Khái niệm và bản chất của nguồn vốn ODA

Khái niệm và bản chất của nguồn vốn ODA

ODA: KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT VÀ CÁCH PHÂN LOẠI Khái niệm Khái niệm ODA uỷ ban Viện trợ Phát triển (DAC - Development Assistance Committee) Tổ chức Hợp tác Phát triển kinh tế (OECD) thức đề cập vào năm 1969 Viện trợ phát triển thức (gọi tắt ODA - Official Development Assistance) nguồn hỗ trợ thức từ bên ngồi bao gồm khoản viện trợ cho vay với điều kiện ưu đãi ODA hiểu nguồn vốn dành cho nước phát triển, quan thức phủ, tổ chức liên phủ, tổ chức phi phủ tài trợ ODA phát sinh từ nhu cầu quốc gia, địa phương, ngành tổ chức quốc tế hay nước hỗ trợ ODA xem xét cam kết tài trợ, thông qua hiệp định quốc tế đại diện có thẩm quyền bên nhận bên hỗ trợ vốn ký kết Hiệp định quốc tế hỗ trợ quy định công pháp quốc tế ODA đề cập lần đầu Nghị định số 87/CP ngày 5-8-1997 Chính phủ việc ban hành Quy chế quản lý sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển thức, theo đó, ODA bao gồm viện trợ khơng hồn lại cho vay ưu đãi với phần khơng hồn lại chiếm 25% giá trị khoản vay Theo Báo cáo nghiên cứu sách WB xuất tháng 6-1999 thì: ODA phần tài phát triển thức (ODF), có cho vay ưu đãi cộng với yếu tố viện trợ khơng hồn lại phải chiếm 25% tổng viện trợ Cũng theo Báo cáo này, Tài phát triển thức (ODF Official Development Finance) hiểu tất nguồn tài mà phủ nước phát triển tổ chức đa phương dành cho nước phát triển Nghị định quản lý sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển thức (ODA)và nguồn vốn vay ưu đãi nhà tài trợ nước ngồi ngày 16/3/2016 Chính phủ, định nghĩa ODA trình bày sau: “Vốn ODA, vốn vay ưu đãi nguồn vốn nhà tài trợ nước cung cấp cho Nhà nước Chính phủ Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi an sinh xã hội, bao gồm: - Vốn ODA viện trợ khơng hồn lại loại vốn ODA khơng phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nước ngoài; - Vốn vay ODA loại vốn ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nước với mức ưu đãi lãi suất, thời gian ân hạn thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố khơng hồn lại đạt 35% khoản vay có ràng buộc 25% khoản vay không ràng buộc; - Vốn vay ưu đãi loại vốn vay có mức ưu đãi cao so với vốn vay thương mại, yếu tố khơng hồn lại chưa đạt tiêu chuẩn vốn vay ODA quy định điểm b khoản này.” Ở Việt Nam, ODA nguồn vốn quan trọng ngân sách nhà nước sử dụng cho mục tiêu ưu tiên công xây dựng phát triển kinh tế - xã hội.” Viện trợ nước ngồi - có ODA - tượng lên sau Chiến tranh giới thứ hai, từ Hội nghị quốc tế gồm đại diện 44 nước diễn Bretton Woods, tiểu bang New Hampshire, Mỹ, tháng 7-1944 Đây hình thức xuất tư trước mở đường cho đầu tư trực tiếp nước (FDI) Ngay từ đời, viện trợ nước có hai mục tiêu tồn song song, có lại mâu thuẫn với nhau: mặt thúc đẩy tăng trưởng dài hạn giảm nghèo nước phát triển; mặt khác, tăng cường lợi ích chiến lược kinh tế, trị giai đoạn nước tài trợ Về hình thức, mục tiêu thứ nhà tài trợ thể hình ảnh đẹp phát triển giới - ngơi nhà chung nhân loại - mang tính nhân văn cao Nhưng mục tiêu thứ hai, động lại lợi ích nước tài trợ, nên phần lớn ODA dành cho nước có quan hệ hữu hảo với nước tài trợ ODA hình thức xuất tư bản, cho vay với tính chất hỗ trợ phát triển với lãi suất thấp, ưu đãi thời gian nhiều lại kèm theo điều kiện ràng buộc, phải mua hàng hoá nước cung cấp ODA với giá đắt, bắt nhượng thầu, sử dụng chuyên gia đề án xây dựng đường sá, cầu cảng Vì khơng có phương án hợp lý, sử dụng ODA có hiệu ODA để lại gánh nặng nợ nần, chẳng khác khoản vay nặng lãi Như vậy, ODA phương tiện kích thích xuất hàng hoá mở đường cho đầu tư tư nhân nước cung cấp tạo điều kiện để thiết lập mối quan hệ ngoại giao, kinh tế, thương mại thân thiện với nước tiếp nhận vốn Hơn nữa, bối cảnh tồn cầu hố, có nhiều vấn đề phát triển kinh tế, trị, xã hội nước nghèo khơng cịn việc riêng giới thứ ba Chẳng hạn, tượng bùng nổ dân số gây sóng di cư, nhập cư sang nước phát triển; tình trạng bệnh tật phát sinh từ giới thứ ba không dừng lại nước mặt phạm vi lây lan, ảnh hưởng; tình trạng cạn kiệt tài nguyên rừng nghèo đói làm dần phổi trái đất (chủ yếu tập trung nước phát triển), nguồn tài nguyên thiên nhiên lớn tập trung nước nghèo; thị trường tiêu thụ nước đông dân số lợi cần tranh thủ địi hỏi quan tâm nước cơng nghiệp phát triển Các nước nghèo lại nước có trình độ khoa học cơng nghệ lạc hậu thiếu vốn, cần tiếp nhận nguồn vốn từ nước ngồi để giải tình trạng Như vậy, nguồn vốn ODA, xét giác độ kinh tế lẫn trị, phía nước cung cấp lẫn nước tiếp nhận mang tính cấp thiết Nước tiếp nhận cần tìm hiểu kỹ lưỡng khai thác hợp lý nhân tố tiến ODA, tìm cách hạn chế ràng buộc (kinh tế, trị) ảnh hưởng tới hiệu việc sử dụng nguồn vốn ODA nguồn vốn cung cấp chủ yếu dạng viện trợ khơng hồn lại cho vay ưu đãi (ưu đãi lãi suất, thời gian ân hạn trả nợ), nên loại vốn thường nước phát triển tiếp nhận sử dụng vào mục đích phát triển dài hạn hỗ trợ việc tăng phúc lợi xã hội Tính ưu đãi nguồn vốn ODA thể mặt sau: Thời gian cho vay (hoàn trả vốn) thời gian ân hạn (chỉ trả lãi, chưa trả nợ gốc) dài, thường từ 25 đến 40 năm Ví dụ, vốn ODA mà nhà tài trợ lớn dành cho Việt Nam WB (Ngân hàng Thế giới), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Nhật Bản thường có thời hạn hồn trả từ 30-40 năm thời gian ân hạn khoảng từ đến 10 năm Thông thường, ODA có phần viện trợ khơng hồn lại (tức cho khơng) - phần khơng 25% tổng số Đây điểm phân biệt ODA cho vay thương mại Yếu tố cho không xác định dựa vào việc so sánh lãi suất ODA với mức lãi suất tín dụng thương mại (tiêu chuẩn quy ước 10%/năm) Tính ưu đãi ODA cịn thể chỗ dành riêng cho nước chậm phát triển, với hai điều kiện sau: Thứ nhất, mức GDP bình qn đầu người thấp Nước có GDP bình qn đầu người thấp thường nhận tỷ lệ viện trợ khơng hồn lại lớn khả vay với lãi suất thấp thời hạn ưu đãi dài Cho đến nước đạt trình độ phát triển định qua ngưỡng đói nghèo ưu đãi giảm Thứ hai, mục tiêu sử dụng vốn phải phù hợp với phương hướng ưu tiên mối quan hệ bên cấp ODA bên nhận ODA Mỗi nước cấp ODA có sách riêng mình, hướng vào số lĩnh vực mà họ quan tâm hay có khả (như công nghệ, kinh nghiệm quản lý ), mục tiêu ưu tiên thay đổi theo giai đoạn cụ thể Vì vậy, nắm hướng ưu tiên tiềm đối tác cung cấp ODA điều kiện tối cần thiết cho nước phát triển để có chiến lược tiếp nhận sử dụng nguồn vốn đạt hiệu cao Khai thác mục tiêu trợ giúp phát triển lợi mà ODA có so với nguồn vốn khác, nước phát triển thường sử dụng ODA vào mục đích sau: Một là, điều chỉnh, hồn thiện cấu kinh tế Đây nguồn tài để bù đắp thâm hụt cán cân toán quốc tế (do nhập siêu), nhờ quản lý tốt ngân sách giai đoạn cải cách hệ thống tài hay chuyển đổi hệ thống kinh tế Hai là, tăng nguồn vốn để cải tạo, nâng cấp, đại hóa kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, làm tảng vững cho ổn định tăng trưởng kinh tế; thúc đẩy đầu tư tư nhân ngồi nước Ba là, góp phần cải thiện mức sống người dân, thực chương trình xố đói, giảm nghèo, cải cách giáo dục, nâng cao chất lượng y tế cộng đồng, môi trường sinh thái, dinh dưỡng V.V Bốn là, thực chương trình nghiên cứu tổng hợp nhằm hoạch định sách hay cung cấp thông tin cho đầu tư tư nhân hoạt động điều tra, khảo sát, đánh giá tài nguyên, trạng kinh tế - kỹ thuật - xã hội ngành, vùng lãnh thổ ODA gắn với ích chiến lược kinh tế trị giai đoạn lịch sử bên cung cấp Theo Nghị Liên hợp quốc, nước giàu cần phải trích 0,7% GNP để thực nghĩa vụ hỗ trợ nước nghèo, song thực tế có số nước thực đầy đủ vượt tiêu chuẩn quy định, số nước thường xuyên cắt giảm nghĩa vụ Chẳng hạn, xét thời điểm năm 1998, ODA Nhật Bản chiếm 0,28% GNP, nhóm OECD trung bình 0,23% GNP (đạt 51.521 triệu USD, tăng 3.197 triệu USD so với năm trước đó, theo giá trị thực tế tăng 8,9%), tính tỷ lệ viện trợ/GNP số Na Uy 0,91% (trong năm 1991 1,14%), Đan Mạch 0,99% (năm 1991 0,96%), Thuỵ Điển 0,71% (năm 1991 0,92%), Hà Lan 0,80% (năm 1991 0,88%) v.v Trong siêu cường Mỹ đạt số viện trợ 0,10% (năm 1991 0,17%), Italia 0,20% Anh mức 0,26% Tuy nhiên, việc thực mục tiêu chung (giúp nước nghèo phát triển), nước, tổ chức cung cấp ODA cịn theo đuổi mục đích riêng, tùy theo nước tùy vào giai đoạn lịch sử định lợi ích kinh tế ODA mang lại; mở rộng xuất (buộc nước nhận ODA mua sản phẩm); mở rộng hợp tác kinh tế có lợi cho họ; đảm bảo an ninh quốc phịng theo đuổi mục tiêu trị khác Ví dụ, chương trình viện trợ Mỹ thường chủ yếu hướng vào việc ủng hộ nước đồng minh chiến lược để giảm nghèo khổ Trong nước này, Ixraen Ai Cập nhận nửa ngân sách viện trợ Mỹ, với tỷ USD hàng năm, gấp lần viện trợ Mỹ cho toàn vùng Nam Sahara châu Phi Sự rộng lượng Mỹ để đáp lại trung thành nước Hiệp định Camp David ủng hộ họ sách đối ngoại Mỹ khu vực Ixraen (không kể đến cộng đồng Palextin) nơi mà nghèo khổ không đáng kể, lại nhận 626 USD viện trợ/người Ngược lại, Pêru nhận 30 USD viện trợ/người thu nhập trung bình nước 1/12 Ixraen triệu người sống nghèo khổ tuyệt đối Khoảng 75% viện trợ Anh gắn với việc bán hàng hoá hỗ trợ kỹ thuật tỷ lệ cao OECD Trong số trường hợp, viện trợ phát triển khơng hồn lại cho vay lãi bổ sung cho khoản vay thương mại để tài trợ phần cho chi phí đấu thầu dự án trợ cấp khu vực thương mại Vì viện trợ có điều kiện tránh cho nhà tài trợ áp lực cạnh tranh nên nước nhận viện trợ thường phải trả cho hàng hố dịch vụ cao thơng thường Trong lúc viện trợ có điều kiện có lợi cho nhà xuất lại bất lợi cho hầu hết người khác, bao gồm người phải đóng thuế để cung cấp tài cho ngân sách viện trợ OECD đương nhiên với nước nhận viện trợ Ngồi ra, viện trợ có điều kiện dẫn đến việc mua sản phẩm dịch vụ khơng phù hợp, lựa chọn phụ thuộc vào thứ có sẵn nước tài trợ mà nước phát triển cần Ví dụ rõ lĩnh vực viện trợ kỹ thuật Trong số xấp xỉ 12 tỷ USD viện trợ phát triển dành cho đào tạo hàng năm, cho việc lập dự án tư vấn, có 90% dùng để trả cho “chuyên gia nước ngoài” Chính tổ chức quốc tế, từ tổ chức phi phủ (NGO) đến WB UNDP phê phán việc tư vấn kỹ thuật hình thức hỗ trợ hiệu Người ta thường lập kế hoạch sơ sài giám sát lỏng lẻo, ý đến việc xây dựng khả cho nước phát triển Thế viện trợ tiến hành, điều lý giải phần khả gây nợ viện trợ Viện trợ gắn với hợp đồng vũ khí kèm theo nhiều tượng bê bối, nhiều phủ phải che đậy ngân sách viện trợ nhằm tránh ý công chúng Các nước mua nhiều vũ khí nhận 83 USD viện trợ bình qn theo đầu người, cịn nước chi tiêu cho quân nhận 32 USD viện trợ bình qn theo đầu người Ngồi điều kiện gắn với lợi ích thương mại, hợp đồng vũ khí, viện trợ cịn gắn với điều khoản mậu dịch, gọi tắt ATP Những điều khoản mậu dịch hỗ trợ nước viện trợ khơng phải đặt hàng cho nhà cung ứng địa phương mà thay vào nhập tối đa sản phẩm họ Như vậy, khu vực khác, lợi ích thương mại, khơng phải mục đích giảm nghèo khổ, áp đặt điều kiện gắn với việc cung cấp viện trợ Từ đầu năm 1990, nhà tài trợ cố gắng sử dụng ảnh hưởng tài làm chất xúc tác tạo loạt thay đổi sách nước nhận viện trợ, hay nói cách khác, viện trợ sử dụng đòn bẩy ngấm ngầm tác động vào định hướng sách phát triển nước tiếp nhận ODA cịn bị ràng buộc điều kiện gắn với việc tiến hành cải cách sách định Điều kiện ràng buộc này, mặt gây khả chệch hướng ưu tiên phát triển nước tiếp nhận; mặt khác, làm giảm “tính tự chủ” phủ nước tiếp nhận ODA cải cách khiến cho việc thực cải cách trở nên hình thức, hời hợt thiếu bền vững Tóm lại, với tác động tích cực, ODA có tác động tiêu cực: - Các nước nhận viện trợ thường phải đáp ứng điều kiện định bên cấp viện trợ - Có phân biệt đối xử việc cung cấp ODA Trên thực tế quốc gia thoả mãn điều kiện bên cung cấp viện trợ đưa nhận tài trợ - Nước nhận viện trợ gặp rủi ro đồng tiền nước viện trợ tăng giá viện trợ tính theo đơn vị tiền tệ khác với đơn vị tiền tệ mà nước nhận viện trợ thu qua hoạt động xuất hàng hoá Nếu đồng tiền viện trợ tăng giá so với đồng tiền thu từ xuất (hình thành nguồn trả nợ), nước nhận viện trợ phải trả thêm khoản bổ sung phát sinh chênh lệch tỷ giá thời điểm vay thời điểm trả nợ - Những hình thức viện trợ có tính chất ràng buộc, làm cho nhiều nước nhận viện trợ trở thành nước vay nợ với suất cao, chí cao vay thương mại sử dụng viện trợ hiệu quản lý tồi để thất tình trạng tham nhũng, phải mua hàng hoá dịch vụ nước viện trợ với giá cao Đây nguyên nhân quan trọng gây nên nợ nần chồng chất cho nước nhận viện trợ, chí khơng có khả tốn, lâm vào khủng hoảng nợ nần Hơn nữa, lãi suất tiền vay ODA theo nguồn, thay đổi theo năm tài khó khăn cho nước vay Ví dụ, khoản vay tín dụng ODA mà Nhật Bản dành cho Việt Nam năm 1992-1998 có mức lãi suất 1,0%/năm, năm tài 199-1993 1,8%/năm, năm tài 19931994 giai đoạn 1995-1998 tăng lên 2,3-2,6%/năm, với thời gian vay lãi 30 năm có 10 năm ân hạn Như vậy, rõ ràng viện trợ nước phát triển dành cho nước phát triển không đơn giúp đỡ “hào hiệp, vơ tư”, giúp xố đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường, đáp ứng yêu cầu người, mà cịn lợi ích nước viện trợ, dù lợi ích thương mại, kinh tế hay trị Chính phủ Thụy Sỹ nhấn mạnh, ODA không đạo lý mà cịn lợi ích Thụy Sỹ: ODA sách lâu dài lợi ích chúng ta, việc đóng góp cho phồn vinh kinh tế, an ninh ổn định toàn cầu đầu tư lâu dài cho sống Hay lời Hillary Rodham Clinton họp hàng năm Inter Action - Liên minh lớn tổ chức phi phủ cứu trợ phát triển Mỹ với khoảng 150 tổ chức thành viên - rằng: Viện trợ phát triển nằm lợi ích quốc gia Phân loại ODA Hiện nay, có nhiều cách phân loại ODA, song viết tiếp cận hai cách phân loại có liên quan đến chủ đề nghiên cứu: - Phân loại theo phương thức hồn trả: gồm ODA khơng hồn lại, ODA hồn lại (hay tín dụng ưu đãi) ODA hỗn hợp + ODA khơng hồn lại: dạng viện trợ mà bên nhận khơng phải hồn trả hình thức Viện trợ khơng hồn lại thường chiếm 25% tổng số vốn ODA giới Tùy theo hoàn cảnh nước nhận viện trợ mà tỷ lệ cao hay thấp thường thực dạng như: hỗ trợ kỹ thuật, viện trợ nhân đạo + ODA hoàn lại (hay vay ưu đãi): khoản tín dụng chiếm tỷ trọng lớn tổng số vốn ODA giới, nguồn vốn ưu đãi với mức lãi suất thấp, thời gian ân hạn thời hạn trả nợ dài, bảo đảm cho “yếu tố" khơng hồn lại” (cịn gọi “thành tố hỗ trợ”) đạt 35% khoản vay có ràng buộc 25% khoản vay không ràng buộc Nhưng phải hồn trả lãi gốc theo hiệp định ký kết nước cung cấp viện trợ nước tiếp nhận viện trợ + ODA hỗn hợp: khoản ODA kết hợp phần ODA khơng hồn lại phần tín dụng thương mại theo điều kiện Tổ chức Hợp tác Phát triển kinh tế, chí có loại ODA kết hợp tới ba loại hình gồm phần ODA khơng hoàn lại, phần vốn ưu đãi phần tín dụng thương mại, tính chung lại, “yếu tố khơng hồn lại” đạt 35% khoản vay có ràng buộc 25% khoản vay khơng ràng buộc Nhìn chung nay, nguồn ODA hình thức viện trợ khơng hồn lại có xu hướng ngày giảm dần hình thức tín dụng ưu đãi cho vay hỗn hợp gia tăng - Phân loại theo nguồn cung cấp, gồm: ODA song phương ODA đa phương + ODA song phương: nguồn vốn chuyển trực tiếp hai phủ với nên thủ tục tiến hành cung cấp tiếp nhận so với nguồn ODA đa phương đơn giản thời gian ký kết viện trợ nhanh Song nước cung cấp yêu cầu nội dung khoản viện trợ phải chi tiết cụ thể, kèm theo ràng buộc kinh tế trị hai + ODA đa phương: nguồn viện trợ hình thành từ đóng góp nước giàu nguồn quỹ cung cấp thông qua tổ chức tài quốc tế WB, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), ADB, Tổ chức Lương thực Nông nghiệp Liên hợp quốc (FAO), Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) vv Nguồn ODA đa phương chiếm khoảng 20% tổng ODA giới, hình thành từ đóng góp nước thành viên vậy, điều kiện mà nguồn viện trợ đa phương đặt thường có lợi cho nước đóng góp, đặc biệt cho nước có mức đóng góp cao Tuy nhiên, dù hình thức nào, tiêu chuẩn để xét cho vay vốn ODA phát triển, kinh tế khả trả nợ nước tiếp nhận Theo đánh giá WB số nước phát triển, thành công sử dụng ODA phải thể việc thu hút đầu tư cho tăng trưởng phát triển, USD viện trợ phải thu hút USD đầu tư tư nhân Vì vậy, để thu hút thêm số lượng nguồn vốn này, nước vay phải sử dụng vốn ODA cách hiệu quả, điều phản ánh qua mức độ tăng trưởng kinh tế thông qua báo cáo quốc tế hàng năm Sự tăng trưởng chứng cho việc nâng cao khả tích luỹ nước để trả khoản nợ đáo hạn nước nhận viện trợ Viện trợ phát triển thức dù song phương hay đa phương gắn với yếu tố trị Vì vậy, ổn định trị điều kiện tiên để nước phát triển thu hút ODA Ngoài ra, nguồn cung cấp ODA từ tổ chức phi phủ (NGO Non Governmental Organization) Các tổ chức xuất ngày nhiều, theo OECD, số lượng tổ chức tăng 58,6% 10 năm gần Như vậy, thấy rằng, việc thu hút, quản lý sử dụng vốn ODA vấn đề đặt giai đoạn Đặc biệt, việc quản lý sử dụng 10 vốn ODA cho hiệu quả, mục đích, tránh lãng phí thất quan tâm gánh nặng, nợ cho hệ sau từ việc quản lý, sử dụng ODA khơng hiệu lãng phí 11 ... buộc; - Vốn vay ưu đãi loại vốn vay có mức ưu đãi cao so với vốn vay thương mại, yếu tố khơng hồn lại chưa đạt tiêu chuẩn vốn vay ODA quy định điểm b khoản này.” Ở Việt Nam, ODA nguồn vốn quan... Phân loại theo nguồn cung cấp, gồm: ODA song phương ODA đa phương + ODA song phương: nguồn vốn chuyển trực tiếp hai phủ với nên thủ tục tiến hành cung cấp tiếp nhận so với nguồn ODA đa phương...? ?Vốn ODA, vốn vay ưu đãi nguồn vốn nhà tài trợ nước cung cấp cho Nhà nước Chính phủ Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi an sinh xã hội, bao gồm: - Vốn ODA