BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA NƯỚC NGOÀI

BỘ TƯ PHÁP BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA NƯỚC NGOÀI Năm 2014 BAN SOẠN THẢO DỰ ÁN LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự - Hạnh phúc BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA NƯỚC NGOÀI Để phục vụ cho việc xây dựng dự án Luật Ban hành văn pháp luật, Ban soạn thảo dự án Luật khẩn trương tiến hành thu thập, dịch tổng hợp văn ban hành văn pháp luật quy trình lập pháp số nước giới Ban soạn thảo lựa chọn dịch số tài liệu tiếng Anh Cụ thể văn sau đây: 1) Luật ban hành văn pháp luật Cộng hoà Azebaizan; 2) Luật ban hành văn pháp luật Cộng hoà Gruzia; 3) Luật ban hành văn pháp luật Cộng hoà Kyrgyzkistan1; 4) Dự thảo Luật ban hành văn pháp luật Bulgary; 5) Dự thảo Luật ban hành văn Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào; 6) Luật lập pháp Trung Quốc2; 7) Luật ban hành văn pháp pháp luật quy trình lập pháp Canada; Luật giải thích luật Canada; 8) Quy trình lập pháp Nhật Bản; 9) Quy trình lập pháp Uganda; 10) Luật ban hành văn pháp luật Kenya; 11) Quy trình ban hành văn pháp luật Hoa Kỳ; 12) Quy trình ban hành văn pháp luật Hongkong; 13) Luật giải thích luật Anh, Newzeland, Australia, Ấn Độ Trong năm 2013 2014, Bộ Tư pháp phối hợp với Dự án NLD Canada tổ chức 02 Đồn khảo sát quy trình lập pháp Canada Cử cán tham gia đoàn khảo sát quy trình lập pháp Hồng Kơng Nhật Bản Ngoài ra, Ban soạn thảo nghiên cứu thêm tài liệu tiếng Anh có Được Quốc hội Cộng hịa Kyrgyzstan thơng qua ngày 05/06/1996 Thơng qua phiên họp thứ 3, Quốc hội khóa IX ngày 15/3/2000 liên quan đến pháp luật ban hành văn pháp luật số nước khác Pháp, Singapore v.v… để cung cấp thêm tư liệu tham khảo xây dựng dự án Luật ban hành văn pháp luật Sau Báo cáo tổng hợp kết nghiên cứu Phần thứ NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN PHÁP LUẬT I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG Khái niệm văn pháp luật Tính đến tháng 01/2014, Ban soạn thảo, tổ biên tập sưu tầm luật 16 quốc gia quy định trình tự, thủ tục ban hành văn pháp luật Có 9/16 nước khơng định nghĩa văn pháp luật Có 5/16 nước quy định khái niệm chủ yếu nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa trước Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia Bulgaria Về bản, khái niệm văn pháp luật nước thuộc hệ thống nước xã hội chủ nghĩa trước có nhiều điểm tương đồng với quy định pháp luật Việt Nam Những nước quy định khái niệm văn pháp luật, nhìn chung đưa 03 tiêu chí xác định văn pháp luật, cụ thể là: văn pháp luật văn chứa đựng quy tắc chung; quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thơng qua; có hiệu lực bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần Để làm rõ quy định khái niệm văn pháp luật, số nước bổ sung thêm tiêu chí để phân biệt văn pháp luật với văn hành thơng thường - Văn pháp luật văn chứa đựng mệnh lệnh bắt buộc mang tính tạm thời thường xuyên áp dụng nhiều lần (Kyrgykistan) - Văn pháp luật áp dụng cho số lượng không xác định không hạn chế đối tượng (Bulgary) - Văn pháp luật văn quan nhà nước có thẩm quyền Trung ương địa phương soạn thảo, thông qua, công bố (Lào) - Văn pháp luật ban hành nhằm xác lập, thay đổi hủy bỏ quy định pháp luật theo quy định luật ban hành văn pháp luật (Azebaizan, Kyrgykistan) - Văn pháp luật văn mang tính bắt buộc thực Văn pháp luật mang tính quy phạm mang tính chuyên biệt Văn mang tính chuyên biệt áp dụng thời điểm cụ thể phải phù hợp với văn quy phạm Luật chuyên biệt không đặt tên trùng với luật quy phạm, ngoại trừ trường hợp ngoại lệ quy định Luật ban hành văn (Gruzia) Theo luật Hoa Kỳ khái niệm “quy định” “quy tắc” thường sử dụng thay cho Theo định nghĩa Luật thủ tục hành năm 1946, “quy tắc” định nghĩa “toàn phần tuyên bố quan có tính áp dụng chung áp dụng cho nhóm đối tượng có hiệu lực tương lai xây dựng để thực hiện, diễn giải mơ tả luật sách đó.” Về bản, khái niệm văn pháp luật quy định hệ thống nước xã hội chủ nghĩa trước Đa số nước không quy định khái niệm văn pháp luật mà liệt kê hình thức văn viện dẫn quy định Hiến pháp thẩm quyền ban hành văn Một số nước quy định thẩm quyền ban hành văn cho quan lập pháp quan ủy quyền cho quan hành pháp ban hành văn pháp luật Cơ quan tư pháp không ban hành văn mà chủ yếu thực giải thích pháp luật, xử lý xung đột thẩm quyền ban hành văn pháp luật Hệ thống văn pháp luật Đa số nước quy định hình thức văn pháp luật tương đối đơn giản Đối với văn pháp luật quan nhà nước trung ương ban hành nước quy định từ đến hình thức văn Hiến pháp, luật, nghị định quy chế, quy tắc, có thơng tư có tính chất hướng dẫn, đặt quy phạm Địa phương ban hành đến hình thức văn Một số nước quy định nhiều hình thức văn chủ thể khác ban hành Hệ thống văn pháp luật Cộng hòa Kyrgyzstan gồm Hiến pháp, Luật, quy định Quốc hội, Lệnh Tổng thống, quy định Chính phủ, định Bộ quan hành chính, định quyền địa phương quan tự quản địa phương Luật ban hành văn Cộng hòa Azebaizan quy định hệ thống văn pháp luật gồm định Tòa án Hiến pháp; định, hướng dẫn thị Uỷ ban bầu cử trung ương; định quan quyền địa phương quan quyền vùng lãnh thổ tự trị; định Ngân hàng quốc gia; định Hội đồng phát truyền hình quốc gia; định Hội đồng Tư pháp pháp luật Thẩm quyền ban hành văn pháp luật Tại quốc gia Quốc hội, quan đại diện nhân dân quan có quyền lập hiến lập pháp Cơ quan hành pháp ủy quyền ban hành văn theo quy định Luật số lĩnh vực định ủy quyền ban hành văn luật cụ thể (Canada, Trung Quốc, Lào ) Rất nhiều nước quy định thẩm quyền ban hành văn quyền địa phương (Kyrgykistan, Lào, Trung Quốc…), trí trao thẩm quyền ban hành văn cho đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt (Trung Quốc) 2.1 Thẩm quyền lập pháp Quốc hội Cũng giống Việt Nam, hầu hết quốc gia, nhiệm vụ Cơ quan lập pháp thẩm tra, xem xét thông qua luật Hầu hết luật Quốc hội thông qua quan hành pháp trình, thường Bộ trưởng chịu trách nhiệm soạn thảo trình Bên cạnh đó, quan lập pháp có trách nhiệm giám sát việc thi hành pháp luật Đối với số quốc gia thuộc khối thịnh vượng chung Anh, Canada.vv , Quốc hội gồm Thượng viện Hạ viện Một dự thảo luật phải Thượng viện Hạ viện đồng ý thơng qua trở thành luật Phê chuẩn Hoàng gia khâu cuối q trình làm luật Thủ tướng Chính phủ Bộ trưởng trình dự luật Nghị viện chịu trách nhiệm dự luật Các Bộ trưởng bảo trợ cho dự án luật thông qua cơng đoạn quy trình lập pháp Nghị viện Các đồng thời ủy quyền luật thẩm quyền ban hành văn quy định chi tiết hướng dẫn luật chịu trách nhiệm thực thi đạo luật văn hướng dẫn thi hành luật Các quan có quyền làm luật cấp trung ương nêu Hiến pháp Trung quốc năm 1982 Luật lập pháp năm 2000 nhằm thức hóa quy trình làm luật Trung Quốc Theo Điều 58 Hiến pháp, Quốc hội Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền ban hành luật Quốc hội, với tư cách quan lập pháp cấp cao nhà nước, có thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bãi bỏ luật Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền thơng qua, sửa đổi bãi bỏ tất luật khác (Điều 67 Hiến pháp, Điều Luật lập pháp) Trái ngược với luật bản, luật khác tác động đến số khía cạnh cụ thể xã hội 2.2 Thẩm quyền quan hành pháp Có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam, nhiều nước quy định Chính phủ ủy quyền ban hành văn quy định chi tiết thi hành luật tổ chức thi hành pháp luật Với vai trò quan thực thi pháp luật, quan hành pháp việc ban hành văn quy định chi tiết thi hành luật cịn có thẩm quyền ban hành văn luật (nghị định, định, quy chế) để tổ chức việc thi hành luật Các nghị định Chính phủ, thơng tư Bộ văn hướng dẫn để chấp hành thi hành luật nên phải vào Luật nội dung quy định phải phạm vi luật cho phép Các văn tồn nội dung luật nhiều trường hợp quy định chi tiết chúng địi hỏi chun mơn kỹ thuật nhiều khả quan lập pháp Những vấn đề gồm quy định thiết kế riêng để áp dụng với đối tượng công chúng cụ thể lĩnh vực kinh tế cụ thể; nội dung thay đổi nhanh thời gian ngắn nên dùng luật để điều chỉnh Luật quan lập pháp thông qua tối thượng, quy định văn luật phải tuân thủ quy định luật Một số nước quy định Chính phủ ban hành văn luật vấn đề chưa pháp luật quy định sau thời gian kiểm nghiệm thực tế phải nâng lên thành luật Chẳng hạn Hội đồng nhà nước (Trung Quốc) ban hành quy định quản lý hành Các quy định hành quy định vấn đề sau: (1) Những vấn đề cần đến quy định hành để đảm bảo thực luật quốc gia (2) Những vấn đề thuộc phạm vi quản lý hành Hội đồng Nhà nước theo quy định Điều 89 Hiến pháp Nếu vấn đề cần điều chỉnh luật nằm thẩm quyền ban hành Quốc Hội, Uỷ ban Thường vụ, theo định ủy quyền Quốc hội hay Uỷ ban Thường vụ, Hội đồng nhà nước ban hành quy định hành thời điểm đó, sau thời gian kiểm nghiệm thực tiễn, điều kiện việc ban hành văn luật có liên quan chín muồi, Hội đồng nhà nước trình lên Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ quốc hội yêu cầu ban hành luật Theo kinh nghiệm Nhật Bản, trường hợp đặc biệt chưa có luật, Nghị viện ủy quyền cho Chính phủ ban hành Nghị định để điều chỉnh, cần xác định rõ đối tượng, phạm vi ủy quyền Mặc dù khơng giám sát chặt chẽ q trình lập pháp Quốc Hội Tổng thống, song trình xây dựng quy định (hay cịn gọi q trình lập quy) cho có ý nghĩa định việc xây dựng thực sách cơng Hoa Kỳ Nhìn chung, quy định thường bắt nguồn từ luật Quốc Hội lập quy phương tiện để thực thi luật cụ thể hóa yêu cầu luật 2.3 Thẩm quyền quan tư pháp Hầu không quy định thẩm quyền ban hành văn pháp luật cho tịa án tịa án quan áp dụng pháp luật Việc không quy định thẩm quyền ban hành văn cho tòa án dựa nguyên tắc phân chia quyền lực ba nhánh lập pháp, hành pháp tư pháp Tòa án nước thực chức áp dụng pháp luật Ngồi ra, số nước quy định tịa án có thẩm quyền giải thích pháp luật giải xung đột pháp luật Ở Canada, việc giải thích luật nhiệm vụ quan trọng án trình thực nhiệm vụ mình, trình xét xử Thẩm phán người giải thích luật xây dựng án lệ cho việc áp dụng pháp luật Thẩm phán tham gia xây dựng pháp luật việc đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật thơng qua q trình áp dụng pháp luật Bên cạnh đó, q trình xét xử, tồ án thấy có quy định Liên bang tỉnh bang trái nguyên tắc Hiến pháp Canada Hiến chương quyền tự tịa án định văn khơng có hiệu lực vi hiến Ngun tắc tuyên bố phạm vi vi hiến hẹp tốt, tuyên bố điều khoản câu, đoạn văn bị tuyên vi hiến vi phạm quy định hiến chương 2.4 Ủy quyền lập pháp Rất nhiều quốc gia quy định việc ủy quyền lập pháp cho nhánh hành pháp Theo điều 68 Hiến pháp Cộng hòa Kyrgyzkistan, Thượng viện, Hạ viện Quốc Hội ủy quyền lập pháp cho Tổng thống khoảng thời gian không năm Tổng thống Cộng hịa Kyrgyzkistan, Chính phủ Cộng hịa Kyrgyzkistan ủy quyền phần quyền hạn lập pháp cho quan cấp dưới, điều không trái với Hiến pháp pháp luật Cộng hòa Kyrgyzkistan Luật ủy quyền quy định cụ thể quan ủy quyền, quyền hạn cụ thể thời hạn Cơ quan ủy quyền khơng có quyền ủy quyền lại cho quan khác Theo quy định Luật ban hành văn pháp luật, quan nhà nước nước Cộng hịa A-déc-bai-zan có thẩm quyền ban hành văn pháp luật ủy quyền cho quan khác, trừ luật không quy định Các quan hành pháp liên quan Cộng hịa A-déc-bai-zan có thẩm quyền ban hành văn pháp luật ủy quyền cho quan hành pháp cấp dưới, trừ luật không quy định Luật ủy quyền ban hành văn ấn định thời hạn việc ủy quyền quan quyền Cơ quan nhận ủy quyền ban hành văn pháp luật phải tuân thủ văn ủy quyền Để thực việc chuyển giao quyền, quan ủy quyền phải gửi văn pháp luật cho quan ủy quyền vòng 24 kể từ thời điểm ban hành văn (khơng tính ngày nghỉ) Cơ quan ủy quyền hủy bỏ sửa đổi văn pháp luật Cơ quan ủy quyền phải chịu chi phí việc ủy quyền từ nguồn ngân sách họ, trừ luật ủy quyền có quy định khác Luật lập pháp Trung Quốc quy định Quốc hội Uỷ ban thường vụ Quốc hội uỷ quyền cho Chính phủ tùy u cầu tình hình thực tế mà ban hành văn pháp quy hành vấn đề đó, trừ vấn đề liên quan đến tội phạm hình phạt, biện pháp cưỡng chế chế tài tước quyền lợi trị hạn chế quyền tự công dân hệ thống án Quyết định ủy quyền phải nêu rõ mục đích phạm vi uỷ quyền Cơ quan ủy quyền phải thực quyền hạn theo mục đích phạm vi uỷ quyền Cơ quan ủy quyền không ủy quyền tiếp cho quan khác Sau văn pháp quy hành ban hành theo ủy quyền kiểm nghiệm thực tế đủ điều kiện để ban hành luật để quy định vấn đề Quốc hội Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải kịp thời ban hành luật Quyết định ủy quyền nói hết hiệu lực sau luật ban hành Hiến pháp Cộng hòa Pháp quy định rõ nội dung thuộc thẩm quyền ban hành Luật Quốc hội Ở Pháp, tách biệt quyền lập pháp quyền lập quy thể rõ Hiến pháp Theo tinh thần này, quyền lập quy không xem quyền phái sinh từ quyền lập pháp mà xem loại quyền riêng Chính phủ việc đặt pháp luật để điều chỉnh vấn đề, nội dung nằm phạm vi ban hành luật Quốc hội (nằm quyền lập pháp) Nguyên tắc áp dụng văn pháp luật Có nhiều điểm tương đồng pháp luật Việt Nam nước nguyên tắc áp dụng pháp luật, cụ thể là: văn pháp luật mâu thuẫn với ưu tiên áp dụng văn pháp luật có thứ bậc cao hơn; văn pháp luật thứ bậc mâu thuẫn với áp dụng văn ban hành sau; nguyên tắc ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế (Lào, Trung Quốc, Bulgary, Azebaizan, Gruzia) Một số nước quy định nguyên tắc áp dụng luật chung chuyên ngành Theo đó, luật chung chuyên ngành cấp điều chỉnh khác vấn đề, quy định văn pháp luật chuyên ngành áp dụng (Bulgary) Trong trường hợp có khác quy định chung quy định riêng cũ luật điều chỉnh vấn đề vấn đề tương tự khó xác định quy định ưu tiên áp dụng việc áp dụng Uỷ ban thường vụ Quốc hội định (Trung Quốc) Hiệu lực văn pháp luật 4.1 Thời điểm có hiệu lực văn Đa số nước quy định hiệu lực văn có nhiều nét tương đồng với quy định hiệu lực văn pháp luật Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Theo quy định nước thời điểm có hiệu lực văn phải quy định cụ thể văn Thời điểm có hiệu lực văn thường xác định kể từ ngày công bố, ký ban hành văn pháp luật kể từ ngày văn thông qua Phần lớn nước quy định bắt buộc việc đăng công báo văn pháp luật quan Trung ương địa phương ban hành (Trung Quốc, Lào, Canada, Azebaizan….) Một số nước quy định việc đăng công báo giống với Việt Nam Văn pháp luật khơng đăng Cơng báo khơng có hiệu lực thi hành (Bulgary) Về nguyên tắc xác định hiệu lực văn bản, nước giống với Việt Nam, xác định hiệu lực văn theo hình thức (1) Hiệu lực văn pháp luật theo thời gian việc xác định thời điểm phát sinh chấm dứt hiệu lực văn pháp luật; (2) Hiệu lực văn pháp luật theo không gian giới hạn tác động không gian văn pháp luật xác định lãnh thổ quốc gia hay địa phương vùng định; (3) Hiệu lực theo đối tượng tác động hiệu lực theo không gian văn pháp luật gắn liền với tác động nhóm người cụ thể Hiệu lực văn trung ương ban hành Đa số nước quy định văn quan nhà nước Trung ương ban hành có hiệu lực từ ngày công bố từ ngày ký ban hành Riêng hình thức luật, phần lớn nước quy định luật có hiệu lực sau chủ tịch nước (tổng thống, chủ tịch nước) ký lệnh công bố (Trung quốc, Canada, Gruzia), quy định tương tự Việt Nam Luật lập pháp Trung Quốc quy định thời điểm có hiệu lực văn pháp luật phải quy định cụ thể văn Chủ tịch nước ký lệnh công bố luật phải nêu rõ quan ban hành, ngày thơng qua thời điểm có hiệu lực luật Theo Luật ban hành văn pháp luật Bulgary, văn pháp luật có hiệu lực vịng ba ngày, kể từ ngày đăng Cơng báo, trừ có quy định khác Các luật Liên minh Châu Âu có hiệu lực vào ngày thứ hai mươi sau ngày công bố Công báo Liên minh Châu Âu, trừ có quy định khác Văn pháp luật có hiệu lực có hiệu lực khoảng thời gian khơng giới hạn trừ có quy định khác Một số nước quy định, số loại văn có hiệu lực đăng ký Văn pháp luật quan hành pháp trung ương Ngân hàng quốc gia Azebaizan sau đăng ký theo quy định có hiệu lực thi hành trừ có quy định khác văn Các văn pháp luật Bộ Cơ quan hành nước cộng hịa Kyrgykistan có hiệu lực sau đăng ký với Bộ Tư pháp Văn pháp luật quyền địa phương, quyền tự trị địa phương có hiệu lực sau đăng ký theo quy định Một số nước lại quy định văn có hiệu lực đăng công báo Luật ban hành văn Lào quy định sau công bố, Hiến pháp, luật lệnh Chủ tịch nước có hiệu lực sau 15 ngày, kể từ ngày đăng Công báo Các văn pháp luật khác có hiệu lực sau 15 ngày, kể từ ngày đăng Công báo Những văn ban hành để đối phó với tình trạng khẩn cấp cần thiết phải ban hành có hiệu lực vào ngày thông qua công bố, phải đăng Công báo Nhiều quốc gia quy định thời điểm có hiệu lực khác văn (Azebaizan, Canada…) Văn pháp luật đưa thời điểm khác mà phần cụ thể (chương, điều, khoản) văn có hiệu lực Luật ban hành văn Kyrgikistan quy định trước văn hết hiệu lực, quan ban hành văn định gia hạn hiệu lực văn quy định hiệu lực vô thời hạn Hiệu lực văn phần văn chấm dứt trường hợp (1) hết thời hạn hiệu lực quy định văn có hiệu lực hữu hạn; (2) văn ban hành để thay thế; (3) hiệp định quốc tế ký kết mà có điều khoản trái với quy định văn pháp luật thơng qua trước đó; (4) văn xác định quy trình ban hành khơng hợp hiến (5) quan ban hành quan có thẩm quyền xác định văn bị bãi bỏ bị treo hiệu lực Luật ban hành văn pháp luật Gruzia quy định văn pháp luật có hiệu lực sau công bố nghĩa văn có hiệu lực vào hồi 24 ngày cơng bố Văn quy phạm quy định ngày đặc biệt ngày có hiệu lực chương điều cụ thể văn Văn pháp luật định rõ làm nặng thêm trách nhiệm pháp lý có hiệu lực sớm vào ngày thứ 15 sau ngày công bố Hiệu lực văn địa phương ban hành Nhiều quốc gia quy định văn pháp luật địa phương ban hành có hiệu lực từ ngày ký ban hành, ngày công bố thông qua Ở Bulgary, Pháp lệnh Hội đồng địa phương có hiệu lực vào ngày cơng bố Ở Trung quốc, điều lệ tự trị điều lệ đơn hành khu tự trị trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội để thơng qua có hiệu lực thi hành vào thời điểm thông qua Điều lệ tự trị điều lệ đơn hành huyện hạt tự trị trình Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị thành phố trực thuộc trung ương để thông qua có hiệu lực thi hành vào thời điểm thơng qua Ở Lào, văn pháp luật địa phương có hiệu lực sau 15 ngày, có thể đăng tải báo viết địa phương yết thị hình thức để người dân dễ dàng tiếp cận với văn 4.2 Hiệu lực trở trước Hiệu lực trở trước hiệu lực áp dụng văn pháp luật để điều chỉnh quan hệ định xảy trước văn ban hành Một văn pháp luật ban hành điều chỉnh quan hệ xã hội xuất kể từ văn có hiệu lực, không áp dụng quyền nghĩa vụ pháp lý 10 định mà luật cho phép Nói cách khác, luật quan lập pháp thông qua tối thượng, quy định chi tiết phải tuân thủ quy định luật Vì lý này, quy định chi tiết thường gọi "luật bổ trợ" "luật bổ sung" "luật ủy quyền" Đôi văn quy định chi tiết giao cho quan khác không thuộc nhánh hành pháp xây dựng Ví dụ, quy tắc thực hành tòa xây dựng ủy ban đặc biệt gồm thẩm phán, luật sư đại diện Chính phủ Thơng thường quy định phải trình lên nhánh hành pháp phê duyệt trước có hiệu lực pháp luật Các quy định quan thuộc nhánh hành pháp xây dựng đăng tải Công báo với quy định Chính phủ trực tiếp xây dựng Trong số trường hợp, quan phi Chính phủ có thẩm quyền lập quy để kiểm sốt hoạt động thành viên tổ chức lợi ích chung Ví dụ quy định điều chỉnh hoạt động nghề nghiệp luật sư, bác sĩ kế tốn Các quy tắc chất vấn người bị tác động họ cho thủ tục ban hành quy tắc khơng cơng Ngồi ra, cịn có hình thức quy định chi tiết thi hành luật vấn đề hẹp bổ nhiệm vào chức vụ đó, cấp giấy phép, quy định mức phí phải nộp số loại hoạt động giấy phép hoạt động Về mặt kỹ thuật, quy định nêu quy định theo nghĩa, chúng phải tuân theo quy tắc xây dựng giới hạn pháp lý giống hệt với quy định Tóm lại, tất quy tắc cấu thành nên luật pháp có tính chất áp dụng chung phải thực theo quy trình giống hệt nhau, quy tắc luật đối xử giống quy định phải đăng tải có hiệu lực thi hành Điều khác với Việt Nam, nơi có số quan khơng phải quan lập pháp không làm luật song lại có thẩm quyền xây dựng quy tắc hay văn có tính ràng buộc chung Việc xây dựng văn quy định chi tiết có khối lượng công việc lớn (số lượng văn hướng dẫn thi hành gấp khoảng lần số lượng luật ban hành) Theo quy định Canada, văn quy định chi tiết ban hành để hướng dẫn số nội dung ủy quyền luật Việc soạn thảo luật văn quy định chi tiết luật giao cho Bộ Tư pháp Quy trình xây dựng văn quy định chi tiết giống quy trình xây dựng luật gồm phân tích sách soạn thảo Điểm khác biệt văn quy định chi tiết so với luật trình Hội đồng mật Chính phủ khơng can thiệp sâu vào việc soạn thảo văn hướng dẫn Khi xây dựng văn quy định chi tiết thi hành luật, nhiệm vụ Bộ Tư pháp 35 phải bảo đảm tính thống văn quy định chi tiết với quy định luật Tuy nhiên, phải bảo đảm tính thống nên Bộ Tư pháp thường bị ảnh hưởng ngơn ngữ luật q trình soạn thảo văn quy định chi tiết Khi soạn thảo xong văn quy định chi tiết dự thảo đăng trang công báo Canada để lấy ý kiến tham vấn công chúng thời hạn định (tối đa 75 ngày) Bất kỳ quan tâm đóng góp ý kiến, sau dự thảo chỉnh sửa sở ý kiến đóng góp tiếp tục đăng cơng khai để lấy ý kiến chỉnh sửa để ban hành Mặc dù Luật quy định luật ban hành độc lập, song chúng liên hệ chặt chẽ với Quốc hội ban hành Luật Luật ủy quyền cho quan hành pháp ban hành văn quy định chi tiết; văn quy định chi tiết phải tuân thủ hạn chế nêu Luật sở ban hành quy định đó; hầu hết chương trình xây dựng luật phải dựa vào quy định chi tiết Luật có tác dụng, thế, thơng thường, Luật quy định luật phải xây dựng với để đảm bảo thống 1.10 Công bố, phổ biến Việc công bố luật quốc gia có nhiều điểm tương đồng với Công bố luật giao cho Chủ tịch nước (Trung Quốc), Toàn quyền (Canada) Tổng thống thực Mỗi quan có thẩm quyền thơng qua ban hành văn pháp luật phải công bố văn trang thơng tin điện tử quan Ở Trung Quốc, sau Quốc hội thông qua, luật phải công bố theo Lệnh Chủ tịch nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa Trong lệnh Chủ tịch nước ký công bố luật phải nêu rõ quan ban hành, ngày thông qua thời điểm có hiệu lực luật Sau công bố, luật phải đăng Bản tin Uỷ ban thường vụ Quốc hội báo phát hành toàn quốc Văn pháp luật đăng Bản tin Uỷ ban thường vụ Quốc hội có giá trị thức Theo quy định, Azebaizan, văn pháp luật công bố cơng báo sau có hiệu lực thực hiện, thi hành tất quan nhà nước Bắt đầu từ thời điểm có hiệu lực, văn pháp luật công bố trang thông tin điện tử quan ban hành văn Kyrgykistan quy định khác việc cơng bố, theo đó, văn phải đăng ký trước Luật, văn Chính phủ Bộ, quan hành chính, v.v văn gia hạn hiệu lực doanh nghiệp, thiết chế, tổ chức không trực thuộc, cá nhân tổ chức, cơng bố (ngoại trừ văn có chứa thơng tin thuộc bí mật nhà nước) phương tiện công bố 36 rộng rãi Luật Tổng thống ký nhập vào Sổ đăng ký nhà nước luật, lưu, công bố gửi tới quan Chính phủ theo đường hành Quy trình cơng bố thức văn Tổng thống Tổng thống quy định Luật Chủ tịch nước ký nhập vào Sổ đăng ký nhà nước luật, lưu trữ, xuất gửi đến quan Chính phủ Quy trình cơng bố thức văn Bộ, Cơ quan hành Chính phủ quy định Việc công bố văn pháp luật dạng rút gọn bị nghiêm cấm Ở Gruzia, văn pháp luật thông qua công bố ngơn ngữ thức Gruzia Quốc hội chuyển dự thảo thông qua cho Tổng thống vòng ngày Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày dự thảo thông qua chuyển tới Tổng thống, Tổng thống ký dự thảo văn ban hành luật hiến pháp, luật gửi trả dự thảo cho Quốc hội kèm theo ý kiến dự thảo Nếu Quốc hội công nhận ý kiến Tổng thống, Tổng thống ký ban hành luật thời hạn ngày kể từ ngày dự thảo văn chuyển lại cho Tổng thống Văn quy phạm Tổng thống, nghị mang tính quy phạm Quốc hội, lệnh Quốc vụ khanh văn pháp luật quan thuộc quyền tự trị địa phương công bố thời hạn ngày kể từ ngày ký Các văn pháp luật khác công bố thời hạn ngày kể từ ngày vào Sổ đăng ký văn pháp luật nhà nước 1.11 Tổ chức thi hành văn pháp luật “Đánh giá tác động” việc phân tích cách hệ thống hệ kinh tế, tài chính, xã hội, mơi trường hệ khác gây dự thảo văn pháp luật để đảm bảo tính giá trị phương án đề xuất để đạt ổn định quan hệ cơng cộng mà văn điều chỉnh Đánh giá tác động sau ban hành cần thiết để đánh giá hiệu thi hành pháp luật Theo quy định, Bulgary nghiên cứu kết áp dụng văn pháp luật phải Bộ trưởng thực văn thuộc ngành, lĩnh vực quản lý bộ, ngành đó; Thống đốc tỉnh đánh giá văn pháp luật Hội đồng cấp tỉnh thông qua - Nghiên cứu kết áp dụng văn pháp luật hành phải thực đánh giá tác động Đánh giá tác động phải thực thời hạn quy định luật tương ứng Đánh giá tác động luật chuyên ngành tiến hành theo định thời hạn quan thông qua ban hành luật chuyên ngành đặt Đánh giá tác động thực định kỳ theo định thời hạn quan chịu trách nhiệm thực nghiên cứu kết áp dụng văn liên quan đặt Bộ trưởng Bộ Tư pháp tiến hành đánh giá tác động Luật ban hành văn sau năm thi hành Các quan quyền lực Nhà nước 37 tổ chức yêu cầu cung cấp thông tin hỗ trợ thực đánh giá tác động phải cung cấp thông tin hỗ trợ quan thực đánh giá tác động - Đánh giá tác động phải bao gồm nội dung sau: (1) kết luận văn có đạt mục đích đặt hay khơng; (2) phân tích tác động không mong muốn từ việc thực thi văn đó; (3) phân tích tình gây nên trì hỗn cản trở việc thi hành văn đó; (4) tính tốn chi phí lợi ích việc thi hành văn đó; (5) đề xuất tiếp tục thực sửa đổi, bổ sung huỷ bỏ văn pháp luật Đánh giá tác động phải công bố trang thông tin điện tử quan có thẩm quyền liên quan Ở Azebaizan, văn pháp luật thiết lập nghĩa vụ cho quan quyền trung ương quyền tự trị địa phương, đảng trị, hiệp hội, hiệp hội thương mại công chức Cơ quan, công chức chịu trách nhiệm thực thi văn pháp luật có nghĩa vụ làm cho người thực biết đến văn (trong trường hợp cần thiết phải có thông báo); Trong trường hợp cần thiết phải cung cấp sao, tóm tắt nội dung văn cho người thực hiện, công bố nơi công cộng, thực biện pháp cần thiết để văn thơng tin đến tổ chức, cá nhân có liên quan Trừ có quy định khác, Tạp chí thức Trang thông tin văn pháp luật phát hành quan ban hành văn quan khác có thỏa thuận Sau dự luật thông qua, công bố tổ chức thi hành, thông thường, thời hạn khoảng đến năm kể từ thời điểm tổ chức thực thi, Bộ quản lý ngành chủ trì xây dựng dự án luật thường tiến hành đánh giá tác động đạo luật để xem đạo luật có tác động dự kiến ban đầu hay không Bản đánh giá gửi cho Ủy ban có thẩm quyền Hạ viện để xem xét Ủy ban định liệu có nên tiến hành đánh giá toàn diện tác động đạo luật thực tế hay không Quy trình ban hành văn địa phương 2.1 Thẩm quyền ban hành văn quyền địa phương Hầu quốc gia phân cấp cho quyền địa phương ban hành văn để quản lý điều hành thực thi pháp luật phạm vi địa phương Luật ban hành văn pháp luật nước cộng hòa dân chủ nhân dân Lào quy định thẩm quyền ban hành văn quyền địa phương, theo đó, Tỉnh trưởng, Đơ trưởng Viên Chăn ban hành lệnh, định thông tư, Chủ tịch huyện ban hành lệnh, định Luật Lào thừa nhận hương ước cấp xã văn pháp luật Ở Trung Quốc, hội đồng nhân dân thường trực hội đồng nhân dân tỉnh, khu vực tự trị thành phố lớn tỉnh có thẩm quyền ban hành văn pháp luật Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, vùng tự trị, thành phố trực, thuộc trung 38 ương thành phố lớn ban hành quy chế nội phù hợp với luật, quy định hành nghị định cấp tỉnh, vùng tự trị, thành phố trực thuộc trung ương Một quy chế nội bao gồm: (1) vấn đề cần điều chỉnh quy chế nội để thực thi văn luật, quy định hành chính, quy định địa phương; (2) vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành văn nội Ngồi ra, quyền tỉnh khu vực tự trị có quyền bãi bỏ quy tắc, quy định khơng phù hợp quyền địa phương cấp đề xuất Điều có nghĩa quan ủy quyền có quyền bãi bỏ luật, quy tắc, quy định quan ủy quyền đưa thấy không phù hợp với yêu cầu ủy quyền Nếu cần thiết, quan ủy quyền có quyền thu hồi lại định ủy quyền Theo quy định, Canada, quyền địa phương ban hành văn quản lý địa phương môi trường, số dịch vụ vui chơi giải trí, quản lý đất đai Khi quyền ban hành văn phải tuân thủ hướng dẫn cụ thể Chính quyền địa phương có quyền ban hành văn áp dụng chung cho quyền địa phương ban hành quỹ dự trữ tài để sử dụng trường hợp cần thiết Chính quyền địa phương ban hành quy định liên quan đến việc bảo đảm phúc lợi xã hội Việc ban hành quy định chặt chẽ Quy trình ban hành văn quyền địa phương thực theo quy định văn luật Việc phân định thẩm quyền ban hành văn quy định luật, có vấn đề trùng quyền cấp phải họp với chấp nhận đồng ý tuyệt đối cấp Hoặc bỏ phiếu để định vấn đề thuộc thẩm quyền cấp trên, vấn đề thuộc thẩm quyền cấp Nếu không đồng ý với định kiện tịa có tranh chấp thẩm quyền cấp khiếu kiện tịa Hoạt động quyền địa phương phải tuân thủ quy tắc định Tuy nhiên, để bảo đảm nguyên tắc minh bạch hóa quyền phải cơng khai thơng tin nhà đất, chuyển nhượng quyền Chính quyền địa phương quyền ban hành văn không trái quy định quyền bang liên bang Luật quy định rõ văn quyền địa phương trái với luật quyền bang quyền liên bang Một quy định quyền địa phương bị coi không hợp lệ có phán tịa án Khi quyền ban hành văn phải tuân thủ hướng dẫn cụ thể Chính quyền địa phương có quyền ban hành văn áp dụng chung cho địa phương ban hành quỹ dự trữ tài để sử dụng trường hợp cần thiết Chính quyền địa phương ban hành quy định liên quan đến việc bảo đảm phúc lợi xã hội Ví dụ, giáo dục quyền bang chịu trách nhiệm 39 thống giáo dục địa phương quyền thuê tuyển giáo viên, xây dựng trường học, xác định thời gian học quyền sở xây dựng văn thực 2.2 Hình thức văn Trung quốc, quyền địa phương ban hành loại văn bản: Quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, vùng tự trị, thành phố trực thuộc trung ương Văn pháp luật địa phương ban hành để điều chỉnh (1) vấn đề cần phải ban hành quy định cụ thể vào điều kiện thực tế đơn vị hành riêng thi hành luật văn pháp luật hành chính; (2) vấn đề mang tính địa phương cần phải ban hành văn pháp luật địa phương, Điều lệ khu tự trị Ở Lào, hình thức văn quyền địa phương gồm: lệnh Tỉnh trưởng, Đô trưởng, Huyện trưởng Thị trưởng Hương ước có hiệu lực áp dụng chung văn pháp luật quan có thẩm quyền xã ban hành để thực văn pháp luật quan cấp để quản lý an ninh trật tự công cộng địa phương 2.3 Quy trình ban hành Ở Trung Quốc, quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, vùng tự trị, thành phố trực thuộc trung ương ban hành đoàn chủ tịch kỳ họp thông qua tuyên bố Một quy định địa phương ban hành Uỷ ban Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, khu tự trị thành phố trực thuộc trung ương tuyên bố thơng qua Trong q trình soạn thảo quy định hành chính, quan soạn thảo thu thập ý kiến góp ý tất đối tượng bao gồm, quan, tổ chức, cơng dân có liên quan Việc thu thập ý kiến thơng qua hình thức đa dạng thảo luận hội đồng, họp đánh giá tính khả thi, tham vấn Trên sở dự thảo hoàn chỉnh, quan soạn thảo gửi dự thảo đến Văn phòng phụ trách xây dựng văn Hội đồng nhà nước để kiểm tra Văn phòng phụ trách lập pháp Hội đồng nhà nước trình lên Hội đồng nhà nước báo cáo kiểm tra Thủ tục đề xuất ban hành, xem xét bỏ phiếu thông qua định địa phương, quy chế khu tự trị Hội đồng nhân dân theo quy định Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Cộng hịa nhân dân Trung Hoa thơng qua Sau ban hành, quy định, quy tắc khu tự trị công bố Trang thông tin Uỷ ban thường trực Hội đồng nhân dân tạp chí, báo phát hành địa bàn khoảng thời gian hợp lý Ở Canada, Ủy quyền phân cấp ban hành văn quy định luật bang Luật quy định rõ vấn đề phân cấp cho quyền thành phố, vùng, khu vực thị trấn, thị xã Việc phân cấp ban hành 40 theo thủ tục bỏ phiếu Trước muốn thay đổi sách, pháp luật cần phải tham vấn Quy trình ban hành văn quyền địa phương bao gồm nghiên cứu sách, báo cáo hội đồng ban hành văn (khơng có khác biệt cấp quyền cấp cấp quy trình ban hành văn bản) Hội đồng địa phương trước thông qua văn phải tham vấn ý kiến, khơng trí khơng thơng qua văn Khi quyền địa phương xây dựng sách phải trao đổi, thống đưa vào ghi nhớ năm lần tổng kết tiến hành tham vấn lại Khi quyền bang xây dựng sách tham vấn địa phương họp với thường trực quyền địa phương để thống nội dung tham vấn (chủ yếu liên quan đến vấn đề tài ngân sách) Cũng giống với Việt Nam, Lào, sở, ban, ngành quyền địa phương có trách nhiệm chủ trì soạn thảo Lệnh Tỉnh trưởng, Đô trưởng, Huyện trưởng Thị trưởng Việc soạn thảo phải có phối hợp với quan có liên quan, kể quan Quốc hội, văn phòng cử tri trước gửi Sở Tư pháp Phòng Tư pháp để thẩm định trước trình Tỉnh trưởng, Đơ trưởng, Huyện trưởng Thị trưởng xem xét - Việc soạn thảo Lệnh Tỉnh trưởng, Đô trưởng phải tiến hành với phối hợp quan liên quan, kể quan Quốc hội, Văn phòng cử tri phải Sở Tư pháp tỉnh Sở Tư pháp Thủ đô thẩm định; dự thảo lệnh phải đăng tải Trang thông tin điện tử, báo viết phương tiện khác để lấy ý kiến - Việc soạn thảo Lệnh Huyện trưởng Thị trưởng phải tiến hành với phối hợp quan có liên quan dự thảo Lệnh phải gửi cho Phòng Tư pháp huyện thành phố để thẩm định phải công bố kèm theo dự tốn kinh phí, báo cáo đánh giá tác động văn báo viết địa phương yết thị bảng thơng báo văn phịng Huyện trưởng, Thị trưởng, Trụ sở xã trung tâm khu dân cư để lấy ý kiến - Soạn thảo thông qua hương ước Hương ước quan có thẩm quyền xã soạn thảo đưa họp xã để lấy ý kiến xã viên để hoàn thiện Sau hoàn thiện dự thảo hương ước, quan có thẩm quyền xã phải trình Huyện trưởng xem xét sau có ý kiến Phòng Tư pháp huyện thành phố Sau thông qua, hương ước phải công bố phổ biến họp xã để xã viên biết thực 2.4 Công bố phổ biến 41 Ở Trung Quốc, văn pháp luật địa phương Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị thành phố trực thuộc trung ương ban hành phải Đồn Chủ tịch Hội đồng nhân dân cơng bố hình thức thơng báo Điều lệ tự trị điều lệ đơn hành, sau thông qua, phải Thường trực Hội đồng nhân dân khu tự trị, huyện tự trị, hạt tự trị cơng bố hình thức thông báo Ngay sau công bố, Văn pháp quy địa phương, Điều lệ tự trị, điều lệ đơn hành khu tự trị phải đăng tải công báo Thường trực Hội đồng nhân dân báo phát hành đơn vị hành Văn pháp luật địa phương điều lệ tự trị điều lệ đơn hành đăng tải công báo Thường trực Hội đồng nhân dân văn thức Ở Lào, văn pháp luật quan địa phương ban hành trình lên quan có thẩm quyền cấp để thông báo lưu trữ phải gửi cho quan, tổ chức thuộc thẩm quyền quản lý Bulgary, văn pháp quy Hội đồng cấp Tỉnh phải công bố trang thơng tin điện tử liên quan tỉnh cơng bố hình thức ấn phương tiện phù hợp phạm vi tỉnh Gruzia, quyền tự trị địa phương (chính quyền) khơng có phương tiện truyền thơng báo in thức, văn quy phạm quyền cơng bố theo quy trình quan đại diện tương ứng quy định, để công bố văn đến người dân Phần thứ hai KIẾN NGHỊ ÁP DỤNG MỘT SỐ KINH NGHIỆM NƯỚC NGOÀI TRONG VIỆC XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN PHÁP LUẬT Về tên gọi phạm vi điều chỉnh luật Từ kinh nghiệm số nước có luật ban hành văn pháp luật cho thấy, quy định trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản, nhiều quốc gia quy định việc tổ chức thi hành pháp luật, đó, Việt Nam cần nghiên cứu kinh nghiệm việc mở rộng phạm vi điều chỉnh Luật ban hành văn pháp luật Theo đó, quy định theo dõi thi hành pháp luật, kiểm tra văn thực tế kiểm nghiệm cần nâng lên thành luật Một số quy định ổn định nghiên cứu để mở rộng phạm vi quy định nguyên tắc, thẩm quyền hoạt động tổ chức thi hành pháp luật, hợp nhất, pháp điển Về trình tự, thủ tục theo dõi thi hành pháp luật, giám sát, hợp nhất, pháp điển nên quy định văn quy định chi tiết thi hành Luật ban hành văn pháp luật Với việc mở rộng phạm vi điều chỉnh, nên đổi tên dự án luật thành 42 luật ban hành văn pháp luật, gồm phần xây dựng pháp luật thi hành pháp luật Về khái niệm văn pháp luật Khái niệm văn quy phạm pháp luật quy định Điều Luật ban hành văn pháp luật năm 1996 sửa đổi, bổ sung, thay vào năm 2002, năm 2004 năm 2008 Trên thực tế, khái niệm văn quy phạm pháp luật gây nhiều tranh cãi, đặc biệt tiêu chí quy tắc xử chung Trên sở kinh nghiệm số nước giới có quy định khái niệm văn pháp luật xem xét quy định hành Việt Nam có nhiều nét tương đồng Do đó, xây dựng Luật ban hành văn pháp luật, khái niệm chung văn pháp luật chủ thể ban hành khó có hội làm rõ yếu tố truyền thống định (điều kiện thẩm quyền hình thức, thẩm quyền nội dung; chức điều chỉnh quan hệ xã hội; chất quy tắc xử có tính áp dụng chung; hiệu lực thường xuyên mang tính cưỡng chế nhà nước) Trong “quy tắc xử chung” khó thay cụm từ khác, đơn giản Việc phân biệt loại văn cịn phụ thuộc vào nhiều yếu tố (trình độ quản lý, kiến thức pháp luật…) Xuất phát từ kinh nghiệm số quốc gia, thiết nghĩ, khái niệm văn pháp luật cần bổ sung thêm số tiêu chí để làm rõ nghĩa quy tắc xử chung, áp dụng nhiều lần với cá nhân, tổ chức Theo đó, quy tắc xử chung khuôn mẫu, chuẩn mực ứng xử xác định cụ thể, Nhà nước đặt thừa nhận Nhà nước bảo đảm thực để áp dụng nhiều lần đối tượng nhóm đối tượng Thẩm quyền ban hành, hình thức văn ủy quyền lập pháp Nghiên cứu kinh nghiệm Canada, Anh, Bulgari cho thấy, nước quy định thẩm quyền ban hành văn pháp luật cho nhiều quan Bên cạnh đó, phần lớn chủ thể có thẩm quyền ban hành văn pháp luật ban hành 01 hình thức văn bản, trừ Quốc hội có quyền ban hành Hiến pháp luật Mặc dù Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 nước ta thu gọn bước loại văn quan nhà nước trung ương ban hành cịn đến 12 hình thức văn pháp luật 11 chủ thể có thẩm quyền ban hành tham gia ban hành Trong có số chủ thể có thẩm quyền ban hành đến loại văn pháp luật Việc nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn pháp luật với nhiều loại văn pháp luật làm cho hệ thống pháp luật nước ta phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc, chí văn pháp luật chống chéo, mâu thuẫn Theo quy định hành, số quan khơng có chức quản lý nhà nước tòa án, viện kiểm sát có thẩm quyền ban hành văn pháp luật Đặc biệt, phân 43 công quan Chính phủ, Quốc hội Tồ án khơng rõ ràng (cả ba nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp tham gia vào việc lập pháp, lập quy) chưa phù hợp với thông lệ quốc tế Do đó, khó khăn cho việc xác định thứ bậc hiệu lực văn bản, nghị Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao với nghị định Chính phủ, thơng tư Bộ, quan ngang bộ, Chánh án Toà án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao Từ kinh nghiệm nước, thiết nghĩ Luật không nên quy định thẩm quyền ban hành văn pháp luật Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao để quan tập trung thực tốt chức thực thi áp dụng pháp luật Đối với quyền địa phương, không nên quy định thẩm quyền ban hành văn pháp luật cấp huyện cấp xã Cần xác định rõ giá trị pháp lý loại hình văn để bảo đảm kỷ cương hoạt động xây dựng pháp luật nâng cao hiệu điều hành, quản lý xã hội, tăng cường trách nhiệm quan, người có thẩm quyền ban hành, hoạch định sách Từ kinh nghiệm Canada, Anh số nước khác cho thấy Việt Nam cần tham khảo kinh nghiệm nước để quy định chặt chẽ việc ủy quyền ban hành văn quy định chi tiết luật, pháp lệnh Về nguyên tắc, luật phải quy định cụ thể, chi tiết đến mức cao nhằm hạn chế việc phải ủy quyền ban hành văn quy định chi tiết vấn đề giải tốt quy định luật Do đó, việc ủy quyền ban hành văn quy định chi tiết cần tuân thủ nguyên tắc sau: - Thẩm quyền ban hành quy định chi tiết thuật ngữ chung chung, mà phải có định hướng, tiêu chí rõ ràng - Chỉ quy định thẩm quyền ban hành văn pháp luật cụ thể nội dung định giải trình quy trình xây dựng sách Cụ thể quan giao soạn thảo văn quy định chi tiết phải đảm bảo không đưa quy định ảnh hưởng đáng kể đến quyền tự cá nhân; sửa đổi bổ sung nội dung luật trao quyền luật khác có liên quan; ban hành quy định có hiệu lực trở trước; ủy quyền lại thẩm quyền ban hành văn pháp luật cho cấp thấp - Luật văn quy định chi tiết có mối quan hệ qua lại với nhau, cần xây dựng Tùy thuộc vào tình hình cụ thể, quy định chi tiết soạn thảo thời điểm với dự án luật sau luật trao quyền Tuy nhiên, quy định phần quan trọng chương trình xây dựng Luật nên tiến hành xây dựng dự thảo quy định cần có tóm tắt nội dung quy định chi tiết thời điểm soạn thảo 44 dự án luật, pháp lệnh để đảm bảo tính quán với dự thảo luật Khi ban hành văn quy định chi tiết, cần đảm bảo quy định phù hợp với thẩm quyền trao theo Luật hành Bên cạnh đó, cần quan niệm lại vấn đề có tính ngun tắc luật, pháp lệnh phải quy định chi tiết, cụ thể mức tối đa Trong bối cảnh nước ta trình chuyển đổi, có quan hệ xã hội chưa định hình rõ nét, chưa thực ổn định việc luật quy định chi tiết, cụ thể không phù hợp, mặt gây khó khăn cho cơng tác quản lý, điều hành Chính phủ, đồng thời làm tăng nhu cầu phải sửa đổi, bổ sung, tốn tiền bạc cơng sức, góp phần làm cho hệ thống pháp luật thêm thiếu ổn định Do vậy, cần có mềm dẻo, linh hoạt vấn đề để phù hợp với thực tế trình độ lập pháp nước ta Trong uỷ quyền lập pháp, cần mở rộng phạm vi uỷ quyền, thu hẹp đối tượng uỷ quyền, theo uỷ quyền cho quan hành pháp vấn đề định thời điểm có hiệu lực luật, điều khoản cần có quy định chi tiết Về áp dụng văn pháp luật Xuất phát từ kinh nghiệm nước thuộc phạm vi nghiên cứu, phân tích trên, nguyên tắc áp dụng pháp luật Việt Nam giống với nước Tuy nhiên, để hoàn thiện quy định Luật ban hành văn pháp luật thiết nghĩ nên bổ sung thứ bậc hiệu lực văn bản, nguyên tắc áp dụng luật chung luật chuyên ngành Theo đó, việc xếp thứ bậc hiệu lực văn pháp luật phải quy định cụ thể Luật ban hành văn pháp luật Ngoài ra, cần bổ sung nguyên tắc áp dụng, cụ thể quy định luật chung luật chuyên ngành cấp độ văn quy định khác vấn đề, quy định văn pháp luật chuyên ngành ưu tiên áp dụng Xuất phát từ kinh nghiệm Canada, không nên quy định nguyên tắc áp dụng luật chung luật chuyên ngành Luật ban hành văn pháp luật mà nên quy định trực tiếp luật cụ thể, ví dụ: “khi có mâu thuẫn, xung đột luật luật hay quy định khác luật ưu tiên áp dụng trừ pháp luật có quy định khác” Hiệu lực văn pháp luật Đa số nước quy định hiệu lực văn tương tự quy định Việt Nam Theo quy định nước thời điểm có hiệu lực văn phải quy định cụ thể văn Thời điểm có hiệu lực văn thường xác định kể từ ngày công bố, ký ban hành thông qua Những văn ban hành để đối phó với tình trạng khẩn cấp cần thiết phải 45 ban hành có hiệu lực vào ngày thơng qua công bố, phải đăng Công báo Bên cạnh đó, số nước Cộng hịa Azebaizan, Canada quy định thời điểm có hiệu lực khác điều khoản văn Văn pháp luật đưa thời điểm khác mà phần cụ thể (chương, điều, khoản) văn có hiệu lực Việc quy định hiệu lực khác văn bảo đảm pháp luật vào sống mà khơng cần thiết phải chờ văn quy định chi tiết thi hành Thiết nghĩ, nên đưa nguyên tắc xác định hiệu lực phần văn luật ban hành văn pháp luật để phù hợp với thông lệ quốc tế, điều kiện phát triển kinh tế, xã hội Việt Nam Giải thích pháp luật Trên sở kinh nghiệm nước mà thẩm quyền giải thích luật trao cho Quốc hội thẩm quyền giải thích văn khác quan ban hành thực kế thừa quy định Luật ban hành văn pháp luật năm 2008, Luật nên tiếp tục trao thẩm quyền giải thích pháp luật cho Ủy ban thường vụ Quốc hội Tuy nhiên, để hoàn thiện quy định giải thích pháp luật cần cụ thể hóa số nội dung nguyên tắc: - Giải thích luật trường hợp (1) cần xác định nghĩa cụ thể quy định luật; (2) sau luật ban hành xuất tình hình cần phải xác định sở để áp dụng luật - Các đơn vị giúp việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm nghiên cứu chuẩn bị dự thảo văn giải thích luật sở tham khảo ý kiến quan chủ trì soạn thảo văn cần giải thích (đối với luật, pháp lệnh) - Uỷ ban pháp luật phải vào ý kiến thảo luận để nghiên cứu, chỉnh lý dự thảo trước đưa biểu - Quy định nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích luật, pháp lệnh phải có hiệu lực với văn phải đăng công báo - Nguyên tắc quy định văn pháp luật áp dụng theo nghĩa rõ ràng quy định Việc giải thích văn pháp luật xác định nội dung văn đó, nghĩa mục đích ban hành, việc giải thích rõ thuật ngữ sử dụng luật - Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn có thẩm quyền giải thích thức cho văn pháp luật ban hành Khơng phép sửa đổi bổ sung quy phạm cụ thể giải thích văn pháp luật Trong giải thích chi tiết văn pháp luật, khơng phép thay bổ sung 46 Về quyền sáng kiến pháp luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội Cần nghiên cứu mơ hình hỗ trợ cho hoạt động soạn thảo đề xuất xây dựng luật đại biểu Quốc hội để bảo đảm tính chuyên nghiệp cao Theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh hỗ trợ nghiên cứu xây dựng Luật quy định, dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị đại biểu Quốc hội trình thành phần Ban soạn thảo Ủy ban thường vụ Quốc hội định theo đề nghị đại biểu Quốc hội Trường hợp dự án, dự thảo đại biểu Quốc hội trình Văn phịng Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm điều kiện hoạt động Ban soạn thảo Tổ biên tập Luật chưa quy định việc hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực quyền kiến nghị luật, pháp lệnh Trên thực tế, nhiều nhiệm kỳ Quốc hội, đại biểu Quốc hội đề xuất tên dự án luật, pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm nhiệm kỳ Quốc hội Sau chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thơng qua Quốc hội lại giao cho Chính phủ nghiên cứu cần thiết ban hành luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội đề nghị Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 chưa quy định chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực quyền sáng kiến pháp luật chuẩn bị hồ sơ nghiên cứu cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, đánh giá tác động sơ Xuất phát từ thực tế nêu từ kinh nghiệm số nước, Luật cần quy định trách nhiệm Văn phòng Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp việc hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực quyền kiến nghị luật, pháp lệnh tiếp tục hỗ trợ Đại biểu trình dự án luật, pháp lệnh Quy trình xây dựng sách Trong đổi quy trình xây dựng, ban hành văn pháp luật tới sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn pháp luật cần coi trọng, đặt lên hàng đầu việc phân tích, đánh giá sách, bảo đảm trước soạn thảo luật phải hình thành rõ nét mục tiêu nội dung sách Cần đổi quy trình, phương pháp hoạch định sách, bảo đảm sách phải hình thành từ lên, từ thực tiễn sống sinh động; cơng khai, minh bạch, có tính khả thi, có đồng thuận, ủng hộ cơng chúng Đổi quy trình xây dựng văn pháp luật theo hướng gắn kết quy trình xây dựng sách, thơng qua sách với lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm Việc xây dựng sách, thơng qua sách cần đầu tư nghiêm túc, bản, chuyên nghiệp, sở để soạn thảo dự án luật, quy định luật hiệu quả, chất lượng, tránh tình trạng vừa làm sách, vừa soạn thảo Đánh giá tác động văn 47 Xuất phát từ hạn chế, bất cập quy định đánh giá tác động luật ban hành văn quy phạm pháp luật Nghị định 24/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành luật ban hành văn quy phạm pháp luật từ kinh nghiệm quốc tế cho thấy việc đánh giá tác động văn phải thực từ giai đoạn lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm cần tiếp tục hồn thiện q trình soạn thảo văn pháp luật Sau văn pháp luật ban hành kiểm nghiệm thực tiễn quan ban hành phải đánh giá tác động sau ban hành để đánh giá mức độ tuân thủ hiệu sách sở kiến nghị việc sửa đổi, bổ sung thay văn pháp luật 10 Chuyên nghiệp hóa xây dựng pháp luật Xuất phát từ mơ hình Canada, Anh, Hoa Kỳ số nước khác, Luật cần quy định để bảo đảm tính chuyên nghiệp xây dựng sách soạn thảo văn Quy trình xây dựng sách soạn thảo văn theo kiểu vừa thiết kế vừa thi công khơng bảo đảm chất lượng sách soạn thảo văn Với việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm gắn với quy trình phân tích đánh giá sách đòi hỏi người soạn thảo, thẩm định, thẩm tra phải chun mơn hóa, trang bị kiến thức kỹ xây dựng sách soạn thảo văn bản, thẩm định, thẩm tra Theo mơ hình quốc gia thuộc phạm vi nghiên cứu cho thấy việc xây dựng sách thường xuất phát từ quan quản lý ngành, lĩnh vực việc quy phạm hóa sách thường giao cho quan thuộc Chính phủ (Bộ Tư pháp) chuyên gia, luật sư soạn thảo văn Chuyên nghiệp hóa soạn thảo văn bảo đảm giảm thiểu sai sót kỹ thuật lập pháp bảo đảm việc chuyển tải sách thành ngơn ngữ pháp lý Bảo đảm tính chuyên nghiệp xây dựng sách quy phạm hóa sách phải quy định cụ thể luật ban hành văn pháp luật 11 Tham vấn công chúng Tăng cường vai trò tổ chức xã hội, chuyên gia, nhà khoa học vào trình xây dựng pháp luật thơng qua khâu, cơng đoạn quy trình, đặc biệt phản biện sách Sự tham gia xã hội dân tích cực với vai trị cụ thể, mang tiếng nói nguyện vọng người dân xã hội phản ánh vào văn pháp luật nên bảo đảm cho trình thực thi pháp luật sau ban hành Do đó, Luật ban hành văn pháp luật lần cần tiếp tục tăng cường hoạt động tham vấn ý kiến cần phải đổi phương pháp lấy ý kiến, đặc biệt tham vấn ý kiến giai đoạn xây dựng sách kinh nghiệm Canada 12 Về tổ chức thi hành luật 48 Xuất phát từ kinh nghiệm Bulgary, Azebaizan, đánh giá tác động phải thực thời hạn quy định luật tương ứng Trên sở kế thừa quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, Luật nên đưa quy định đánh giá tác động sau ban hành từ Nghị định 24/CP-NĐ quy định chi tiết thi hành luật ban hành văn quy phạm pháp luật vào phần thi hành pháp luật Luật nên quy định, sau dự luật thông qua, công bố tổ chức thi hành thời hạn năm, kể từ ngày tổ chức thi hành, quản lý ngành chủ trì xây dựng dự án luật có trách nhiệm đánh giá tác động luật Bộ trưởng Bộ Tư pháp tiến hành đánh giá tác động Luật sau năm thi hành Các quan nhà nước tổ chức có trách nhiệm cung cấp thông tin hỗ trợ thực đánh giá tác động Đánh giá tác động sau ban hành phải bao gồm nội dung sau: (1) kết luận văn có đạt mục đích đặt hay khơng; (2) phân tích tác động khơng mong muốn từ việc thực thi văn đó; (3) phân tích tình gây nên trì hỗn cản trở việc thi hành văn đó; (4) tính tốn chi phí lợi ích việc thi hành văn đó; (5) đề xuất tiếp tục thực sửa đổi, bổ sung huỷ bỏ văn pháp luật Đánh giá tác động văn phải công bố Trang thông tin điện tử xây dựng văn pháp luật Chính phủ Trang thơng tin điện tử quan có thẩm quyền liên quan Tổ chức thực thi pháp luật hiệu gắn kết chặt chẽ khâu kiểm tra, giám sát, thực thi với xây dựng pháp luật để bảo đảm chu trình liên tục, có tính kết nối Trong tổ chức thực văn pháp luật cần nhấn mạnh, tăng cường công tác truyền thông từ sớm, từ hình thành chủ trương, sách, soạn thảo văn để thu hút tham gia đối tượng chịu tác động tạo lập, tăng cường đồng thuận xã hội, chủ động thúc đẩy tự giác tuân thủ pháp luật nhân dân 49 ... luật: tác động gồm tác động kinh tế (sự vận hành thị trường, mức độ cạnh tranh thị trường, doanh nghiệp, cá nhân, đổi sáng tạo, sức cạnh tranh kinh tế môi trường kinh tế vĩ mô); tác động xã hội... pháp phải người có lực pháp luật có mười lăm năm kinh nghiệm pháp luật Thành viên Hội đồng Lập pháp phải người có lực pháp luật có hai mươi năm kinh nghiệm pháp luật Việc tuyển dụng cạnh tranh... phủ, cộng đồng ; khả tác động tới kinh tế, xã hội, môi trường, thương mại, sức khoẻ, an toàn cộng đồng Đánh giá tác động sơ thực trước để đánh giá tác động kinh tế Nếu dự án sách có chi phí