Một số ý kiến về về chế định tài chính đất đai trong dự thảo luật đất đai (sửa đổi)

Theo tôi, để khắc phục những hạn chế nói trên, Dự thảo cần: Thứ nhất, ủy thác cho tổ chức phát triển quỹ đất trực tiếp quản lí Quỹ phát triển đất mà không phải ủy thác cho Quỹ đầu tư ph

MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ VỀ CHẾ ĐỊNH TÀI CHÍNH ĐẤT ĐAI TRONG DỰ THẢO

LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI)

TS Phạm Văn Võ Khoa Luật Thương mại - Trường Đại học Luật TP.HCM

Chính sách tài chính đất đai đóng vai trò rất quan trọng trong việc đưa quan hệ đất đai vận hành theo cơ chế thị trường và bảo đảm nguồn thu cho ngân sách nhà nước Hầu hết những hạn chế lớn của Luật Đất đai 2003 đều có liên quan đến các quy định về tài chính đất đai Tài chính đất đai là một lĩnh vực rộng, lên quan đến nhiều chế định của Luật Đất đai Trong phạm vi bài viết này, chính sách tài chính đất đai chỉ giới hạn trong phạm vi những vấn

đề đựơc quy định trong chương VIII (Tài chính về đất đai và giá đất) của Dự thảo

1 Về kết cấu hình thức

Theo tôi tiêu đề của chương VIII của Dự thảo không nên viết là : “Tài chính về đất đai và giá đất” mà nên quy định ngắn gọn là: ”Tài chính về đất đai” vì giá đất là công cụ để thực hiện chính sách tài chính về đất đai nên nó được coi như bộ phận nằm trong chính sách tài chính về đất đai Việc chương VIII tách các quy định về tài về đất đai và giá đất thành hai mục độc lập là không hợp lí Nếu thay đổi tên chương 8 là “Tài chính về đất đai” thì kết cấu của chương không nên phân chia thành các mục

2 Về nội dung

2.1.Về các khoản thu tài chính từ đất đai (Điều 104)

Nên bỏ khoản thu từ từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai ra khỏi nguồn thu

tài chính về đất đai vì về bản chất, phạt tiền đối với hành vi vi phạm pháp luật đất đai là hình thức chế tài đối với hành vi vi phạm pháp luật mà không phải là nguồn thu từ đất đai

Nên bổ sung thêm một khoản quy định về các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật vì trên thực tế các nguồn thu từ đất đai rất đa dạng, linh hoạt mà ngay cả nhà làm luật cũng chưa lường hết hoặc phát sinh mới do yêu cầu của thực tiễn Ngay trong các nguồn thu

từ đất theo Điều 104 của Dự thảo, tôi thấy cò thiếu một nguồn thu rất quan trọng là nguồn thu

từ việc cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nếu giá trị quyền sử dụng đất của doanh nghiệp

được tính vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa

2.2.Về quỹ phát triển đất (Điều 108)

Để thực hiện mục đích có đất sạch giao cho tổ chức phát triển quỹ đất quản lí, tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất thì phải có nguồn tài chính để tổ chức này nhận chuyển nhượng, bồi thường hỗ trợ Qua thực tiễn áp dụng, sở dĩ tổ chức phát triển quỹ đất chưa phát huy hiệu quả một phần là quỹ phát triển đất còn hạn chế Tuy nhiên, Dự thảo chưa đưa ra được những

quy định cụ thể để có thể khắc phục những hạn chế này Theo tôi, để khắc phục những hạn chế nói trên, Dự thảo cần:

Thứ nhất, ủy thác cho tổ chức phát triển quỹ đất trực tiếp quản lí Quỹ phát triển đất

mà không phải ủy thác cho Quỹ đầu tư phát triển hoặc Quỹ tài chính khác của địa phương quản lý Quỹ phát triển đất như trong Dự thảo vì tổ chức phát triển quỹ đất là người trực tiếp

sử dụng quỹ này để phát triển đất nên nếu giao cho họ quản lí sẽ bảo đảm sự chủ động, hạn chế những thủ tục không cần thiết Ngoài ra, nếu để Tổ chức phát triển quỹ đất quản lí quỹ phát triển đất sẽ tạo điều kiện để họ sử dụng chính quỹ đất được giao quản lí để bổ sung nguồn tài chính cho Quỹ phát triển đất một cách linh hoạt

Thứ hai, nguồn tài chính để hình thành Quỹ phát triển đất ngoài tiền trích từ tiền sử

dụng đất, tiền thuê đất, Dự thảo nên quy định cho tổ chức phát triển quỹ đất được huy động bằng cách thế chấp diện tích đất được giao quản lí mà chưa đấu giá để vay vốn, cho phép các

tổ chức tài chính, quỹ đầu tư… được liên kết với tổ chức phát triển quỹ đất để cùng phát triển quỹ đất Việc áp dụng phương thức này có thể buộc nhà nước phải san sẻ một phần nguồn thu

từ đất như dù sao nó cũng tốt hơn việc nhà đầu tư trực tiếp ứng tiền thường để được nhà nước giao đất, cho thuê đất không phải qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất do do Quỹ phát triển đất không có khả năng đáp ứng yêu cầu của hoạt động phát triển quy đất

Ngoài ra, Dự thảo nên có quy định cho người dân có đất bị thu hồi tham gia phát triển quỹ đất theo hình thức người có đất thuộc diện thu hồi để giao cho tổ chức phát triển quỹ đất

sẽ chuyển giao quyền sử dụng đất cho tổ chức phát triển quỹ đất và thay vì nhận tiền bồi thường họ sẽ được phân chia tiền thu được từ việc đấu giá quyền sử dụng đất trên cơ sở nguyên tắc bảo đảm hài hòa lợi ích giữa nhà nước với người sử dụng đất Nếu áp dụng phương thức này, chúng ta không chỉ giảm áp lực về huy động tài chính cho việc phát triển quỹ đất mà còn đảm bảo quyền lợi của người có đất bị thu hồi

2.3.Về giá đất

Thứ nhất về phân loại giá đất, theo Luật Đất đai 2003, có hai loại giá đất là giá thị

trường và giá đất do nhà nước ban hành Hai loại giá đất này được hình thành theo những cơ chế khác nhau và được áp dụng cho những trường hợp cụ thể theo quy định của pháp luật Việc tồn tại hai loại giá đất không phải là vấn đề mang tính đặc thù của Việt Nam Ngay cả những nước thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai cũng tồn tại cơ chế hai giá là giá thị trường và giá đất do nhà nước Tuy nhiên trong các quy định về giá đất tại chương VIII của

Dự thảo lại không có những quy định về giá thị trường Theo tôi, đây là thiếu sót cần phải bổ sung Cụ thể, Dự thảo cần phải quy định rõ thế nào là giá thị trường (bao gồm giá đất hình thành trong giao dịch thông qua sự thỏa thuận của các bên và hình thành thông qua đấu giá quyền sử dụng đất), quy định về các trường hợp áp dụng giá thị trường Trong điều kiện quan

hệ đất đai vận hành theo quy luật của kinh tế thị trường, giá đất thì trường là cái gốc để xác

định giá nhà nước quy định nên nếu Dự thảo không quy định rõ về giá thị trường là điều khó

có thể chấp nhận

Thứ hai, về nguyên tắc và phương pháp xác định giá đất (Điều 109), cũng một số vấn

đề cần lưu ý sau:

- Về nguyên tắc: “Phù hợp với giá đất phổ biến của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, đấu giá quyền sử dụng đất thành công (sau đây gọi chung là giá đất thị trường) hoặc phù hợp với thu nhập từ việc sử dụng đất đối với trường hợp xác định được thu nhập” theo tôi là chưa hợp lí vì: (1) giá đất thị trường không chỉ bao gồm giá chuyển nhượng mà còn có giá cho thuê, thế chấp quyền sử dụng đất… (2) các phương pháp thẩm định giá nói chung và định giá đất nói riêng của Việt Nam và theo thông lệ quốc tế cũng rất

đa dạng (phương pháp so sánh, phương pháp lợi nhuận, phương pháp thu nhập, phương pháp thặng dư…) chứ không chỉ bao gồm phương pháp so sánh và phơng pháp thu nhập; (3) nếu

áp dụng phương pháp so sánh thì trên thực tế chúng ta cũng khó có giá chuyển nhượng thật

để so sánh vì người sử dụng đất thường ghi giá chuyển nhượng trong hợp đồng thấp hơn nhiều giá thực tế nhằm mục đích trốn thuế hoặc có những loại đất không có giá để so sánh và cũng không thể xác định được dòng thu nhập để vốn hóa thành giá đất như đất tôn giáo, đất dùng để xây dựng đình, miếu vv… Do vậy, tiêu chí này nên sửa lại là: Phù hợp với giá đất phổ biến của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã được giao dịch, đấu giá quyền sử dụng đất thành công hoặc phù hợp với thu nhập từ việc sử dụng đất hoặc chi phí đầu tư tạo lập quyền

sử dụng đất theo phương pháp định giá đất do Chính phủ quy định”

- Về nguyên tắc xác định giá đất theo thời hạn sử dụng đất theo tôi là không khả thi

vì thời hạn sử dụng đất theo Dự thảo rất đa dạng như sử dụng đất ổn định lâu dài, sử dụng đất

có thời hạn Trong trường hợp sử dụng đất có thời hạn, thời hạn của từng trường hợp cụ thể cũng có sự khác nhau nên không thể xác định giá đất theo thời hạn sử dụng mà nên áp dụng quy định hiện hành là xác định đơn giá cho thuê đất theo năm và tính tiền thuê đất trên cơ sở

số năm sử dụng Trong trường hợp tính tiền sử dụng đất, nên xác định giá đất cho trường hợp duy nhất là sử dụng ổn định lâu dài và sử dụng với thời hạn 70 năm Trong trường hợp sử dụng với thời hạn dưới 70 năm thì mỗi năm không được sử dụng so với 70 năm sẽ được trừ

đi một khoản tiền tương ứng trên cơ sở phân bổ tiền sử dụng đất cho từng năm Điều này có nghĩa là thời hạn sử dụng đất chỉ nên sử dụng làm căn cứ tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền bồi thường thiệt hại

- Dự thảo không xác định rõ nguyên tắc và phương pháp xác định giá đất được quy định trong Điều 109 là dùng để áp dụng cho những trường hợp nào Vậy Điều 109 có dùng để

áp dụng khi xác định giá thị trường hay không? Hay chỉ dung để áp dụng cho trường hợp ban hành giá đất của nhà nước (xác định khung giá của Chính phủ, bảng giá của UBND và áp dụng khi UBND quyết định giá đất cụ thể (khoản 3 Điều 111)? Nếu hiểu theo văn cảnh, nguyên tắc và phương pháp xác định giá đất được quy định tại Điều 109 chỉ áp dụng cho trường hợp xác định giá đất của nhà nước bao gồm xác định khung giá đất của Chính phủ,

bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể của UBND Và nếu vậy, đây cũng là vấn đề cần xem xét vì chúng ta sẽ không thể lí giải được tình trạng tại sao khung giá đất của chính phủ, bảng gia đất của UBND, giá đất do UBND quyết định theo cùng một nguyên tắc là có kết quả khác nhau Mặt khác, chúng ta cũng phải thấy, khung giá đất của chính phủ, bảng giá đất của UBND và giá đất do UBND quyết định dung để áp dụng cho những mục đích khác nhau nên chúng không thể áp dụng chung nguyên tắc và phương pháp Về vấn đề này, tôi xin kiến nghị, Dự thảo nên: (1) bỏ việc ban hành khung giá đất của Chính phủ; (2) nguyên tắc xác định giá đất tại Điều 109 chỉ nên áp dụng để xây dựng bảng giá đất của UBND; (3) đối với trường hợp UBND quyết định giá đất để áp dụng cho những trường hợp được quy định tại khoản 3 Điều 111 thì phải áp dụng nguyên tắc theo thời giá thị trường vì những trường hợp

áp dụng giá đất do UBND quyết định cụ thể theo Dự thảo đều là những quan hệ phát sinh trong thị trường quyền sử dụng đất (sơ cấp hoặc thứ cấp) X , trong thị

dụng đấ

ền sử dụng đấ

, Nhà nướ được nhận khi trao quyền sử dụng đấ

ều được coi là những nội dung hoạt động của thị trường quyền sử dụng đất Một trong những hạn chế lớn nhất của chính sách tài chính đất đai hiện hành là những trường hợp trên lại được áp dụng những loại giá đất khác nhau (chuyển nhựơng quyền sử dụng đất áp dụng giá thỏa thuận; tính tiền sử dụng đất, tiền bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất áp dụng

thống nhất bị phá vỡ, mang tính lai tạp, chứa đựng những nhược điểm của cơ chế tập trung quan liêu và cơ chế thị trường

Thứ ba, về vấn đề tư vấn về giá đất (Điều 112), Dự thảo chỉ nên quy định về

những trường hợp phải tư vấn về giá đất, hình thức tư vấn về giá đất Những quy định về điều kiện hành nghề tư vấn về giá đất, nguyên tắc tư vấn về giá đất (khoản 2,3,4 Điều 112), quyền

và nghĩa vụ của những chủ thể hành nghề tư vấn về giá đất (Điều 113) không nên quy định vì như vậy lại đẻ ra một loại doanh nghiệp tư vấn về giá bất động sản bên cạnh doanh nghiệp thẩm định giá được tổ chức hoạt động theo Luật Giá và doanh nghiệp định giá bất động sản

theo Luật Kinh doanh bất động sản

Thực tế, những quy định về điều kiện hành nghề tư vấn về giá đất, quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp tư vấn về giá đất trong Dự thảo vừa thừa (vì đã được quy định trong pháp luật về giá) vừa thiếu (không quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại, trách nhiệm mua bảo hiểm nghề nghiệp…)

Sẽ hợp lí và đơn giản hơn nếu Dự thảo quy định rõ doanh nghiệp được cung cấp dịch

vụ tư vấn về giá đất là doanh nghiệp thẩm định giá được tổ chức hoạt động theo quy định của pháp luật giá

Về lí do lựa chọn doanh nghiệp thẩm định giá thay vì doanh nghiệp định giá bất động sản để thực hiện tư vấn về giá đất là: doanh nghiệp thẩm định giá phải có ít nhất 3 thẩm định viên về giá, trong khi doanh nghiệp định giá bất động sản chỉ cần có 2 người có chứng chỉ định giá bất động sản Mặt khác điểu kiện để được cấp thể thẩm định viên về giá cũng cao hơn so với điều kiện được cấp chứng chỉ định giá bất động sản

Dự thảo cũng cần quy định rõ việc tư vấn về giá đất phải do những doanh nghiệp thẩm định giá thực hiện nhằm loại trừ tình trạng thành lập Hội đồng định giá bao gồm đại diện các ban ngành Nếu chúng ta bắt buộc việc tư vấn về giá đất phải do các doanh nghiệp thẩm định giá thực hiện sẽ bảo đảm tính khách quan, minh bạch và đặc biệt là tính chịu trách nhiệm vật chất Nếu doanh nghiệp thẩm định giá có lỗi dẫn đến thiệt hại cho nhà nước, họ sẽ phải bồi thường Thẩm định viên về giá khi được phân công thực hiện cuộc thẩm định giá hoạt động độc lập, nếu sai sẽ phải chịu trách nhiệm Còn nếu thành lập Hội đồng, nếu Hội đồng có lỗi, định giá không đúng, nhà nước cũng không thể buộc nó phải bồi thường vì đây là Hội đồng do nhà nước thành lập Trong khi đó, các thành viên hội đồng lại rất dễ bị tác động

để đưa ra mức giá có lợi cho người có liên quan, Hội đồng làm việc tập thể nên cũng không thể xác định lỗi của thành viên Hội đồng

2.4.Về vấn đề đấu giá quyền sử dụng đất (từ Điều 114 đến Điều 116)

Về vấn đề đấu giá quyền sử dụng đất, Dự thảo cần:

- Cần phải quy định rõ việc đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định từ Điều 114 đến Điều 116 là dung để áp dụng cho trường hợp nào vì trên thực tế, có rất nhiều trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất như: đấu giá quyền sử dụng đất để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đấu giá quyền sử dụng đất đảm bảo thực hiện nghĩa vụ trả nợ tiến vay theo hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất, để thi hành án và các trường hợp khác theo quy định của pháp luật Nếu hiểu theo văn cảnh, những quy định về đấu giá quyền sử dụng đất từ Điềi 114 đến Điều

116 chỉ áp dụng trong trường hợp để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất Nếu vậy thì: (1) Dự thảo cần quy định rõ vấn đề này; (2) Dự thảo nên có 1 Điều quy định về các trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất để thi hành án hoặc những trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất khác theo hướng những trường hợp này sẽ áp dụng các quy định của pháp luật về bán đấu giá tài sản và pháp luật khác có liên quan

- Xác định rõ chủ thể tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất là tổ chức phát triển quỹ đất và chủ thể thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất là các doanh nghiệp bán đấu giá tài sản theo quy định của pháp luật về bán đấu giá tài sản (nên loại bỏ việc thành lập Hội đồng đấu giá vì những lí do giống như lí do loại trừ việc thành lập Hội đồng định giá)

- Quy định rõ việc đấu giá quyền sử dụng đất trong trường hợp đấu thầu dự án có sử dụng đất Rõ ràng việc đấu thầu dự án có sử dụng đất hiện nay là cần thiết và đã được quy định trong Luật Nhà ở, các quy định của pháp luật về đầu tư Để lựa chọn chủ đầu tư cho dự

án có sử dụng đất, chúng ta không chỉ dựa vào tiêu chí ai trả giá quyền sử dụng đất cao nhất

mà còn phải căn cứ vào giải pháp kĩ thuật, tiềm lực tài chính… Do vậy, Dự thảo nên quy định rõ: trong trường hợp đấu thầu dự án có sử dụng đất cần phải tách riêng gói đấu thầu để đánh giá năng lực của nhà đầu tư và gói đấu giá quyền sử dụng đất để tránh tình trạng nhập nhằng giữa việc đấu giá quyền sử dụng đất với việc “cam kết hỗ trợ ngân sách” như hiện nay

- Nên đưa trường hợp “giao đất ở cho cán bộ, công chức, viên chức chuyển nơi công tác theo quyết định điều động của cơ quan có thẩm quyền” ra khỏi những trường hợp không phải đấu giá quyền sử dụng đất vì cán bộ công chức khi điều động, luân chuyển công tác thường chỉ mang tính tạm thời và thuộc diện được thuê nhà ở công vụ Nếu chúng ta đưa trường hợp này vào diện không đấu giá rất dẽ dẫn đến tình trạng lợi dụng