất quy, trước nhiều trường hợp người dân thực việc “úp bộ”, chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất thơng qua diện tích trước kê khai, diện tích đất giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có chênh lệch so với thực tế, dẫn đến việc tranh chấp gặp khó khăn để tìm sở, tài liệu để giải vụ việc Thông tin giấy tờ đất đai không lưu trữ lại; chưa cập nhật, chưa thực khơng xác – yếu tố làm khó cho việc giải tranh chấp đất đai Toà Chưa kể đến biến động địa giới hành – dẫn đến việc quản lý giải tranh chấp đất đai bị chia cắt nhiều cấp có thẩm quyền, việc xác minh, tìm Tưởng Duy Lượng, sđd Kim Chúc, https://vks.haugiang.gov.vn/nghien-cuu-trao-doi/nhung-kho-khan-trong-qua-trinh-giai-quyet-vuan-lien-quan-den-quyen-su-dung-dat-tren-dia-ban-thi-xa-long-my-424.html, truy cập 24/10/2021 10 128 lại thông tin hay chứng thực không dễ dàng Và cuối cùng, tồn đan xen nhiều chế giải tranh chấp tính hiệu chưa cao chế dẫn đến việc giải tranh chấp chồng lấn kéo dài, với thời gian làm khó khả xem xét ranh giới, giấy tờ người làm chứng III Giải tranh chấp người sử dụng đất với quan hành lĩnh vực đất đai: Khiếu nại, khiếu kiện hành lĩnh vực đất đai Hai chế dành cho trường hợp: người sử dụng đất không đồng ý với định hành chính, hành vi hành lĩnh vực đất đai Nói cách khác, chế áp dụng trường hợp có tranh chấp người sử dụng đất với quan hành lĩnh vực đất đai Có nhiều loại tranh chấp hành lĩnh vực đất đai: liên quan đến định/ hành vi giao đất, thu hồi đất; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quy hoạch, bồi thường hỗ trợ tái định cư; chuyển đối mục đích sử dụng đất.v.v Hiện để giải tranh chấp có hai chế tồn tại: đường hành – tức khiếu nại giải khiếu nại; đường tư pháp – tức khởi kiện vụ án hành Điều 204 Luật Đất đai quy định: “ Người sử dụng đất, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện định hành hành vi hành quản lý đất đai Trình tự, thủ tục giải khiếu nại định hành chính, hành vi hành đất đai thực theo quy định pháp luật khiếu nại Trình tự, thủ tục giải khiếu kiện định hành chính, hành vi hành đất đai thực theo quy định pháp luật tố tụng hành chính” Nhìn vào hệ thống pháp luật khiếu nại khởi kiện hành hành – thấy luật trao cho người sử dụng đất lựa chọn rộng rãi: tự tuỳ chọn hai đường mà không chịu ràng buộc thủ tục “tiền tố tụng” trước – tức thiết phải trải qua khiếu nại khởi kiện hành Tuy nhiên hai đường có vài đặc thù Việt Nam – bối cảnh nay: 129 Ở Việt Nam đường giải khiếu nại hành đường chủ yếu Điều dường không giống theo suy luận chung – xu hướng nước phát triển - khởi kiện hành ln đường tối ưu để người dân bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp Khiếu nại coi đường để giải tranh chấp – tính thiếu khách quan, trở nên tin cậy so với quy trình tố tụng hành Với thủ tục tố tụng, người sử dụng đất có nhiều thiết chế để tự bảo vệ mình: có thủ tục tranh tụng chặt chẽ, có diện luật sư, giám định, người làm chứng, người phiên dịch Người sử dụng đất có vị bình đẳng với cơng quyền - người bị kiện, Thẩm phán người – đưa phán Ở nhiều quốc gia giới, hầu hết xung đột hành giải đường tư pháp Khiếu nại hành thủ tục phụ trợ - có tác dụng làm kéo dài thời hạn kiện hành Trong cách tiếp cận pháp luật thực định luật gia Pháp, khiếu nại dường hoạt động gắn liền với quản lý hành Người Pháp có câu ngạn ngữ “Juger administration c’est encore administrer” (Phán xét hoạt động hành cịn thực hoạt động hành chính) Do hành - tài phán (bao gồm khiếu nại) coi phần hoạt động hành – quản lý11 Tuy nhiên Việt Nam, thời điểm trước mắt, khiếu nại đường để giải tranh chấp quan hành người dân Điều thể qua số liệu giải khiếu nại đất đai giải vụ án hành đất đai Có nhiều lý giải thích điều Thứ nhất, so với khởi kiện vụ án hành chính, khiếu nại có ưu điểm đơn giản tiết kiệm hơn: - Khiếu nại khơng đặt lệ phí Điều khác với khởi kiện Toà, nơi mà điều kiện để thụ lý nộp án phí Đối với người dân – mà thu nhập thấp – án phí hành án phí dân khoản tiền đáng kể, đặc biệt Tồ, có nhiều khả phải trải qua nhiều cấp xét xử: sơ thẩm, phúc thẩm.v.v - Cũng liên quan đến kinh phí, kể loạt ưu điểm khiếu nại : 11 Le citoyen et son administration”, sous la direction de Celine WIENER and Michel LECLAINDRE, (Preface de Guy BRAIBANT), Group Imprimeria National, France 2000, tr.163 130 + Cơ quan hành – nơi QĐHC lần đầu - thông thường gần dân Trong Tồ án trung tâm huyện lỵ, tỉnh lỵ, người dân vùng sâu, vùng xa, chi phí vận chuyển, lại khoản kinh phí khơng đáng kể thơng thường, chờ xét xử, người ta phải tính đến khoản chi khác : trọ, ăn uống, sinh hoạtv.v + Ngay việc gửi đơn kiện - khơng trực tiếp lại thơng qua đường bưu điện - gửi thư bảo đảm Trong khiếu nại đương tuỳ nghi lựa chọn : gửi thư, trực tiếp đến trình bày miệng quan có thẩm quyền (với điều kiện quan tiếp nhận lập văn người khiếu nại ký tên hay điểm vào đó) ; Hơn đơn khởi kiện phải thỏa mãn yêu cầu nội dung hình thức, kèm theo chứng cứ, giấy tờ.v.v quy định chặt chẽ theo thủ tục tố tụng (Điều 118 Luật Tố tụng hành chính) + Chi phí thuê luật sư yếu tố đáng kể làm tăng gánh nặng tài cho người khởi kiện Thơng thường Toà, người khởi kiện nghĩ đến việc thuê luật sư – cịn khiếu nại hành hoi Có thể trước luật pháp không cho phép thuê luật sư khiếu nại ; lý giải từ nguyên nhân khác : trình tự trước tồ trình tự tranh tụng – có nghĩa có xét hỏi, tranh luận phiên tồ ; thủ tục giải khiếu nại chủ yếu mang tính nội bộ, gần có quy định đối thoại người giải khiếu nại người khiếu nại; quyền thuê luật sư, quy định dường chưa phát huy nhiều tác dụng pháp luật không bắt buộc người đứng đối thoại đồng thời người có thẩm quyền giải khiếu nại Chính có khả tiếp xúc, trình bày ý kiến, lý lẽ trước người có thẩm quyền - nên khiếu nại, người dân thường mời luật sư Đây bất cập lớn nội dung, nhiên góc độ đó, chi phí th luật sư tính đặt – làm « nặng ký » thêm lựa chọn quy trình khiếu nại hành – thay quy trình tố tụng - người dân - Tính đơn giản khiếu nại mặt tâm lý, ý thức hệ: khiếu nại phù hợp với suy nghĩ, tư người Việt, vốn có truyền thống ngại pháp đình, tranh tụng Tính chất khiếu nại ơn hồ, quy trình giải khơng mang tính gay gắt, căng thẳng tố tụng Hơn nữa, Toà án thiết chế tư pháp – khái niệm xa lạ với người Việt Nam - so sánh với quan 131 hành tồn lâu đời hàng giờ, hàng ngày động chạm trực tiếp đến đời sống người dân Về vấn đề này, PGS TS Phạm Duy Nghĩa có nhận xét : « người Việt nam có xu hướng « đóng cửa bảo nhau, ngại tranh tụng, Ý thức tố quyền người Việt chưa cao Nếu phương tây, pháp luật nguyên tắc đối xử mang tính bắt buộc chung nước ta, tư tưởng chưa trở thành nhận thức phổ biến hàng nghìn năm xã hội thần dân chế độ cũ tạo tâm lý chấp nhận nhẫn nhịn chịu đựng người bị trị tâm lý đương nhiên hưởng đặc quyền đặc lợi người cầm quyền : Hoàng đế coi thiên tử, quan lại coi phụ mẫu, đạo đức phương Đông không cho phép thần dân quyền khởi kiện nhà vua » Hơn nữa, Toà án, tư pháp thiết chế chưa có truyền thống Việt nam : « truyền thống nước ta khơng có Tồ án ngạch thẩm phán riêng biệt Tây : công đường nơi hành quan cai trị, biến thành tụng đình – nơi xét xử »12 Với truyền thống đó, với văn hố đó, hệ người dân thấy đường khiếu nại gần gũi – thay việc khởi kiện Tồ Một lý – lý giải cho vai trị quan trọng khiếu nại: hạn chế nhiều tịa hành nước ta Do nhiều lý rõ ràng Tịa hành chưa thực trở thành thành trì vững cho người dân vụ kiện chống lại công quyền Thực tiễn cho thấy vụ án hành phức tạp (mà thường liên quan đến đất đai), người dân ngại ngùng lựa chọn đường tòa án, mà ưa chuộng khiếu nại hành Ngồi tâm lý truyền thống ngại ngần tịa, ngồi gánh nặng thủ tục pháp lý, lý khiến người dân lựa chọn khiếu nại là: i) việc thêm quyền khiếu nại đồng nghĩa với việc tăng thêm hội thắng kiện; ii) chọn đường tòa án, người dân khơng cịn hội quay trở lại khiếu nại nữa, ngược lại – khiếu nại dù cấp người dân có khả đưa vụ việc tịa Tuy nhiên để tận dụng tốt ưu khiếu nại cần cải tiến chế giải khiếu nại hành, mà nội dung trọng tâm trách nhiệm quan có 12 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật Kinh tế, Khoa Luật ĐHQG HN, NXB ĐHQG HN, H 2004, tr 649-650 132 thẩm quyền giải khiếu nại Đối mặt với khó khăn khách quan xử lý tranh chấp đất đai, quan hành khơng thữc trách nhiệm việc giải khiếu nại đất đai khó hiệu Điều liên quan đến xử lý vi phạm giải khiếu nại, sâu xa chế phân định thẩm quyền rành mạch quan hành Một vụ việc giải dứt điểm thẩm quyền định thuộc quan cụ thể, không dàn trải theo nhiều cấp khác Điều liên quan đến phân cấp phân quyền Chỉ sở quyền hạn phân chia rõ ràng trung ương – địa phương; quan hành cấp, lĩnh vực – việc xấc định thẩm quyền (và trách nhiệm) quan khả thi Lúc đó, tình trạng đùn đẩy, trả đơn – cải thiện Và việc khiếu nại kéo dài, đơn thư vịng quanh , điểm nóng – khả chấm dứt Quan hệ công dân quan hành trở chất lý tưởng nó: dựa tiêu chí minh bạch, nhân văn chịu trách nhiệm Thêm vào đó, cần hồn thiện số hố cách quản lý đất đai – để việc lưu trữ ban hành giấy tờ đất đai thực xác, đầy đủ Trong mối quan hệ khiếu nại khởi kiện hành chính, dù có nhiều cải tiến rõ ràng, tồn điểm mờ: chuyển tiếp khiếu nại khởi kiện – câu chuyện khiếu nại thời hiệu Với quy định pháp luật hành, cản trở khiếu nại đến khởi kiện hành khơng cịn: người dân khởi kiện hành mà khơng cần khiếu nại chưa, có định giải khiếu nại hay chưa Tuy nhiên cịn lại tình khó: liệu có thụ lý hay khơng khiếu kiện hành thực thời hiệu khiếu nại? Câu chuyện quan tâm nhiều từ ngày đầu xét xử hành Để thống đường lối xét xử, Hội đồng thẩm phán TAND tối cao Nghị số 03/2003/NQ-HĐTP ngày 18/4/2003 hướng dẫn thi hành số quy định Pháp lệnh TTGQCVAHC, quy định Điểm 16 - việc xác định thời điểm để tính thời hạn khởi kiện : 133 « Khi thi hành khoản Điều 30 Pháp lệnh (về thời hạn khởi kiện – TG) cần ý trường hợp người khởi kiện vụ án hành không đồng ý với định giải khiếu nại lần đầu cần người khởi kiện làm đơn u cầu Tồ án giải vụ án hành thời hạn 30 ngày (đối với vùng sâu vùng xa, vùng lại khó khăn thời hạn 45 ngày), kể từ ngày nhận định giải khiếu nại lần đầu mà không phụ thuộc vào việc định giải khiếu nại lần đầu ban hành vào thời điểm (TG nhấn mạnh)» Và ý tưởng chấp nhận điều khoản Pháp lệnh TTGQCVAHC sửa đổi 05/4/2006 : Điều 31 bỏ khoản cũ – nghĩa bỏ lý để trả lại đơn kiện « Đã hết thời hiệu khiếu nại lần đầu mà khơng khiếu nại » Đó điểm sáng pháp luật khởi kiện hành thời - thể dũng cảm lĩnh thẩm phán - người trực tiếp xét xử đóng góp vào việc xây dựng luật thực định, thể quan điểm tôn trọng bảo vệ lợi ích người khởi kiện Tuy nhiên nay, Luật 2015 khơng cịn quy định Theo Điều 116 Luật Tố tụng hành 2015: “Thời hiệu khởi kiện …3 Trường hợp đương khiếu nại theo quy định pháp luật đến quan nhà nước, người có thẩm quyền giải khiếu nại thời hiệu khởi kiện quy định sau: a) 01 năm kể từ ngày nhận biết định giải khiếu nại lần đầu định giải khiếu nại lần hai; b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải khiếu nại theo quy định pháp luật mà quan nhà nước, người có thẩm quyền khơng giải khơng có văn trả lời cho người khiếu nại Trường hợp kiện bất khả kháng trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện thời hạn quy định điểm a điểm b khoản Điều thời gian có kiện bất khả kháng trở ngại khách quan khác khơng tính vào thời hiệu khởi kiện” 134 Theo quy định khơng có nhắc đến khả thụ lý vụ án hết thời hiệu khiếu nại mà lại có định giải khiếu nại Và theo khoản Điều 11 Luật Khiếu nại “Các khiếu nại khơng thụ lý giải Khiếu nại thuộc trường hợp sau không thụ lý giải quyết: …6 Thời hiệu, thời hạn khiếu nại hết mà khơng có lý đáng” Thanh tra Chính phủ hướng dẫn điểm b khoản Điều 28 Thông tư số 07/2014/TTTTCP ngày 31-10-2014 Thanh tra Chính phủ quy định quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh thì: quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh hết thời hạn, thời hiệu theo quy định xếp lưu đơn Vậy với quy định pháp luật hành, thấy khả không thụ lý vụ án trường hợp Về lý thuyết suy luận việc thụ lý hay khơng có mặt tích cực hạn chế Nếu thụ lý quyền nghĩa vụ công dân theo đuổi bảo vệ đến chế án – đặt bối cảnh giải khiếu nại hành cịn bất cập nay, mặt khác việc thụ lý lại mâu thuẫn với quy định thời hiệu pháp luật khiếu nại Trên thực tế Tồ án tuỳ tình hình mà hành xử Theo quan sát từ thực tiễn: “Căn quy định trên, TAND Tối cao kết luận khiếu nại hết thời hiệu, quan có thẩm quyền khơng thụ lý mà xếp lưu đơn Tòa án linh động xem xét định số trường hợp cụ thể Nếu quan, người có thẩm quyền ban hành văn để giải khiếu nại văn định hành thuộc đối tượng khởi kiện Khi giải vụ án hành chính, tịa án cần xem xét thêm tính hợp pháp định hành ban đầu Trường hợp quan, người có thẩm quyền ban hành văn hình thức cơng văn, thơng báo… có nội dung thể diễn biến việc định hành chính, q trình xác minh khiếu nại Căn văn quy định liên quan, quan, người có thẩm quyền kết luận việc khiếu nại Đối với tình vậy, quan chức xác định văn hành nói định giải khiếu 135 nại Tịa án cần xem xét tính hợp pháp định hành ban đầu trình giải Trái lại, văn quan, người có thẩm quyền ban hành (cơng văn, thơng báo…) với nội dung cho việc khiếu nại hết thời hiệu văn hành khơng phải định giải khiếu nại không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính”13 Tức khả xem xét thụ lý vụ án dù q thời hiệu GQKN cịn, khơng thức quy định mà tuỳ thuộc vào định 13 https://nld.com.vn/ban-doc/xu-sao-voi-tinh-huong-khieu-nai-het-thoi-hieu-20200811154145787.htm 136 ... hành Luật Đất đai năm 2013 hịa giải sở thủ tục bắt buộc giải tranh chấp đất đai – quy định làm cho việc hoà giải UBND cấp xã thủ tục tiền đề cho bước giải tranh chấp Tồ quan hành Theo quan sát... thời hạn giải tranh chấp đất đai: Với quy định điều 202 Luật đất đai năm 2013 có tranh chấp bắt buộc phải trải qua hai quan có thẩm quyền giải quyết, quan thứ làm nhiệm vụ hịa giải, hịa giải khơng... hịa giải thành hết thời hiệu khởi kiện6 II Giải tranh chấp đất đai cá nhân, tổ chức chế hành tư pháp Trong Luật đất đai 2013 có điểm đổi so với Luật đất đai 2003, quy định ngồi quan hành dân giải