Điều này không chỉ xảy ra và đã được thực tế thừa nhận cho chế độ đại nghị, mà còn ở các nước được tổ chức theo mô hình tổng thống cộng hòa Mỹ quốc, nơi mà hành pháp phải tách khỏỉ lậ[r]
(1)QUỐC HỘI LẬP PHÁP HAY HÃM LẬP PHÁP? MỘT CÂU HỎI CHO TIẾN TRÌNH THỰC HIỆN QUY ĐỊNH VỀ QUỐC HỘI CỦA
HIẾN PHÁP 2013
GS.TS Nguyễn Đăng Dung Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà nội I Bối cảnh vấn đề
Hiến pháp năm 2013 có nhiều quy định so với hiến pháp trước Đó việc quy định quyền người quyền công dân thành chương riêng thứ tự ưu tiên sau chương quy định chế độ trị Hiến pháp, với quy định gần tương đồng với trước quy định Công ước quyền dân sự, trị kinh tế xã hội Liên Hợp quốc, mà Việt Nam tham gia ký kết Sau quy định quan trọng ván đề lần lịch sử lập hiến Việt Nam Hiến pháp ghi nhận cách rõ ràng phân cong phân nhiệm rạch ròi quan thự quyền luật pháp, hành pháp tư pháp tương ứng cho ba quan thực hiện: Quốc hội thực quyền luật pháp, Chính phủ thực quyền hành pháp Tòa án thực quyền tư pháp Điều 69 Hiến pháp 2013 quy định:
“Quốc hội quan đại biểu cao Nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Quốc hội thực quyền lập hiến, quyền lập pháp, định vấn đề quan trọng đất nước giám sát tối cao hoạt động Nhà nước.”
Trong lĩnh vực lập pháp, với tinh thần việc đưa quy định Hiến pháp thực tiễn, năm qua có tượng rát bất thường so với trước đây, số dự luật thơng qua chuẩn bị có hiệu lực thực thi, với phản ứng giới truyền thông, Quốc hội phải xem xét lại Đó tượng Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội, đến tháng 1/1/2016 có hiệu lực thi hành, tháng năm 2015 Quốc hội phải sửa đổi Cũng gần tương tự vậy, gần đến ngày có hiệu lực thực thi Quốc hội phải định dừng thi hành Bộ Luật Hình để phục vụ cho viêc chỉnh sửa Bên cạnh Bộ luật Hình phải hỗn thi hành, cịn có dự án luật khác liên tiếp khơng trình Quốc hội Ngun nhân nằm chất lượng làm luật: có nhiều điều chưa với thực tế thời gian gấp gáp dẫn đến chất lượng soạn thảo thẩm định không đến nơi, đến chốn Việc phải lùi thời điểm thi hành Bộ luật Hình sự, phải rút dự án luật để chuẩn bị lại xem học kinh nghiệm việc soạn thảo, thẩm định thông qua dự án luật Việc tạm dừng dự luật sửa đổi không đảm bảo chất lượng việc cần thiết Đó số phận dự án luật Quốc hội thảo luật thơng qua chưa có hiệu lực thực tế Số phận đạo luật thơng qua có có hiệu lực thực tế khơng sáng sủa
Tại phiên họp thường kỳ Chính phủ tháng -2016, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long báo cáo tình hình thực khó khăn, vướng mắc xây dựng, ban hành văn quy định chi tiết luật, pháp lệnh, văn quy định điều kiện đầu tư kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư Theo đó, tháng 5-2016 (tính đến hết ngày 31-5), bộ, quan ngang ban hành 6/230 văn quy định chi tiết, đạt 2, 6% (còn 224 văn bản, chiếm 97, 4%) Trong số văn nợ có 37 nghị định, định cần phải ban hành trước ngày 1-7-2016, song có 19 văn thẩm định trình Chính phủ (có thể kịp ban hành); cịn lại 18 văn khó ban hành kịp.111
(2)Vào ngày tháng 6, ba ngày trước Quốc hội xem xét thông qua dự luật này, Văn phịng Chính phủ thơng tin, sau tiếp thu ý kiến tâm huyết, trách nhiệm vị đại biểu Quốc hội, nhà khoa học, nhà kinh tế, chuyên gia, cử tri nhân dân nước, Chính phủ thống với Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, cho lùi việc thơng qua Dự án Luật Đơn vị hành – kinh tế đặc biệt (gọi tắt Luật Đặc khu kinh tế) từ Kỳ họp thứ sang Kỳ họp thứ Quốc hội khóa 14 Việc lùi thời gian để có thêm thời gian nghiên cứu, hồn thiện nhằm bảo đảm dự án Luật trình Quốc hội thông qua đáp ứng yêu cầu, nguyện vọng vị đại biểu Quốc hội, cử tri nhân dân, xây dựng thành công đặc khu, giữ vững an ninh quốc phòng chủ quyền quốc gia Chiều 24/8 đây, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, đồng thời Tổng Thư ký Quốc hội, chức danh thành lập theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 thông báo kỳ họp thứ diễn tháng 10 tới, Quốc hội dự kiến chưa xem xét dự án Luật Đơn vị hành - kinh tế đặc biệt (Luật Đặc khu) để tiếp tục xin ý kiến cử tri, nhân dân, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học
Thực trạng cho phải xem xét lại cách thấu đáo quyền lập pháp, từ phải thấy tính chất phức tạp quyền lập pháp từ khái niệm, phạm vi cách thức thực Phạm vi viết muốn đặt vấn đề góp phần cho việc giải khó khăn
II Chức lập pháp Quốc hội điều kiện Hiến pháp năm 2013
Lập pháp quyền quyền nhà lý thuyết – triết học thời kỳ Khai sáng tiến trình phát triển lịch sử nhân loại J.Locke, S Montesqiueu quan trọng mà dân chủ tư sản đề xuất thực tế tổ chức hoạt động nhà nước tư sản tuân thủ cách phổ biến khắp nơi có dân chủ tư sản Về lý thuyết đơn giản, có lẽ nhà triết học nói khơng thể tiên đốn thực tế sơi động diễn nước Trong dân chủ quyền lực nhà nước phải thuộc nhân dân, khác quyền không thuộc người dân, thứ đến đại diện cho người dân nhận ủy thác người dân Cái thứ tốt thực khó làm, với số lượng dân cư q đơng, có quốc gia lên đến tỷ người, với lãnh thổ rộng so với dân chủ quốc gia cổ đại, nơi có dân chủ nhân loại Nên quốc gia lựa chọn cách thứ hai, trừ số trường hợp đặc biệt thông qua Hiến pháp mới, hay tách nhập phần lãnh thổ quốc gia, biện pháp phúc người dân …
Nhưng làm luật công việc đơn giản, cho đại biểu/nghị sĩ lành nghề chuyên nghiệp Bởi lẽ phạm vi lập pháp Nghị viện/ Quốc hội rộng, đại biểu có khả đáp ứng tất dự thảo luật Quốc hội cần phải thảo luận thông qua Ngay từ năm 1861 viết chuyên khảo tiếng Chính thể đại diện, nhà triết học người Anh J S Mill cảnh cáo khó khăn vấn đề lập pháp Nghị viện:
“Công việc làm luật cần thiết phải thực trí tuệ, không những phải rèn luyện kinh qua thử thách, mà phải huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên cứu lâu dài cần cù; khó tìm thấy loại cơng việc khác có đòi hỏi nhiều đến người thực Giá khơng có các lý khác nữa, lý giải thích cơng việc khơng thực tốt được, trừ có tiểu ban người đảm nhiệm Một lý không phần quan trọng điều khoản luật cần phải đặt khuôn khổ với nhận thức xác, có tầm nhìn xa, thấy rõ tác động lên tất điều khoản khác Những điều kiện khơng đáp ứng mức độ nào, mà người ta bỏ phiếu thông qua luật điều khoản hồi đồng hỗn tạp.”112
(3)Từ phân tích xác đáng trên, Ơng đề xuất, Quốc hội/ nghị viện tốt việc người, tập thể đáng làm việc khó khăn thay cho chức lập pháp khơng hồn tồn thích hợp với mình, chức đích thực Quốc hội đại diện giám sát kiểm sốt Chính phủ, soi ánh sáng tính cơng khai nên hành vi cai trị buộc Chính phủ phải giải trình tất hành vi ấy.113
Những dự đốn J.S Mill cách gần 200 năm trước (1861) diễn gần Quốc hội nước tư phát triển Quốc hội lập pháp tức việc Quốc hội bàn bạc biểu thông qua luật, phải theo đề nghị Chính phủ - hành pháp, mà nhà phân quyền không đưa Việc luật pháp Quốc hội cịn việc thơng qua dự án luluaatddax hành pháp chuẩn bị trước Việc thông qua dự luật hay không thông qua dự luật, mặt vấn đề - quyền lập pháp Nhất điều kiện dự luật lại Chính phủ - hành pháp đệ sang Hay gọi sáng quyền lập pháp thuộc Chính phủ Điều mặt hình thức mâu thuẫn với ngun tắc học thuyết phân quyền mà tác giả dân chủ phương Tây cổ súy Điều không xảy thực tế thừa nhận cho chế độ đại nghị, mà nước tổ chức theo mơ hình tổng thống cộng hòa Mỹ quốc, nơi mà hành pháp phải tách khỏỉ lập pháp dân bầu chịu trách trách nhiệm trước lập pháp, mà sau nhà luật học trị học quy kết phân quyền cứng rắn khác với phân quyền mềm dẻo chế đại nghị.Sự phân quyền cứng rắn thể rõ quy định hành pháp – Tổng thống khơng trình dự án luật trước Nghị viện chế độ đại nghị Nhưng thực tế hành pháp can thiệp sang lĩnh vực lập pháp
Sau năm phủ nhận, nhà nước Việt Nam áp dụng tinh túy học thuyết này, quy định sáng giá nhiều nhà luật học Việt Nam ca ngợi: quyền lực nhà nước phân cơng phân nhiệm mà cịn tiến tới chỗ
kiểm soát (Điều Hiến pháp mới) Bên cạnh khơng người cịn cho Quốc hội
theo quy định Hiến pháp khơng cịn quan có quyền lập hiến lập
pháp.114 Thực ngơn từ Hiến pháp bỏ từ “duy nhất.” Nhận định có
phần tả Cho dù Quốc hội Việt Nam nghị viện nước phương Tây khơng hồn tồn thực khâu từ dự thảo thảo luận, tranh luận đến thông qua dự luật, quyền lập pháp Quốc hội chia xẻ với chủ thể khác Đó thành cơng phát triển dân chủ nhân loại, sau đấu tranh từ lý thuyết thực tế giành Cho dù có bỏ sáng quyền lập pháp quyền bỏ phiếu thông qua dự luật chủ thể có quyền thay
Với tinh thần lý thuyết Chủ nghĩa hợp hiến, phần quan trọng nhà nước pháp quyền, quyền lực nhà nước phải bị giới hạn Bên cạnh quyền biểu thông qua dự luật quyền không biểu dự luật thành luật Trong trường hợp quyền lập
pháp trở thành quyền hãm lập pháp Quốc hội trở thành quan hãm quyền lập pháp có
sở nó:
1 Khơng phải Quốc hội lúc có quyền lập pháp - Lập pháp vấn đề
Trong xã hội có nhiều vấn đề Quốc hội làm luật Nếu Quốc hội
làm luật vi phạm quyền tự nhiên Trước hết vấn đề nhân quyền Con người có quyền tuyệt đối tạo hóa ban cho Những quyền khơng Quốc hội làm luật mà có
113 Xem, J S Mill: Sđ d 171- 172
114 Xem, Trần Ngọc Đường: Chế định Quốc hội Hiến pháp năm 2013/Bình luận khoa học Hiến pháp nước
(4)“Mục đích tun ngơn nhân quyền rút bớt số chủ đề định khỏi tranh cãi trị, đặt chúng ngồi địi hỏi số nhóm người quan chức nhà nước phải coi chúng nguyên tắc pháp lý mà tòa phải áp dụng Quyền người sống, tự ngơn luận, tự báo chí, tự tín ngưỡng tự hội họp quyền khác Chúng kết đầu phiếu nào, hay bất kỳ bầu cử nào.”115
Không việc ngăn cấm Quốc hội lập pháp có từ tu án của Hiến pháp năm 1787 Hợp chúng quốc Hoa kỳ: “Quốc hội không ban hành
đạo luật nhằm thiếp lập tôn giáo ngăn cấm tự tín ngưỡng, tự ngơn luạn, tự do báo chí quyền người dân hội họp cách hịa bình kiến nghị nên Chính phủ những điều bất bình họ.”116
2 Chỉ làm luật sống cần
Trước hết phải xuất phát từ nhận thức, phải xoay lại cách làm luật Không phải làm luật Làm luật sửa luật kiểu vá xăm xe đạp Cái xăm nguyên để mà đừng chọc để vá Cuộc sống bình yên để chúng bình n n lành có giá trị Vì chúng hình thành hàng nhiều năm quy luật khách quan tích tụ lại Chỉ sống bình n khơng bảo đảm cần có tác động theo ý chí chủ quan người Phải đưa sống vào pháp luật, mà ngược lại đưa pháp luật vào sống lâu thường nói hay giật thành hiệu tuyên truyền
Vì vậy, việc làm luật phải bắt đầu cơng việc nhận biết vấn đề sống Khi nhận biết vấn đề, phải tìm nguyên nhân vấn đề Mỗi nguyên nhân có nhiều biện pháp giải Luật pháp biện pháp cuối việc giải nguyên nhân vấn đề
Sau việc người định số phận văn pháp luật phải phụ thuộc vào người dân, người dân bầu ra, phải phụ thuộc vào mong muốn người dân, lẽ đương nhiên người ban hành đạo luật mà người dân cần đến Làm luật bác sỹ chữa bệnh, trước kê đơn thuốc để chữa bệnh phải khám bắt mạch Nếu không chữa bệnh Bệnh tình khơng chữa mà cịn nặng thêm Khi sống có vấn đề phải có nhiều cách giải Ví dụ động viên, cung cấp tài chính, quy phạm đạo đức Pháp luật cần giải mà biện pháp không giải Cách làm như trước chế độ phong kiến tất phụ thuộc vào cấp cuối phụ thuộc vào nhà Vua, xảy sống người dân không cứu xét Ở thời dân sau nhà nước tập trung dân chủ kế hoạch hóa từ chế độ xã hội chủ nghĩa khong khác hơn, văn luật phải định theo ý chí cấp
Vấn đề hoạt động lập pháp xa rời với sống vấn đề lầm luật theo chương trình Về vấn đề làm luật theo chwong trình TS Nguyễn Sĩ Dũng cho rằng, sống đặt vấn đề nóng bỏng, khơng phản ứng nhiều vấn đề chưa đưa vào chương trình xây dựng pháp luật Mặc dù chương trình xây dựng pháp luật điều chỉnh năm, chậm Hiện nay, theo Luật ban hành văn quy phạm pháp luật mới, chương trình xây dựng pháp luật đề cho năm, năm năm 115 Th phán Robert Jackson vụ West Virginia Board of Education kiện Barnette (1943)
(5)như trước Ngoài ra, quan có liên quan lại phải tập trung nỗ lực để hồn thành chương trình xây dựng pháp luật, nên khơng cịn nguồn lực để xử lý vấn đề phát sinh Sự chậm trễ bất tương ứng làm cho quản trị quốc gia trở nên hiệu năng.117
Sau chương trình xây dựng pháp luật thông qua, quan hữu quan tiến hành soạn thảo dự luật Và dự luật soạn thảo xong trình ủy ban tương ứng Quốc hội để thẩm tra Sau ủy ban thẩm tra xong trình Quốc hội Theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật hành dự luật thông qua ba lần đọc theo cách gọi nước có văn hóa nghị viện, tương ứng với ba lần trình phiên họp tồn thể Quốc hội118 Ở lần đọc thứ nhất, dự luật với tên gọi đưa vào chương trình lập pháp Quốc hội Ở lần đọc thứ hai, Chính phủ trình dự luật trước Quốc hội, ủy ban Quốc hội trình ý kiến thẩm tra dự luật Quốc hội thảo luận vấn đề cịn có ý kiến khác Ở lần đọc thứ ba, Ủy ban thường vụ Quốc hội trình dự luật trước Quốc hội, sau tiếp thu ý kiến vị đại biểu Quốc hội hồn thiện dự thảo văn Trách nhiệm Chính phủ - hành pháp quy trình lập pháp bị không đẩy đến cùng, mà dừng giai đoạn dự thảo Chính phủ chuyển sang cho Quốc hội từ năm 2002 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật lần sửa đổi sau 2008 năm 2015 tái khẳng định Triết lý lần đọc Việt Nam gần tương tự với giới, lại khác chất Trước hết họ, Quốc hội có viện, viện họ thường thông qua dự luật qua ba lần đọc: Lần đọc thứ để thẩm định cần thiết dự luật, Việt Nam thông qua chương trình lập pháp hàng năm Nếu đa số vị đại biểu Quốc hội thấy dự luật khơng cần thiết, dự luật chết yểu sau lần đọc thứ nhất; Lần đọc thứ hai, dự thảo luật chuyển cho ủy ban tương ứng xem xét để thẩm định sách lập pháp đề dự luật, đa số thành viên ủy ban khơng đồng ý với sách dự luật đề ra, dự luật sẽ chết yểu sau lần đọc thứ hai; Lần đọc thứ ba phiên tồn thể để thơng qua dự luật sau ủy ban có liên quan thẩm tra mặt kỹ thuật hoàn chỉnh văn Nếu đa số thành viên tồn viện tán thành dự luật, dự luật thông qua
Một dự luật nước phát triển thông qua nhiều bước Ngay Nghị viện lần đọc bước cần phải qua, nghị viện thứ hai tương tự, chưa kể đến bước phủ người đứng đầu hành pháp Thư hai, tất lần đọc viện Chính phủ - hành pháp họ luôn theo đuổi chịu trách nhiệm đến dự thảo Logic chịu trách nhiệm cịn nằm chỗ Chính phủ phải chịu trách nhiệm đưa pháp luật thi hành sống họ
So với trước việc thông qua dự luật theo ba lần đọc tiến chí cịn coi có ưu điểm so với phương Tây rút ngắn thời gian Tuy vậy, cách làm khơng phải khơng có vấn đề Nếu cách làm luật họ phải trải qua nhiều cửa hãm lại, Việt Nam lại đơn giản chí nhiều trường hợp khơng có chốt hãm Hoặc khơng khái niệm hay nhận thức hãm lập pháp chưa xuất Việt Nam, mà người thấy chủ trương đẩy nhanh hoạt động lập pháp, để thực chương trình lập pháp thông qua Đây lý chất lượng hệ thống pháp luật thấp nguyên nhân dẫn đến trường hợp nêu
Trong trường hợp chấp nhận chức hãm lập pháp song song tồn với chức luật pháp, mặt vấn đề, đồng xu hay huy chương, 117 Nguyễn Sí Dũng: Lập pháp – Những vấn đề quy trình, Tia sáng số Tháng năm 2016
(6)chúng ta phải chấp nhận phái đối lập lực lượng cầm quyền Vì sinh hoạt Quốc hội, hay vận hành Quốc hội phải tồn phái đối lập quyền Tất nhiên đề xuất vấn đề khiến cho nhiều người ngạc nhiên Cái ngạc nhiên không khác Fukuzawa Yukichi bậc khai quốc công thần nhà tư tưởng vĩ đại Nhật Bản cận đại, cách gần 100 năm quan sát vận hành Nghị viện nước Anh đã ghi tiểu luận: “Một thể chế phức tạp có phủ đại diện” chuyến tham quan Anh quốc năm 1925 rằng:
“Khi hỏi quý ngài “Luật bầu cử gì?” Quốc hội tổ chức nào, ông ta đơn giản trả lời bằn nụ cười, ám kẻ ngu ngốc hỏi câu Nhưng điều khó hiểu tơi Khi kết nối kiện, học có nhóm người gọi đảng chính trị- đảng Tự đảng Bảo thủ- người đối đấu tranh để giành lấy phủ Đơi lúc có nhiều thơng tin nằm ngồi khả thấu hiểu của tơi, họ đấu tranh điều gì, điều có nghĩa phải “chiến đấu” trong thời bình “Người đàn ơng người đàn ông kẻ thù Quốc hội” họ nói với tơi Nhưng người khác thấy kẻ đối đầu ngồi chung bàn, ăn uống vơi snhau Tôi cảm thấy hiểu điều Phải thời gian dài ngiền ngẫm chán ngắt, hình dung được tranh tổng quát từ liệu thực tế bí ẩn Trong vài vấn đề phức tạp hơn, tơi hiểu sau học giải thích cho tơi năm hay sáu ngày Những nhìn chung tơi học nhiều từ chuyến này.”119
Tháng năm 2018
Nhật Bản cận đại,