Kiểm soát bên trong đối với quyền lập pháp ở Thụy Điển - những gợi mở cho Việt Nam

Trong khuôn khổ bài viết này, tác giả tập trung phân tích, đánh giá hoạt động kiểm soát bên trong đối với quyền lập pháp của Quốc hội Thụy Điển, từ đó rút ra những gợi mở cho việc nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ KIỂM SOÁT BÊN TRONG ĐốI VớI QUYỀN LẬP PHÁP Ở THỤY ĐIỂN NHỮNG GỢI MỞ CHO VIỆT NAM1 Thái Thị Thu Trang ThS.­Trường­Đại­học­Luật­Hà­Nội Thông tin viết: Từ khóa: Quyền lập pháp, kiểm sốt bên trong, Quốc hội Lịch sử viết: Nhận : 06/7/2020 Biên tập : 18/7/2020 Duyệt : 21/7/2020 Article Infomation: Key words: Legislative power; inter control; National Assembly Article History: Received : 06 Jul 2020 Edited : 18 Jul 2020 Approved : 21 Jul 2020 Tóm tắt: Ở quốc gia giới, kiểm soát quyền lập pháp thực thơng qua nhiều hình thức khác nhau; đó, kiểm sốt bên đóng vai trị quan trọng, chi phối hiệu hoạt động lập pháp Quốc hội Trong khuôn khổ viết này, tác giả tập trung phân tích, đánh giá hoạt động kiểm sốt bên quyền lập pháp Quốc hội Thuỵ Điển, từ rút gợi mở cho việc nâng cao hiệu kiểm soát quyền lập pháp Việt Nam Abstract: In the world, controlling the legislative power is exercised in several ways; in which, internal control plays an important role, improving the effectiveness of legislative activities of the Parliament In the framework of this article, the author focuses on analyzing and assessing the internal control over the legislative power of the Swedish Parliament and then provides suggestions for improvement of the effectiveness of the control over the legislative power in Vietnam Kiểm soát bên quyền lập pháp Thuỵ Điển 1.1 Quan niệm kiểm soát bên quyền lập pháp Theo quan niệm phổ biến nay, kiểm soát quyền lực nhà nước “hoạt động xem xét, theo dõi, đánh giá, áp dụng biện pháp mà thông qua ngăn ngừa, loại bỏ nguy cơ, việc làm sai trái nhà nước nói chung, nhân viên nhà nước nói riêng việc thực quyền lực nhà nước”2 Có thể thấy, nhà nước đại ln coi trọng vấn đề kiểm sốt quyền lực khơng ngừng hồn thiện pháp luật tổ chức hoạt động máy nhà nước nhằm nâng cao chất lượng kiểm sốt quyền lực Theo đó, hoạt động kiểm soát quyền lực đa dạng, vào chủ thể kiểm sốt, chia hoạt động kiểm soát quyền lực thành kiểm soát từ phía Bài viết nằm khn khổ Đề tài nghiên cứu cấp sở: “Kiểm soát quyền lập pháp nhà nước pháp quyền đại - Kinh nghiệm quốc tế học cho Việt Nam” Nguyễn Minh Đoan, Kiểm soát việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp quan nhà nước Việt Nam, trong: Đại học Luật Hà Nội, Luật học Việt Nam - Những vấn đề đương đại, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2019, tr.96 NGHIÊN CỨU Số 17 (417) - T9/2020 LẬP PHÁP 57 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ quan nhà nước kiểm soát từ phía xã hội Trong đó, kiểm sốt quyền lực từ phía quan nhà nước gồm hoạt động kiểm sốt từ bên quan thực quyền lực hoạt động kiểm sốt bên ngồi từ quan nhà nước khác quan nắm giữ quyền lực Có thể hiểu, kiểm sốt bên hay cịn gọi kiểm soát nội hoạt động kiểm sốt quyền lực mà chủ thể thực quan nắm giữ quyền lực Điều có nghĩa là, chủ thể nắm giữ quyền lực phải tự thực biện pháp, cách thức để điều chỉnh, ngăn chặn tình trạng lạm quyền trình thực chức năng, nhiệm vụ Nói cách khác, kiểm soát bên quyền lập pháp biện pháp, cách thức thực quan lập pháp trình làm luật nhằm hạn chế, ngăn chặn hành vi sai trái, đảm bảo chất lượng đạo luật ban hành đáp ứng nhu cầu quản lý xã hội, phục vụ cho lợi ích nhân dân 1.2 Các hình thức kiểm soát bên quyền lập pháp theo pháp luật Thuỵ Điển Thứ nhất, kiểm soát quyền lập pháp Ủy ban Quốc hội Thuỵ Điển quốc gia có Quốc hội viện Tổ chức hoạt động Quốc hội Thụy Điển quy định Hiến pháp năm 1974 (The Instrument of Government) sửa đổi, bổ sung năm 1976, 1979, 2010, 20143; Luật Tổ chức Quốc hội năm 2010 (The Riksdag Act 2010)4 Theo quy định Hiến pháp, luật, kiểm soát bên quyền lập pháp thực thông qua hoạt động Ủy ban Quốc hội Số lượng thành viên Ủy ban Quốc hội Thuỵ Điển để số lẻ; Ủy ban có 17 thành viên, số xác định sau bầu cử Thành phần thành viên Ủy ban phản ánh phân bổ số ghế Quốc hội Đảng lớn Quốc hội có nhiều thành viên Ủy ban5 Ở Thuỵ Điển, tranh luận Ủy ban giống Quốc hội thu nhỏ phạm vi lĩnh vực mà Ủy ban phụ trách Do thành viên Ủy ban đại diện đảng phái có ghế Quốc hội nên dự luật Ủy ban chấp thuận, trình trước Quốc hội nhanh chóng thơng qua; ngược lại, Ủy ban khơng chấp thuận, trình Quốc hội, dự luật bị trì hỗn theo yêu cầu Ủy ban, không đạt số phiếu cần thiết để thông qua Thông thường đảng phái chia làm hai nhóm, nhóm có thành viên đảng chiếm đa số thành viên đảng phái khác thuộc nhóm cịn lại Thực tiễn cho thấy, đề xuất Ủy ban dựa quan điểm nhóm có đảng chiếm đa số Tuy nhiên, thành viên khơng đồng ý bảo lưu quan điểm Trong chừng mực định, nhóm thiểu số đưa quan điểm vấn đề đề xuất Pháp luật có quy định để đảm bảo ý kiến thiểu số hay quan điểm đối lập với đa số thành viên Ủy ban thể hiện, phản ánh trình phối hợp Ủy ban trước Quốc hội6 Có thể nói rằng, Thụy Điển, hiệu kiểm soát bên quyền Nguồn: https://www.riksdagen.se/en/documents-and-laws/, truy cập ngày 5/7/2020 Nguồn: Văn phòng Quốc hội - Thư viện Quốc hội, Luật tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển (dịch sang tiếng Việt Văn phòng Quốc hội), tài liệu phục vụ cho quan Quốc hội đại biểu Quốc hội, Hà Nội, tháng 10/2014 https://www.riksdagen.se/en/committees/, truy cập ngày 3/9/2020 https://www.riksdagen.se/en/how-the-riksdag-works/the-work-of-the-riksdag/the-parliamentary-committeesat-work/, truy cập ngày 3/9/2020 58 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 17 (417) - T9/2020 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ lập pháp Quốc hội trước hết dựa vào khả tự kiểm soát Ủy ban Khả tự kiểm soát Ủy ban Quốc hội lĩnh vực lập pháp tạo chế để đảm bảo cho dự luật xem xét cẩn thận, kỹ lưỡng, thấu đáo Ủy ban trước đem dự luật trình Quốc hội Trên sở nghiên cứu, đánh giá dự luật, Ủy ban cung cấp cho Quốc hội thông tin cần thiết, giúp đại biểu Quốc hội có đủ để định có biểu thơng qua dự luật hay không Để đảm bảo hiệu hoạt động Ủy ban, pháp luật Thụy Điển quy định biện pháp sau: Một là, số lượng Ủy ban phải đáp ứng nhiệm vụ, quyền hạn Quốc hội Theo Luật Tổ chức Quốc hội năm 2010, Quốc hội thành lập 15 Ủy ban thường trực Ngoài ra, Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời xét thấy cần thiết Số lượng thành viên Ủy ban phải số lẻ khơng 15 người7 Ủy ban có quyền sáng kiến lập pháp, thẩm tra dự luật Để bảo đảm chất lượng hoạt động thẩm tra dự án luật, Ủy ban Quốc hội Thụy Điển thành lập theo lĩnh chuyên sâu Ủy ban Thuế vụ, Ủy ban Thị trường lao động… Bên cạnh đó, để kiểm sốt tình hợp hiến, tính phù hợp với pháp luật Liên minh châu Âu đáp ứng yêu cầu kiểm soát bên trong, Quốc hội thành lập Ủy ban Hiến pháp, Ủy ban Liên minh châu Âu Ủy ban Hiến pháp có nhiệm vụ đánh giá tính hợp hiến kiến nghị lập pháp/các dự luật Ủy ban Liên minh châu Âu kiểm sốt việc đảm bảo tính phù hợp pháp luật nước với pháp luật Liên minh châu Âu Ngoài số lượng Ủy ban đáp ứng nhu cầu chuyên môn Quốc hội, Ủy ban cịn có Ban thư ký để giúp Ủy ban viết báo cáo, đề xuất trình Quốc hội, tổng hợp tài liệu cần thiết để phục vụ cho thảo luận Ủy ban Ngoài ra, Ban thư ký hỗ trợ thành viên Ủy ban theo dõi đánh giá định Quốc hội công việc mà thành viên Ủy ban nghiên cứu Thành viên Ban thư ký quan chức (officials) phi đảng phái, điều đảm bảo họ giúp đảng phái cấu Ủy ban giống không phép ủng hộ cho đảng phái cụ thể nào8 Có thể thấy, Ban thư ký cấu Ủy ban góp phần quan trọng để đảm bảo tính chun nghiệp hoạt động Ủy ban, góp phần nâng cao chất lượng làm việc Ủy ban Hai là, pháp luật Thuỵ Điển quy định cụ thể chế phối hợp hoạt động Ủy ban Ví dụ, Điều 10 Luật Tổ Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010 quy định: “Một vấn đề Ủy ban báo cáo trước Quốc hội phải chuyển lại cho Ủy ban để tiếp thu chỉnh sửa có phần ba đại biểu Quốc hội có mặt biểu yêu cầu Yêu cầu không áp dụng lần vấn đề vấn đề giống Quốc hội định chuyển yêu cầu xem xét lại đến Ủy ban khác Trong trường hợp, đồng thời có đề nghị chuyển yêu cầu xem xét lại đến Ủy ban khác trả lại cho Ủy ban trình báo cáo, Ủy ban trình báo cáo thảo luận trước Trong trường hợp yêu cầu trả lại cho Ủy ban trình báo cáo chấp nhận yêu cầu chuyển cho Ủy ban khác coi vô hiệu”9 Quy định ưu tiên vấn đề xem xét lại chuẩn bị thêm Ủy ban thực thẩm Điều 4.2.1, Điều 4.2.2 Chương Luật Tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010 https://www.riksdagen.se/en/how-the-riksdag-works/the-work-of-the-riksdag/the-parliamentary-committeesat-work/, truy cập 3/9/2020 Văn phòng Quốc hội - Thư viện Quốc hội, tlđd, tr 37 NGHIÊN CỨU Số 17 (417) - T9/2020 LẬP PHÁP 59 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ tra lần đầu giới hạn việc chuyển lại không lần vấn đề để đảm bảo tính hiệu quả, nhanh chóng tăng cường trách nhiệm Ủy ban thẩm tra ban đầu Bên cạnh đó, phối hợp Ủy ban cịn sở để Ủy ban kiểm soát lẫn hoạt động xây dựng pháp luật, ví dụ Ủy ban Tài có quyền kiểm sốt phần nội dung có liên quan đến mảng tài dự luật vốn thuộc thẩm quyền phụ trách Ủy bán khác Đây thẩm quyền riêng Ủy ban Tài để đảm bảo dự thảo luật/kiến nghị lập pháp phải Ủy ban có chun mơn sâu tài đánh giá trước trình Quốc hội10 Thứ hai, kiểm sốt quyền lập pháp thơng qua hoạt động đại biểu Quốc hội Quyền lập pháp quyền tập thể đại biểu Quốc hội Tuy nhiên, hoạt động lập pháp chất lượng cá nhân đại biểu Quốc hội có đủ trình độ, lực ý thức trách nhiệm đại diện nhân dân trình xây dựng pháp luật Như vậy, kiểm sốt quyền bên quyền lập pháp Quốc hội mặt chất tự kiểm sốt đại biểu Quốc hội thực quyền làm luật Quốc hội Nói cách cụ thể, đại biểu Quốc hội thực quyền hạn lĩnh vực làm luật quyền sáng kiến lập pháp, tham gia hoạt động thẩm tra dự án luật hay thảo luận nghị trường dự luật phải xuất phát từ khách quan, phải đứng lợi ích người dân nhu cầu xã hội để nêu quan điểm biểu Để đảm bảo khả kiểm sốt quyền lập pháp thơng qua hoạt động đại biểu Quốc hội, pháp luật Thuỵ Điển có quy định sau: Một là, nâng cao vai trị, trách nhiệm cá nhân đại biểu thơng qua quy định thể đề cao ý kiến cá nhân, ý kiến đại biểu phía thiểu số Các vấn đề Quốc hội thường thông qua đa số lúc vấn đề thông qua đa số đem lại kết hợp lý Cần phải có chế để đánh giá, quan điểm cá nhân nhóm thiểu số thể xem xét Với hoạt động lập pháp, ý kiến cá nhân phản ánh góp phần kiểm sốt quyền lập pháp Quốc hội Trước hết, ý kiến cá nhân đại biểu Quốc hội tôn trọng phản ánh hoạt động Ủy ban Quốc hội Tại phiên họp Ủy ban, thành viên nhóm thiểu số thơng qua vấn đề có thể: “kiến nghị bảo lưu ý kiến báo cáo Ủy ban Trường hợp bỏ phiếu liên quan đến định Ủy ban ý kiến gửi tới Ủy ban khác, thành viên Ủy ban có quyền u cầu bảo lưu ý kiến vào ý kiến mà Ủy ban gửi đi”11; “Một thành viên trình bày quan điểm phát biểu riêng gửi kèm báo cáo Ủy ban ý kiến gửi cho Ủy ban khác”12 Việc cho phép quan điểm cá nhân phản ánh bên cạnh định thông qua đa số Ủy ban đảm bảo tính dân chủ, đồng thời giúp Ủy ban sau tiếp nhận ý kiến Ủy ban trước - nơi có quan điểm khác với quan điểm đa số thành viên Ủy ban có sở tồn diện để cân nhắc đánh giá đưa quan điểm Không dừng lại hoạt động Ủy ban, quan điểm cá nhân đại biểu thể q trình Quốc hội thảo luận thơng qua dự luật: “Nếu kiến nghị đưa 10 Điều Chương Luật tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010 11 Điều 15 Chương Luật tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010 12 Điều 16 Chương Luật tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010 60 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 17 (417) - T9/2020 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Đoạn Điều 22 Chương Luật Tổ chức Nhà nước u cầu trì hỗn vệc xem xét dự thảo luật thời gian tối thiểu 12 tháng kiến nghị đưa để bác bỏ dự luật, Quốc hội phải xem xét kiến nghị trước bỏ phiếu để định thông qua dự luật”13 Hai là, nguyên tắc biểu công khai giúp đại biểu Quốc hội ý thức trách nhiệm cao định Biểu nhiệm vụ thể rõ quyền lực đại biểu Quốc hội, kết biểu đại biểu Quốc hội định vấn đề thảo luận Quốc hội nói chung sở thơng qua dự luật nói riêng Nguyên tắc biểu công khai giúp đại biểu Quốc hội thể lĩnh trách nhiệm với vấn đề mà Quốc hội thông qua Tại Thuỵ Điển, hình thức biểu cơng khai phiên họp Quốc hội thường ưu tiên so với hình thức biểu kín Việc biểu kín áp dụng theo yêu cầu số lượng đại biểu Quốc hội định theo đề nghị Chủ tịch Quốc hội Nguyên tắc biểu công khai quy định rõ Luật Tổ chức Quốc hội: Một là, biểu công khai qua hình thức dùng máy ghi nhận (đại biểu ấn vào nút đồng ý hay không đồng ý bảng điện tử đăng ký tên đại biểu), trực tiếp thể quan điểm đồng ý hay không đồng ý hình thức đứng lên từ vị trí Chủ tịch Quốc hội đưa vấn đề biểu quyết14 Những gợi mở cho Việt Nam Từ thực tiễn áp dụng chế kiểm soát bên quyền lập pháp Thuỵ Điển, đưa gợi mở cho Việt Nam sau: Thứ nhất, thành viên Ủy ban hoạt động chuyên trách Ủy ban Quốc hội quan chuyên môn Quốc hội Chất lượng hoạt động Quốc hội đảm bảo chất lượng hoạt động Ủy ban Quốc hội, mà chất lượng hoạt động Ủy ban lại phụ thuộc vào chất lượng lực thành viên Ủy ban Năng lực làm việc đại biểu lại đảm bảo phần đại biểu hoạt động chuyên trách Đại biểu hoạt động chuyên trách dành toàn thời gian làm việc cho cơng tác đại biểu Đại biểu hoạt động chuyên trách làm việc Ủy ban Quốc hội đảm bảo kiểm soát quyền lập pháp tốt Cụ thể, thời gian làm việc chuyên trách tập trung vào lĩnh vực định theo thẩm quyền Ủy ban giúp đại biểu nâng cao khả đánh giá vấn đề liên quan đến lĩnh vực mà Ủy ban phụ trách; đại biểu hoạt động chuyên trách không nắm giữ chức vụ quan nhà nước khác; đó, việc đánh giá, nhận xét dự luật đặc biệt dự luật Chính phủ đệ trình khách quan Thứ hai, Ủy ban Quốc hội thành lập theo lĩnh vực chuyên sâu Việc thiết kế số lượng Ủy ban cấu Quốc hội có ý nghĩa định việc kiểm soát quyền lập pháp cụ thể nâng cao khả thẩm tra dự luật Ủy ban Quốc hội Với số lĩnh vực hẹp có ảnh hưởng lớn đến xã hội Quốc hội thành lập ủy ban chuyên trách để phụ trách vấn đề đó, tức Ủy ban phụ trách lĩnh vực chuyên sâu Điều góp phần tăng cường hiệu hoạt động Ủy ban 13 Điều Chương Luật Tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010 14 Điều 5.6.2 Chương Luật Tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010 NGHIÊN CỨU Số 17 (417) - T9/2020 LẬP PHÁP 61 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Thứ ba, xác định rõ nguyên tắc làm việc chế phối hợp Ủy ban Mặc dù thành lập theo lĩnh vực chuyên sâu, Ủy ban hoạt động hiệu có phối hợp với cách chặt chẽ nhịp nhàng Bởi lẽ, vấn đề lĩnh vực sống có liên quan đến lĩnh vực khác; đó, xử lý vấn đề đóng khung lĩnh vực định khơng bảo đảm tính khả thi định đưa Bên cạnh đó, việc xác định rõ nguyên tắc làm việc chế phối hợp Ủy ban bảo đảm phân định rõ trách nhiệm Ủy ban quy trình lập pháp Điều bảo đảm cho hoạt động lập pháp Quốc hội công khai, minh bạch, ngăn ngừa tình trạng đùn đẩy trách nhiệm gây ảnh hưởng đến chất lượng hiệu hoạt động Quốc hội Thứ tư, xây dựng chế phản ánh ý kiến cá nhân đại biểu hoạt động tập thể Quốc hội nhằm nâng cao ý thức trách nhiệm đại biểu Quốc hội, góp phần đảm bảo khả kiểm soát quyền lập pháp Quốc hội thông qua đại biểu Quốc hội Mặc dù Quốc hội quan làm việc theo chế độ đại nghị, quyền lực Quốc hội thực tập thể đại biểu Quốc hội, việc xây dựng chế để đại biểu thể quan điểm cá nhân “khơng cùng” với định đa số điều cần thiết Những ý kiến trái chiều, ý kiến thiểu số xem xét giúp Quốc hội có định đắn tồn diện Thứ năm, khuyến khích hình thức biểu cơng khai để tăng cường ý thức, trách nhiệm đại biểu Quốc hội trước vấn đề đưa Quốc hội biểu thơng qua Biểu hình thức thể ý chí đại biểu Quốc hội vấn đề quan trọng quốc gia Nhiều trường hợp, đại biểu cần lựa chọn trước định có đồng ý hay không đồng ý với vấn đề Quốc hội đưa biểu Trong trường hợp đó, hình thức biểu công khai giúp đại biểu Quốc hội nâng cao lĩnh trị, lựa chọn định phản ánh nguyện vọng cử tri; vậy, ngăn ngừa tình trạng “dễ dãi” biểu thông qua định đại biểu Quốc hội Kết luận Có thể khẳng định, Nhà nước pháp quyền, kiểm soát việc thực quyền lực nhà nước đặt với nhánh quyền lực, thiết chế, có quyền lập pháp Khơng vậy, kiểm sốt quyền lập pháp cần nhận thức khâu “tiên quyết” kiểm soát quyền lực nhà nước, xuất phát từ vị trí, vai trị Quốc hội Nhà nước xã hội15 Ở Việt Nam, vấn đề kiểm soát quyền lập pháp so với kiểm soát nhánh quyền lực khác chưa thực trọng mức, phần đặc điểm tổ chức quyền lực Việt Nam; đó, Quốc hội xác định quan quyền lực nhà nước cao nên kiểm sốt quyền lực từ phía quan khác Quốc hội khiên cưỡng Vì vậy, gợi mở từ kinh nghiệm tổ chức hoạt động Quốc hội nước nói chung, Quốc hội Thụy Điển nói riêng thực hữu ích việc hồn thiện chế kiểm sốt quyền lực nhà nước nước ta nói chung, kiểm sốt việc thực quyền lập pháp nói riêng n 15 Theo quan điểm GS.TS Nguyễn Đăng Dung: “Trong ngành quyền lực nhà nước, lập pháp coi ngành có nguy xâm phạm đến quyền tự người nhiều nhất, mức độ pháp vi, quan có quyền điều chỉnh lại vừa có quyền kiểm sốt hành vi nhiều người xã hội thông qua việc ban hành luật” – Nguồn: Nguyễn Đăng Dung, “Sự hạn chế quyền lực nhà nước”, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2014, tr 222 62 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 17 (417) - T9/2020 ... Chủ tịch Quốc hội đưa vấn đề biểu quyết14 Những gợi mở cho Việt Nam Từ thực tiễn áp dụng chế kiểm soát bên quyền lập pháp Thuỵ Điển, đưa gợi mở cho Việt Nam sau: Thứ nhất, thành viên Ủy ban hoạt... nước pháp quyền, kiểm soát việc thực quyền lực nhà nước đặt với nhánh quyền lực, thiết chế, có quyền lập pháp Khơng vậy, kiểm sốt quyền lập pháp cần nhận thức khâu “tiên quyết” kiểm soát quyền. .. xã hội15 Ở Việt Nam, vấn đề kiểm soát quyền lập pháp so với kiểm soát nhánh quyền lực khác chưa thực trọng mức, phần đặc điểm tổ chức quyền lực Việt Nam; đó, Quốc hội xác định quan quyền lực