Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh tây nguyên

Luận văn

LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nghèo được xác định là vấn đề không chỉ với các nước đang phát triển mà cả với các nước phát triển. Nghịch lý về sự gia tăng nghèo trong điều kiện tăng trưởng kinh tế cao đã được thế giới xác nhận. Trách nhiệm của các nước giàu trong việc giảm nghèo cũng đã được thể hiện qua việc một trăm tám mươi nguyên thủ quốc gia trong đó có Việt Nam đã ký Tuyên bố Thiên niên kỷ vào tháng 10 năm 2000, cam kết đạt Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ nhằm giảm mức nghèo xuống còn một nửa vào năm 2015. Đối với Việt Nam, phát triển kinh tế gắn với giảm nghèo là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới. Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo được Thủ tướng Chính phủ thông qua tháng 5/2002 là sự khẳng định và thể hiện quyết tâm của Chính phủ Việt nam trong lĩnh vực giảm nghèo. Những kết quả mà chúng ta đạt được trong lĩnh vực giảm nghèo đã được cộng đồng quốc tế đánh giá cao và coi như một trong những bài học thành công trong quá trình phát triển kinh tế. Chỉ trong vòng hơn một thập kỷ tính từ đầu những năm 90 (thế kỷ XX), tỷ lệ dân số sống dưới ngưỡng nghèo đã giảm từ 58% xuống còn 29% vào năm 2002, tương đương với trên 20 triệu người đã thoát nghèo [67]. Trong những nỗ lực chung vì mục tiêu giảm nghèo, tài chính có vai trò vô cùng quan trọng. Việc sử dụng các công cụ tài chính không những là cách chuyển giao nguồn lực để hỗ trợ người nghèo một cách trực tiếp mà còn cung cấp phương tiện để họ tự vươn lên thoát nghèo. Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng các công cụ tài chính cũng còn bộc lộ những hạn chế đòi hỏi phải được hoàn thiện cho phù hợp với thực tiễn. 1 Ở nước ta, tình trạng nghèo giữa các vùng trong cả nước rất khác nhau. Theo đánh giá gần đây nhất của Ngân hàng thế giới, Tây Nguyên được xem là điểm tối nhất trên bản đồ nghèo. Lý do không chỉ vì tỷ lệ nghèo ở khu vực này cao nhất mà còn vì Tây Nguyên là vùng có tốc độ giảm nghèo chậm nhất trong cả nước. Trong bối cảnh có nhiều thay đổi và nhiều thách thức mới đặt ra trong tiến trình giảm nghèo mà chúng ta đang phải đương đầu, việc đánh giá đúng đắn thực trạng nghèo của Tây Nguyên và tìm ra những giải pháp phù hợp trong việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm nghèo ở khu vực này có ý nghĩa thiết thực và đòi hỏi phải được nghiên cứu một cách đầy đủ và nghiêm túc. 2. Tổng quan nghiên cứu Nghiên cứu về nghèo và tìm ra các giải pháp giảm nghèo là đề tài đã được nhiều tác giả, tổ chức trong và ngoài nước thực hiện. Trong số đó có những nghiên cứu nghèo theo vùng, một số đánh giá chính sách giảm nghèo của Việt Nam qua các giai đoạn, một số khác lại tập trung đánh giá nghèo theo những lĩnh vực. Một số nghiên cứu và đánh giá chính sách có thể kể đến là “Việt Nam, đánh giá nghèo và chiến lược” của WB (1995) [64]; báo cáo “Việt Nam tấn cống nghèo” (2000) [65]. Đây được coi là nghiên cứu đầu tiên mà trong đó có đánh giá tác động của hệ thống chính sách giảm nghèo trên phạm vi cả nước. Bên cạnh đó, các cá nhân cũng tiến hành các nghiên cứu độc lập. Gần đây nhất có tác giả Nguyễn Thị Hoa với đề tài “Hoàn thiện các chính sách giảm nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015” (2009) [76]. Các nghiên cứu trên đều có một điểm chung là đã đề cập đến một số chính sách liên quan trực tiếp đến giảm nghèo trên phạm vi cả nước và chỉ ra những điểm hạn chế chung như: chính sách đã được triển khai nhưng chưa đến được đúng đối tượng; nhiều người nghèo chưa biết đến chính sách; việc 2 tổ chức cũng như phối hợp thực hiện còn nhiều điểm bất cập đã ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả thực hiện chính sách. Bên cạnh những nghiên cứu về chính sách, trong giai đoạn thực thi Chiến lược giảm nghèo 2001-2005, WB cũng đã tiến hành một nghiên cứu “Nghèo’’ (2003) [67] trên phạm vi cả nước. Đồng thời, hàng loạt nghiên cứu nghèo theo vùng cũng được nhiều tổ chức tiến hành. Nổi bật là các đánh giá nghèo theo vùng của UNDP năm 2003 như “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Hà Giang” [104], “Đánh giá nghèo theo vùng tại Đồng bằng sông Cửu long” [106], “Đánh giá nghèo theo vùng Miền núi phía Bắc” [107], “Đánh giá nghèo theo vùng tại đồng bằng sông Hồng” [106]; hay “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Ninh Thuận” của Trung tâm Phát triển Nông thôn [91]; “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Quảng Trị” của Bộ LĐ,TB& XH và chương trình hợp tác Việt - Đức về giảm nghèo [11]… Tại Tây Nguyên cũng có một số nghiên cứu về nghèo. Năm 2003, ActionAid Vietnam and ADB tiến hành 2 đánh giá nghèo có sự tham gia tại Đăc Lắc và khu vực miền Trung, Tây Nguyên là “Participatory Poverty and Governance assessment, Daklak Province” [116], và “Participatory Poverty and Governance assessment, Central Coast and Highlands region” [117]. “Báo cáo đánh giá nghèo có sự tham gia tại Kon Tum” [109], được Viện khoa học xã hội Việt Nam và Viện khoa học lao động và xã hội thực hiện năm 2008. Một nghiên cứu chính sách giảm nghèo tại Đắc Nông do công ty TNHH tư vấn quốc tế VICA thực hiện năm 2008 là “Nghiên cứu về giảm nghèo và chính sách giảm nghèo tại tỉnh Đăk Nông” [28]. Một số nghiên cứu liên quan nghèo khác lại đánh giá theo lĩnh vực, trong đó tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, giáo dục và y tế, như “Cải thiện việc tiếp cận cơ sở hạ tầng thiết yếu” (2002) [61] của Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản; hay “Cung cấp giáo dục cơ bản có chất lượng cho mọi người” (2002) [16] của Bộ Phát triển Quốc tế Anh. Các nghiên cứu về lĩnh vực y tế bao gồm “Cải thiện tình trạng sức khoẻ và giảm bớt bất bình đẳng” của Ngân 3 hàng Phát triển Châu Á và Tổ chức Y tế Thế giới (2002) [63]; “Giải pháp tài chính thúc đẩy phát triển sự nghiệp y tế ở Việt Nam” (2006) [37] của tác giả Hoàng Thị Thúy Nguyệt . Những nghiên cứu trên đã cung cấp bức tranh nghèo của Việt Nam, đồng thời cho thấy thực trạng và đặc thù nghèo của từng vùng, những khó khăn, thách thức và khuyến nghị giải quyết vấn đề nghèo tại địa phương. Tuy nhiên, những nghiên cứu này hoặc là thiên về đánh giá chính sách, mà chủ yếu là đánh giá kết quả thực hiện chính sách hơn là đánh giá tác động của chúng; hoặc là tập trung nghiên cứu nghèo trên quy mô cả nước. Những nghiên cứu nghèo theo vùng tại Tây Nguyên còn phiến diện. Đặc biệt, những đánh giá về các công cụ tài chính rất ít và rời rạc. Tính đến thời điểm thực hiện luận án, tác giả nhận thấy chưa có một nghiên cứu nào đề cập một cách hệ thống việc sử dụng các công cụ tài chính trong việc đạt được mục tiêu giảm nghèo. Hơn nữa, việc nghiên cứu để vận dụng hệ thống các công cụ tài chính trên địa bàn vùng Tây Nguyên chưa được tác giả nào thực hiện. Với những lý do trên đây, cùng với yêu cầu thực tiễn tìm ra những giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả hơn các công cụ tài chính để đạt được mục tiêu giảm bớt nghèo ở Tây Nguyên, tác giả đã chọn vấn đề “Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên” làm đề tài nghiên cứu sinh. 3. Mục đích, đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu Mục đích nghiên cứu Nhận diện và đánh giá tình trạng nghèo tại các tỉnh Tây Nguyên cũng như tình hình sử dụng các công cụ tài chính tại địa bàn. Chỉ ra những thành công và hạn chế trong quá trình sử dụng các công cụ đó vì mục tiêu giảm nghèo. Trên cơ sở thực tiễn và những bài học kinh nghiệm về giải quyết 4 nghèo được đúc rút từ các nước, luận án đề xuất một số giải pháp để sử dụng hiệu quả các công cụ tài chính nhằm đạt được mục tiêu giảm nghèo tại Tây Nguyên trong giai đoạn tới. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Về đối tượng nghiên cứu: Xuất phát từ mục tiêu của luận án, đối tượng nghiên cứu của luận án là tình trạng nghèo và các công cụ tài chính được sử dụng trong tiến trình giảm nghèo nói chung, đặc biệt tập trung vào địa bàn các tỉnh Tây Nguyên. Luận án cũng nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong việc giải quyết nghèo để tìm ra những bài học phù hợp cho Việt Nam, nhất là vùng Tây Nguyên. Về phạm vi nghiên cứu: Giới hạn về thời gian: Luận án chỉ tập trung nghiên cứu nghèo trong giai đoạn từ 2002 đến nay. Lý do của sự lựa chọn này như sau: giảm nghèo là một quá trình lâu dài, đòi hỏi nỗ lực từ nhiều phía với những mục tiêu trong từng thời kỳ cụ thể ở các mức độ khác nhau. Mục tiêu cuối cùng của công cuộc giảm nghèo cũng không nằm ngoài mục tiêu phát triển có tính chiến lược của quốc gia là “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Tuy nhiên, năm 2002 được coi là một mốc quan trọng trong tiến trình phát triển nói chung và giảm nghèo nói riêng, với sự ra đời của Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo của Chính phủ. Nó đánh dấu một sự phát triển mới trong tiến trình phát triển của đất nước không chỉ với hàng loạt chương trình, dự án lớn của Nhà nước; mà cũng từ thời điểm đó, các hoạt động nghiên cứu và các báo cáo về nghèo được thực hiện và công bố một cách đầy đủ, là nguồn số liệu tin cậy làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá của luận án. Giới hạn về lĩnh vực nghiên cứu: Nghèo là một nội dung lớn, có phạm vi rất rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực. Do giới hạn về thời gian và các điều 5 kiện nghiên cứu, luận án chỉ tập trung vào lĩnh vực tài chính, các lĩnh vực khác chỉ được nghiên cứu với tư cách là điều kiện hỗ trợ cho các công cụ tài chính trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo. Mặt khác, các công cụ tài chính cũng rất đa dạng, luận án chỉ tập trung đánh giá việc sử dụng 1 số công cụ tài chính với giới hạn sau: - Công cụ chi ngân sách, tập trung xem xét thông qua các chương trình mục tiêu giảm nghèo. - Công cụ bảo hiểm, tập trung vào bảo hiểm y tế. - Công cụ tài chính vi mô. Những lý do khiến tác giả lựa chọn 3 công cụ tài chính và giới hạn nghiên cứu như trên là: Thứ nhất, do những giới hạn về điều kiện, khả năng nghiên cứu, tác giả không thể giải quyết tổng thể tất cả các vấn đề trong các lĩnh vực liên quan đến giảm nghèo mà chỉ tập trung vào việc sử dụng một số công cụ tài chính cho mục đích giảm nghèo. Thứ hai, những công cụ tài chính được lựa chọn nghiên cứu là những công cụ có tác động lớn và trực tiếp đến mục tiêu giảm nghèo. Một số công cụ tài chính tác động gián tiếp và hạn chế sẽ không được xem xét trong luận án. Thứ ba, trên quan điểm giải quyết nghèo cần có sự phối hợp đồng bộ nhiều công cụ tài chính, luận án đã lựa chọn cả công cụ tài chính có tác động ở tầm vĩ mô (như chi NSNN) và ở tầm vi mô (công cụ tài chính vi mô). Sử dụng hiệu quả nhóm các công cụ tài chính này sẽ giải quyết nghèo trên ba khía cạnh: tạo cơ hội, trao quyền và giảm nguy cơ bị tổn thương. Sự hỗ trợ từ ngân sách thông qua các chương trình mục tiêu giảm nghèo và các chương trình tín dụng ưu đãi tạo đem đến cơ hội và đảm bảo công bằng cho người 6 nghèo. Các công cụ bảo hiểm sẽ tạo ra tấm lưới chắn an toàn, vừa có tác dụng phòng ngừa rủi ro và hạn chế tác động của các cú sốc, giảm thiểu nguy cơ bị tổn thương cho người nghèo. Trong số các loại hình bảo hiểm, bảo hiểm y tế là công cụ tác động trực tiếp nhất đến người nghèo bởi nó liên quan trực tiếp đến khả năng thụ hưởng dịch vụ công thiết yếu là chăm sóc sức khỏe. Giới hạn về địa bàn nghiên cứu: Tác giả tập trung nghiên cứu đề tài nói trên tại khu vực Tây Nguyên. Ngoài những nghiên cứu chung theo vùng, tác giả còn tập trung vào 1 số địa phương được xem là nghèo nhất trong vùng (các tỉnh, huyện, xã nghèo nhất). Các lý do giải thích cho điều này là Tây Nguyên không chỉ là một trong các khu vực có tỷ lệ nghèo cao, tốc độ giảm nghèo chậm mà còn có nhiều nét đặc thù so với các vùng khác trong cả nước. Đồng thời, như đã chỉ ra ở trên, các nghiên cứu tương tự chưa được tiến hành một cách hệ thống ở khu vực này. Phương pháp nghiên cứu Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, về phương pháp luận, luận án dựa trên cách tiếp cận đa chiều đối với thực trạng nghèo và việc sử dụng các công cụ tài chính trên địa bàn nghiên cứu. Cách tiếp cận đó cho phép đánh giá đối tượng nghiên cứu một cách toàn diện và khách quan. Quan điểm lịch sử cũng được luận án sử dụng khi phân tích, đánh giá thực trạng nghèo theo thời gian. Điều đó rất có ý nghĩa trong phân tích tiến trình và chỉ rõ những xu hướng giảm nghèo. Về phương pháp nghiên cứu, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học như phương pháp thống kê; điều tra khảo sát; phương pháp phân tích định tính; các phương pháp phân tích thực chứng và chuẩn tắc; các phương pháp suy luận, diễn giải… Trong đó, thống kê và suy luận, diễn giải là hai phương pháp chủ đạo giúp tác giả hoàn thành luận án. 7 Phương pháp thống kê: các số liệu sử dụng trong luận án chủ yếu từ các nguồn chính là Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê Việt Nam, Văn phòng Chương trình giảm nghèo quốc gia (Bộ LĐTB&XH). Ngoài ra, số liệu được cập nhật từ nguồn của Ngân hàng Chính sách xã hội, Bộ Y tế. Tác giả cũng thực hiện nhiều chuyến công tác tại các tỉnh khu vực Tây Nguyên nhằm thu thập số liệu, thông tin từ Vụ địa phương II (cơ quan thường trực của Ủy ban Dân tộc tại khu vực miền Trung, Tây Nguyên) và các sở, ban ngành thuộc các tỉnh Gia Lai, Kon Tum, Đăk Lăk cung cấp. Đặc biệt, một số cuộc khảo sát tại thực địa với các phương pháp điều tra, khảo sát khác nhau được thực hiện (xem phụ lục 1, 2 và 3) và số liệu điều tra được xử lý bằng phần mềm thống kê SPSS. Để đánh giá tác động của chính sách tín dụng ưu đãi, tác giả cũng đã sử dụng phần mềm xử lý số liệu Stata 9.1 để tính toán số liệu từ bộ số liệu VHLSS 2002, 2004, 2006. Những phân tích định lượng đã giúp cho việc phân tích và đưa ra kết luận có căn cứ và tin cậy hơn. Phương pháp suy luận, diễn giải: dựa trên cơ sở những số liệu thực tế thu thập được, tác giả tiến hành phân tích từng công cụ tài chính, từ đó rút ra những điểm đạt được và chưa đạt được trong quá trình sử dụng các công cụ đó, đồng thời chỉ ra tác động của hệ thống công cụ đó đến kết quả giảm nghèo ở Tây Nguyên. Trên cơ sở những kết luận được rút ra từ phương pháp suy luận, diễn giải, luận án đề xuất các giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả các công cụ tài chính để đạt được mục tiêu giảm nghèo trong thời gian tới. 4. Kết cấu của luận án Ngoài lời mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung chính của luận án được kết cấu trong ba chương: Chương 1: Nghèo và các công cụ tài chính giảm nghèo Chương 2: Thực trạng sử dụng một số công cụ tài chính thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên giai đoạn từ 2002 đến nay. 8 Chương 3: Sử dụng công cụ tài chính thúc đẩy giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên trong thời gian tới. 5. Những kết quả chính và đóng góp của luận án Nghiên cứu về nghèo và việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm nghèo ở Tây Nguyên, luận án đã đạt được các kết quả và đóng góp chính sau đây: Một là, luận án đã hệ thống hoá và làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về nghèo, đặc biệt lý giải làm nổi bật các cách tiếp cận và phương pháp đánh giá nghèo. Với các cách tiếp cận khác nhau về nghèo, luận án đã thể hiện cách nhìn đa chiều khi giải quyết vấn đề nghèo. Hai là, luận án đã phân tích có tính khái quát, làm rõ các căn cứ để Nhà nước can thiệp vào việc giảm nghèo, đồng thời xác định rõ vai trò can thiệp của Nhà nước trong công cuộc giảm nghèo. Ba là, hệ thống các công cụ tài chính đã được luận giải rõ ràng và luận án cũng chỉ rõ vai trò của chúng khi được phối hợp sử dụng trong việc giảm nghèo bền vững. Bốn là, thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia đã được cộng đồng quốc tế đánh giá cao trong giải quyết nghèo, luận án cũng đã rút ra một số bài học kinh nghiệm có ý nghĩa đối với Việt Nam nói chung và có thể vận dụng cho khu vực Tây Nguyên. Năm là, thực trạng nghèo ở Tây Nguyên đã được luận án đánh giá khá sâu sắc và đậm nét trên cơ sở kết hợp nghiên cứu các tài liệu thứ cấp và các thông tin, số liệu có được qua khảo sát thực tế tại địa bàn. Việc chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến nghèo và việc phân tích những tiềm năng của vùng là căn cứ thực tiễn đề xuất các giải pháp giảm nghèo tại địa bàn nghiên cứu. Sáu là, luận án cũng tập trung đánh giá tình hình sử dụng các công cụ tài chính chủ yếu trên địa bàn. Với việc cập nhật số liệu và sử dụng các công cụ 9 phân tích định lượng kết hợp với phân tích định tính, luận án đã chỉ ra những kết quả đạt được cũng như những điểm còn tồn tại và nguyên nhân của chúng. Các nhận xét, kết luận đưa ra sát thực tế, có cơ sở thực tiễn, được minh chứng bằng các nguồn số liệu tin cậy. Đây được coi là cơ sở vững chắc khi đề xuất định hướng và các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng các công cụ tài chính thực hiện được mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên. Bảy là, dựa trên chiến lược phát triển vùng Tây Nguyên, trước hết luận án đưa ra một số quan điểm có tính chất định hướng và xuyên suốt trong quá trình thực hiện giảm nghèo ở Tây Nguyên. Luận án cũng đề xuất một hệ thống 3 nhóm giải pháp, liên quan đến việc nâng cao hiệu quả chi NSNN góp phần thực hiện mục tiêu giảm nghèo, mở rộng BHYT đảm bảo an sinh cho người nghèo và sử dụng hiệu quả công cụ tài chính vi mô và nhóm các giải pháp điều kiện khác. Việc đề xuất các giải pháp không chỉ dựa vào cơ sở lý luận được xây dựng theo cách tiếp cận mới trong quản lý ngân sách mà còn được đúc rút từ những kết quả trong quá trình thí điểm đã được tác giả trải nghiệm trong thực tiễn. Chương 1 10 . 2: Thực trạng sử dụng một số công cụ tài chính thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên giai đoạn từ 2002 đến nay. 8 Chương 3: Sử dụng công cụ tài chính. pháp nhằm sử dụng hiệu quả hơn các công cụ tài chính để đạt được mục tiêu giảm bớt nghèo ở Tây Nguyên, tác giả đã chọn vấn đề Sử dụng một số công cụ tài chính