Khởi kiện vụ án hành chính ở việt nam thực trạng và giải pháp hoàn thiện thuc trang va giai phap hoan thien

Nhìn chung, Pháp lệnh đã tạo điều kiện nhất định cho việc thực hiện khởi kiện vụ án hành chính cũng như trong cả quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ lợi ích c

KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

Niên khóa: 2008 – 2012

Giáo viên hướng dẫn: ThS NGUYỄN HOÀNG YẾN

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2012

MỤC LỤC

Trang

PHẦN MỞ ĐẦU

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH

CHÍNH 1

1.1 Khái quát chung về vụ án hành chính 1

1.1.1 Khái niệm vụ án hành chính 1

1.1.2 Đặc điểm của vụ án hành chính 4

1.2 Khái quát về khởi kiện vụ án hành chính 8

1.2.1 Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính 8

1.2.2 Ý nghĩa của khởi kiện vụ án hành chính 10

1.3 Quy định pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam về khởi kiện vụ án hành chính 13

1.3.1 Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính 13

1.3.1.1 Điều kiện về chủ thể 14

1.3.1.2 Điều kiện về đối tượng khởi kiện 16

1.3.1.3 Điều kiện về thời hiệu khởi kiện 26

1.3.1.4 Điều kiện về thủ tục khiếu nại hành chính 27

1.3.1.5 Vụ việc chưa được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án 29

1.3.2 Thủ tục khởi kiện vụ án hành chính 29

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 32

2.1 Thực trạng khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam 32

2.1.1 Thực trạng quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính 32

2.1.1.1 Pháp luật về điều kiện khởi kiện 32

2.1.1.2 Pháp luật về thủ tục khởi kiện vụ án hành chính 45

2.1.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính 46

2.2 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật và thực hiện quy định của pháp

luật về việc khởi kiện vụ án hành chính 54

2.2.1 Nhu cầu hoàn thiện 54

2.2.2 Các giải pháp hoàn thiện 56

2.2.2.1 Hoàn thiện quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính 56

2.2.2.2 Hoàn thiện thực hiện pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính 65

KẾT LUẬN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Khởi kiện vụ án hành chính là một giai đoạn tố tụng đầu tiên của hoạt động tố tụng hành chính, được phát sinh từ hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm từ hoạt động quản lý nhà nước của chủ thể mang quyền lực nhà nước Đến truớc ngày 1.7.2011, việc khởi kiện vụ án hành chính được tiến hành theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 được sửa đổi bổ sung qua các năm 1998, 2006 Nhìn chung, Pháp lệnh đã tạo điều kiện nhất định cho việc thực hiện khởi kiện vụ án hành chính cũng như trong cả quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội Tuy nhiên qua thực tiễn giải quyết vụ án hành chính trong những năm qua cho thấy các quy định của Pháp lênh nói chung, các quy định của Pháp lệnh về khởi kiện vụ án hành chính nói riêng đã bộc lộ những hạn chế và bất cập, làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án, gây trở ngại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích của mình

Để khắc phục những hạn chế ấy, ngày 24- 11- 2010, tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật tố tụng hành chính gồm 18 chương, 265 điều với nhiều điểm tiến bộ, tích cực, mở rộng việc thực hiện quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức So với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 được sửa đổi bổ sung qua các năm 1998, 2006, Luật tố tụng hành chính đã có những sửa đổi quan trọng và quy định thêm nhiều nội dung mới như quy định cụ thể và rõ ràng các nguyên tắc xét xử hành chính, quy định về chứng minh và chứng cứ, quy định chi tiết

về thủ tục thi hành bản án quyết định của Tòa án hành chính, bỏ thủ tục khiếu nại hành chính, mở rộng thời hiệu khởi kiện…Trong đó điển hình nhất là việc Luật tố tụng hành chính đã có nhiều quy định tiến bộ liên quan đến khởi kiện

vụ án hành chính Đây là sự khẳng định, thể chế hóa đường lối, chủ trương về

2

cải cách tư pháp đã được xác định trong các nghị quyết văn kiện của Đảng đặc biệt là Nghị quyết 49- NQ/TW ngày 02/06/2005 về chiến lược cải cách Tư pháp đến năm 2020 cụ thể là: “ mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính, đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm quyền bình đẳng giữa công dân với cơ quan công quyền…”

Tuy nhiên, pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính hiện hành vẫn còn tồn tại khá nhiều vướng mắc, bất cập Nhiều quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính còn chưa rõ ràng, chưa hợp lý, hạn chế quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức Việc triển khai thực hiện pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính vẫn còn chưa hiệu quả, chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội

Do đó, để nhận thức và nêu rõ tầm quan trọng của khởi kiện vụ án hành chính em xin chọn khởi kiện vụ án hành chính làm đối tượng nghiên cứu của khoá luận tốt nghiệp này với tên đề tài là “Khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam- thực trạng và giải pháp hoàn thiện.”

2 Mục đích nghiên cứu

Thông qua việc nghiên cứu pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính trên phương diện lý luận nhằm hệ thống hoá các lý luận về khởi kiện vụ án hành chính Đồng thời làm rõ thực trạng quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam Qua đó tác giả đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính để góp phần bảo vệ quyền khởi kiện của công dân

3 Phương pháp nghiên cứu của đề tài

Cơ sở lý luận: đề tài được nghiên cứu dựa trên hệ thống quan điểm chủ nghĩa Mác- Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, chủ trương đường lối chính sách của Đảng và nhà nước về hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật tố tụng hành chính nói riêng về khởi kiện vụ án hành chính

Để hoàn thiện đề tài này tác giả đi sâu vào nghiên cứu bằng các phương pháp nhận thức khoa học cụ thể như phuơng pháp luận duy vật biện chứng kết

3

hợp với phương pháp luận duy vật lịch sử là chủ yếu Đồng thời đề tài cũng được nghiên cứu theo phương pháp chung phổ biến như : phương pháp so sánh, phương pháp tổng hợp, thống kê, phương pháp phân tích đánh giá…

4 Ý nghĩa

Từ cơ sở lý luận và thực tiễn được trình bày trong khoá luận bước đầu là tổng quát những vấn đề cần thiết đề cập đến để hoàn thiện pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính Vì vậy, khoá luận góp phần nhằm làm sáng tỏ các quan điểm của Nhà nước và pháp luật đối với sự phát triển của đất nước và tiến bộ của toàn xã hội đặc biệt làm rõ vị trí, vai trò của Nhà nước với tư cách là công

cụ chủ yếu thực hiện quyền làm chủ của nhân dân và là công cụ chủ yếu bảo

vệ, bảo đảm quyền con người, quyền tư do, lợi ích của công dân Mặc dù phạm

vi nghiên cứu đề tài của khóa luận còn nhiều hạn chế, nhưng đề tài có ý nghĩa thiết thực trong giai đoạn hiện nay trong việc hoàn thiện quy định pháp luật và thực hiện pháp luật khởi kiện vụ án hành chính Qua đó, khoá luận cũng đóng góp quan trọng vào công cuộc cải cách tư pháp của nước ta

5 Kết cấu của đề tài

Đề tài bao gồm:

Mục lục

Phần mờ đầu

Chương 1: những vấn đề chung về khởi kiện vụ án hành chính

Chương 2: thực trạng khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam- thực trạng

và giải pháp hoàn thiện

Kết luận

Danh mục tài liệu tham khảo

4

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

1.1 Khái quát về vụ án hành chính

1.1.1 Khái niệm vụ án hành chính

Với tư cách là chủ thể quản lý và điều hành xã hội, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện các hoạt động của mình thông qua nhiều hình thức khác nhau trong đó chủ yếu là thông qua việc ban hành các quyết định hành chính và thực hiện hành vi hành chính để tác động đến các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội Không phải lúc nào các chủ thể này cũng đồng ý với sự tác động của chủ thể quản lý đó Hơn nữa, trong một số trường hợp vì lý do nào đó mà quyết định hành chính, hành vi hành chính được ban hành và thực hiện trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội Điều này dẫn đến phát sinh sự phản kháng của cá nhân, cơ quan, tổ chức với các chủ thể có thẩm quyền quản lý nhà nước

Do đó pháp luật đã quy định hai con đường đó là thông qua khiếu nại hành chính và thông qua khởi kiện tại Tòa án để bên cá nhân, tổ chức được cho là yếu thế hơn có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi không đồng

ý với sự tác động của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước

Nếu như trước ngày 01/07/1996, việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ được thực hiện bằng con đường khiếu nại hành chính thì từ ngày 01/07/1996, cùng với sự ra đời của Tòa hành chính, quyền khởi kiện

vụ án hành chính chính thức được ghi nhận, mở rộng hơn cơ chế pháp lý để cá nhân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Tòa án không phải là cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính giữa cá nhân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước nhưng nếu tranh chấp này được giải quyết trước Tòa án thì vụ án hành chính phát sinh

5

Để hiểu rõ hơn về vụ án hành chính, cần làm sáng tỏ những thuật ngữ có

liên quan Theo từ điển Tiếng Việt thì: “vụ là việc, sự việc không hay, rắc rối

cần giải quyết, án là tranh chấp quyền lợi cần được xét xử trước Tòa án” 1

Như vậy, về mặt thuật ngữ, “vụ án” là việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp về quyền lợi thuộc nhiệm vụ xét xử của Tòa án

Cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Luật tố tụng hành chính chưa có một quy định chính thức nào định nghĩa về vụ án hành chính và thực tế tồn tại rất nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm này Có quan

điểm cho rằng: “vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính phát sinh

do cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức khởi kiện yêu cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết

định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc” 2

Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học cũng đưa ra định nghĩa tương tự như

vậy: “vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tòa hành chính do cá nhân, cơ

quan nhà nước, tổ chức khởi kiện ra Tòa án yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình”3

Tuy nhiên có thể nhận thấy khái niệm trên chưa đầy đủ và đúng với bản chất của tố tụng hành chính Bởi nếu chỉ có hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình đang bị xâm

phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính thì chưa đủ để phát sinh

vụ án hành chính mà cần phải có sự thụ lý đơn khởi kiện của Tòa án Tòa án chỉ thụ lý đơn khởi kiện đó khi nó đáp ứng một số điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật

Do đó, khái niệm này có thể hiểu như sau: vụ án hành chính là vụ án phát sinh khi cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp

6

pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước,

người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước và được Tòa án thụ lý theo quy định của pháp luật

Như vậy, vụ án hành chính sẽ không thể phát sinh khi không có đơn khởi kiện của cá nhân, cơ quan hoặc tổ chức Tuy nhiên việc nộp đơn này cũng chưa

đủ phát sinh vụ án hành chính Nói cách khác, vụ án hành chính chỉ phát sinh khi có đủ hai điều kiện sau đây:

Thứ nhất, có việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức

Vụ án hành chính được phát sinh trên cơ sở Tòa án giải quyết tranh chấp hành chính giữa chủ thể quản lý nhà nước với cá nhân, cơ quan, tổ chức Thế nhưng, cũng là một phương thức giải quyết tranh chấp hành chính nhưng khi thực hiện việc khiếu nại hành chính không thể làm phát sinh vụ án hành chính

Do đó, điều kiện đầu tiên để làm phát sinh một vụ án hành chính, đó là có việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức Nếu như không có hành vi khởi kiện,

sẽ không có vụ án hành chính

Tuy nhiên, không phải chủ thể nào cũng đều có quyền khởi kiện vụ án hành chính mà muốn khởi kiện vụ án hành chính, cá nhân, cơ quan, tổ chức ấy phải đáp ứng được một số điều kiện như: điều kiện về chủ thể khởi kiện, điều kiện về đối tượng khởi kiện, điều kiện về thời hiệu khởi kiện, điều kiện về thủ tục khiếu nại hành chính và điều kiện về vụ việc chưa được giải quyết bằng bản

án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án

Thứ hai, đơn khởi kiện được Tòa án thụ lý giải quyết

Hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ là điều kiện cần, để

vụ án hành chính phát sinh, đơn khởi kiện phải được Tòa án thụ lý Khởi kiện

là quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức, tuy nhiên, không phải trong tất cả trường hợp khởi kiện đều được Tòa án thụ lý giải quyết Khi có đơn khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức, Tòa án sẽ xem xét các điều kiện để quyết định

có thụ lý hay không thụ lý đơn khởi kiện Cụ thể, Tòa án sẽ xem xét về điều kiện khởi kiện vụ án, về việc nộp tiền tạm ứng án phí, điều kiện về thẩm quyền giải quyết của Tòa án Nếu thỏa mãn đầy đủ các điều kiện trên thì Tòa án sẽ thụ

lý và giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật Toà án sẽ trả lại đơn kiện

có khởi kiện thì sẽ không có việc thụ lý vụ án của Toà án Khởi kiện là quyền

tự định đoạt thuộc về cá nhân, tổ chức, cơ quan đối với việc yêu cầu Toà án

phán quyết về quyết định hành chính, hành vi hành chính mà theo họ là trái

pháp luật, xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình Khởi kiện chính vì vậy là một sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ giữa người khởi kiện với Toà hành chính có thẩm quyền Chức năng của Toà hành chính là xét xử các vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện

Do đó, khởi kiện vụ án hành chính là tiền đề đối với hoạt động thụ lý của Toà

án Kể từ thời điểm Tòa án thụ lý đơn khởi kiện vụ án hành chính chính thức phát sinh

1.1.2 Đặc điểm của vụ án hành chính

Thứ nhất, đối tượng tranh chấp trực tiếp trong vụ án hành chính là tính

hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính Quyền tài sản và quyền nhân thân không phải là đối tượng tranh chấp trực tiếp của tranh chấp hành chính

Đây là đặc điểm quan trọng để phân biệt vụ án hành chính với các vụ án dân sự, kinh tế, lao động Pháp luật tố tụng hành chính hiện nay quy định tính

hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng tranh

chấp trực tiếp trong quá trình giải quyết vụ án hành chính Một quyết định hành

chính, hành vi hành chính khi ban hành phải đảm bảo cả hai thuộc tính là tính

hợp pháp và tính hợp lý Trong đó, yêu cầu về tính hợp pháp của quyết định hành chính bao gồm: quyết định hành chính phải được ban hành đúng thẩm quyền về hình thức và nội dung, quyết định hành chính phải được ban hành dựa trên cơ sở pháp lý là văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, quyết định hành chính phải được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Còn yêu cầu về tính hợp lý của

8

quyết định hành chính bao gồm: quyết định hành chính được ban hành phải có khả năng thi hành trong thực tiễn cuộc sống, quyết định hành chính được ban hành phải đảm bảo sự phù hợp lợi ích giữa nhà nước và nhân dân, quyết định hành chính được ban hành phải có ngôn ngữ, văn phong chuẩn mực, đáp ứng được yêu cầu về tính chính xác, tính dễ hiểu, tính khách quan, tính lịch sự và tính khuôn mẫu của văn bản, quyết định quản lý phải được ban hành kịp thời, đúng lúc, đáp ứng nhu cầu được điều chỉnh của các quan hệ xã hội Đây chính

là những yêu cầu về nội dung của quyết định hành chính mà chủ thể có thẩm quyền ban hành phải đảm bảo

Tuy nhiên chỉ có tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính mới là đối tượng tranh chấp trực tiếp của vụ án hành chính Điều này xuất phát từ nguyên tắc hoạt động của bộ máy nhà nước ta là quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữ các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp, lập pháp, tư pháp Trong đó, hoạt động tư

pháp không được “lấn sân” sang hoạt động hành pháp mà chỉ được quyền xem

xét tính hợp pháp của hoạt động hành pháp Do đó, Tòa án với tư cách là cơ quan thực hiện quyền tư pháp chỉ dừng lại ở việc xem xét các tài liệu chứng cứ

để đánh giá tính đúng sai của quyết định hành chính được ban hành, hành vi

hành chính được thực hiện, không can thiệp vào nội dung của quyết định hành chính, hành vi hành chính Nếu được ban hành hoặc thực hiện đúng pháp luật thì Tòa án sẽ bác yêu cầu khởi kiện của chủ thể khởi kiện Ngược lại, nếu quyết định hành chính được ban hành sai thì Tòa án sẽ hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đó, hành vi hành chính được thực hiện sai thì Tòa án có quyền tuyên bố hủy một phần hoặc toàn bộ hành vi hành chính đó trái pháp luật Tức là, Tòa án chỉ xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành

vi hành chính mà thôi

Ngoài ra, người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong

vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu bồi thường thiệt hại Trong trường hợp này các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhà nước

và pháp luật về tố tụng dân sự được áp dụng để giải quyết yêu cầu bồi

thường thiệt hại Như vậy, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính người

9

khởi kiện, người có quyền và nghĩa vụ liên quan còn có thể yêu cầu bồi thường

thiệt hại Trong trường hợp này, yêu cầu sẽ được Tòa án xem xét giải quyết

Tuy nhiên quyền tài sản và quyền nhân thân không phải là đối tượng tranh chấp trực tiếp của tranh chấp hành chính

Nhìn chung đa số các quốc gia trên thế giới đều quy định đối tượng tranh chấp trực tiếp trong vụ án hành chính chỉ là tính hợp pháp của quyết định hành

chính, hành vi hành chính “Tòa án không có quyền ra một quyết định hành

chính thay thế cho cơ quan quản lý mà chỉ có quyền phán quyết và yêu cầu cơ quan này ra quyết định phù hợp với Luật.”4

Tuy nhiên vẫn có một số quốc gia quy định đối tượng tranh chấp trực tiếp trong vụ án hành chính không chỉ là tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính Theo đó, Tòa án có quyền sửa đổi, thay thế cả quyết định hành chính Cụ thể là, Luật tố tụng hành chính của Trung Quốc quy định: Tòa

án có quyền sửa đổi việc phạt nếu rõ ràng thiếu công bằng, việc sửa đổi ở đây

có nghĩa rằng, Tòa án có thể sửa đổi một phần hoặc toàn bộ quyết định của cơ quan hành chính Nói một cách khác bản án của Tòa án sẽ thay thế quyết định

hành chính Theo pháp luật của Đức thì “quyền hạn của Tòa án hành chính

Đức rộng hơn, ngoài việc hủy bỏ quyết định hành chính bất hợp pháp, trong một số trường hợp, Tòa án có thể sửa đổi quyết định bị kiện (chẳng hạn như xác định một mức trợ cấp hay xác nhận một mối quan hệ pháp lý).”5

Thứ hai, người bị kiện trong vụ án hành chính luôn là cơ quan nhà nước

hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước

Xuất phát từ lý do đối tượng tranh chấp trong vụ án hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà các quyết định, hành vi này được ban hành hoặc được thực hiện bởi những chủ thể có thẩm quyền là cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước Do đó, khi

Quyết định hành chính, hành vi hành chính do nhiều chủ thể khác nhau trong cơ quan nhà nước ban hành và thực hiện trong đó cơ quan hành chính nhà nước, những người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể chủ yếu, có vị trí đặc biệt quan trọng Bởi lẽ, đây là những chủ thể cơ bản, chủ yếu thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Đây là hoạt động với mục đích là để thi hành luật, cụ thể hóa các quy định của pháp luật vào đời sống xã hội Chính vì vậy, hình thức hoạt động ở lĩnh vực này chủ yếu và quan trọng đó chính là ban hành

Người khởi kiện phải là những cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích của họ bị tác động bởi quyết định hành chính, hành vi hành

11

chính Cần lưu ý, sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính ở đây phải là tác động trực tiếp Vì vậy, không phải mọi chủ thể bị tác động bởi

các quyết định hành chính, hành vi hành chính đều được thực hiện quyền khởi

kiện vụ án hành chính mà chỉ những cá nhân, cơ quan và tổ chức bị tác động

trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính mới có thể tham

gia vụ án hành chính với tư cách người khởi kiện

1.2 Khởi kiện vụ án hành chính

1.2.1 Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính

Khi phát sinh tranh chấp hành chính với cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình thông qua khiếu nại hành chính và thông qua khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án Trong đó, khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân

có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi

đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình

Khác với khiếu nại, khởi kiện chính là hành vi tố tụng của cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp Theo 1200 thuật ngữ pháp

lý Việt Nam thì: “Khởi kiện là việc người có quyền và lợi ích bị xâm phạm yêu

cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình” 6

Từ

điển giải thích thuật ngữ Luật học cũng đưa ra định nghĩa về khởi kiện như sau:

“cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp

của mình theo thủ tục do pháp luật quy định” 7

Theo đó, khởi kiện vụ án hành

chính là hành vi tố tụng của cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp hành chính phát sinh giữa họ với cơ quan nhà nước, của người

có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước

12

Ở các nước trên thế giới thậm chí trong từng thời kỳ của từng quốc gia, khái niệm khởi kiện vụ án hành chính cũng được hiểu khác nhau

Trước đây, khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm

1996, 1998, 2006 điều chỉnh, đối tượng khởi kiện vụ án hành chính bao gồm:

quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc

Do đó, khái niệm khởi kiện vụ án hành chính được hiểu là: hành vi tố tụng của

cá nhân hoặc tổ chức làm đơn yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xem xét tính hợp

pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc

thôi việc

Hiện nay, khái niệm khởi kiện vụ án hành chính có thể được hiểu như

sau: “Khởi kiện vụ án hành chính là hành vi tố tụng của cá nhân hoặc tổ chức

làm đơn yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định

hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định

giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, về việc lập danh

sách cử tri mà họ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó vi

phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình Hành vi khởi kiện được thực hiện bằng việc gửi đơn khởi kiện đến Tòa án nhân dân.” 8

Khởi kiện vụ án hành chính là một giai đoạn đầu tiên trong hoạt động tố tụng hành chính Trong giai đoạn này, người khởi kiện tiến hành thực hiện quyền khởi kiện của mình theo một quy trình pháp luật quy định Trên cơ sở

đó, Tòa án xem xét chấp nhận việc khởi kiện đó để giải quyết theo thẩm quyền của mình Mặc dù pháp luật trao cho Tòa án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính nhưng thẩm quyền này không mặc nhiên phát sinh nếu không

có hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội Vì vậy, việc phát sinh vụ án hành chính và phát sinh trách nhiệm giải quyết của Tòa án có thẩm quyền phụ thuộc hoàn toàn vào hoạt động khởi kiện Nếu không có việc khởi kiện vụ án hành chính thì sẽ không có quá trình tố tụng hành chính tiếp theo Do đó, khởi kiện có vai trò, vị trí không thể thiếu trước khi tiến hành các giai đoạn khác của việc giải quyết một vụ án hành chính

8

Nguyễn Cửu Việt, “Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam”, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội,

năm 2008, trang 308.

13

1.2.2 Ý nghĩa của khởi kiện vụ án hành chính

Các quy định của pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính có ý nghĩa rất quan trọng trong tố tụng hành chính cũng như có ý nghĩa đối với tất cả các bên tham gia quan hệ tố tụng hành chính, cụ thể là:

Thứ nhất, đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện

Khởi kiện vụ án hành chính là phương thức hiệu quả để cá nhân, tổ chức

tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Việc khởi kiện chính thức mở ra

cơ hội cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của mình bằng con đường tố tụng hành chính Ở đây,

Tòa án mới chính là người xét xử, người phán xét pháp luật Tòa án thực hiện việc giải quyết tranh chấp hành chính với tư cách là sự kiểm tra của tư pháp với

hành pháp Thẩm quyền này được nhận định “là sự kiểm tra từ bên ngoài đối

với quyết định hay hành vi hành chính của cơ quan hành chính bởi Tòa án”9

.Cơ quan tư pháp xét xử độc lập, chỉ tuân theo pháp luật, không chịu sự chi phối và can thiệp của nhà nước theo chiều ngang hay chiều dọc, độc lập trước các áp lực từ xã hội (tôn giáo, đạo đức) cũng như trước các đối tượng khác

trong xã hội dù có hay không có liên quan đến sự việc Vì thế, “nếu so sánh với

khiếu nại hành chính có thể thấy khởi kiện vụ án hành chính có những lợi thế hơn trong việc bảo đảm quyền và lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức, bảo đảm sự khách quan, bình đẳng và dân chủ hơn so với hình thức giải quyết tranh chấp bằng con đường khiếu nại hành chính do chính các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong các cơ quan đã ban hành ra quyết định hành chính, hành vi hành chính giải quyết.”10

Kết quả giải quyết vụ án hành chính là các quyền và lợi ích hợp pháp đang bị xâm phạm của cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ được phục hồi, nếu quyền

và lợi ích bị thiệt hại thì được bồi thường theo quy định của pháp luật Như vậy, có thể thấy khi thực hiện việc khởi kiện, các cá nhân, cơ quan, tổ chức vừa

9 Vũ Thư, “Hai con đường giải quyết khiếu nại hành chính - Giải pháp lựa chọn và triển vọng”, Tạp

chí Tòa án nhân dân, số 6/1998, trang 14

10

Vũ Thư, “Hai con đường giải quyết khiếu nại hành chính - Giải pháp lựa chọn và triển vọng”, Tạp

chí Tòa án nhân dân, số 6/1998, trang 14.

14

bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình vừa tham gia vào quá trình kiểm tra, giám sát hoạt động của nền hành chính

Thứ hai, đối với cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức bị kiện

Khởi kiện vụ án hành chính không những là sự kiện pháp lý đầu tiên làm phát sinh quan hệ giữa người khởi kiện với Tòa án mà cũng là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ giữa người bị kiện với Tòa án Hành vi khởi kiện của người khởi kiện tạo ra cơ hội để người bị kiện xem xét lại tính hợp pháp của

các quyết định hành chính, hành vi hành chính Bởi vì, trong quá trình thực

hiện hoạt động quản lý, vì lý do khách quan hay chủ quan nào đó, các quyết

định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức có

thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện không phải lúc nào cũng vừa lòng dân Do

đó, khi người dân phản kháng lại quyết định hành chính, hành vi hành chính

bằng cách thực hiện khởi kiện vụ án hành chính, nếu Tòa án giải quyết phát

hiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính được ban hành hoặc được

thực hiện trái pháp luật thì việc khởi kiện giúp các cơ quan nhà nước, những người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính hay đã thực hiện hành

vi hành chính sửa chữa, khắc phục những sai lầm của mình Nếu quyết định

hành chính, hành vi hành chính là hợp pháp thì chủ thể quản lý nhà nước có cơ hội chứng minh tính có căn cứ, đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi

hành chính bị khiếu kiện, từ đó giải thích cho cá nhân,cơ quan, tổ chức hiểu rõ hơn

Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, nếu quyết định hành chính,

hành vi hành chính đang bị xem xét trái pháp luật thì Tòa án có thẩm quyền

hủy quyết định hành chính đó, tuyên hành vi hành chính đó là trái pháp luật

Ngoài ra Tòa án còn có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội Do đó đặt ra trách nhiệm cho các chủ thể quản lý nhà nước này phải xem xét kỹ lưỡng, thận trọng trước khi

ban hành hoặc thực hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính vì khi bị

khởi kiện họ trở thành người bị kiện và mang nghĩa vụ của người bị kiện trong

vụ án hành chính

15

Khởi kiện vụ án hành chính đã khắc phục được tình trạng độc quyền trong việc giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước Ngoài ra, pháp luật ghi nhận quyền khởi kiện cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng đồng thời tạo thêm một cơ chế giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước Thông qua việc khởi kiện có thể giúp phát hiện ra những yếu tố bất hợp lý, bất cập của bộ máy hành chính từ đó

có những chấn chỉnh, xử lý kịp thời những sai phạm qua đó nâng cao ý thức trách nhiệm công vụ của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong việc

ban hành các quyết định hành chính, thực hiện những hành vi hành chính và

đối với cả các quyết định, hành vi mà họ sẽ ban hành, thực hiện trong tương lai,

từ đó dần hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, xây dựng một nền hành chính thực sự trong

sạch Chính vì thế ở một số quốc gia trên thế giới điển hình là Pháp xem nền

hành chính quốc gia là thống nhất gồm hai hoạt động: hành chính quản lý và

hành chính tài phán “Hành chính quản lý hay hành chính điều hành tức là toàn

bộ hoạt động thường ngày của của cơ quan hành chính trong các lĩnh vực của đời sống xã hội Hành chính tài phán là hoạt động xem xét tính hợp pháp của các hành vi hành chính thông qua việc giải quyết các khiếu kiện của người dân khi họ phản đối quyết định của cơ quan hành chính vì cho rằng quyết định đó

là trái pháp luật, gây thiệt hại hoặc cản trở việc thực hiện các quyền và lợi ích của họ đã được pháp luật ghi nhân và đảm bảo thực hiện Hai mặt hoạt động này nhìn bề ngoài có vẻ như mâu thuẫn nhưng thực ra đều có mục đích chung

là làm cho bộ máy công quyền ngày càng hoàn thiện hơn, hoạt động có hiệu quả hơn, phục vụ nhân dân tốt hơn nữa.”11

Thứ ba, đối với hoạt động tố tụng

Nếu đơn khởi kiện đúng quy định pháp luật và được Tòa án thụ lý thì khởi kiện vụ án hành chính chính là hành vi tố tụng làm phát sinh vụ án hành chính Đây là giai đoạn khởi đầu trong quá trình giải quyết vụ án hành chính,

11 Đinh Văn Minh, “Tài phán hành chính so sánh”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1995, trang

12

16

làm phát sinh quan hệ pháp luật tố tụng hành chính Nếu không có giai đoạn này thì không thể có các giai đoạn thụ lý, chuẩn bị xét xử, xét xử sơ thẩm, phúc thẩm…được Tòa án không thể tự mình thụ lý và giải quyết vụ án hành chính nếu không có việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền và lợi ích

bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể có

thẩm quyền Do đó khởi kiện vụ án hành chính là một giai đoạn vô cùng quan trọng trong tố tụng hành chính

Từ những phân tích trên, có thể thấy việc quy định và thực hiện khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam hiện nay là một trong những vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong sự nghiệp đổi mới, dân chủ hóa mọi mặt của đời sống

xã hội do vậy rất cần sự quan tâm đúng mức những chủ thể có thẩm quyền để quy định về khởi kiện vụ án hành chính ở nước ta được hoàn thiện hơn, thực tế thực hiện được hiệu quả hơn Từ đó, góp phần tạo điều kiện cho người dân thực hiện việc khởi kiện để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình một cách thuận lợi hơn

1.3 Quy định pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam về khởi kiện vụ án hành chính

1.3.1 Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính

Việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức là quyền tự do định đoạt của họ trong việc bảo vệ quyền lợi của mình Việc khởi kiện là cơ sở trực tiếp

để Tòa án thụ lý giải quyết vụ án hành chính tuy nhiên, việc khởi kiện vụ án hành chính chỉ được Tòa án thụ lý giải quyết khi đáp ứng được những điều kiện nhất định Điều này có nghĩa là bản thân cá nhân, tổ chức đó phải đáp ứng được những điều kiện về chủ thể khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, đối tượng khởi kiện và trong một số trường hợp phải qua thủ tục khiếu nại hành chính trước khi thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính, cụ thể:

1.3.1.1 Điều kiện về chủ thể

Theo pháp luật Việt Nam, người khởi kiện trong vụ án hành chính được

quy định tại khoản 6 điều 3 Luật tố tụng hành chính: “Người khởi kiện là cá

nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành

chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải

17

quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, việc lập danh sách cử tri” Điều 5 cũng quy định: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ

án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”

Như vậy, theo những quy định trên thì người khởi kiện trong vụ án hành chính phải là những cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích của họ bị

xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính Các quyết định,

hành vi này phải tác động trực tiếp đến cá nhân, cơ quan, tổ chức cụ thể trong

xã hội Vì thế không phải tất cả các chủ thể bị tác động bởi các quyết định hành

chính, hành vi hành chính đều được thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành

chính mà chỉ những cá nhân, cơ quan và tổ chức bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các

quyết định hành chính, hành vi hành chính đó mới có quyền nộp đơn khởi kiện

yêu cầu Tòa án giải quyết

Pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới đều quy định người khởi kiện trong vụ án hành chính phải là những chủ thể bị xâm phạm trực tiếp bởi

các quyết định hành chính, hành vi hành chính Chẳng hạn như ở Pháp, “người

khởi kiện vụ án hành chính phải chứng minh có lợi ích khởi kiện và lợi ích khởi kiện của người bị kiện phải bị xâm phạm trực tiếp bởi quyết định bị khiếu kiện” 12 Hay là ở Trung Quốc, tại điều 2 Luật tố tụng hành chính Trung Quốc

quy định: “phù hợp với quy định của luật này, mọi công dân, pháp nhân hay tổ

chức có quyền khởi kiện đối với các hành vi hành chính cụ thể của một cơ quan hành chính nhà nước hay của một công chức hành chính, nếu họ cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm.”13

Căn cứ vào khoản 9 điều 3 Luật tố tụng hành chính 2010, người khởi kiện

vụ án hành chính có thể là: cá nhân có thể là công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không có quốc tịch, cơ quan, tổ chức bao gồm cơ quan nhà nước,

tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân

12 Nhà pháp luật Việt- Pháp, “Pháp luật Hành chính của Cộng hòa Pháp”, NXB Tư Pháp, Hà Nội, năm

2007, trang 610

13

“Tìm hiểu xét xử hành chính ở một số nước và lãnh thổ trên thế giới”, NXB Chính trị quốc gia, Hà

Nội, năm 1995, trang 110.

18

Bên cạnh đó, người khởi kiện phải thỏa mãn các điều kiện quy định tại điều 48 Luật tố tụng hành chính, nghĩa là phải có năng lực tố tụng hành chính bao gồm năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi tố tụng hành chính Theo quy định tại khoản 1 điều 48 Luật tố tụng hành chính 2010:

“năng lực pháp luật tố tụng hành chính là tổng thể những quyền và nghĩa vụ tố

tụng mà pháp luật quy định cho cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm quyền khởi kiện vụ án hành chính và những quyền và nghĩa vụ tố tụng khác sau khi vụ án

đã phát sinh” Năng lực pháp luật tố tụng hành chính của cá nhân phát sinh từ

khi cá nhân sinh ra và mất đi khi cá nhân chết Năng lực pháp luật tố tụng hành chính của tổ chức phát sinh từ khi tổ chức được thành lập, tồn tại hợp pháp và mất đi khi tổ chức bị giải thể

Năng lực hành vi nói chung là khả năng nhận thức và khả năng điều khiển hành vi của chủ thể Theo quy định tại khoản 2 điều 48 Luật tố tụng hành chính

2010: “năng lực hành vi của cá nhân, tổ chức trong tố tụng hành chính là khả

năng tự thực hiện việc khởi kiện vụ án hành chính hoặc ủy quyền cho người khác tham gia tố tụng hành chính” Năng lực hành vi tố tụng hành chính của cá

nhân sẽ khác nhau tùy theo độ tuổi và khả năng nhận thức Đương sự từ đủ 18 tuổi trở lên có quyền tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính hoặc có thể ủy quyền cho bất cứ người nào đại diện cho mình tham gia tố tụng theo quy định tại điều 48 và điều 54 Luật tố tụng hành chính trừ những người không được làm người đại diện theo khoản 6, khoản 7 điều 54 Luật tố tụng hành chính Theo khoản 4 điều 48 Luật tố tụng hành chính 2010, người khởi kiện là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự

sẽ thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật Như vậy, với người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, do họ không thể tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ tố tụng và họ cũng không có khả năng ủy quyền cho người khác nên việc khởi kiện vụ án hành chính được thực hiện thông qua người đại diện theo pháp luật Những người được coi là đại diện theo pháp luật của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự theo quy định tại điểm a, b

19

khoản 2 điều 54 Luật tố tụng hành chính 2010 gồm: cha, mẹ đối với con chưa thành niên, người giám hộ đối với người được giám hộ

Nếu người khởi kiện là cơ quan, tổ chức: Việc thực hiện quyền, nghĩa vụ

tố tụng hành chính phải thông qua người đại diện theo pháp luật, quy định tại khoản 5 điều 48 và điểm c, d, đ khoản 2 điều 54 Luật tố tụng hành chính Những người được coi là đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ chức là người đứng đầu cơ quan, tổ chức hay người được người đứng đầu cơ quan, tổ chức ủy quyền nhân danh mình tham gia tố tụng

Như vậy, để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền lợi cho mình trước sự xâm phạm bởi quyết định, hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thì điều kiện tiên quyết là cá nhân, cơ quan, tổ chức đó phải chứng minh mình đáp ứng điều kiện của chủ thể khởi kiện

1.3.1.2 Điều kiện về đối tượng khởi kiện

Đối tượng khởi kiện chỉ phạm vi các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính Mặc dù trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý giữa chủ thể quản lý và cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội phát sinh rất nhiều tranh chấp hành chính trong tất cả mọi lĩnh vực của đời sống xã hội nhưng không phải tranh chấp nào cũng phát sinh quyền khởi kiện cho các chủ thể có quyền và lợi ích bị xâm phạm Các chủ thể này chỉ

có thể khởi kiện đối với các tranh chấp hành chính được pháp luật quy định là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Có thể khẳng định rằng quy định điều kiện về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính ngày càng được mở rộng phạm vi cho các chủ thể khởi kiện thực hiện quyền của mình Nếu như trước đây, theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 và Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998, 2006 đều quy định về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính theo phương thức liệt kê theo đó Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 quy định có 8 nhóm loại việc, đến Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi

bổ sung năm 1998 tăng lên 10 nhóm và 21 nhóm trong Pháp lệnh thủ tục giải

20

quyết các vụ án hành chính sửa đổi bổ sung năm 2006 Tuy nhiên, hoạt động quản lý nhà nước vốn rất rộng lớn, đa dạng do đó các quyết định hành chính, hành vi hành chính phát sinh trong hoạt động này cũng rất đa dạng, phong phú

do đó với quy định theo phương thức liệt kê như trong các Pháp lệnh đã không bao quát được hết các quyết định hành chính, hành vi hành chính phát sinh Dẫn đến nhiều trường hợp các chủ thể bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính không thể khởi kiện ra Tòa được vì quyết định hay hành vi

đó không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính Xuất phát về nhu cầu

đó, Luật tố tụng hành chính ra đời đã đánh dấu một bước chuyển biến mới trong việc quy định về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính Đó là việc xác định thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính đã có sự kết hợp giữa phương pháp liệt kê và loại trừ Cụ thể là Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực quản lý nhà nước loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức Ngoài ra danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh cũng thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Theo quy định tại điều 28 Luật tố tụng hành chính 2010 thì đối tượng khởi kiện vụ án hành chính gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

* Quyết định hành chính

Là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính được quy định tại khoản 1 điều 3

và khoản 1 điều 28 Luật tố tụng hành chính cụ thể là: “Quyết định hành chính

là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người

21

có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn

đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” Quyết định hành chính là đối tượng khởi

kiện vụ án hành chính không thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

Quyết định hành chính rất đa dạng, tuy nhiên không phải tất cả các quyết định hành chính đều có thể trở thành đối tượng khởi kiện để giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính mà cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ có thể khởi kiện đối

với quyết định hành chính khi thỏa mãn các đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, về mặt hình thức, quyết định phải được thể hiện bằng văn bản

Quyết định hành chính được hiểu là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện dưới những hình thức nhất định tác động đến các đối tượng nhất định trong quá trình hành pháp

Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, các chủ thể có thẩm quyền ban hành rất nhiều quyết định hành chính thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như quyết định bằng miệng, bằng tín hiệu, ám lệnh, văn bản…Nhưng chỉ có những quyết định hành chính được ban hành dưới hình thức văn bản mới là đối tượng xét xử của Toà án Đây là hình thức thể hiện có nhiều

ưu thế về tính chính xác và tính ổn định cao so với các hình thức khác bởi vì đó

là dạng thức tồn tại nội dung có thể lưu giữ lại làm bằng chứng được Do đó, cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ có thể khởi kiện ra Tòa án đối với đối tượng khởi kiện

là quyết định hành chính thể hiện bằng văn bản Hình thức văn bản ở đây có thể

là “giấy tờ” hoặc bằng điện tử, không nhất thiết phải dưới hình thức quyết định

mà có thể dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn…

22

Thứ hai, quyết định hành chính phải là quyết định cá biệt

Căn cứ vào nội dung và tính chất pháp lý, quyết định hành chính gồm ba loại: quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt, trong đó chỉ

có quyết định hành chính cá biệt mới là đối tượng xét xử của Toà án Quyết định

cá biệt hay còn gọi là quyết định áp dụng quy phạm pháp luật được hiểu là những quyết định chỉ áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể để giải quyết các trường hợp cá biệt, cụ thể Quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo và quy phạm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền,

có những trường hợp được ban hành trên cơ sở quyết định cá biệt của cơ quan cấp trên

Thứ ba, theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính thì quyết định

hành chính là đối tượng xét xử của Toà án bao gồm: quyết định hành chính được

cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền

trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể

trong hoạt động quản lý hành chính; quyết định hành chính được ban hành sau

khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc

toàn bộ quyết định hành chính đó

Quyết định lần đầu là quyết định được cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành lần đầu khi xử lý vụ việc cụ thể Đây là khái niệm dùng để phân biệt với quyết định giải quyết khiếu nại Quyết định giải quyết khiếu nại là hình thức kiểm tra, xem xét lại đối với quyết định hành chính lần đầu khi có khiếu nại Nếu như trước đây, quyết định hành chính là đối tượng xét xử của Toà án chỉ bao gồm quyết định hành chính lần đầu thì Luật tố tụng hành chính hiện hành đã mở rộng phạm vi xét xử theo đó các quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung khác với quyết định hành chính bị khiếu nại như sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại cũng được xem là đối tượng xét xử của Toà án

23

Thứ tư, quyết định hành chính không thuộc phạm vi bí mật nhà nước

trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

Xuất phát từ lợi ích quốc gia là lợi ích cao nhất phải được bảo vệ tuyệt đối cũng như để đảm bảo bí mật nhà nước trong lĩnh vực phòng, an ninh, ngoại giao hoạt động xét xử của Tòa án không được can thiệp vào những hoạt động quản lý điều hành này Do đó các quyết định hành chính liên quan đến bí mật nhà nước trong những lĩnh vực này sẽ không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án Chính phủ sẽ quy định danh mục các quyết định hành chính này

Nhằm điều hành hoạt động trong các cơ quan nhà nước, các chủ thể quản

lý nhà nước ban hành các quyết định mang tính chất nội bộ Thực chất các quyết định này là các quyết định hành chính cá biệt nhưng các quyết định hành chính này có đặc điểm là đối tượng bị áp dụng và chủ thể ra quyết định có mối quan hệ

về mặt công tác, được dùng nhằm duy trì hoạt động nội bộ trong bộ máy nhà nước Nếu quy định các quyết định này là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

sẽ dần đến tình trạng khiếu nại tràn lan, làm mất ổn định về tổ chức hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và làm giảm hiệu quả lãnh đạo điều hành của người đứng đầu cơ quan đó Vì thế để đảm bảo hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, các quyết định hành chính này không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án Ví dụ: quyết định điều động, luân chuyển cán bộ, công chức, quyết định chuyển công tác, quyết định bổ nhiệm cán bộ, công chức… bảo đảm cho việc không khởi kiện tràn lan, bảo đảm hoạt động tư pháp không can thiệp vào hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước

Về vấn đề này pháp luật các nước cũng có quy định tương tự như trên Với quan niệm chung là làm sao cho hoạt động tài phán hành chính không làm ảnh hưởng đến hoạt động hành chính quản lý

* Hành vi hành chính

Bên cạnh quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng là đối tượng

chủ yếu và quan trọng trong các đối tượng khởi kiện vụ án hành chính Theo

24

quy định tại khoản 2 điều 3 Luật tố tụng hành chính: “Hành vi hành chính là

hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” Hành vi hành chính là

đối tượng khởi kiện vụ án hành chính không thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

Cũng như quyết định hành chính, hành vi hành chính được xem là đối

tượng khởi kiện vụ án hành chính phải đáp ứng một số đặc điểm như sau:

Thứ nhất, về chủ thể thực hiện hành vi: có thể là hành vi của cơ quan nhà

nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó Theo quy định của

pháp luật, thì nhiệm vụ, công vụ cụ thể thuộc thẩm quyền của cơ quan, tổ chức

do người trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện theo sự phân công hoặc ủy quyền,

ủy nhiệm thì hành vi đó là hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức chứ không phải là hành vi hành chính của người đã trực tiếp thực hiện hành vi hành chính

đó Việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể do người được giao thẩm quyền theo quy định của pháp luật, trong cơ quan, tổ chức thì việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể đó là hành vi hành chính của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hay phân công, uỷ quyền, ủy nhiệm cho người khác thực hiện.Việc phân biệt rõ hành vi của cơ quan, tổ chức hay của cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó có ỹ nghĩa rất quan trọng trong việc xác định chủ thể bị kiện, trách nhiệm pháp lý

Thứ hai, về hình thức thực hiện hành vi có thể được thể hiện dưới dạng

hành động hoặc không hành động Những hành vi hành chính được biểu thị bằng hành động cụ thể của các chủ thể có thẩm quyền là hành vi hành động Hành vi hành động được thể hiện dưới dạng cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật Thông thường loại hành vi này của người bị khởi kiện được thực hiện khi thực hiện các quyết định hành chính hoặc các công việc khác mà

25

pháp luật quy định Tuy nhiên có những hành vi hành chính nảy sinh từ sự “im

lặng” của người có thẩm quyền, từ sự không trả lời một yêu cầu, đề nghị, kiến

nghị của công dân gọi là hành vi không hành động Hành vi này thể hiện dưới dạng cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ mà họ phải thực hiện theo quy định của pháp luật Không hành động ở đây cần hiểu là không đưa ra một quyết định, một phương cách xử lý chứ không phải là không thực hiện một yêu cầu của cá nhân, tổ chức

Thứ ba, hành vi hành chính là hành vi thực hiện hay không thực hiện

nhiệm vụ công vụ được giao Việc xác định rõ hành vi công vụ có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xác định hành vi đó có thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính hay không Bởi vì không phải lúc nào hành vi của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cũng đều là hành vi công

vụ cả, mà có thể là hành vi dân sự của cá nhân đó, không thuộc những thẩm quyền mà pháp luật quy định cho họ Hiện nay có rất nhiều cách hiểu khác

nhau về khái niệm công vụ “Công vụ nhà nước theo nghĩa hẹp (nghĩa của

khoa học luật hành chính) là một loại lao động xã hội, hoạt động nhà nước mang tính tổ chức, quyền lực pháp lý được thực thi bởi đội ngũ cán bộ công chức hoặc những người khác khi được nhà nước trao quyền nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trong quá trình quản lý các mặt, các quá trình của đời sống xã hội vì lợi ích của xã hội, công dân, nhà nước”14 Điều 2 Luật Cán bộ

công chức chỉ quy định rất ngắn gọn: “hoạt động công vụ của cán bộ, công

chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan.”

Thứ tư, tương tự quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc đối

tượng khởi kiện vụ án hành chính cũng không thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

14

Diệp Văn Sơn – những điều cần quan tâm khi xây dựng luật công vụ Kỷ yếu đề tài khoa học cấp bộ:

“pháp luật công vụ, công chức - thực trạng và phương hướng hoàn thiện” năm 2006

26

* Danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân

Một loại việc đặc biệt nữa thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính đó

là danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân Loại viêc này được quy định cụ thể tại điều 26 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, điều 27 Luật bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân và khoản 2 điều 28 Luật tố tụng hành chính Đối với loại việc này cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với cách giải quyết đó Đây cũng là loại việc đặc biệt vì đối tượng khởi kiện là danh sách cử tri, công dân chỉ được khởi kiện khi đã thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính Ngoài ra nội dung khởi kiện của công dân được giới hạn

ở chỗ chỉ được quyền khởi kiện về việc không có tên trong danh sách cử tri bầu

cử đại biểu Quốc hội, bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà không được quyền khởi kiện về tư cách các ứng cử viên, kết quả bầu cử…

Như vậy trong các đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thì chỉ có danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mới bắt buộc phải khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền truớc khi

khởi kiện Chứng tỏ thủ tục “khiếu nại hành chính” đã không còn được áp dụng

một cách triệt để đối với tất cả các đối tượng khởi kiện vụ án hành chính như trước đây nữa

Tóm lại, việc xác định đúng đối tượng khởi kiện có tính chất quyết định lớn đến thẩm quyền giải quyết của Tòa án Tòa án chỉ có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện khi bị xâm phạm bởi việc ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi trái pháp luật của chủ thể mang quyền lực công chỉ khi vụ việc đó thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án Do đó, trong giai đoạn khởi kiện, các chủ thể thực hiện việc khởi kiện phải đáp ứng điều kiện về đối tượng khởi kiện

27

* Quyết định kỷ luật buộc thôi việc

Ngoài ra, theo quy định tại khoản 3 điều 3 và khoản 3 điều 28 Luật tố tụng

hành chính 2010 “Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là văn bản thể hiện dưới

hình thức quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình” Công chức bị buôc thôi việc phải giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và

tương đương trở xuống

Thực chất, quyết định kỷ luật buộc thôi việc là một loại quyết định hành chính nhưng là quyết định hành chính đặc thù Do đó bên cạnh những dấu hiệu của một quyết định hành chính, quyết định buộc thôi việc còn có đặc thù là chỉ

áp dụng với công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống Như vậy phạm vi quyết định kỷ luật buộc thôi việc thuộc đối tượng bị khởi kiện chỉ giới hạn về chủ thể bị kỷ luật mà không phụ thuộc vào cơ quan làm việc của chủ thể đó Theo đó công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống nếu bị kỷ luật buộc thôi việc và không đồng ý với quyết định kỷ luật đó đều có quyền khởi kiện vụ án hành chính

Về hình thức kỷ luật, công chức chỉ được khởi kiện trong trường hợp bị

kỷ luật với hình thức buộc thôi việc Tại điều 79 Luật Cán bộ, công chức quy định 6 hình thức kỷ luật áp dụng đối với công chức gồm: khiển trách, cảnh cáo,

hạ bậc lương, giáng chức, cách chức và buộc thôi việc Trong 6 hình thức kỷ luật trên thì chỉ có hình thức kỷ luật buộc thôi việc mới là đối tượng khởi kiện hành chính Khi bị kỷ luật bằng các hình thức kỷ còn lại như khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, công chức chỉ có quyền khiếu nại mà không được quyền khởi kiện vụ án hành chính được

Như vậy, quyết định kỷ luật buộc thôi việc chính là quyết định hành chính mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ chức áp dụng đối với công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức mình Tuy nhiên do tính chất đặc biệt của quyết định này là hình thức kỷ luật nặng nhất, gây thiệt hại nhiều nhất cho người

bị kỷ luật, nó ảnh hưởng đến quyền có việc làm - quyền được Hiến pháp bảo vệ của công dân nên quyết định này là loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án

28

* Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

Bờn cạnh đú, trong lĩnh vực quản lý nhà nước về cạnh tranh, theo quy

định tại khoản 4 điều 28 Luật tố tụng hành chớnh 2010 và điều 115 Luật cạnh

tranh 2005 thỡ cỏ nhõn, cơ quan, tổ chức cú quyền khởi kiện quyết định giải

quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

Đõy là loại việc đặc biệt vỡ đối tượng khởi kiện là quyết định giải quyết khiếu nại Theo quy định của phỏp luật về cạnh tranh, cỏ nhõn, tổ chức cú quyền khiếu nại cỏc hành vi vi phạm quy định về cạnh tranh với cơ quan quản lý cạnh tranh Cơ quan quản lý cạnh tranh cú trỏch nhiệm điều tra sơ bộ để xỏc định cú dấu hiệu vi phạm hay khụng Nếu cú, cơ quan quản lý cạnh tranh cú quyền xử lý đối với hành vi cạnh tranh khụng lành mạnh cũn hành vi hạn chế cạnh tranh thuộc thẩm quyền xử lý của hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh do hội đồng cạnh tranh lập ra để giải quyết một vụ việc cạnh tranh cụ thể Quyết định của hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh cú thể bị khiếu nại lờn hội đồng cạnh tranh, quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh cú thể bị khiếu nại lờn Bộ trưởng Bộ cụng thương Như vậy, chủ thể ban hành quyết định giải quyết khiếu nại này là Hội đồng cạnh tranh, Bộ trưởng Bộ cụng thương Khi cỏc bờn liờn quan khụng đồng

ý với cỏch giải quyết của cỏc chủ thể này thỡ cú quyền khởi kiện vụ ỏn hành chớnh để bảo vệ quyền lợi của mỡnh

1.3.1.3 Điều kiện về thời hiệu khởi kiện

Mặc dự phỏp luật cho phộp cỏ nhõn, cơ quan, tổ chức khởi kiện ra Tũa

ỏn để bảo vệ quyền lợi của mỡnh nhưng khụng cú nghĩa là quyền này được thực hiện lỳc nào cũng được mà phải bị giới hạn về khung thời gian thực hiện quyền khởi kiện - hay cũn gọi là thời hiệu khởi kiện Thời hiệu khởi kiện được hiểu

theo khoản 1 điều 104 Luật tố tụng hành chớnh 2010 “là thời hạn mà cỏ nhõn,

cơ quan, tổ chức được quyền khởi kiện để yờu cầu Tũa ỏn giải quyết vụ ỏn hành chớnh bảo vệ quyền và lợi ớch hợp phỏp bị xõm phạm, nếu thời hạn đú kết thỳc thỡ mất quyền khởi kiện”

Thời hiệu khởi kiện vụ ỏn hành chớnh là tiền đề quan trọng để cỏ nhõn,

cơ quan, tổ chức cú cơ hội bảo vệ quyền lợi cuả mỡnh vỡ đú là thời gian phỏp

29

luật cho phép họ cân nhắc lại việc khởi kiện và chuẩn bị các điều kiện cần thiết như thu thập tài liệu, chứng cứ Do đó nếu quy định thời hiệu khởi kiện quá ngắn sẽ trở thành rào cản lớn cho cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện việc khởi kiện, dễ mất quyền khởi kiện do hết thời hiệu Nhưng nếu thời hiệu khởi kiện

vụ án hành chính được quy định quá dài thì vừa gây cản trở hoạt động quản lý hành chính vừa gây khó khăn cho Tòa án trong việc xác minh, thu thập chứng

cứ giải quyết vụ án hành chính Vì thế việc quy định thời hiệu khởi kiện phù hợp sẽ tạo ra nhiều thuận lợi cho nhiều chủ thể trong quan hệ tố tụng hành chính

Điều 104 Luật tố tụng hành chính quy định thời hiệu khởi kiện chung là

một (01) năm đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết

định kỷ luật buộc thôi việc kể từ ngày nhận được hoặc biết được các quyết định, hành vi đó Riêng đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định

xử lý vụ việc cạnh tranh thì thời hiệu là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định Còn đối với danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân thì thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử

được” thì cần căn cứ vào đối tượng bị tác động trực tiếp của quyết định hành

chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc Đối với các cá

nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc và họ là đối tượng được nhận quyết định: thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ nhận được quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc đó Đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức không phải là đối tượng bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, quyết

30

định kỷ luật buộc thôi việc và họ không phải là đối tượng được nhận quyết định

và thực tế là họ không nhận được quyết định đó: thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ biết được quyết định đó

Bên cạnh đó, trên thực tế, có nhiều trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức không thể tiến hành khởi kiện ra Tòa trong thời hạn pháp luật quy định được

Do đó để bảo vệ quyền lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức này pháp luật tố tụng hiện hành cũng có các quy định về sự kiện bất khả kháng và trở ngại khách quan Khi xảy ra sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan thì khoảng thời gian này không tính vào thời hiệu khởi kiện

1.3.1.4 Điều kiện về thủ tục khiếu nại hành chính

Khiếu nại là thủ tục có vai trò quan trọng trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành

chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm

quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình Tùy thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội truyền thống pháp lý của mỗi quốc gia mà cách thức quy định điều kiện thực hiện thủ tục này trước khi khởi kiện vụ án hành chính là khác nhau

Tham khảo vấn đề này một số nước trên thế giới cho thấy, có rất nhiều quốc gia coi khiếu nại hành chính là giai đoạn bắt buộc trước khi khởi kiện ra Tòa như Pháp, Đức, Hy Lạp…Một số nước khác lại quy định thủ tục khiếu nại không là giai đoạn bắt buộc trước khi khởi kiện ra Tòa mà cho phép công dân được lựa chọn thủ tục khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền hoặc khởi kiện trực tiếp ra Tòa như ở Trung Quốc, Nhật Bản…Vì thế quy định về thủ tục khiếu nại hành chính có vai trò và ảnh hưởng đến việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ

chức

Nếu như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 qua các lần bổ sung 1998, 2006 vẫn quy định thủ tục khiến nại hành chính là điều kiện bắt buộc trước khi khởi kiện thì Luật tố tụng hành chính năm 2010 đã

“cá nhân có quyền khởi kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội,

danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với cách giải quyết khiếu nại” Xuất phát

từ nét đặc thù của loại việc này liên quan đến hoạt động bầu cử cơ quan quyền lực nhà nước mà pháp luật quy định cần phải trải qua thủ tục khiếu nại để cơ quan lập danh sách cử tri kiểm tra lại để kịp thời khắc phục thiếu sót Như vậy, đối với khiếu kiện về việc lập danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, cá nhân chỉ có quyền khởi kiện trong hai trường hợp là đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết mà khiếu nại không được giải quyết hoặc khiếu nại đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với cách giải quyết khiếu nại đó Điều đó có nghĩa là, khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không ra quyết định giải quyết khiếu nại thì cá nhân vẫn có quyền thực hiện khởi kiện vụ án hành chính Quy định như vậy vừa đảm bảo cho hoạt động bầu cử diễn ra hợp pháp, nhanh chóng vừa bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân liên quan đến danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân

1.3.1.5 Vụ việc chưa được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định đã có

hiệu lực pháp luật của Tòa án

Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và Luật tố tụng hành chính đều quy định như nhau đối với vấn đề này Vụ việc chưa được giải quyết khi Tòa án chưa ra bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì các cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện nếu có đủ các điều kiện trên thì Tòa

án sẽ thụ lý giải quyết Bởi vì ở đây, nếu sự việc đã được giải quyết bằng bản

32

án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án rồi thì các đương sự chỉ

có thể yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xem xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm và tái thẩm chứ không được quyền tiếp tục khởi kiện vụ án hành chính

Nếu loại việc khởi kiện đã được Tòa án giải quyết bằng bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì Tòa án sẽ căn cứ vào điểm đ khoản 1

Điều 109 Luật tố tụng hành chính trả lại đơn cho đương sự với lý do “ Sự việc

đã được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật”

1.3.2 Thủ tục khởi kiện vụ án hành chính

Bên cạnh điều kiện khởi kiện, quy định pháp luật về thủ tục khởi kiện cũng có vai trò quan trọng trong giai đoạn khởi kiện vụ án hành chính Pháp luật hiện hành có sư đổi mới hết sức tích cực về thủ tục khởi kiện và được đánh giá là bước đổi mới căn bản về điều kiện, cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta theo tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/06/2005 của

Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 Khi có đơn khởi kiện, Tòa án chỉ chấp nhận thụ lý giải quyết vụ án khi chủ thể khởi kiện tuân thủ các thủ tục luật định

Thứ nhất, về hình thức đơn khởi kiện

Khi thực hiện khởi kiện vụ án hành chính, cá nhân, cơ quan, tổ chức phải đáp ứng các yêu cầu về hình thức và trình tự của việc khởi kiện Cụ thể là

họ phải làm đơn yêu cầu Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án Theo quy định tại khoản 1 điều 105 Luật tố tụng hành chính 2010, đơn khởi kiện phải có các nội dung chính sau đây: ngày, tháng, năm làm đơn; Toà án được yêu cầu giải quyết vụ án hành chính; tên, địa chỉ của người khởi kiện, người bị kiện; nội dung quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, nội dung giải quyết khiếu nại về danh sách cử tri hoặc tóm tắt diễn biến của hành vi hành chính; nội dung quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có); các yêu cầu đề nghị Toà án giải quyết; cam đoan về việc không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại

33

Trong hồ sơ khởi kiện vụ án hành chính, đơn khởi kiện là điều kiện bắt buộc của thủ tục khởi kiện, mọi trường hợp khởi kiện không có đơn khởi kiện đều không hợp lệ Việc viết đơn khởi kiện có ý nghĩa quan trọng trong việc giải quyết vụ án hành chính vì nó vừa là căn cứ phát sinh vụ án hành chính, vừa là

cơ sở đầu tiên để Tòa án giải quyết vụ án hành chính Các thông tin nêu trong đơn khởi kiện cũng tạo cơ sở pháp lý để Tòa án thu thập chứng cứ, đánh giá sự kiện và kết luận vụ án

Do tính chất đa dạng của người khởi kiện vụ án hành chính có thể là cá nhân, cơ quan, tổ chức nên hình thức đơn khởi kiện cũng đa dạng Nếu người khởi kiện là cá nhân thì người đó tự thực hiện việc khởi kiện vụ án hành chính

tại Tòa án có thẩm quyền và chính họ phải ký tên hoặc điểm chỉ vào đơn khởi

kiện trừ trường hợp người khởi kiện là cá nhân chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì đơn khởi kiện do cha, mẹ, người giám hộ của những người này ký tên hoặc điểm chỉ Kèm theo đơn khởi kiện phải có các tài liệu, chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của người khởi kiện là có căn cứ và hợp pháp

Còn người khởi kiện là cơ quan, tổ chức thì việc khởi kiện được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp và người đó phải ký tên và đóng dấu

Thứ hai, trình tự khởi kiện

Trình tự thủ tục khởi kiện được hiểu là các công việc và thứ tự các công việc mà người khởi kiện phải thực hiện để đơn khởi kiện của họ được Tòa án xem xét và thụ lý Trình tự tiến hành khởi kiện được bắt đầu từ việc người khởi kiện gửi đơn khởi kiện và tài liệu kèm theo đến Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án bằng phương thức sau: tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp, người đại diện theo ủy quyền nộp trực tiếp tại Tòa án Ngoài ra, tại khoản

1 điều 106 Luật tố tụng hành chính 2010 còn ghi nhận phương thức gửi qua bưu điện Như vậy, Luật tố tụng hành chính 2010 đã chính thức ghi nhận phương thức khởi kiện gửi qua bưu điện Đây là phương thức mới chưa được quy định trong các Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây, tạo điều kiện thuận lợi cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi tiến hành thực hiện việc khởi kiện của mình Ngoài ra tại điều 14 của Nghị quyết số

34

02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/07/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính cũng hướng dẫn rất kỹ về cách tính ngày khởi kiện Trường hợp người khởi kiện trực tiếp nộp đơn tại Toà án theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 106 của Luật tố tụng hành chính thì ngày khởi kiện là ngày nộp đơn Trường hợp đương sự gửi đơn đến Toà án qua bưu điện theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 106 của Luật tố tụng hành chính thì ngày khởi kiện là ngày có dấu bưu điện nơi gửi Đặc biệt, Nghị quyết số 02/2011 cũng có sự dự liệu đối với những trường hợp vì lí do nào đó mà không xác định được ngày, tháng, năm theo dấu bưu điện trên phong bì Trong trường hợp này sẽ tùy vào ngày Toà án nhận được đơn do bưu điện chuyển đến mà thời hiệu khởi kiện vẫn còn thì ngày khởi kiện được xác định là ngày Toà án nhận được đơn do bưu điện chuyển đến, ngược lại thời hiệu khởi kiện đã hết thì Toà án phải tiến hành xác minh ngày đương sự gửi đơn tại bưu điện Nếu xác minh được ngày đương sự gửi đơn tại bưu điện thì ngày khởi kiện là ngày đương sự gửi đơn tại bưu điện, còn không xác minh được ngày đương sự gửi đơn tại bưu điện thì ngày khởi kiện là ngày ghi trong đơn khởi kiện

35

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM VÀ

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 2.1 Thực trạng khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam

2.1.1 Thực trạng quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính

Nhìn chung, từ khi Luật tố tụng hành chính ra đời, đã có nhiều quy định

về khởi kiện vụ án hành chính mang tính hợp lý, khắc phục được những vướng mắc tồn tại trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây Tuy nhiên, không phải bất cứ quy định nào của pháp luật cũng đảm bảo tốt cho việc khởi kiện vụ án hành chính mà tồn tại một số quy định thiếu rõ ràng, cụ thể thậm chí là không hợp lý, hạn chế quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội

2.1.1.1 Pháp luật về điều kiện khởi kiện

*Điều kiện về chủ thể

Theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính nước ta thì cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện trong vụ án hành chính phải là những chủ thể bị xâm

phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính Nghĩa là quyền khởi kiện

của chủ thể chỉ phát sinh khi cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích

của họ bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính Quy định này

là phù hợp với tính chất của đối tượng tranh chấp của vụ án hành chính Ngoài

ra, pháp luật tố tụng cũng có sự quy định rất cụ thể và rõ ràng về năng lực tố tụng hành chính đặc biệt là năng lực hành vi tố tụng hành chính của cá nhân tùy theo độ tuổi và khả năng nhận thức

Có thể nói rằng quy định của pháp luật hiện hành về điều kiện chủ thể khởi kiện vụ án hành chính là phù hợp, bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội khi bị xâm phạm bởi quyết định hành

chính, hành vi hành chính của các chủ thể có thẩm quyền ban hành Tuy nhiên,

vẫn còn tồn tại một số hạn chế nhất định, cụ thể là:

Thứ nhất, pháp luật tố tụng hiện hành chưa quy định cụ thể về chủ thể

khởi kiện

36

Theo quy định tại điều 5 Luật tố tụng hành chính: “Cá nhân, cơ quan, tổ

chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi

ích hợp pháp của mình” Do đó, chủ thể khởi kiện là những cá nhân, cơ quan,

tổ chức cho rằng quyền, lợi ích của họ bị xâm phạm bởi quyết định hành chính,

hành vi hành chính Mặc khác, khi các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền quản lý ban hành một quyết định hành chính, thực hiện một hành vi hành chính thì

phạm vi tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính đó có thể ảnh

hưởng đến nhiều chủ thể trong xã hội Tuy nhiên không phải tất cả các chủ thể

bị tác động bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính đều được thực

hiện việc khởi kiện vụ án hành chính mà chỉ những cá nhân, cơ quan và tổ chức

bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó mới có quyền nộp đơn khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết Tuy nhiên ảnh

hưởng trực tiếp là như thế nào? Pháp luật tố tụng hành chính vẫn chưa có sự giải thích

Thông thường người khởi kiện đồng thời là đối tượng bị áp dụng trong

quyết định hành chính, hành vi hành chính nhưng có trường hợp người khởi kiện không phải là đối tượng bị áp dụng trong quyết định hành chính, hành vi

hành chính mà chủ thể quản lý ban hành hoặc thực hiện Tuy nhiên, pháp luật hiện hành không quy định cụ thể về vấn đề này dẫn đến sự lúng túng của Tòa

án trong việc xác định đúng chủ thể khởi kiện vụ án hành chính

Thứ hai, Luật tố tụng hành chính chưa quy định vấn đề khởi kiện đối với

chủ thể là người bị nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần

Pháp luật hiện hành chỉ dự liệu đối với trường hợp người khởi kiện là

người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự sẽ thực hiện việc khởi kiện thông qua người đại diện theo pháp luật mà bỏ qua một nhóm người khác trong xã hội cũng không thể tự mình thực hiện việc khởi kiện để bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm đó là người bị nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần

Những người này không thuộc trường hợp bị Tòa án tuyên bố là mất năng lực hành vi dân sự mà họ bị khiếm khuyết về cơ thể hoặc hạn chế chức năng nhận thức như bị mù 2 mắt, cụt cả hai tay Nghĩa là về mặt năng lực

37

hành vi, họ vẫn là người có năng lực hành vi tố tụng hành chính Thế nhưng rõ ràng họ khó mà tự thực hiện việc viết đơn khởi kiện cũng như ký tên, điểm chỉ vào đơn khởi kiện theo các quy định của pháp luật tố tụng được Đây là sự thiếu sót của quy định pháp luật cần được bổ sung để bảo vệ quyền và lợi ích của nhóm chủ thể này Trên thực tế, nếu người bị nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần này cùng khởi kiện với cá nhân, cơ quan, tổ chức khác thì Tòa án thường hướng dẫn là người bị nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần sẽ không tham gia với tư cách người khởi kiện mà với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan Như thế, vừa bảo vệ được quyền và lợi ích cho đối tượng này vừa khắc phục được bất cập của quy định pháp luật

Theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, trong trường hợp người có nhược điểm về tâm thần hoặc thể chất tham gia vụ án hình sự với tư cách là bị can, bị cáo thì quyền và lợi ích của họ cũng được pháp luật bảo vệ một cách toàn diện Cụ thể là theo khoản 2 điều 57 Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 quy định: nếu bị can, bị cáo là người có nhược điểm về tâm thần hoặc thể chất hoặc người đại diện hợp pháp của họ không mời người bào chữa thì Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát hoặc Toà án phải yêu cầu Đoàn luật sư phân công Văn phòng luật sư cử người bào chữa cho họ hoặc đề nghị Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức thành viên của Mặt trận cử người bào chữa cho thành viên của tổ chức mình Như vậy, quy định trên tạo cơ hội cho chủ thể là người có nhược điểm về tâm thần hoặc thể chất được bảo vệ quyền lợi trước pháp luật Do đó, thiết nghĩ pháp luật tố tụng hành chính cần sớm quy định đối với chủ thể này

Thứ ba, Luật tố tụng hành chính không cho phép việc ủy quyền khởi

kiện

Theo quy định của pháp luật hiện hành, về nguyên tắc khi cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng quyền và lợi ích của mình bị xâm phạm bởi các đối tượng khởi kiện thì phải tự mình thực hiện việc khởi kiện chỉ trừ trường hợp người khởi kiện là cá nhân chưa thành niên hoặc mất năng lực hành vi dân sự

sẽ thực hiện việc khởi kiện thông qua người đại diện theo pháp luật Do đó khi một khi cá nhân có đầy đủ năng lực hành vi dân sự muốn ủy quyền cho một người khác có năng lực hành vi dân sự thay mặt mình khởi kiện thì không thể