Tuy nhiên, để bảo đảm HĐBCQG là cơ quan ở tầm Hiến định cũng như bảo đảm tính độc lập, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện quyền làm chủ của người dân, cần nghiên cứu xác định[r]
(1)ĐÁNH GIÁ VIỆC THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP 2013 VỀ HỘI ĐỒNG BẦU CỬ QUỐC GIA
ThS Thái Doãn Thành - TS Mai Văn Thắng
1. Dẫn nhập
Một nội dung có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đời sống trị, nhà nước pháp luật Việt Nam quy định Điều 117 Hiến pháp 2013 Hội đồng Bầu cử quốc gia (HĐBCQG) Sự đời thiết chế hiến định đổi mạnh mẽ tư lý luận tổ chức, vận hành quyền lực nhà nước mà khẳng định nỗ lực tâm Việt Nam hướng tới chuẩn mực chung, phổ quát việc bảo đảm thực quyền dân chủ người dân, khẳng định tảng dân chủ, chủ quyền nhân dân tổ chức hoạt động máy nhà nước
Kể từ Tổng tuyển cử đầu tiên, ngày tháng 01 năm 1946 để bầu Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà tiến hành, nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nước ta trải qua 14 bầu cử đại biểu Quốc hội Bầu cử chế định quan trọng dân chủ, chế hợp pháp để người dân trao quyền cho quyền thơng qua đường dân chủ hợp pháp Đối với Việt Nam, Quốc hội quan quyền lực nhà nước cao HĐND cấp quan quyền lực nhà nước địa phương Bởi thành công hay thất bại máy nhà nước, hệ thống quyền phụ thuộc nhiều vào chất lượng, thành bầu cử Một yếu tố góp phần thành công bầu cử quan phụ trách công tác bầu cử Tuy nhiên, phải đến Hiến pháp năm 2013 Hội đồng bầu cử quốc gia với tư cách quan phụ trách bầu cử tồn quốc có vị trí xứng đáng vốn có - thiết chế hiến định độc lập
Dù vậy, thiết chế hiến định Hiến pháp nên với tính chất nguyên tắc, quy phạm pháp lý tảng, bản, Hiến pháp không quy định cụ thể cách thức thành lập tổ chức hoạt động HĐBCQG mà trao quyền cho Quốc hội bàn hành văn luật để quy định cụ thể, chi tiết
Tuy nhiên, sau ban hành Hiến pháp 2013, Quốc hội khóa XII không kịp ban hành đạo luật để cụ thể hóa quy định mà thiết chế quy định nhiều văn khác Việc tổ chức bầu cử Quốc hội khóa XIV Hội đồng nhân dân cấp nhiệm kỳ 2016-2021 quy mơ tồn quốc Hội đồng bầu cử quốc gia tiến hành Nhưng, thực tế có nhìn nhận khác thành phần, cấu cách thức mà Hội đồng bầu cử quốc gia tiến hành đợt bầu cử khóa, nhiệm kỳ
Mặc dù vậy, phủ nhận HĐBCQG tổ chức bầu cử Quốc hội HĐND cấp thành công, bảo đảm quyền dân chủ người dân, giữ vững ổn định trị, thực nguyên tắc tổ chức hoạt động máy nhà nước
Hiến pháp ban hành có hiệu lực năm hội tốt để nhìn nhận, đánh giá việc thực thi quy định hiến định liên quan đến thiết chế để bảo đảm quy định Hiến pháp thực tôn trọng, thực thi thực tế, khẳng định tính tối thượng Hiến pháp quan trọng góp phần hướng tới xây dựng thành công nhà nước pháp quyền XHCN Nhân dân, Nhân dân Nhân dân phát triển bền vững xã hội dân chủ, tiến bộ, nhân quyền pháp quyền
(2)2 Thực tiễn triển khai quy định Hiến pháp 2013 Hội đồng bầu cử quốc gia 2.1 Đánh giá nội dung quy định cụ thể hóa việc tổ chức hoạt động HĐBCQG theo tinh thần Hiến pháp 2013
Điều 117 Hiến pháp năm 2013 quy định:
1 Hội đồng bầu cử quốc gia quan Quốc hội thành lập, có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội; đạo hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu HĐND cấp
2 Hội đồng bầu cử quốc gia gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy viên
3 Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể Hội đồng bầu cử quốc gia số lượng thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia luật định
Quy định sở pháp lý quan trọng để Quốc hội xây dựng văn luật quy định cụ thể, chi tiết tổ chức hoạt động HĐBCQG Ngày 25/6/2015, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND ban hành Đạo luật dành riêng Mục Chương III (từ Điều 12 đến Điều 20) quy định HĐBCQG Theo đó, Mục Chương III Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015 thể tương đối đầy đủ cụ thể hóa quy định Hiến pháp tổ chức hoạt động chế định HĐBCQG Việt Nam
Về nội dung quy định Luật nói trên, đưa đánh giá sau:
- Pháp luật quy định HĐBCQG Quốc hội thành lập phù hợp với chế hình thành quan hiến định máy nhà nước mơ hình tổ chức quyền lực Việt Nam Bên cạnh đó, quy định vừa có ý nghĩa thừa nhận HĐBCQG quan nhà nước trung ương, vừa thể vị trí độc lập mối quan hệ với Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thiết chế Quốc hội lập nên Tuy nhiên, chừng mực quy định Điều 12 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND chưa thể rõ độc lập HĐBCQG so với Quốc hội – thiết chế có bầu cử tổ chức HĐBCQG thực mà có HĐBCQG quan tổ chức bầu cử Quốc hội nên dù Quốc hội bầu cần phải có vị trí độc lập với Quốc hội đảm bảo vai trị, vị trí “hiến định” độc lập cần thiết thiết chế Quốc hội khóa trước hồn tồn có quyền thành lập HĐBCQG để tổ chức bầu cử Quốc hội khóa sau đạo bầu cử HĐND cấp
- Cụ thể hóa quy định Hiến pháp, Luật quy định cấu thành viên HĐBCQG từ mười lăm đến hai mươi mốt người bao gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy viên đại diện UBTVQH, Chính phủ, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam số quan, tổ chức hữu quan khác.272 Đây kế thừa cấu thành viên HĐBC trung ương giai đoạn trước Hiến pháp năm 2013, nhằm bảo đảm đa dạng thành phần thành viên HĐBCQG Sự đại diện đa dạng thành viên Hội đồng bầu cử từ quan nhà nước, tổ chức trị-xã hội có ưu điểm tránh phụ thuộc HĐBCQG vào quan nhà nước đó, thể tính độc lập Tuy nhiên, HĐBCQG thiếu vắng chuyên gia, đại diện trung lập từ tổ chức xã hội dân sự, tổ chức nghề nghiệp hạn chế chưa khắc phục Sự thiếu vắng làm giảm tính độc lập Hội đồng bầu cử so với quan trị nhà nước Bên cạnh đó, Các thành viên Hội đồng bầu cử chủ yếu lãnh đạo quan Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức trị-xã hội Chủ tịch Quốc hội thường Chủ tịch Hội đồng bầu cử (danh sách thành viên HĐBCQG ngày 10/2/2016) Việc kiêm nhiệm ảnh hưởng đến tính độc lập quan Không thế, lãnh đạo quan chủ chốt nhà nước đa phần đại biểu Quốc hội, điều
(3)rất dễ dẫn đến tình trạng “chính lại tổ chức bầu mình”, điều khơng tránh khỏi nghi ngại dư luận
- Cách thức tuyển chọn, bổ nhiệm thành viên HĐBCQG Quốc hội UBTVQH thực Cách thức thực tương đương Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội Kiểm toán nhà nước Với tư cách quan thường trực Quốc hội, UBTVQH giữ quyền đề nghị Quốc hội bầu Chủ tịch HĐBCQG mà không trao quyền cho Nguyên thủ quốc gia Chủ tịch nước nhằm bảo đảm thống mơ hình tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam Tuy nhiên, cách thực chọn thành viên Quốc hội UBTVQH thực chưa thể rõ vị trí, tầm vóc HĐBCQG mối quan hệ với thiết chế tổ chức để bầu Rõ ràng, quy định văn luật đồng nghĩa với việc coi HĐBCQG tương đương với thiết chế nội Quốc hội chưa phải thiết chế hiến định độc lập Rõ ràng, đạo luật chưa thể rõ vị trí thiết chế hiến định chưa thể đầy đủ tinh thần Hiến pháp 2013 chế định
- Về cách thức bổ nhiệm Chủ tịch Hội đồng bầu cử Quốc gia
Theo quy định Khoản Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Quốc hội có thẩm quyền “bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm” Chủ tịch HĐBCQG Điều khẳng định Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 Khoản Điều 8: “Quốc hội bầu Chủ tịch HĐBCQG” Điều 11: “Quốc hội miễn nhiệm, bãi nhiệm [ ] người giữ chức vụ Quốc hội bầu phê chuẩn quy định Điều Điều Luật theo đề nghị quan người
có thẩm quyền giới thiệu Quốc hội bầu phê chuẩn chức vụ đó” Tuy nhiên, Khoản
Điều 12 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015 quy định: “Chủ tịch Hội đồng bầu cử Quốc gia Quốc hội bầu, miễn nhiệm theo đề nghị Ủy ban thường vụ
Quốc hội”. Quy định có thiếu thống với quy định Hiến pháp năm 2013
Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 không ghi nhận thẩm quyền Quốc hội việc
bãi nhiệm Chủ tịch HĐBCQG
- Về cách thức bổ nhiệm Phó Chủ tịch Ủy viên HĐBCQG
Theo quy định Khoản Điều 12 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015: “Các Phó Chủ tịch Ủy viên Hội đồng bầu cử quốc gia Quốc hội phê chuẩn theo đề nghị Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia” Tuy nhiên quy định cịn thiếu sót khơng ghi nhận thẩm quyền định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chủ tịch Ủy viên HĐBCQG thuộc Giống với chức danh khác quan hiến định Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Phó Chánh án Tịa án nhân dân tối cao, Phó Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Chủ tịch nước vào nghị Quốc hội để bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức (Điều 88 Hiến pháp năm 2013)
Bên cạnh đó, Điều 117 Hiến pháp năm 2013 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015 chưa quy định cụ thể điều kiện, tiêu chuẩn thành viên HĐBCQG nhằm bảo đảm cho yêu cầu tổ chức bầu cử sạch, minh bạch cơng khai
Ngồi vấn đề trên, theo quan điểm nhóm tác giả, chế định HĐBCQG chế định hiến định độc lập làm việc theo nguyên tắc tập thế, định theo đa số, 273 nhiên, việc giao quyền cho Chủ tịch HĐBCQG đề xuất thành viên khác làm ảnh hưởng không nhỏ tới định độc lập thành viên thực chế độ làm việc tập thể định theo đa số Khi có ảnh hưởng mặt nhân sự, bình đẳng khơng nhiều ý nghĩa Thiết nghĩ, quy định Luật khơng hồn tồn phản ánh đầy đủ ý nghĩa thiết chế độc lập mang tính hiến định đặc thù HĐBCQG Chế độ báo cáo ghi nhận Điều 13 bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND 2015 dễ làm ảnh hưởng đến vị thế, vai trò HĐBCQG theo tinh thần Hiến pháp 2013
(4)Nguyên tắc hoạt động HĐBCQG quy định cụ thể Điều 13 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015 Theo “Hội đồng bầu cử quốc gia hoạt động theo chế độ tập thể, định theo đa số Các họp tiến hành có hai phần ba tổng số thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia tham dự; định thơng qua có nửa tổng số thành viên biểu tán thành”
Đây thực chất kế thừa từ quy định pháp luật giai đoạn trước quan phụ trách bầu cử nước ta Cụ thể Điều 19 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997: “Các tổ chức phụ trách bầu cử làm việc theo chế độ tập thể; họp tiến hành có hai phần ba tổng số thành viên tham dự; định thơng qua có q nửa số thành viên biểu tán thành” Sau tiếp tục khẳng định Điều 13 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015, Khoản Điều Quy chế làm việc HĐBCQG ban hành kèm theo Nghị số 19/2015/HĐBCQG ngày 17/12/2015 HĐBCQG: “Hội đồng bầu cử quốc gia làm việc theo chế độ tập thể, định theo đa số, thực nguyên tắc tập trung dân chủ” Việc pháp luật quy định nguyên tắc hoạt động HĐBCQG phù hợp với nguyên tắc tổ chức hoạt động quan máy nhà nước sở Hiến pháp năm 2013 quy định Điều 8: “Nhà nước tổ chức hoạt động theo Hiến pháp pháp luật, quản lý xã hội Hiến pháp pháp luật, thực nguyên tắc tập trung dân chủ”
- Bộ máy giúp việc HĐBCQG ghi nhận Điều 19 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015 Theo đó:
1 Hội đồng bầu cử quốc gia có máy giúp việc Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định 2 Hội đồng bầu cử quốc gia có quyền trưng tập cán bộ, công chức quan nhà nước, tổ chức trị, tổ chức trị-xã hội để giúp việc cho Hội đồng bầu cử quốc gia
3 Kinh phí hoạt động Hội đồng bầu cử quốc gia ngân sách nhà nước bảo đảm Trên sở đó, Khoản Điều Nghị số 1074/2015/UBTVQH 13 ngày 11/12/2015 quy định máy giúp việc HĐBCQG: “Văn phòng Hội đồng bầu cử
quốc gia máy giúp việc Hội đồng bầu cử quốc gia” Tuy nhiên, việc pháp luật quy
định “bộ máy giúp việc HĐBCQG UBTVQH quy định” thông qua Nghị UBTVQH khơng bảo đảm tính hợp hiến tính hợp pháp (Điều 15, 16 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015), một văn quy phạm pháp luật điều chỉnh tổ chức hoạt động quan độc lập tầm hiến định HĐBCQG thuộc thẩm quyền Quốc hội ban hành (Luật Nghị Quốc hội; có ủy quyền Quốc hội Pháp lệnh UBTVQH) Còn việc thành lập Tiểu ban HĐBCQG thực làm tăng tính độc lập, tự chủ, khơng phụ thuộc HĐBCQG hoạt động lãnh đạo quản lý bầu cử, đồng thời góp phần nâng cao tính chun nghiệp HĐBCQG cơng tác bầu cử Tuy nhiên để bảo đảm cho hoạt động HĐBCQG thực tốt hơn, pháp luật cần quy định cụ thể nhiệm vụ quyền hạn Tiểu ban lĩnh vực
- Chế độ làm việc HĐBCQG, Điều Quy chế làm việc HĐBCQG năm 2015, Hội đồng có hình thức phiên họp gồm:
1 Phiên họp tồn thể (phiên họp thường niên) tổ chức công khai định kỳ tháng lần Phiên họp toàn thể HĐBCQG tiến hành có hai phần ba tổng số thành viên tham dự Các thành viên không tham dự phải báo cáo Chủ tịch HĐBCQG
(5)3 Phiên họp nội Chủ tịch HĐBCQG gia định
Việc pháp luật quy định phiên họp HĐBCQG hợp lý, thể tính linh hoạt HĐBCQG giải cơng việc, bảo đảm cho thành viên Hội đồng cung cấp thông tin, trao đổi ý kiến tổ chức, quản lý bầu cử cách thường xuyên, kịp thời, đồng thời giúp Hội đồng lắng nghe ý kiến từ đại diện quan, tổ chức hữu quan
- Về chế độ chịu trách nhiệm báo cáo công tác hoạt động, Điều 13 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015 quy định, sau tiếp tục khẳng định Điều Quy chế làm việc HĐBCQG năm 2015: “Hội đồng bầu cử quốc gia chịu trách nhiệm trước Quốc hội báo cáo hoạt động trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội”.
Mối quan hệ xuất phát từ cách thức thành lập HĐBCQG Quốc hội thành lập, Chủ tịch HĐBCQG UBTVQH giới thiệu để Quốc hội bầu, Chủ tịch HĐBCQG đề nghị Quốc hội phê chuẩn Phó Chủ tịch thành viên khác HĐBCQG Chế độ báo cáo HĐBCQG quy định Điều 17, Điều 88 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015, sau tiếp tục khẳng định Điều Quy chế làm việc HĐBCQG ban hành ngày 19/12/2015, theo đó: HĐBCQG chịu trách nhiệm trước Quốc hội báo cáo công tác hoạt động trước Quốc hội UBTVQH; Định kỳ hàng tháng trường hợp cần thiết, HĐBCQG báo cáo với UBTVQH tình hình, kết tổ chức bầu cử; Tại kỳ họp cuối Quốc hội đương nhiệm, HĐBCQG báo cáo Quốc hội kết hoạt động từ thành lập công tác chuẩn bị bầu cử nước; Tại kỳ họp thứ Quốc hội khóa mới, HĐBCQG trình Quốc hội báo cáo tổng kết bầu cử nước báo cáo xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội
Với chế độ báo cáo bảo đảm giám sát thường xuyên, liên tục Quốc hội UBTVQH hoạt động HĐBCQG thể tính liên tục hoạt động HĐBCQG Đây điểm khác biệt lớn so với hoạt động quan phụ trách bầu cử nước ta giai đoạn trước, cụ thể, giai đoạn trước, pháp luật quy định việc Hội đồng bầu cử trình Quốc hội khóa biên tổng kết bầu cử hồ sơ, tài liệu bầu cử (Điều 19 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1992; Điều 21 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997) mà không quy định chi tiết, cụ thể thời gian báo cáo, vấn đề cần báo cáo Ngoài ra, giai đoạn này, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015 Quy chế làm việc HĐBCQG năm 2015 không quy định cụ thể nội dung loại báo cáo nhằm làm rõ hai vấn đề: Thứ nhất, trách
nhiệm HĐBCQG; Thứ hai, “cung cấp thông tin, phản ánh ý kiến cử tri, nhân dân
những vấn đề liên quan đến cơng tác hồn thiện chế định bầu cử, pháp luật bầu cử nhằm bảo đảm phát huy vai trị nhân dân tham gia xây dựng quyền”274.
-Về nhiệm vụ, quyền hạn
Nhiệm vụ HĐBCQG quy định Khoản Điều 117 Hiến pháp năm 2013, theo đó: “1 Hội đồng bầu cử quốc gia quan Quốc hội thành lập, có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội; đạo hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cấp”.
Trên sở đó, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015 cụ thể hóa Điều 14, 15, 16 Trong đó, Luật quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn chung HĐBCQG (Điều 14); nhiệm vụ, quyền hạn HĐBCQG việc tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội (Điều 15) nhiệm vụ, quyền hạn HĐBCQG việc đạo, hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu HĐND cấp (Điều 16)
(6)Nhìn chung, nhiệm vụ quyền hạn HĐBCQG pháp luật quy định cụ thể để thực số công việc quan trọng, cốt yếu bầu cử tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội; Lập danh sách người ứng cử; Chỉ đạo công tác thông tin, tuyên truyền, vận động bầu cử; đạo công tác bảo vệ an ninh, trật tự, an toàn xã hội bầu cử; Xác nhận tư cách đại biểu Song thấy, quy định nhiệm vụ HĐBCQG “quản lý phân bổ kinh phí tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội” thì nội dung cịn lại mang tính kế thừa từ nhiệm vụ, quyền hạn Hội đồng bầu cử trung ương giai đoạn trước Tuy nhiên, với tư cách quan thực quyền lực nhà nước tổ chức, đạo bầu cử, nhiệm vụ, quyền hạn HĐBCQG pháp luật quy định số hạn chế định dẫn đến tính độc lập vị trí quan cao có thẩm quyền tổ chức đạo bầu cử quan bị hạn chế Ví dụ: Quốc hội định ngày bầu cử, việc bầu cử bổ sung; UBTVQH thực việc dự kiến phân bổ số lượng đại biểu Quốc hội; Chính phủ đạo tổ chức thực biện pháp bảo đảm kinh phí, hướng dẫn việc quản lý sử dụng kinh phí tổ chức bầu cử Việc phân bổ nhiệm vụ cho nhiều quan thực việc tổ chức, định số vấn đề quan trọng bầu cử phần làm giảm vị trí vai trị HĐBCQG máy nhà nước quan tầm hiến định, làm giảm tính độc lập, vai trị định, đạo công tác bầu cử HĐBCQG
- Về kinh phí hoạt động:
Về kinh phí hoạt động HĐBCQG quy định Khoản Điều 19 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015:“Kinh phí hoạt động Hội đồng bầu cử quốc gia ngân sách nhà nước bảo đảm”.
Quy định hồn tồn phù hợp với vị trí quan hiến định, độc lập, ngang hàng với quan khác Chính phủ, Tịa án, HĐBCQG Tuy nhiên, HĐBCQG thiếu độc lập, tự ngân sách nhà nước quy định Chính phủ tổ chức thực biện pháp bảo đảm kinh phí, hướng dẫn việc quản lý sử dụng kinh phí tổ chức bầu cử (Khoản Điều Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015) Quy định phần hạn chế độc lập HĐBCQG
Vì vậy, để bảo đảm tính độc lập thực quyền HĐBCQG nước ta, cần quy định cụ thể nguồn kinh phí tài mà HĐBCQG sử dụng khơng lệ thuộc vào quan hành Nhưng vào điều kiện đặc thù nước ta cần phải kết hợp với điều kiện nguồn kinh phí HĐBCQG Quốc hội định
- Về thời điểm kết thúc nhiệm vụ Hội đồng bầu cử Quốc gia:
Thời điểm kết thúc nhiệm vụ HĐBCQG quy định Điều 20 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015: “Hội đồng bầu cử quốc gia kết thúc nhiệm vụ sau trình Quốc hội khóa báo cáo tổng kết bầu cử nước kết xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội bầu, bàn giao biên tổng kết hồ sơ, tài liệu bầu cử đại biểu Quốc hội cho Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa mới.”
(7)Như vậy, thấy, nhìn cách tổng thể văn luật (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND năm 2015) cụ thế, chi tiết quy định Hiến pháp 2013 để tổ chức, bầu cử Quốc hội, HĐND khóa, nhiệm kỳ Tuy vậy, dễ nhận thấy, nhiều quy định luật nói vơ tình làm vị trí thiết chế hiến định độc lập, đặc biệt nhiều quy định cịn có xu hướng làm giảm vị trí thiết chế so với tinh thần Hiến pháp vị trí, vai trị HĐBCQG thiết chế hiến định độc lập Bên cạnh đó, nhiều quy định đạo luật dường khơng có nhiều thay đổi so với quan phụ trách bầy cử trước chưa thiết chế hiến định độc lập Rõ ràng, việc xây dựng quy định thi hành Hiến pháp HĐBCQG có vấn đề cần nhìn nhận, đánh giá lại cách khách quan, công chuẩn xác để trả lại vị trí, tầm vóc HĐBCQG Hiến pháp
2.2 Một vài đánh giá thực tiễn thi hành
Hoạt động xây dựng hoàn thiện pháp luật tổ chức hoạt động HĐBCQG nhằm triển khai quy định Hiến pháp năm 2013 thời gian qua nước ta thể số phương diện sau:
Thứ nhất, lần lịch sử lập hiến, Điều 117 Hiến pháp năm 2013 hiến định HĐBCQG, bước ngoặt mang tính lịch sử hoạt động xây dựng pháp luật HĐBCQG
Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận Điều 117 quan HĐBCQG, quy định
cách thức thành lập, nhiệm vụ, cấu tổ chức, sau đến năm 2015 luật hóa tổ chức hoạt động Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015 Tuy nhiên, hoạt động xây dựng hoàn thiện pháp luật tổ chức hoạt động HĐBCQG bộc lộ rõ hạn chế quy định tổ chức hoạt động HĐBCQG Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015, nguyên tắc, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND coi luật hình thức quy định quy trình, thủ tục bầu cử vào quan dân cử; đó, quy định tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn HĐBCQG thuộc luật nội dung Việc gộp hai nhóm quy định vào văn luật không bảo đảm tính hợp lý, rõ ràng, minh bạch văn luật, thiếu đồng hệ thống pháp luật Việt Nam
Thứ ba, mặc dù pháp luật quy định máy giúp việc HĐBCQG, nhiên,
việc Quốc hội giao cho UBTVQH ban hành Nghị số 1074/2015/UBTVQH13 ngày 11/12/2015 quy định máy giúp việc HĐBCQG không hợp lý khơng bảo đảm tính hợp hiến tính hợp pháp, một văn quy phạm pháp luật điều chỉnh tổ chức hoạt động quan độc lập tầm hiến định HĐBCQG thuộc thẩm quyền Quốc hội ban hành (Luật Nghị Quốc hội; có ủy quyền Quốc hội Pháp lệnh UBTVQH)
(8)Thứ năm, hiện nay, quy định pháp luật tổ chức hoạt động HĐBCQG nằm rải rác nhiều văn với nhiều loại khác nhau, chưa có thống đồng Trên thực tế tổ chức hoạt động HĐBCQG gặp khó khăn sau có văn pháp luật ban hành nhằm điều chỉnh Điều dẫn đến tổ chức hoạt động HĐBCQG thực tế cịn gặp nhiều khó khăn, ảnh hưởng đến tính khách quan, minh bạch dân chủ tổ chức bầu cử
Thứ sáu, về quy trình xây dựng hồn thiện pháp luật tổ chức hoạt động
HĐBCQG chưa cụ thể, tức chưa có kế hoạch xây dựng, hồn thiện pháp luật mà hoạt động cịn mang tính tự phát
3 Phương hướng số đề xuất 3.1 Phương hướng, quan điểm
Hiện nay, tổ chức hoạt động HĐBCQG quy định Điều 117 Hiến pháp năm 2013 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015 Tuy nhiên, để bảo đảm HĐBCQG quan tầm Hiến định bảo đảm tính độc lập, có vai trị quan trọng việc thực quyền làm chủ người dân, cần nghiên cứu xác định văn pháp lý quy định cụ thể, chi tiết tổ chức hoạt động quan - Xây dựng Luật tổ chức Hội đồng bầu cử quốc gia hay sửa đổi Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015?
Điều 117 Hiến pháp năm 2013 quy định khái quát HĐBCQG khía cạnh: quan thành lập, nhiệm vụ, cấu thành viên HĐBCQG, nội dung khác trao cho Luật định Quy định mang tính khái quát, chưa thể vị trí tương xứng với quan Hiến định khác Chính phủ, Tịa án Nhân dân, Viện kiểm sát Nhân dân xem quy định “mở” nhằm bảo đảm tính ổn định Hiến pháp khả linh hoạt điều chỉnh quy định Luật, linh hoạt cần sửa đổi bổ sung nội dung liên quan đến tổ chức hoạt động HĐBCQG phù hợp với thực tiễn
Hiện nay, tổ chức hoạt động HĐBCQG quy định tập trung Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015 Tuy nhiên, việc đưa quy định cụ thể, chi tiết tổ chức hoạt động HĐBCQG vào Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND tỏ không hợp lý, nguyên tắc, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND coi luật hình thức quy định quy trình, thủ tục bầu cử vào quan dân cử; đó, quy định tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn HĐBCQG thuộc luật nội dung Việc gộp hai nhóm quy định vào văn luật khơng bảo đảm tính hợp lý, rõ ràng, minh bạch văn luật Vì vậy, lâu dài, để bảo đảm tính hợp lý, rõ ràng, minh bạch văn luật, bảo đảm phù hợp với tính chất HĐBCQG quan hiến định, Quốc hội cần ban hành văn luật riêng quy định tổ chức hoạt động HĐBCQG Sau có Luật Tổ chức HĐBCQG tiến đến sửa đổi, bổ sung Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu HĐND cấp năm 2015 để bảo đảm tính thống mặt nội dung Luật hệ thống pháp luật nước ta
(9)nhưng Quốc hội lại ủy quyền cho UBTVQH ban hành văn quy phạm pháp luật quy định tổ chức hoạt động HĐBCQG
Vì vậy, để bảo đảm vị trí, vai trị thống hệ thống pháp luật, theo tác giả cần thiết phải có Luật riêng với tên gọi “Luật tổ chức Hội đồng bầu cử quốc gia” quy định tổ chức hoạt động, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn cụ thể, điều kiện bảo đảm cho HĐBCQG hoạt động có hiệu chất lượng Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Viện kiểm sát Nhân dân, Luật tổ chức Tòa án Nhân dân, Luật tổ chức Chính phủ, Luật Kiểm tốn nhà nước, Luật quyền địa phương, Luật tổ chức quan điều tra hình sự, tới có lẽ Luật Chủ tịch nước
Ngồi ra, theo quan điểm chúng tơi, xây dựng quy định cụ thể hóa Hiến pháp, Quốc hội cần xem xét đến vị trí hiến định độc lập ý nghĩa chế định Rõ ràng khơng thể có tư “bình rượu cũ” thi hành quy định thiết chế hiến định quan trọng Có thể chưa có luật cụ thể hóa khơng thể có luật làm cho vị trí “tệ” so với tinh thần Hiến pháp
3.2 Đề xuất cụ thể xây dựng “Luật Tổ chức Hội đồng bầu cử Quốc gia”
Thứ nhất, quy định vị trí, chức HĐBCQG máy nhà nước
Để bảo đảm HĐBCQG quan tầm Hiến định, độc lập với quan khác máy nhà nước yếu tố quan trọng quan quy định cụ thể vị trí chức Bầu cử hoạt động trị - pháp lý, liên quan trực tiếp đến việc thực quyền làm chủ nhân dân nên cần tổ chức cách dân chủ, minh bạch, cơng quan có đủ vị quyền hạn cụ thể máy nhà nước Do đó, HĐBCQG muốn thực tốt chức năng, nhiệm vụ quản lý, tổ chức bầu cử cần phải có vị trí độc lập với quan khác máy nhà nước phân định rõ chức mình, không chịu ràng buộc, chi phối quan khác Quốc hội bầu ra, nhiên, HĐBCQG cần có vị trí độc lập với Quốc hội bầu Quốc hội Qua mặt khẳng định HĐBCQG quan Hiến định có tính chất độc lâp, phân công chức cụ thể, mặt tạo thống với quan Hiến định khác quy định cụ thể, chi tiết “Luật tổ chức” Cụ thể:
“Hội đồng bầu cử quốc gia quan tổ chức bầu cử cao nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội; chỉ đạo hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cấp
Hội đồng bầu cử quốc gia chịu trách nhiệm trước Quốc hội báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội”
Thứ hai, quy định cấu tổ chức thành viên HĐBCQG
Quy định số lượng thành viên số 21 quy định cụ thể “9 đến 15 người”275 nhằm thuận lợi cho việc triệu tập họp, thảo luận, biểu đưa định Đồng thời, với phát triển dân chủ nước ta cần bổ sung thêm thành viên đại diện trung lập từ tổ chức xã hội dân để bảo đảm tính khách quan HĐBCQG Đặc biết, thành viên Hội đồng phải cá nhân không nằm danh sách bầu cử đại biểu Quốc hội
Bên cạnh cần quy định tiêu chuẩn thành viên HĐBCQG Kinh nghiệm quốc gia giới thành viên HĐBCQG cần đáp ứng tiêu chuẩn sau: độ tuổi, trình độ, phẩm chất đạo đức, kinh nghiệm cơng tác, hoạt động lĩnh vực trị, pháp luật, bầu cử
(10)Thứ ba, quy định nguyên tắc tổ chức hoạt động HĐBCQG
Hiện pháp luật quy định nguyên tắc tổ chức hoạt động HĐBCQG làm việc theo tập thể định theo đa số Nhưng nhiên, để bảo đảm tính độc lâp HĐBCQG cần bổ nguyên tắc: “Độc lập tuân theo pháp luật; nghiêm cấm quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc tổ chức bầu cử HĐBCQG” (tương tự Tòa án Kiểm toán nhà nước)
Thứ tư, quy định nhiệm vụ, quyền hạn HĐBCQG
Bổ sung, quy định số nhiệm vụ, quyền hạn cho HĐBCQG sở chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn UBTVQH Chính phủ theo quy định luật bầu cử hành, nhằm tạo thống nhất, tập trung thẩm quyền giải công việc liên quan đến bầu cử đại biểu HĐBCQG
Theo đó, cần sửa đổi bổ sung quy định nhiệm vụ, quyền hạn HĐBCQG theo hướng mở rộng hơn, đặc biệt việc đạo hướng dẫn bầu cử đại biểu HĐND cấp, cụ thể:
“1 Hội đồng bầu cử quốc gia có nhiệm vụ tổ chức, quản lý, giám sát, kiểm tra bầu cử đại biểu Quốc hội; đạo hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu HĐND cấp
2 Trong bầu cử đại biểu HĐND cấp, Hội đồng bầu cử quốc gia có nhiệm vụ, quyền hạn chung sau đây:
a, Quyết định tư cách bỏ phiếu cử tri; b, Tiếp nhận phê duyết danh sách ứng cử; c, Tổ chức bỏ phiếu;
d, Kiểm phiếu, thống kê phiếu;
đ, Giải khiếu nại, tranh chấp bầu cử; e, Tuyên bố kết bầu cử;
g, Các nhiệm vụ, quyền hạn khác xét thấy cần thiết
3 Quyết định công bố bầu cử bổ sung đại biểu Quốc hội, tổ chức bầu cử bổ sung đại biểu HĐND; định công bố bầu cử bổ sung đại biểu Hội đồng nhân dân cấp, chỉ đạo hướng dẫn công tác bầu cử bổ sung đại biểu Hội đồng nhân dân cấp
4 Hội đồng bầu cử quốc gia có quyền thơng qua Nghị quyết, ban hành định, quy chế, hướng dẫn để tổ chức, quản lý bầu cử phù hợp với Hiến pháp pháp luật Các văn Hội đồng bầu cử quốc gia ban hành có hiệu lực thi hành bắt buộc.”
“Các nhiệm vụ, quyền hạn khác xét thấy cần thiết” bao gồm: Ban hành
chính sách bầu cử quốc gia; Lập kế hoạch phục vụ bầu cử; Đào tạo nhân viên bầu cử; Tổ chức giáo dục tuyên truyền cho cử tri nhân dân; Phân định đơn vị bầu cử; Lập kế hoạch triển khai phần mềm bầu cử; Xác minh đăng ký cử tri; Phát triển tổ chức đăng ký bầu cử quốc gia; Tổ chức đăng ký ứng cử viên Đảng ứng cử viên tự do; Tham gia vào trình hiệp thương bầu cử; Đào tạo giám sát viên kiểm phiếu; Quy định công nhận tham gia nhóm xã hội dân sự, truyền thông, quan sát viên bầu cử 276
Ngồi nghiên cứu việc trao quyền tổ chức trưng cầu ý dân cho HĐBCQG
(11)theo định Quốc hội Bởi lẽ, chất trình tự, thủ tục tổ chức trưng cầu ý dân quy định có nhiều điểm tương đồng với trình tự, thủ tục tổ chức bầu cử Quốc hội hai hoạt động hoạt động trị - pháp lý, hình thức dân chủ trực tiếp Hoạt động trưng cầu dân ý hoạt động phức tạp, quan trọng cần đươc thực cách đồng phạm vi nước theo quy định pháp luật hành, UBTVQH quan có thẩm quyền tổ chức thực theo định Quốc hội Tuy nhiên, xu nay, HĐBCQG quan hoạt động thường xun, chun trách, có vai trị bảo đảm cho hình thức dân chủ trực tiếp bầu cử thực Vì quan có đủ điều kiện tổ chức, nhân kinh nghiệm triển khai cách đồng phạm vi nước hoạt động tổ chức bầu cử Đồng thời, việc trao thẩm quyền tổ chức trưng cầu ý dân cho HĐBCQG góp phần giảm thiểu bớt khối lượng công việc cho UBTVQH, giúp quan tập trung công tác thường trực cho Quốc hội Tuy nhiên, phương án lâu dài để làm điều cần phải sửa đổi Hiến pháp năm 2013.277
Thứ năm, quy định nhiệm kỳ HĐBCQG
Hiện pháp luật quy định thời điểm kết thúc nhiệm vụ HĐBCQG, nhiên quy định phù hợp HĐBCQG hoạt động mang tính lâm thời Cịn HĐBCQG quan Hiến định nay, theo tác giả cần nghiên cứu xem xét HĐBCQG hoạt động thường xuyên, theo nhiệm kỳ để chuẩn bị cẩn trọng, chu đáo, chuyên nghiệp cho bầu cử kịp thời giải công việc phát sinh liên quan đến đại biểu suốt nhiệm kỳ hoạt động Quốc hội HĐND cấp Song quy định nhiệm kỳ HĐBCQG trùng với nhiệm kỳ Quốc hội gây khó khăn thực tế công tác bầu cử tiến hành từ cuối nhiệm kỳ Quốc hội khóa cũ đến HĐBCQG báo cáo kết bầu cử kỳ họp Quốc hội khóa nên khó để xác định thời điểm bắt đầu, chấm dứt nhiệm vụ HĐBCQG giải vấn đề phát sinh trình hoạt động đại biểu có khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo q trình bầu cử trước đó; hay bầu cử bổ sung Ngược lại, quy định nhiệm kỳ HĐBCQG lệch với nhiệm kỳ Quốc hội dẫn đến tình trạng khó khăn cơng tác quản lý cán giảm tính khách quan Quốc hội khóa trước thành lập HĐBCQG để tổ chức bầu cử, quản lý đại biểu Quốc hội khóa sau
Để khắc phục hạn chế trên, theo tác giả cần quy định nhiệm kỳ HĐBCQG theo nhiệm kỳ Quốc hội nhằm bảo đảm tính thống quan Hiến định máy nhà nước đồng thời cần nghiên cứu thêm quy định thời hạn bổ nhiệm, bổ nhiệm lại thành viên HĐBCQG Mỗi thành viên bổ nhiệm với thời hạn đến 10 năm, bổ nhiệm lại, nhiên, để đảm bảo hoạt động bình thường liên tục Hội đồng bầu cử, 1/3 số thành viên thay năm lần.278 Việc đan xen nhiệm kỳ thành viên hỗ trợ lớn cho việc trì kinh nghiệm tổ chức bầu cử chuyển giao trơn tru lãnh đạo.279
4 Kết luận
Những quy định Hiến pháp HĐBCQG thực thi, cụ thể hóa văn luật, luật thực tế vận dụng để tổ chức bầu cử Quốc hội khóa XIV HĐND cấp nhiệm kỳ 2016-2021 Dù bầu cử tổ chức thành công, nhiên, nội dung luật, văn luật cụ thể hóa Hiến pháp 2013 chế định HĐBCQG cho làm suy giảm vị trí HĐBCQG với tư cách thiết chế hiến định độc lập
277 Khoản 13 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 quy định nhiệm vụ, quyền hạn UBTVQH: Tổ chức trưng cầu ý dân theo định Quốc hội
278 Xem Viện Nghiên cứu lập pháp, Mơ hình tổ chức hoạt động Hội đồng bầu cử quốc gia số nước giới kinh nghiệm cho Việt Nam, Hà Nội, năm 2013, tr 95
(12)