Luận án tiến sĩ đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐỨC QUYỀN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2020 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐỨC QUYỀN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG Người hướng dẫn khoa học: GS TSKH Nguyễn Văn Thâm TS Hà Quang Thanh HÀ NỘI, 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan Luận án viết, số liệu thu thập xử lý cách trung thực, đảm bảo tính khoa học Học viên MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Lý chọn đề tài .1 Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu Đối tượng phạm vi nghiên cứu Phương pháp luận phương pháp nghiên cứu Giả thuyết khoa học câu hỏi nghiên cứu .8 Ý nghĩa khoa học thực tiễn đề tài Cấu trúc Luận án 10 CHƯƠNG TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 12 1.1 Chính quyền địa phương cấp tỉnh hệ thống tổ chức máy nhà nước Error! Bookmark not defined 1.2 Các nghiên cứu liên quan đến ban hành văn quy phạp pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 12 1.3 Nhóm nghiên cứu liên quan đến đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 20 1.4 Đánh giá công trình nghiên cứu vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu 27 Kết luận Chương 30 Chương CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 31 2.1 Văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 31 2.1.1 Khái niệm quyền địa phương 31 2.1.2 Địa vị pháp lý quyền địa phương 33 2.1.3 Về quyền địa phương cấp tỉnh nước ta 33 2.1.4 Khái niệm, đặc điểm hệ thống văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 35 2.2 Tác động đánh giá tác động trước văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 40 2.2.1 Khái niệm đánh giá tác động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 40 2.2.2 Nội dung đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 45 2.2.3 Quy trình đánh giá văn quy phạm pháp luật 48 i 2.2.4 Chủ thể đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 52 2.2.5 Phương pháp đánh giá tác động sách 52 2.3 Kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 53 2.3.1 Khái niệm mục tiêu kiểm soát đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 56 2.3.2 Nội dung kiểm soát đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 58 2.4 Khung tiêu chí đánh giá thực trạng hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 60 2.5 Đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật số quốc gia giá trị tham khảo cho Việt Nam 61 2.5.1 Kinh nghiệm nước New Zealand 61 2.5.2 Kinh nghiệm bang Western Australia (ở Úc) 63 2.5.3 Kinh nghiệm thực RIA Ba Lan 65 2.5.4 Giá trị tham khảo cho Việt Nam công tác đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 66 Chương THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 69 3.1 Thực tiễn hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh Việt Nam 69 3.1.1 Về nội dung đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 69 3.1.2 Về phương pháp đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 73 3.1.3 Về quy trình đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 75 3.1.4 Về chủ thể đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 78 3.1.5 Về kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 81 3.2 Đánh giá chung hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh nước ta 86 3.2.1 Những ưu điểm nguyên nhân 86 3.2.2 Những hạn chế nguyên nhân 87 Kết luận Chương 94 Chương QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 95 ii 4.1 Quan điểm đảm bảo hoạt động đánh giá tác động văn QPPL quyền địa phương cấp tỉnh 95 4.2 Giải pháp đảm bảo hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 97 4.2.1 Nhóm giải pháp lực nhân quyền địa phương cấp tỉnh 97 4.2.1.1 Hoàn thiện kỹ xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật cho quyền cấp tỉnh 98 4.2.1.2 Nâng cao nhận thức vai trò đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 99 4.2.1.3 Nâng cao lực chủ thể thực đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật của quyền đia phương cấp tỉnh 101 4.2.2 Nhóm giải pháp kỹ thuật hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 108 4.2.2.1 Hoàn thiện quy định nội dung phương pháp đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 108 4.2.2.2 Đổi quy trình đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 112 4.2.2.2 Hồn thiện cơng tác kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh 114 4.2.3 Giải pháp hành lang pháp lý 116 Kết luận Chương 124 KIẾN NGHỊ VÀ KẾT LUẬN 126 Kiến nghị 126 1.1 Kiến nghị Trung ương 126 1.2 Kiến nghị quyền địa phương cấp tỉnh 127 Kết luận 128 Tài liệu tham khảo 132 Tài liệu tiếng Việt 132 Tài liệu tiếng Anh 137 PHỤ LỤC 140 PHỤ LỤC 140 PHỤ LỤC 145 iii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Giải thích PIA Primary Impact Assessment RGU Regulatory Gatekeeping Unit RIS Regulatory Impact Statement TTHC Thủ tục hành UBND Uỷ ban nhân dân VBQPPL Văn quy phạm pháp luật iv DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ Bảng 1: Hệ thống hoá văn QPPL hành 37 Bảng 2: Nội dung đánh giá tác động trước văn quy phạm pháp luật 47 Bảng Quy trình đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 50 Bảng 3.1: Nội dung đánh giá trước văn quy phạm pháp luật 69 Bảng Phương pháp thu thập thông tin 73 Bảng 3 Chủ thể đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 79 Bảng Vai trò Sở Tư pháp 79 Bảng Sự tham gia Tổ chức phi phủ vào đánh giá tác động 80 Bảng 6: Công khai kết đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 82 Bảng 7: Nơi công bố kết đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 82 Bảng Tài liệu hướng dẫn cho bên tham gia 83 Bảng Sẵn sàng trả lời chất vấn 84 Bảng 10 Tổ chức buổi trả lời chất vấn 85 Sơ đồ Quy trình đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương trước ban hành .78 v MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Chính quyền địa phương có vị trí quan trọng tổ chức máy nhà nước Vị trí quan trọng ghi nhận qua Hiến pháp Việt Nam Để thể vai trò quản lý nhà nước mình, quyền địa phương ban hành văn quy phạm pháp luật theo thẩm quyền Chất lượng văn quy phạm pháp luật, vậy, có liên quan trực tiếp đến chất lượng hoạt động quản lý nhà nước Nói cách khác, chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành tăng, chất lượng quản lý nhà nước quyền địa phương đảm bảo Cho nên cách thức cải thiện chất lượng hoạt động quản lý nhà nước quyền địa phương phải để nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật cấp quyền Theo đó, việc cần làm cải thiện chất lượng hoạt động đánh giá tác động trước quan ban hành (RIA) Việc nghiên cứu hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền cấp tỉnh ln vấn đề cấp thiết, xuất phát từ ba lý do: (1) vai trò chúng hoạt động quản lý nhà nước; (2) thực trạng đánh giá tác động trước văn quy phạm pháp luật chưa đảm bảo; (3) nghiên cứu đánh giá tác động trước văn quy phạm pháp luật chưa nhiều Lý xuất phát từ vai trò quan trọng văn quy phạm pháp luật hoạt động quản lý nhà nước quyền địa phương cấp tỉnh Văn quy phạm pháp luật công cụ quan trọng hoạt động quản lý quyền địa phương, có Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Cùng với công cải cách hành q trình nâng cao lực quản lý quan nhà nước cấp Quá trình gắn với việc nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh Nói cách khác văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh phải ý đến đối tượng mà điều chỉnh, tác động đến khía cạnh đời sống kinh tế, trị xã hội Theo đó, cần thiết phải đặt vấn đề đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật Thứ hai xuất phát từ thực tiễn hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh Ngày 22 tháng năm 2015, kỳ họp thứ 9, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII thơng qua Luật ban hành văn quy phạm pháp luật (sau gọi Luật năm 2015) Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 07 năm 2016 Luật bổ sung quy trình xây dựng, đánh giá tác động sách luật, pháp lệnh số loại nghị định Chính phủ, Nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Luật Ban hành văn Quy phạm pháp luật năm 2015 trọng đến quy trình phân tích, hoạch định sách việc bổ sung quy định cụ thể, rành mạch trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân đề xuất sách hoạt động đánh giá sách Sự thay đổi Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật cho thấy tầm quan trọng đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật nói chung quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng Tuy khẳng định tầm quan trọng đánh giá văn quy phạm pháp luật thực tế cho thấy đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh chưa tổ chức tốt, nhiều hạn chế kỹ năng, hiểu biết kiểm soát trình đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật Chính vậy, tác động văn quy phạm pháp luật quyền địa phương thực chưa xem xét đầy đủ Một số văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh tác động tiêu cực đến đời sống kinh tế-xã hội địa phương Một nguyên nhân ban hành, chưa có đánh giá tác động đánh ... pháp luật quy? ??n địa phương cấp tỉnh 2.2.1 Đánh giá tác động đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật 2.2.1.1 Khái niệm đánh giá đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật Khi nói đến tác động, Luật. .. nhất, tác giả chia đánh giá văn quy phạm pháp luật thành ba loại: đánh giá tác động sơ bộ, đánh giá tác động đơn giản đánh giá tác động đầy đủ Đánh giá sơ ? ?đánh giá đánh giá tác động sơ văn nhằm... liên quan đến đánh giá hoạt động tổ chức đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật quy? ??n địa phương - Xây dựng tiêu chí đánh giá hoạt động đánh giá tác động văn quy phạm luật quy? ??n địa phương - Nghiên