Quốc hội lập pháp hay là hãm lập pháp

Lập pháp là quyền làm luật của Quốc hội, nhưng quyền này không đơn giản chỉ là việc thông qua các dự án luật, mà còn bao hàm cả quyền hãm lập pháp. Trong nhiều trường hợp, quyền hãm làm luật còn quan trọng hơn cả quyền thông qua luật một khi dự án luật do Chính phủ hành pháp chuẩn bị, và một khi cần dự luật phản ánh đúng ý muốn của thực tế cuộc sống của người dân.

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT QUỐC HỘI LẬP PHÁP HAY LÀ HÃM LẬP PHÁP1 Nguyễn Đăng Dung GS TS Đại học Quốc gia Hà Nội Thông tin viết: Từ khóa: Quốc hội, lập pháp, hãm lập pháp Lịch sử viết: Nhận Biên tập Duyệt : 11/5/2021 : 22/5/2021 : 27/5/2021 Article Infomation: Keywords: National Assembly; legislation; legislation delay Article History: Received Edited Approved : 11 May 2021 : 22 May 2021 : 27 May 2021 Tóm tắt: Lập pháp quyền làm luật Quốc hội, quyền không đơn giản việc thông qua dự án luật, mà bao hàm quyền hãm lập pháp Trong nhiều trường hợp, quyền hãm làm luật cịn quan trọng quyền thơng qua luật dự án luật Chính phủ hành pháp chuẩn bị, cần dự luật phản ánh ý muốn thực tế sống người dân Abstract: Legislation is the law-making power of the National Assembly This legislative power is not simple limited to the appraisal and approval of the bills, but also the power to delay the legislative process In several cases, the legislative power to delay the law- makings is more important than the it is to approve the bill of law when a bill is prepared by the executive agency of the Government and when it is necessary to accurately reflect the realistic needs of the people Những năm gần xảy tình trạng, nhiều dự luật thơng qua, chuẩn bị thi hành, phản ứng dư luận xã hội, Quốc hội phải xem xét lại Bên cạnh Bộ luật Hình năm 2015 phải hỗn thi hành, cịn có số dự án luật khác liên tiếp khơng trình Quốc hội Nguyên nhân tình trạng nằm chất lượng làm luật Việc tạm dừng dự luật sửa đổi không đảm bảo chất lượng việc cần thiết Đứng trước thực trạng đòi hỏi cần phải xem xét cách thấu đáo quyền lập pháp từ khái niệm, phạm vi cách thức thực Lập pháp ba nhánh quyền nhà tư tưởng - triết học thời kỳ Khai sáng J Locke, S Montesquieu tạo lập Trong dân chủ, quyền lực nhà nước phải thuộc nhân dân, khác, thứ đến đại diện cho người dân, người nhận ủy thác người dân Cái thứ q tốt thực khó làm, với số lượng q đơng có quốc gia lên đến tỷ người, với lãnh thổ rộng so với dân chủ quốc gia cổ đại, nơi có dân chủ nhân loại nhà nước thành bang (Citystate) Vì vậy, quốc gia lựa chọn cách thứ hai, trừ số trường hợp đặc biệt thông qua Hiến pháp mới, hay tách nhập phần lãnh thổ quốc gia, biện pháp phúc người dân … Nhưng ngày nay, làm luật công việc đơn giản, cho đại biểu/nghị sĩ lành nghề chuyên nghiệp Bài viết có sử dụng kết nghiên cứu Đề tài cấp Bộ (QG21.49 - Đại học Quốc gia Hà Nội) GS, TS Nguyễn Đăng Dung làm Chủ nhiệm Số 11(435) - T6/2021 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Bởi lẽ, phạm vi lập pháp Nghị viện/ Quốc hội rộng Do vậy, đại biểu có khả nắm vững tất dự thảo luật Quốc hội cần phải thảo luận thông qua Ngay từ năm 1861 viết chuyên khảo tiếng Chính thể đại diện, nhà triết học người Anh J S Mill cảnh cáo khó khăn vấn đề lập pháp Nghị viện: “Công việc làm luật cần thiết phải thực trí tuệ, khơng phải rèn luyện kinh qua thử thách, mà phải huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên cứu lâu dài cần cù; khó tìm thấy loại cơng việc khác có đòi hỏi nhiều đến người thực Giá khơng có lý khác nữa, lý giải thích công việc không thực tốt được, trừ có tiểu ban người đảm nhiệm Một lý khơng phần quan trọng điều khoản luật cần phải đặt khuôn khổ với nhận thức xác, có tầm nhìn xa, thấy rõ tác động lên tất điều khoản khác Những điều kiện khơng đáp ứng mức độ nào, mà người ta bỏ phiếu thông qua luật điều khoản hội đồng hỗn tạp”2 Từ phân tích xác đáng trên, Ơng đề xuất, Quốc hội/ nghị viện tốt việc người, tập thể đáng làm việc khó khăn thay cho chức lập pháp khơng hồn tồn thích hợp với mình, chức đích thực Quốc hội đại diện giám sát kiểm sốt Chính phủ, soi ánh sáng tính cơng khai nên hành vi cai trị buộc Chính phủ phải giải trình tất hành vi ấy3 Những dự đốn J.S Mill diễn gần tương tự Quốc hội nước tư phát triển Lập pháp tức việc Quốc hội bàn bạc biểu thông qua luật Việc thông qua dự luật hay không thông qua dự luật, mặt vấn đề - quyền lập pháp Nhất điều kiện dự luật lại Chính phủ - hành pháp soạn thảo, hay gọi sáng quyền lập pháp thuộc Chính phủ Điều này, mặt hình thức, dường mâu thuẫn với nguyên tắc học thuyết phân quyền dân chủ phương Tây Ở Việt Nam, cho dù Quốc hội, Nghị viện nước phương Tây, khơng hồn tồn thực khâu từ dự thảo/soạn thảo, thảo luận, tranh luận đến thông qua dự luật, quyền thông qua luật Quốc hội chia sẻ với chủ thể khác Đây thành công phát triển dân chủ nhân loại, sau nhiều năm đấu tranh từ lý luận thực tiễn giành Với tinh thần chủ nghĩa hợp hiến, phần quan trọng nhà nước pháp quyền, quyền lực nhà nước phải bị giới hạn, kể nhà nước dân chủ Bên cạnh quyền biểu thông qua dự luật quyền không biểu dự luật thành luật Trong trường hợp này, quyền lập pháp trở thành quyền hãm lập pháp Quốc hội trở thành quan hãm quyền lập pháp có sở nó: Chỉ làm luật sống cần Trước hết phải xuất phát từ nhận thức, phải xoay lại cách làm luật theo “kiểu vá xăm xe đạp” Cái xăm nguyên để mà đừng chọc để vá Cuộc sống bình yên để chúng bình n, n lành có giá trị Vì chúng hình thành hàng nhiều năm, trải qua quy luật khách quan tích tụ lại, hình thành sống yên lành người dân Chỉ sống bình n khơng bảo đảm J S Mill: Chính thể đại diện Nxb Tri thức, Hà Nội 2008, tr.163-164 J S Mill: Sđd.171- 172 Số 11(435) - T6/2021 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT cần có tác động theo ý chí chủ quan người Phải đưa sống vào pháp luật, mà ngược lại đưa pháp luật vào sống Vì vậy, việc làm luật phải bắt đầu công việc nhận biết vấn đề sống Khi nhận biết vấn đề, phải tìm nguyên nhân vấn đề Mỗi nguyên nhân có nhiều biện pháp giải Luật pháp biện pháp cuối để giải nguyên nhân vấn đề - (một giải pháp sách lựa chọn để giải vấn đề) giải vấn đề Đây trách nhiệm cần có quan hành pháp, bộ, ngành thực Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nhiều bộ, ngành chưa dành cho hoạt động xây dựng sách pháp luật quan tâm cần thiết Đây nguyên nhân việc bộ, ngành chậm trễ hướng dẫn thi hành luật Không trăn trở với vấn đề, với sách để giải vấn đề, khơng thể xây dựng dự thảo luật tốt hướng dẫn luật thi hành tốt Làm luật phải đáp ứng mong muốn người dân Làm luật bác sĩ chữa bệnh, trước kê đơn thuốc để chữa bệnh phải khám theo phương pháp Tây y bắt mạch theo phương pháp Đông y Nếu không chữa bệnh, bệnh tình khơng khơng chữa mà cịn nặng thêm4 Khi sống có vấn đề phải có nhiều cách giải quyết, ví dụ, động viên, cung cấp tài chính, quy phạm đạo đức… Ban hành luật biện pháp giải mà biện pháp không giải Mặc dù Luật ban hành văn quy phạm pháp luật có nhiều quy định, dự thảo luật phải có ý kiến người dân Trong quy trình xây dựng luật, dự thảo luật sửa sửa lại nhiều lần, đánh giá tác động, luật không vào sống Có nhiều lý do, lý nằm chỗ: Luật chưa đáp ứng nhu cầu xã hội, chưa thể mong đợi người dân Hơn nữa, với 80% dự luật Chính phủ trình, lẽ đương nhiên, dự thảo luật phải thể nhu cầu hành pháp Vì vậy, bỏ phiếu thơng qua, đại biểu Quốc hội cần phải xem xét cẩn trọng nhu cầu xã hội, mong muốn cử tri bầu, tính hãm lập pháp cần phải đại biểu cân nhắc Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 phân tách giai đoạn xây dựng sách thành giai đoạn riêng - tách khỏi giai đoạn quy phạm hóa Ở Quốc hội có giai đoạn định sách Chính phủ, chúng phải có khác Giai đoạn biểu sách giai đoạn đại biểu Quốc hội cần có mục tiêu khác với giai đoạn hoạch định sách Chính phủ Và giai đoạn gọi thẩm định sách Quốc hội5 giai đoạn quan trọng để lấy ý kiến rộng rãi bên có lợi ích liên quan bị tác động Ở giai đoạn này, việc lấy ý kiến tổ chức xã hội, hội đồn, tổ chức phi phủ cần làm thực chất nghiêm túc Hội đoàn, tổ chức xã hội người gần nhất, hiểu nhất, có nguồn lực lực đại diện tốt cho tiếng nói lợi ích nhóm người dân, đặc biệt tiếng nói nhóm yếu Theo chuyên gia người Mỹ R Seidman có tới lý thuyết lập pháp: (i) Lý thuyết lớn; (ii) Lý thuyết mục tiêu - phương tiện; (iii) Lý thuyết gia tăng từ từ; (iv) Lý thuyết từ yêu cầu sống6 Trong lý thuyết này, ông cho rằng, lý thuyết thứ tư quan trọng Nguyễn Sĩ Dũng, Triết lý lập pháp, Tia sáng số năm 2003 Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Tlđd Assessing Legislation - A manual for legislators written by Ann Seidman, Robert Seidman, and Nalin Abeysekere February 2003 Boston, Masachsetts Coopyright by the Authors p 64- 70 Số 11(435) - T6/2021 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Vấn đề hoạt động lập pháp phải gắn liền với sống Cuộc sống đặt vấn đề nóng bỏng, khơng phản ứng Do đó, nhiều vấn đề mang tính thời chưa đưa vào chương trình xây dựng pháp luật, chương trình xây dựng pháp luật xây dựng năm Bên cạnh đó, quan có liên quan lại phải tập trung nỗ lực để hồn thành chương trình xây dựng pháp luật theo kế hoạch thông qua, nên khơng cịn nguồn lực để xử lý vấn đề nóng phát sinh Sự chậm trễ bất tương ứng làm cho quản trị quốc gia trở nên hiệu Nguồn động lực lớn để hình thành nên chương trình xây dựng pháp luật mong muốn có thêm quyền bộ, ngành Mà bộ, ngành có thêm quyền năng, người dân tự phải xin phép nhiều Bên cạnh đó, cịn tình trạng, sau đưa tên dự luật vào chương trình, bộ, ngành tìm kiếm nội hàm sách cho chúng Đây thực cách làm ngược Thẩm định cần thiết lúc hàng chục dự luật khó khăn Trên thực tế, điều khơng thể làm Mà vậy, rủi ro việc hoạt động lập pháp bị tách khỏi sống thật lại lớn hơn7 Cách hợp lý nên dành cho Chính phủ có quyền chủ động nhiều Chính phủ lên kế hoạch thực nhiệm vụ định hướng xây dựng pháp luật trình Quốc hội theo tiến độ cơng việc Một khái niệm nên trang bị là: ưu tiên hành pháp Ưu tiên cho hành pháp yêu cầu sống Chính phủ phải có quyền ưu tiên việc xác lập chương trình nghị Quốc hội Vấn đề chỗ Chính phủ phải thấy yêu cầu sống người dân, mà khơng phải u cầu thân Chính phủ Sau chương trình xây dựng pháp luật thông qua, quan hữu quan tiến hành soạn thảo dự luật Và dự luật soạn thảo xong trình ủy ban tương ứng Quốc hội để thẩm tra Sau ủy ban thẩm tra xong trình Quốc hội Theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật hành, dự luật thông qua hai lần đọc theo cách gọi nước có văn hóa nghị viện, tương ứng với hai lần trình phiên họp tồn thể Quốc hội8 Ở lần đọc thứ nhất, Chính phủ trình dự luật trước Quốc hội, ủy ban Quốc hội trình ý kiến thẩm tra dự luật Quốc hội thảo luận vấn đề cịn có ý kiến khác Ở lần đọc thứ hai, Ủy ban thường vụ Quốc hội trình dự luật trước Quốc hội, sau tiếp thu ý kiến vị đại biểu Quốc hội hoàn thiện dự thảo văn Nếu kể lần việc thơng qua chương trình làm luật hàng năm tính tới lần đọc, gần lần đọc nước phương Tây Triết lý lần đọc Việt Nam khác với giới Vì họ thường thơng qua dự luật qua ba lần đọc: Lần đọc thứ để thẩm định cần thiết dự luật (ở Việt Nam thơng qua chương trình lập pháp hàng năm) Nếu đa số vị đại biểu Quốc hội thấy dự luật khơng cần thiết, dự luật chết yểu sau lần đọc thứ nhất; Lần đọc thứ hai - để thẩm định sách lập pháp đề dự luật, đa số vị đại biểu Quốc hội khơng đồng ý với sách lập pháp đề ra, dự luật chết yểu sau lần đọc thứ hai; Lần đọc thứ ba - để thông qua dự luật sau ủy ban có liên quan thẩm tra mặt kỹ thuật hoàn chỉnh văn Nếu đa số đại biểu Quốc hội tán thành dự luật, dự luật thông qua Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Lập pháp - vấn đề quy trình, Tia sáng Số 15 - 2016 Nguyễn Sĩ Dũng, Sđd Số 11(435) - T6/2021 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT So với trước đây, việc thông qua dự luật theo hai lần đọc tiến có ưu điểm so với phương Tây rút ngắn thời gian Tuy vậy, cách làm khơng phải khơng có vấn đề Nếu cách làm luật họ phải trải qua nhiều cửa hãm lại, Việt Nam lại q đơn giản, chí nhiều trường hợp khơng có chốt hãm Đây lý chất lượng hệ thống pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu nguyên nhân dẫn đến trường hợp nêu Điều dễ nhận thấy Chính phủ không theo đuổi dự luật đến Vai trị Chính phủ hoạt động lập pháp giống nhiều hoạt động mang tính chất quản trị quốc gia khác Ở đó, Chính phủ đề xuất sách lập pháp, soạn thảo thành văn trình Quốc hội thẩm định thơng qua Tuy nhiên, chưa thực minh định rõ quy trình sách quy trình soạn thảo, chức trình sách Chính phủ thẩm định sách Quốc hội Cách làm khơng tạo cho Chính phủ hội giải trình bảo vệ sách lập pháp trước Quốc hội Theo quy định hành, Chính phủ giải trình lần trình dự luật trước Quốc hội Sau đó, việc hồn thiện dự luật giao lại cho Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) Sở dĩ nay, phổ biến quan điểm cho rằng, lập pháp quyền Quốc hội, nên việc sửa đổi, hoàn thiện văn bản, điều chỉnh sách quyền Quốc hội Thực quan niệm phản ánh thứ lơgíc hình thức quyền lập pháp Nó hồn tồn khơng phản ánh động lực thật quy trình lập pháp9 Đây biểu không phân biệt rõ ràng quyền hành pháp quyền lập pháp theo cách hiểu đại Ở cần phải nhận thấy, giao trách nhiệm hoàn thiện dự luật cho UBTVQH UBTVQH phải đứng giải trình với Quốc hội Cơ quan trực thuộc lập pháp giải trình trước lập pháp Các nước phát triển quan niệm khác, giải trình sách với lập pháp phải thuộc hành pháp (Chính phủ), việc thẩm định sách thuộc lập pháp Sự đổi vai không đáng quan ngại, sách sửa đổi, bổ sung không làm thay đổi chất sách dự luật Nếu điều ngược lại xảy ra, tức UBTVQH, trình thảo luận lại sửa lại đưa sách hồn tồn khác với đề xuất Chính phủ, việc triển khai thực dự luật sống khó khăn Một sách chưa nghiên cứu, chưa phân tích chưa đánh giá tác động, khó thực thi Trong đó, chính sách mà Chính phủ đề để xử lý vấn đề đặt lại bị bỏ ngỏ Đây nguyên nhân sâu xa làm cho việc ban hành nghị định để triển khai thi hành luật, pháp lệnh bị chậm trễ, kéo dài10 Ngoài ra, vấn đề đặt hoạt động lập pháp Quốc hội phân định khơng rõ ràng vấn đề sách vấn đề kỹ thuật Ở nhiều nước giới, đại biểu thường quan tâm thảo luận vấn đề sách mà khơng sâu vào vấn đề kỹ thuật Các phiên họp toàn thể có mục tiêu tranh luận sách, mà kỹ thuật, câu chữ, dấu chấm, dấu phẩy Việc sử dụng phiên họp toàn thể để thảo luận định vấn đề kỹ thuật ta rủi ro, nhiều thời gian Các vấn đề kỹ thuật công việc chuyên gia, vị đại biểu Lý khơng thể thảo luận định theo đa số vấn đề kỹ thuật  Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Sđd Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Sđd 10 Số 11(435) - T6/2021 ... này, quyền lập pháp trở thành quyền hãm lập pháp Quốc hội trở thành quan hãm quyền lập pháp có sở nó: Chỉ làm luật sống cần Trước hết phải xuất phát từ nhận thức, phải xoay lại cách làm luật theo... thẩm định sách Quốc hội Cách làm khơng tạo cho Chính phủ hội giải trình bảo vệ sách lập pháp trước Quốc hội Theo quy định hành, Chính phủ giải trình lần trình dự luật trước Quốc hội Sau đó, việc... với Quốc hội Cơ quan trực thuộc lập pháp giải trình trước lập pháp Các nước phát triển quan niệm khác, giải trình sách với lập pháp phải thuộc hành pháp (Chính phủ), việc thẩm định sách thuộc lập