Bài đọc 11.3. Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. Phần IV, trang 251-338

Trong trường hợp dự kiến sửa đổi, bổ sung về nội dung của văn bản có kèm theo việc sửa đổi về hình thức pháp lý của văn bản (ví dụ, nâng văn bản hiện hành từ hình thức pháp lệnh lên th[r]

SỔ TAY

KỸ THUẬT SOẠN THẢO, THẨM ĐỊNH, ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Bản quyền © Dự án “Tăng cường tiếp cận công lý bảo vệ quyền Việt Nam” [2010]

Xuất Nhà xuất Tư pháp, Việt Nam

Copyright © Project “Strengthening Access to Justice and Protection of Rights in Viet Nam” [2010]

All rights reserved

Published by Judicial Publishing House, Viet Nam PGS.TS Hoàng Thế Liên (Chủ biên)

Nhóm chuyên gia thực soạn thảo biên tập Sổ tay xin bày tỏ cảm ơn chân thành tới chuyên gia quốc tế (ông Volker Busse - chuyên gia Cộng hồ liên bang Đức, ơng John Bentley ơng Scott Jacob - chuyên gia Hoa Kỳ, ông Nicolas Booth - chuyên gia cao cấp UNDP nhà nước pháp quyền) cán Dự án: bà Đặng Hoàng Oanh, chuyên gia pháp luật Dự án VIE 02-015 bà Lê Nam Hương, chuyên gia pháp luật UNDP tham gia tích cực, thúc đẩy trình soạn thảo Sổ tay có góp ý, bình luận quý báu cho dự thảo Sổ tay

Nhóm chuyên gia soạn thảo xin gửi lời cảm ơn chân thành tới đồng nghiệp, chuyên gia từ Bộ Tư pháp, trường đại học, viện nghiên cứu, bộ, ngành đọc, góp ý, tranh luận hội thảo đưa góp ý bổ ích cho dự thảo Sổ tay để Sổ tay hoàn thiện

Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật coi nhiệm vụ chiến lược, quan trọng Đảng Nhà nước ta bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế tồn cầu hố Điều thể Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị số 48-NQ/TW ngày 24 tháng năm 2005 Bộ Chính trị) Tăng cường lực xây dựng văn quy phạm pháp luật ngành, cấp Nhà nước Việt Nam coi nhiệm vụ quan trọng chương trình phát triển quốc gia sách phát triển bền vững

Với hỗ trợ Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP), năm vừa qua, Bộ Tư pháp tổ chức biên soạn số sổ tay phục vụ công tác nghiên cứu xây dựng pháp luật sổ tay “Quy

trình soạn thảo văn quy phạm pháp luật” (năm 1998), sổ tay “Hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn quy phạm pháp luật” (năm

2002), sổ tay “Hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn quy

phạm pháp luật” (năm 2003), Sách “Bình luận Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật” (năm 2005), sổ tay “Hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân” (năm 2006).

Triển khai thực Dự án VIE02/015 “Hỗ trợ thực thi Chiến lược

phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010”, nhằm cập nhật quy định

mới Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Quốc hội thông qua năm 2008 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định chi tiết hướng dẫn thi hành số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, đồng thời cập nhật thông tin, kiến thức, kỹ kinh nghiệm quốc tế xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp tổ chức biên soạn “Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động

văn quy phạm pháp luật”

Đối tượng phục vụ Sổ tay cán bộ, công chức tham gia vào cơng tác lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật, soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật, đặc biệt cán pháp chế bộ, ngành Cuốn Sổ tay tài liệu nghiên cứu tham khảo hữu ích Đại biểu Quốc hội, người làm công tác thẩm tra văn quy phạm pháp luật, cán nghiên cứu, giảng dạy sinh viên trường đại học chuyên ngành luật bạn đọc có nhu cầu tìm hiểu lĩnh vực xây dựng pháp luật

Sổ tay đề cập đến nhiều vấn đề tương đối trừu tượng, cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm quốc tế xây dựng sách, xây dựng pháp luật, đó, khơng khỏi có khiếm khuyết, chúng tơi mong nhận ý kiến đóng góp độc giả để Sổ tay hoàn thiện

Tiếp nối kết thực khuôn khổ Dự án VIE/02/015, Dự án “Tăng cường tiếp cận công lý bảo vệ quyền

Việt Nam” UNDP hỗ trợ, phối hợp với Nhà xuất Tư pháp biên tập

cuốn sách mong muốn giới thiệu tới cán trực tiếp tham gia soạn thảo văn quy phạm pháp luật trung ương địa phương, góp phần nâng cao chất lượng hiệu công tác xây dựng thực thi pháp luật Việt Nam

Lời cảm ơn 3

Lời giới thiệu 5

Mục lục 7

Danh mục từ viết tắt 20

PHầN Mở đầU: TIÊU CHí CHUNG CủA MộT VăN bảN qUY PHạM qUY PHạM PHáP LUậT TốT 21

PHầN I: LậP CHươNG TrìNH xâY DỰNG VăN bảN PHáP LUậT 23

Chương I Các chủ thể có quyền đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật 25

1 Chính phủ 25

2 Các quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội theo quy định Hiến pháp 26

3 Các quan, tổ chức, cá nhân khác 27

Chương II Yêu cầu nội dung đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật 28

I Nghiên cứu cần thiết ban hành văn 29

1 Nghiên cứu cần thiết xây dựng văn 29

2 Nghiên cứu cần thiết ban hành văn sửa đổi, bổ sung 31

3 Nghiên cứu thuyết minh cần thiết xây dựng văn quy định chi tiết luật, pháp lệnh 31

4 Các sử dụng để thuyết minh cho cần thiết ban hành văn quy phạm pháp luật 31

II Đề xuất sách văn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định 40

1 Chính sách văn gì? Thế hoạch định sách trong xây dựng văn quy phạm pháp luật? 40

III Nghiên cứu dự kiến, thuyết minh nguồn lực bảo đảm thực

hiện văn 57

1 Dự kiến nguồn lực tài cho việc tổ chức thực văn 58

2 Dự kiến nguồn nhân lực cho việc tổ chức thực văn 58

IV Dự kiến điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn 59

1 Dự kiến kinh phí xây dựng văn 59

2 Dự kiến nhân lực xây dựng văn 59

V Dự kiến thời điểm ban hành văn 60

1 Yêu cầu cấp thiết đời sống xã hội 60

2 Khả xây dựng pháp luật Quốc hội, Chính phủ quan có liên quan 60

3 Tính chất phức tạp dự án, dự thảo 61

4 Tính đồng với văn pháp luật có liên quan 62

5 Điều kiện chuẩn bị cho việc tổ chức thực văn 62

Chương III Yêu cầu chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật 63

I Tiêu chí xây dựng chương trình 63

1 Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải thể chế hoá được chủ trương, đường lối Đảng, sách Nhà nước 63

2 Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính thống nhất, đồng toàn hệ thống pháp luật 63

3 Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính thứ bậc hệ thống pháp luật 64

4 Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải phù hợp với Chiến lược tổng thể xây dựng pháp luật 64

2 Vì phải có tiêu chí để xác định thứ tự ưu tiên? 70

3 Việc xác định thứ tự ưu tiên tiến hành vào thời điểm nào? 71

4 Làm để xây dựng danh sách dự án, dự thảo văn theo thứ tự ưu tiên? 71

5 Danh mục đề xuất xây dựng văn 72

6 Báo cáo đề xuất xây dựng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo pháp lệnh 73

7 Tiêu chí xác định thứ tự ưu tiên 76

8 Tính khả thi chương trình 78

III Các bước cần tiến hành đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật 79

1 Xây dựng Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo 79

2 Xây dựng Báo cáo tác động sơ văn 87

3 Xây dựng dự kiến Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật 88

4 Thực điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chương trình xây dựng nghị định 101

PHầN II: KỸ THUậT SOạN THảO VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT 105

Chương I Tổ chức soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định 106

I Ai soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định? 106

II Xây dựng đề cương sơ lược đề cương chi tiết 108

III Thảo luận dự thảo, lấy ý kiến nhằm hoàn thiện dự thảo 109

IV Những lưu ý mặt nội dung dự thảo 111

1 Soạn thảo văn phục vụ quản lý phát triển 111

2 Soạn thảo văn bảo đảm tính khả thi 112

5 Soạn thảo văn bảo đảm cụ thể, chi tiết 115

6 Soạn thảo quy định uỷ quyền 121

Chương II Hướng dẫn chung hình thức pháp lý luật, pháp lệnh, nghị định 124

I Cách bố cục, cấu trúc chương, mục nhóm vấn đề 124

1 Cách bố cục văn 124

2 Bố cục văn - cấu trúc chương, mục, điều, khoản, điểm 126 3 Một số điểm cần lưu ý 128

II Nhóm vấn đề 129

III Cấu trúc câu 130

IV Đặt câu 131

1 Đặt câu thể chủ động, tránh dùng thể bị động 131

2 Đặt câu thời 132

3 Đặt câu đơn giản, ngắn gọn, dễ hiểu 132

V Diễn đạt ngôn ngữ văn pháp luật 133

1 Tầm quan trọng diễn đạt ngôn ngữ 133

2 Diễn đạt ngôn ngữ nào? 134

3 Ngôn ngữ chuyên ngành pháp lý cách hiểu 134

4 Sử dụng thuật ngữ chuyên ngành 135

5 Một số điểm cần lưu ý sử dụng ngôn ngữ văn pháp luật 136

6 Hướng dẫn chung dùng từ 138

7 Hướng dẫn đặc biệt cách dùng từ 139

8 Các hướng dẫn khác diễn đạt, biểu bề quy phạm 142

9 Sử dụng chữ viết tắt 143

VI Quy định mục đích văn 145

3 Một số điểm cần lưu ý sử dụng định nghĩa 147

VIII Viện dẫn văn 148

1 Khi viện dẫn? 149

2 Lợi ích bất lợi kỹ thuật viện dẫn 150

3 Kỹ thuật viện dẫn văn 151

IX Quy định chuyển tiếp 151

X Quy định bãi bỏ, thay văn khác 152

XI Quy định hiệu lực văn 152

XII Quy định thời hạn, thời điểm, hiệu lực chấm dứt hiệu lực văn 153

1 Trình bày thời hạn, thời điểm 153

2 Trình bày hiệu lực thi hành 153

Chương III Hướng dẫn cách soạn thảo luật 154

I Hướng dẫn cách soạn thảo luật 154

1 Tên luật 154

2 Mục lục nội dung 154

3 Thành phần luật 155

4 Tiêu đề thành phần luật 156

5 Bố cục luật 156

6 Quy định uỷ quyền ban hành nghị định 157

7 Các bảng biểu, danh sách, sơ đồ 157

8 Quy định chuyển tiếp 158

9 Điều khoản sửa đổi quy định liên quan 160

10 Các quy định hiệu lực 160

11 Hiệu lực hồi tố 163

III Soạn thảo luật thay 169

1 Dấu hiệu nhận biết 169

2 Quy định hết hiệu lực luật thay xây dựng kết hợp cùng với quy định hiệu lực luật thay 169

3 Nếu có nhiều luật thay thế, quy định huỷ bỏ hiệu lực luật đưa thành điều khoản riêng có tiêu đề “Hết hiệu lực quy định hành” 170

IV Soạn thảo luật sửa đổi, bổ sung số điều 170

1 Dấu hiệu nhận biết 170

2 Tiêu đề luật sửa đổi đơn (riêng lẻ) 171

3 Ngày, tháng, năm công bố luật 171

4 Phần mở đầu luật sửa đổi đơn 171

5 Bố cục luật sửa đổi đơn 171

6 Lệnh sửa đổi “bãi bỏ” 172

7 Lệnh sửa đổi “bổ sung” 173

8 Lệnh sửa đổi “thay thế” 173

9 Lệnh sửa đổi liên quan 173

10 Bố cục điều khoản sửa đổi quy định liên quan 174

V Soạn thảo luật sửa nhiều luật 174

1 Tại cần soạn thảo “luật sửa nhiều luật”? 174

2 Dấu hiệu nhận biết - cần soạn thảo luật sửa nhiều luật? 176

3 Cách soạn thảo 176

Chương IV Hướng dẫn soạn thảo nghị định 180

I Hướng dẫn chung hình thức pháp lý nghị định 180

II Soạn thảo nghị định 181

1 Tiêu đề 181

2 Phần mở đầu 181

1 Khái niệm văn sửa đổi, bổ sung số điều 183

2 Tên văn sửa đổi, bổ sung số điều 183

3 Bố cục văn sửa đổi, bổ sung số điều 183

4 Cách đánh số thứ tự điều, khoản bổ sung 183

5 Trật tự điều, khoản văn sửa đổi, bổ sung số điều 184

II Trình bày văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn 184

1 Khái niệm văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn 184

2 Tên văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn 184

3 Bố cục văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn 184

Chương VI Kỹ thuật hợp văn quy phạm pháp luật 186

I Khi cần hợp nhất? 186

II Kỹ thuật hợp văn quy phạm pháp luật 186

1 Tên văn hợp 186

2 Hợp nội dung sửa đổi 187

3 Hợp nội dung bổ sung 187

4 Hợp nội dung bãi bỏ 188

5 Thể điều khoản chuyển tiếp văn hợp 188

PHầN III: KỸ THUậT THẨM đỊNH DỰ THảO VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT 189

Chương I Khái quát thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật 190

I Nội hàm thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 190

1 Thẩm định cần thiết ban hành văn 191

2 Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn 191

với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam thành viên 192

5 Thẩm định tính khả thi dự án, dự thảo 194

6 Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn 194

II Chủ thể thực việc thẩm định 195

III Quy trình thẩm định dự án, dự thảo văn 196

1 Quy trình thẩm định Bộ Tư pháp thực 196

2 Quy trình thẩm định Hội đồng thẩm định thực 205

3 Quy trình thẩm định tổ chức pháp chế Bộ, ngành thực 206 Chương II Kỹ thẩm định 208

I Tiêu chí chung dự thảo văn quy phạm pháp luật tốt 208

II Sưu tập tài liệu liên quan đến dự thảo 209

1 Tập hợp tài liệu 209

2 Xử lý tài liệu 209

3 Trả lời câu hỏi 210

4 Các quy định Hiến pháp cần ý thẩm định 210

III Xây dựng đề cương văn thẩm định 211

IV Trả lời câu hỏi để phát vấn đề dự thảo văn thẩm định 212

1 Nhóm câu hỏi cần thiết ban hành văn 212

2 Nhóm câu hỏi đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn 219

3 Nhóm câu hỏi phù hợp dự thảo văn với đường lối, chủ trương, sách Đảng 225

4 Nhóm câu hỏi bảo đảm tính hợp hiến dự thảo 226

5 Về tính hợp pháp, tính thống nhất, tính đồng dự án, dự thảo văn hệ thống pháp luật 228

8 Phát biểu ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo 245

9 Các vấn đề pháp lý khác 248

PHấN IV: đáNH GIá TáC độNG CủA VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT 251

Chương I Những vấn đề chung đánh giá tác động 252

I Khái niệm đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật 252 II Những điểm cần lưu ý trình thực ria 253

1 Quy trình tham khảo ý kiến gắn với RIA 253

2 Các phương pháp thu thập liệu chuẩn mực chất lượng liệu 254

3 Tăng cường chức thẩm định quan thẩm định RIA trung ương 254

4 Sự tham gia tổ chức khác vào RIA 254

5 Sớm lên kế hoạch xây dựng báo cáo RIA 254

6 Giám sát việc tuân thủ kết hợp với báo cáo công khai việc thực hiện 255

7 Việc đánh giá chuyên môn nhà khoa học 255

8 Nâng cao tính trách nhiệm RIA thuộc thẩm quyền sử dụng RIA quy trình lập pháp 256

9 Đào tạo, bồi dưỡng RIA nhiều 257

10 Hoàn thiện tài liệu hướng dẫn văn RIA 257

11 Cung cấp trợ giúp giải vướng mắc kỹ thuật 257

12 Các phương pháp thu thập liệu chuẩn mực chất lượng liệu 258

13 Chủ thể thực thời điểm thực RIA 259

Chương II Các tác động cần đánh giá 260

3 Tác động lên công ty mặt đầu tư, chi phí hoạt động, sản phẩm

và dịch vụ 262

4 Tác động lên phát triển đổi công nghệ 263

5 Tác động lên cơng ty gánh nặng chi phí hành 264

6 Tác động lên người tiêu dùng 265

7 Tác động đến số lượng chất lượng việc làm 265

8 Tác động lên nước thứ ba quan hệ đối ngoại 267

9 Tác động thương mại quốc tế đầu tư xuyên quốc gia 267

10 Tác động lên quan công quyền 268

II Đánh giá tác động phi thị trường, đặc biệt môi trường sức khoẻ 269

Chương iii Nội dung đánh giá tác động pháp luật 272

I Nội dung đánh giá tác động sơ văn 272

II Nội dung đánh giá tác động đơn giản đánh giá tác động đầy đủ 273

1 Nội dung đánh giá tác động đơn giản tập trung vào vấn đề sau 274 2 Nội dung đánh giá tác động đầy đủ tập trung vào vấn đề sau 274

Chương IV quy trình đánh giá tác động pháp luật 276

I Quy trình đánh giá tác động sơ 276

II Quy trình đánh giá tác động đơn giản 277

III Quy trình đánh giá tác động đầy đủ 278

Chương V Phương pháp đánh giá tác động pháp luật 280

I Xác định vấn đề 280

1 Tại cần xác định rõ vấn đề? 280

2 Cách thức đánh giá vấn đề 280

3 Phương pháp xác định vấn đề 282

II Xác định mục tiêu 283

1 Tại cần xem xét giải pháp/phương án sách thay thế? 285

2 Cách thức xác định giải pháp/phương án 286

3 Cách thức rà sốt giải pháp/phương án sách 286

IV Các nguồn liệu, tập hợp phần tích liệu 287

V Phân tích tác động giải pháp/ phương án sách 289

1 Tại cần phân tích tác động? 289

2 Cách thức phân tích tác động 289

VI So sánh lựa chọn sách 302

1 Cách thức so sánh tác động lựa chọn sách khác nhau 304

2 Xếp hạng lựa chọn 306

VII Đánh giá giám sát 306

1 Sự cần thiết lập kế hoạch giám sát đánh giá giai đoạn đánh giá tác động 306

2 Những việc cần làm giai đoạn đánh giá tác động 307

Chương VI Phân tích lợi ích, chi phí, rủi ro quy định dự thảo văn quy phạm pháp luật 309

I Xây dựng ước tính lợi ích chi phí 309

1 Một vài cân nhắc chung 309

2 Các lợi ích chi phí khó tính thành tiền 311

3 Các lợi ích chi phí khó định lượng 314

4 Tiền tệ hóa lợi ích chi phí sức khỏe an tồn 313

II Phân tích hiệu - chi phí 316

1 Đánh giá lợi ích thu biện pháp địi hỏi có chi phí 316

2 Đánh giá hiệu chi phí biện pháp khơng địi hỏi chi phí 318 III Phân tích chi phí hành 320

1 Chi phí quy định tài hành 332

2 Các chi phí hành gánh nặng hành 334

3 Các nghĩa vụ thông tin thành phần chúng 334

4 Ai tham gia? 336

5 Thực bước việc phân tích chi phí tiêu chuẩn 336

V Phân tích rủi ro 336

1 Ý nghĩa 339

2 Các lợi 339

3 Những điểm bất lợi 338

VI Các cân nhắc khác lợi ích chi phí 338

Chương VII Kỹ lấy ý kiến, thu thập liệu trình đánh giá tác động 340

I Lấy ý kiến trình đánh giá tác động 340

1 Tại cần lấy ý kiến? 340

2 Lập kế hoạch lấy ý kiến 340

3 Mục tiêu việc lấy ý kiến 340

4 Cái cần lấy ý kiến? 340

5 Đối tượng cần lấy ý kiến 341

6 Cách thức lấy ý kiến 341

7 Thời điểm lấy ý kiến 342

8 Các tiêu chuẩn tối thiểu lấy ý kiến 342

9 Tập hợp sử dụng ý kiến giới chuyên môn 342

10 Việc lấy ý kiến liên ngành 342

II Cách thiết kế bảng hỏi để thăm dò ý kiến 343

1 Cấu trúc câu hỏi 343

2 Thiết kế câu hỏi 344

5 Phỏng vấn 346

Chương VIII Xây dựng báo cáo đánh giá tác động 349

I Định dạng báo cáo ria cuối 349

II Hình thức trình bày báo cáo ria 349

III Nội dung báo cáo ria 349

1 Báo cáo RIA sơ 350

2 Báo cáo RIA đơn giản 351

3 Báo cáo RIA đầy đủ 352

PHầN V: NHỮNG CHUẨN bỊ CầN THIẾT CHO VIỆC SOạN THảO VÀ CHUẨN bỊ MANG TíNH HỖ TrỢ CHO VIỆC GIảI TrìNH, báO CáO VỀ NộI DUNG DỰ THảO 355

I Xây dựng báo cáo nghiên cứu (giai đoạn tiền soạn thảo) 356

II Xây dựng báo cáo đánh giá tác động văn 358

III Xây dựng tờ trình 358

IV Xây dựng thuyết minh dự thảo 358

V Chuẩn bị văn quy định chi tiết thi hành 360

DANH MụC TÀI LIỆU THAM KHảO 362

PHụ LụC 364

1 Quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật 364

2 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 367

3 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP 371

4 Quyết định số 1048/QĐ-BTP ngày 08/4/2010 Bộ Tư pháp thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 373

5 Báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (sửa đổi) 375

CP Chính phủ

CTST Chủ trì soạn thảo

CQCTST Cơ quan chủ trì soạn thảo

LĐB Lãnh đạo Bộ

NĐ Nghị định

NQ Nghị

QPPL Quy phạm pháp luật

RIA Đánh giá tác động pháp luật

ST Soạn thảo

TĐ Thẩm định

TW Trung ương

VBQPPL Văn quy phạm pháp luật

WTO Tổ chức thương mại giới

TIÊU CHí CHUNG CủA MộT VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT TốT

Một văn quy phạm pháp luật tốt phải giải vấn đề xúc xã hội đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, bảo đảm quyền nghĩa vụ công dân, thúc đẩy phát triển Mọi hoạt động xây dựng pháp luật như: đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật, soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật cần thiết phải dựa tiêu chí chung văn quy phạm pháp luật tốt

Các tiêu chí sau coi tiêu chí văn quy phạm pháp luật tốt:

1 Phải giải mục tiêu vấn đề đặt sở đảm bảo tính kinh tế, hiệu quả;

2 Các sách thể văn rõ ràng, bảo đảm quán với sách chung Đảng, Nhà nước lĩnh vực mà dự thảo điều chỉnh;

3 Nội dung văn phải hợp hiến, hợp pháp; bảo đảm tính thống nhất, tính đồng hệ thống pháp luật;

4 Nội dung văn phải tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết gia nhập;

5 Nội dung quy định dự thảo phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội; vừa phải đảm bảo yêu cầu quản lý nhà nước đồng thời phải đảm bảo thúc đẩy phát triển xã hội;

6 Nội dung văn phải đảm bảo tính khả thi (các điều kiện bảo đảm thi hành văn nguồn tài chính, nguồn nhân lực; biện pháp đảm bảo thực nội dung sách văn bản, phải quy định cụ thể, đầy đủ hợp lý);

8 Đảm bảo tính ổn định hệ thống pháp luật; quy định văn phải cụ thể, không chi tiết dẫn đến nguy phải sửa đổi, bổ sung sau văn ban hành;

Theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 Chính phủ quy định chi tiết biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, việc lập chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật đặt văn quy phạm pháp luật Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Chính phủ ban hành, bao gồm Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Chương trình xây dựng nghị định Do vậy, Sổ tay tập trung hướng dẫn kỹ phân tích lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nghị định

CHươNG I

CáC CHủ THỂ CÓ qUYỀN đỀ NGHỊ xâY DỰNG VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT

Xây dựng pháp luật hoạt động vừa mang tính trị vừa có tính sáng tạo cao, có ý nghĩa quan trọng cần có tham gia rộng rãi quan nhà nước, tổ chức, cá nhân xã hội Vì vậy, quyền đưa sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định không giới hạn chủ thể có quyền đưa kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định Hiến pháp hay chủ thể có quyền trình nghị định theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Nghị định số 24/2009/ NĐ-CP, mà mở rộng tới quan, tổ chức, cá nhân khác nhằm phát huy trí tuệ xã hội việc xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật

1 Chính phủ

Tương tự hầu hết quốc gia khác giới, nước ta, Chính phủ, cụ thể bộ, quan ngang giữ vai trị việc đưa đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh Điều xuất phát từ nhiều lý do, lý quan trọng là: Thứ nhất, bộ, quan ngang có trách nhiệm tổ chức thực pháp luật, thực chức quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực, đó, hết, quan nắm rõ vấn đề bất cập xã hội có liên quan đến ngành, lĩnh vực phụ trách cần điều chỉnh pháp luật điều chỉnh phù

hợp; Thứ hai, bộ, quan ngang có đầy đủ máy để thực hiện1

1 Ở Việt Nam, việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vừa quyền hạn, vừa

trách nhiệm Chính phủ Với tư cách quan quản lý, điều hành đất nước, hết, Chính phủ (bao gồm bộ, quan ngang bộ) chủ thể nắm bắt cách nhanh nhất, xác bất cập, vướng mắc thực tiễn để từ tổ chức nghiên cứu tình hình thực tiễn đề xuất sách qua việc trình Quốc hội xem xét, ban hành văn pháp luật để giải vướng mắc thực tiễn

Theo quy định hành, Chính phủ có trách nhiệm lập đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trình Ủy ban thường vụ Quốc hội phát biểu ý kiến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội, kiến nghị luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội Đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Bộ Tư pháp giúp Chính phủ xây dựng sở đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ

Ngồi đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh gửi quan có thẩm quyền tổng hợp, lập Dự thảo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội thơng qua, Chính phủ lập Chương trình xây dựng nghị định Chương trình xây dựng nghị định Văn phịng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp quan có liên quan dự kiến sở đề nghị bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ quan, tổ chức, cá nhân

Thông thường, bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ đề xuất xây dựng văn quy phạm pháp luật thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý để điều chỉnh vấn đề liên quan đến việc quản lý ngành, lĩnh vực

2 Các quan, tổ chức, đại biểu quốc hội theo quy định Hiến pháp

Theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, quan, tổ chức, đại biểu có quyền trình dự án luật quy định Điều 87 Hiến pháp năm 1992 gửi kiến nghị luật, pháp lệnh đến Ủy ban thường vụ Quốc hội Các chủ thể bao gồm: Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ

Quốc hội, Hội đồng dân tộc Uỷ ban Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và tổ chức thành viên Mặt trận, đại biểu Quốc hội

3 Các quan, tổ chức, cá nhân khác

Mọi quan, tổ chức, cá nhân trình hoạt động phát vấn đề chưa phù hợp văn quy phạm pháp luật thực tiễn sống, phát vấn đề chồng chéo, mâu thuẫn văn quy phạm pháp luật cần phải có sửa đổi, bổ sung, nhận thấy thực tiễn có vấn đề chưa văn quy phạm pháp luật điều chỉnh có quyền gửi kiến nghị việc sửa đổi, bổ sung ban hành văn đến quan có liên quan

Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền gửi kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định đến bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ quản lý phụ trách ngành, lĩnh vực văn thông qua Cổng thông tin điện tử quan Trong trường hợp không xác định địa cụ thể để gửi kiến nghị quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị đến Bộ Tư pháp (đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh) Văn phịng Chính phủ (đối với đề nghị xây dựng nghị định) Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm gửi kiến nghị quan, tổ chức, cá nhân đến Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ có liên quan

CHươNG II

YÊU CầU VỀ NộI DUNG đốI VớI đỀ NGHỊ xâY DỰNG VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT

Lập dự kiến chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật xác định khâu quan trọng quy trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Đây giai đoạn cần có nghiên cứu kỹ lưỡng, nhằm xác định nhu cầu, tìm sách, quy định pháp luật phù hợp để giải vấn đề xã hội quản lý nhà nước Vì vậy, đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật phải thật chi tiết, cụ thể, rõ ràng thể nghiên cứu khoa học với luận khoa học thực tế có tính thuyết phục cao

Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Nghị định số 24/2009/ NĐ-CP đặt yêu cầu sau đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật:

- Căn vào kết nghiên cứu, tổng kết lý luận thực tiễn; - Văn đề nghị ban hành phải nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải vấn đề xã hội vấn đề cần thiết phải điều chỉnh văn quy phạm pháp luật;

- Việc ban hành văn nhằm bảo đảm thực quyền công dân;

- Văn đề nghị ban hành phải đánh giá tác động sơ sách nội dung văn bản;

- Văn đề nghị ban hành phải bảo đảm thực đường lối, chủ trương, sách Đảng, Nhà nước;

- Phù hợp với nội dung cam kết điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên có kế hoạch trở thành thành viên;

I NGHIÊN CỨU SỰ CầN THIẾT bAN HÀNH VăN bảN

Khi đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật, điều quan trọng trước tiên chủ thể đề nghị xây dựng văn phải nghiên cứu kỹ cần thiết ban hành văn Các văn pháp luật ban hành triển khai thực có tác động lớn đến xã hội Nếu dự án luật xây dựng khơng tính toán cách kỹ cần thiết ban hành dẫn đến tình trạng lạm phát pháp luật, tác động tiêu cực đến đời sống xã hội kìm hãm phát triển đất nước Việc định đưa vào chương trình dự án pháp luật chưa thực cần thiết, hay thiếu tính khả thi, vậy, đồng thời dẫn đến lãng phí thời gian, tiền bạc Nhà nước xã hội Đề nghị xây dựng xây dựng văn pháp luật, đặc biệt dự án luật, pháp lệnh phải thực cách chặt chẽ, khoa học, đánh giá cách đầy đủ, cụ thể tất vấn đề liên quan đến cần thiết ban hành văn

Để minh chứng cần thiết việc ban hành văn bản, quan đề nghị cần dựa kết điều tra, khảo sát thực tiễn phải phân tích, đánh giá xác quan hệ xã hội Cơ quan đề nghị xây dựng văn cần dựa hoạt động rà soát văn bản, thực trạng thi hành pháp luật đánh giá biện pháp tác động thích hợp Nhà nước thông qua văn pháp luật để qua dự báo cần thiết thay đổi quy phạm pháp luật, đáp ứng thay đổi đời sống xã hội

Các lý lẽ để thuyết minh cho cần thiết ban hành văn giống cho tất dự án luật Bên cạnh đó, khơng có cơng thức chung áp dụng cho tất văn quy phạm pháp luật Mỗi văn cần ban hành dựa nhiều lý lẽ khác Lý lẽ phụ thuộc vào nhiều yếu tố: tính chất văn đề nghị (là văn xây dựng hay văn sửa đổi, bổ sung; hay văn hướng dẫn chi tiết thi hành), đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội hay đề nghị xây dựng pháp luật hàng năm; vấn đề mà dự luật dự định điều chỉnh v.v

1 Nghiên cứu cần thiết xây dựng văn

- Bối cảnh, thực trạng quan hệ xã hội phát sinh (tính chất, nội dung, tác động quan hệ xã hội phát triển kinh tế - xã hội đất nước) chưa có quy định pháp luật để điều chỉnh Kết phân tích phải làm rõ mức độ phổ biến xu hướng phát triển quan hệ xã hội tình hình phát triển kinh tế - xã hội đất nước địi hỏi phải có điều chỉnh pháp luật; mục tiêu vấn đề cần giải quyết; - Tổng kết, đánh giá thực trạng quy định pháp luật hành có liên quan đến quan hệ xã hội cần điều chỉnh để làm rõ bất cập quy định pháp luật hành việc điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh cho thấy cần thiết phải ban hành văn điều chỉnh quan hệ xã hội đó;

- Các quan điểm, đường lối, sách Đảng Nhà nước có liên quan đến việc quản lý ngành, lĩnh vực có quan hệ xã hội cần điều chỉnh (nếu có);

- Mục tiêu bảo đảm thực quyền cơng dân (nếu có); - Nội dung cam kết điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên có kế hoạch trở thành thành viên liên quan đến ngành, lĩnh vực có quan hệ xã hội cần điều chỉnh (nếu có)

Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nội dung yêu cầu đề nghị đưa luật, pháp lệnh vào chương trình nhiệm kỳ Quốc hội

Sau đó, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, thuyết minh cần thiết xây dựng văn phải dựa chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội nêu rõ yêu cầu thực tiễn cần ban hành văn bản, tiến độ kết trình chuẩn bị xây dựng văn làm sở cho việc đưa luật, pháp lệnh vào chương trình hàng năm

2 Nghiên cứu cần thiết ban hành văn sửa đổi, bổ sung

Đề xuất việc sửa đổi, bổ sung văn cần phải dựa sở phân tích để thuyết minh rõ cần thiết phải sửa đổi, bổ sung văn Thông thường, lý thuyết minh cho cần thiết phải sửa đổi, bổ sung văn

bản là:

- Thực trạng xu hướng phát triển quan hệ xã hội đòi hỏi phải có điều chỉnh quy định pháp luật hành;

- Thực trạng pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội, tồn tại, bất cập quy định pháp luật hành cần khắc phục để đáp ứng yêu cầu thực tiễn;

- Yêu cầu điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên có kế hoạch trở thành thành viên địi hỏi phải có điều chỉnh hệ thống pháp luật nước (nếu có)

3 Nghiên cứu thuyết minh cần thiết xây dựng văn quy định chi tiết luật, pháp lệnh

Cơ sở để thuyết minh cho cần thiết ban hành văn quy định chi tiết luật, pháp lệnh luật, pháp lệnh có quy định giao cho Chính phủ quy định chi tiết thi hành

4 Các sử dụng để thuyết minh cho cần thiết ban hành văn quy phạm pháp luật

Để chuẩn bị nội dung thuyết minh cần thiết ban hành văn quy phạm pháp luật, quan đề nghị xây dựng văn dựa vào số sau đây:

4.1 Căn vào đường lối, chủ trương, sách Đảng; chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, lĩnh vực

Trong trình dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII (2007 - 2011), nhiều văn dự kiến nhằm tiếp tục thể chế hoá đầy đủ, kịp thời chủ trương, đường lối Đảng Nghị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Nghị số 49- NQ/TW ngày 02/6/2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 nghị Trung ương; tiếp tục cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992 (đã Quốc hội sửa đổi, bổ sung số điều năm 2001) phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, bảo đảm quyền tự do, dân chủ cơng dân

Ví dụ: Thuyết minh cần thiết ban hành Luật Biểu tình, quan

dự kiến xây dựng Luật có nêu: “Biểu tình quyền

bản công dân quy định Hiến pháp năm 1992, cụ thể, Điều 69 Hiến pháp quy định: “Cơng dân có quyền biểu tình theo quy định của pháp luật”, đồng thời Điều 51 Hiến pháp quy định: “Quyền của công dân phải luật quy định” Để thực quy định Hiến pháp, Nhà nước cần phải ban hành đạo luật quy định cụ thể trình tự, thủ tục, nội dung, cách thức… nhằm bảo đảm cho công dân thực quyền Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, điểm (mục II) xây dựng hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền con người, quyền tự dân chủ công dân, yêu cầu cần phải “xây dựng luật biểu tình nhằm xác định rõ quyền, trách nhiệm công dân trong việc thực thi quyền dân chủ trách nhiệm Nhà nước việc duy trì, bảo đảm kỷ cương, trật tự công cộng.”

hội Đảng, Bộ Chính trị thơng qua Chiến lược cải cách thuế đến năm 2010, đặt yêu cầu: “Cần sớm xác định bước thích hợp để tăng tỷ trọng nguồn thu nước cho phù hợp với tiến trình hội nhập Mở rộng diện thuế trực thu tăng tỷ lệ thu từ thuế trực thu.”

4.2 Căn vào thực trạng quan hệ kinh tế - xã hội để phân tích sự cần thiết phải xây dựng văn quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh

Dựa sở điều tra, khảo sát thực tiễn, quan đề nghị xây dựng văn phải chứng minh nhu cầu điều chỉnh pháp luật quan hệ xã hội xuất Việc dự kiến xây dựng pháp luật phải bám sát nguyên tắc, pháp luật phải theo kịp sống, thúc đẩy phát triển xã hội cản trở xã hội

Ví dụ: Thuyết minh cần thiết xây dựng Luật Các vùng biển Việt Nam, quan dự kiến xây dựng Luật thuyết minh: “Vùng biển thuộc chủ quyền quyền tài phán quốc gia nước ta mở rộng có ý nghĩa chiến lược quan trọng kinh tế quốc phòng, an ninh, đòi hỏi phải tăng cường công tác quản lý nhà nước cách thống nhất, Việc quy định vùng biển Việt Nam chế độ pháp lý tuyên bố Chính phủ mới mang tính nguyên tắc, chưa thể đầy đủ ý chí quốc gia bằng văn Luật Quốc hội thông qua Mặt khác, văn pháp luật cịn lạc hậu, tản mát khơng phù hợp với Cơng ước Luật biển mới, chưa có khung pháp lý bản, thống quy định quản lý nhà nước vùng biển, điều chỉnh mối quan hệ việc sử dụng, khai thác bảo vệ tài nguyên, môi trường biển bảo vệ chủ quyền quyền tài phán quốc gia biển Luật vùng biển ban hành tạo sở pháp lý việc xác định phạm vi chế độ pháp lý vùng biển Việt Nam, bảo vệ chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh trật tự vùng biển Việt Nam”.

4.3 Căn vào kết tổng kết, đánh giá thực trạng thi hành văn bản quy phạm pháp luật hành cho thấy cần sửa đổi, bổ sung văn bản hành cần nâng cao giá trị pháp lý văn hành để đáp ứng yêu cầu thực tiễn

Thực tiễn sống thay đổi, phát triển không ngừng pháp luật, dù hoàn thiện đến đâu dần trở nên lạc hậu theo thời gian Do đó, nhiệm vụ quan quản lý nhà nước phải định kỳ tổng kết, đánh giá hiệu điều chỉnh pháp luật văn ban hành để nhận dạng khía cạnh tích cực, tiêu cực sách thể văn bản, phát hạn chế, vướng mắc sách cần phải khắc phục

Khi đề nghị sửa đổi, bổ sung văn pháp luật hành, quan đề nghị cần hình dung mức độ sửa đổi, bổ sung để dự kiến hình thức văn cho phù hợp Nếu nội dung dự kiến sửa đổi, bổ sung không nhiều (khoảng 20% dung lượng văn hành), hình thức văn đề nghị xây dựng nên văn sửa đổi, bổ sung số điều văn hành Trong trường hợp nội dung sửa đổi, bổ sung dự kiến chiếm khoảng 20% tổng số dung lượng văn hành, hình thức văn đề nghị xây dựng nên văn thay Tuy nhiên, tỷ lệ nêu khuyến cáo mà quan chủ trì xây dựng văn tham khảo, khơng phải quy định bắt buộc

Một điều cần lưu ý là, trước đưa đề nghị xây dựng văn bản, dù văn sửa đổi, bổ sung số điều hay văn thay thế, quan đề nghị cần có nghiên cứu thực tiễn kỹ càng, nhận dạng nguyên nhân gây bất cập cách xác, cụ thể

Ví dụ: Thuyết minh cần thiết xây dựng Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (thay Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật

năm 1996 2002), quan đề nghị xây dựng Luật nêu:

- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh xây dựng chưa thật quan tâm đến thứ tự ưu tiên, tính đồng bộ, tính toàn diện hệ thống pháp luật, chưa trọng đến yêu cầu quản lý nhà nước thời kỳ, bảo đảm quyền, nghĩa vụ cơng dân tính khả thi văn dẫn đến thực tế, văn cần thiết lại chưa ban hành, hoặc có văn lẽ ban hành trước, lại ban hành sau.

Việc định hướng sách văn chưa xác định trước khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh dẫn đến lúng túng q trình soạn thảo, gây nên lãng phí nhất định, ảnh hưởng đến chất lượng dự thảo tiến độ soạn thảo

- Văn ban hành chất lượng chưa cao, cịn thiếu tính khả thi hoặc chưa thực phục vụ cho quản lý phát triển, trình xây dựng văn bản, quan liên quan chưa thực coi trọng việc lấy ý kiến tổ chức, cá nhân; chưa tiến hành đánh giá tác động dự thảo và chưa xây dựng thuyết minh cụ thể quy định dự thảo để cung cấp cho quan có thẩm quyền, làm sở cho việc thảo luận, thông qua, dẫn đến tình trạng văn ban hành khơng phù hợp với thực tế, thiếu nguồn nhân lực, nguồn tài để thực hiện.

- Quy trình xây dựng, thảo luận, thơng qua văn chưa thật khoa học, hợp lý, chưa đề cao trách nhiệm chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp

- Hệ thống văn quy phạm pháp luật chồng chéo; nội dung văn bản mâu thuẫn, nhiều tầng nấc; khó tra cứu áp dụng văn quy phạm pháp luật, đặc biệt văn sửa đổi, bổ sung số điều không hợp với văn gốc; thiếu quy định ràng buộc trách nhiệm cơ quan việc hợp văn

Sau hạn chế, bất cập nhận dạng xác, giải pháp dự kiến đưa để giải bất cập cần đánh giá tác động mặt tổng thể chung kinh tế, xã hội để việc sửa đổi, bổ sung tiến hành cách tồn diện, đồng bộ, tránh tình trạng sửa đổi, bổ sung mang tính chắp vá, cục bộ, manh mún dẫn đến mâu thuẫn

Ví dụ: Khi ban hành quy định liên quan đến giấy chứng nhận quyền

sở hữu nhà (giấy hồng), quan soạn thảo khơng đặt quy định mối quan hệ với quy định khác, quy định quyền sử dụng đất (giấy đỏ), để xử lý tình trường hợp cần cấp giấy (giấy hồng, giấy đỏ trường hợp vừa có sở hữu nhà vừa có quyền sử dụng đất) trường hợp cần thiết phải cấp giấy hồng (chỉ có sở hữu nhà mà khơng có quyền sử dụng đất) Sau đó, quy định việc cấp giấy hồng thông qua độc lập với tồn giấy đỏ khiến cho thực dẫn đến phức tạp tốn cho phía người dân lẫn quan nhà nước

Trong trường hợp dự kiến sửa đổi, bổ sung nội dung văn có kèm theo việc sửa đổi hình thức pháp lý văn (ví dụ, nâng văn hành từ hình thức pháp lệnh lên thành luật), quan đề nghị xây dựng văn cần thuyết minh rõ lý cần có thay đổi hình thức vậy, đưa lý lẽ để chứng minh rằng, hình thức pháp lý văn hành nguyên nhân gây nên bất cập thực tiễn thay đổi mặt nội dung văn tất yếu đòi hỏi thay đổi mặt hình thức Cần tuyệt đối tránh tình trạng “bình mới, rượu cũ”, văn ban hành thay đổi hình thức mà khơng có thay đổi mặt nội dung

nước, chưa tạo lập hành lang pháp lý đầy đủ để nhà nước thực việc quản lý kiểm tra, kiểm soát, kế hoạch khai thác nguồn lực tài tiềm to lớn từ tài sản nhà nước Vì vậy, việc ban hành Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tạo hành lang pháp lý đầy đủ cho việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước phù hợp với đường lối phát triển kinh tế xã hội đất nước xu hội nhập quốc tế.”

4.4 Căn vào kết rà soát, đánh giá tác động điều ước quốc tế yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế khu vực địi hỏi phải có sự điều chỉnh quy định hệ thống pháp luật nước

Một việc quan trọng mà Việt Nam cần phải làm sau gia nhập Tổ chức thương mại giới (WTO) phải sửa đổi, bổ sung số quy định pháp luật hành có nội dung mâu thuẫn chưa phù hợp với nội dung điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên, để sửa đổi, bổ sung quy định nhằm bảo đảm tính tương thích hệ thống pháp luật nước với quy định pháp luật quốc tế, cụ thể điều ước quốc tế hiệp định Tổ chức thương mại giới

Ví dụ: Về cần thiết xây dựng Luật Hoá chất, quan dự kiến xây

dựng Luật thuyết minh: “Hiện nay, văn điều chỉnh lĩnh vực hoá

chất gồm có: Luật Phịng, chống ma t, Pháp lệnh Bảo vệ kiểm dịch thực vật (có chương quy định hoá chất bảo vệ thực vật), Nghị định Thông tư hướng dẫn với khoảng 70 văn liên quan trực tiếp đến hoá chất Nhìn chung, văn chồng chéo, khơng đồng và cịn nhiều kẽ hở, gây khó khăn việc thực quản lý nhà nước về kiểm sốt đảm bảo an tồn hố chất; chưa có quan thống quản lý nhà nước, chưa có phân cơng rõ ràng trách nhiệm quản lý giữa bộ, ngành địa phương quản lý hoá chất; quy định thủ tục, điều kiện thẩm quyền cấp phép hoạt động liên quan đến hoá chất dẫn đến hiệu lực quản lý thấp

Vì vậy, việc ban hành Luật Quản lý sử dụng hoá chất cần thiết nhằm thống tăng cường quản lý hoá chất, ngăn ngừa ô nhiễm môi trường làm giảm đến mức thấp tác động xấu đến con người.”

Ví dụ: Về cần thiết ban hành Luật Tương trợ tư pháp, quan dự kiến xây dựng Luật nêu: “Do tình hình phát triển quan hệ Việt

Nam nước, đặc biệt phát triển quan hệ lao động, nhu cầu phát triển nội nước ta điều kiện từ sau 1975 đến và nhằm bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp cơ quan, tổ chức, cá nhân Việt Nam nước ngoài, quan, tổ chức, cá nhân nước Việt Nam, từ năm 1980, Việt Nam ký kết một số Hiệp định Tương trợ tư pháp với số nước liên quan Bên cạnh đó, nhiều điều ước quốc tế khác mà Việt Nam thành viên đặt các quy định tương trợ tư pháp nước ký kết vấn đề khác nhau, từ vấn đề dân sự, thương mại, đầu tư quốc tế đến vấn đề chống khủng bố quốc tế, chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia vấn đề có tính tồn cầu khác.

Trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế ngày sâu rộng nay, nhu cầu tương trợ tư pháp ngày gia tăng, có khơng vấn đề phát sinh quan hệ với nước mà Việt Nam chưa ký kết Hiệp định tương trợ tư pháp chưa có thoả thuận, cam kết quốc tế liên quan cần giải quyết.

Để bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp quan, tổ chức, cơng dân Việt Nam nước ngồi nước, phục vụ tốt trình hội nhập quốc tế, Nghị số 48-NQ/TW ngày 24 tháng năm 2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 nhấn mạnh vấn đề tương trợ tư pháp yêu cầu sớm ban hành Luật này.”

4.5 Căn vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội thông qua

trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội thông qua Khi Quốc hội thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, có nghĩa nguyên tắc, luật, pháp lệnh ban hành để điều chỉnh quan hệ xã hội Tuy nhiên, nội dung luật, pháp lệnh ban hành có số nội dung cần hướng dẫn hình thức nghị định Chính phủ Vì vậy, để bảo đảm kịp thời hướng dẫn cụ thể luật, pháp lệnh ban hành, việc xây dựng nghị định cần thiết

Khi đề nghị xây dựng nghị định, quan đề nghị cần bám sát đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để bảo đảm triển khai luật, pháp lệnh tiến độ; bảo đảm văn quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh phải ban hành để có hiệu lực thời điểm có hiệu lực văn quy định chi tiết thi hành điều, khoản, điểm quy định chi tiết theo yêu cầu khoản Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật

4.6 Tham khảo kinh nghiệm nước ngoài

Kinh nghiệm xây dựng pháp luật nước ngồi khơng phải trực tiếp để thuyết minh cần thiết ban hành văn quy phạm pháp luật, quốc gia có đặc điểm tự nhiên, kinh tế, trị, xã hội văn hố khác nhau, khơng thể dùng quy định pháp luật quốc gia để điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh quốc gia khác, tượng phát sinh giống Cũng lập luận rằng, quốc gia ban hành quy định để thuyết minh quốc gia cần ban hành quy định tương tự

Tuy nhiên, kinh nghiệm xây dựng pháp luật nước ngồi giúp quan soạn thảo rút học cần thiết cho việc xây dựng quy định pháp luật quốc gia mình, có việc thuyết minh cần thiết xây dựng văn Kinh nghiệm nước có hệ thống văn pháp luật tương tự điều chỉnh vấn đề tương tự phát sinh đất nước yếu tố làm tăng tính thuyết phục quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt chương trình xây dựng pháp luật

xuất xây dựng văn nghiên cứu tác động xã hội thực tế quy phạm pháp luật quốc gia sở tại, để từ rút học kinh nghiệm cho

Tuy nhiên, cần lưu ý việc tham khảo kinh nghiệm nước cần tiến hành cách khoa học thận trọng, đạo luật nhìn bề ngồi giống nhau, nội hàm khái niệm hệ thống pháp luật nước khơng hồn tồn giống với khái niệm pháp luật quốc gia mình.

II đỀ xUấT CHíNH SáCH Cơ bảN CủA VăN bảN KHI đỀ xUấT xâY DỰNG LUậT, PHáP LỆNH, NGHỊ đỊNH

1 Chính sách văn gì? Thế hoạch định sách trong xây dựng văn quy phạm pháp luật?

1.1 Chính sách hoạch định sách theo nghĩa rộng: Quan điểm, chủ chương, đường lối phát triển đất nước

Chính sách, theo khái niệm chung, hiểu chủ trương biện pháp đảng phái, Chính phủ lĩnh vực đời sống trị - xã hội Hoạch định sách hiểu việc xác định chủ trương, đường lối mà đảng phái Chính phủ hướng tới để đạt mục tiêu đảng mình, Chính phủ

Hoạch định sách hoạt động rộng tầm vĩ mô đảng phái trị thơng qua cương lĩnh trị đảng mình, q trình tranh luận nghị sĩ - với tư cách người đại diện cho nhiều nhóm lợi ích khác - để đến thỏa hiệp với mặt trị vấn đề cụ thể mà lợi ích nhóm xung đột

sách - dễ dàng, sn sẻ, sách mà Chính phủ đảng đề xuất thường định hướng trị, tư tưởng đảng thể ý kiến nghị sĩ đảng phát biểu Nghị viện Ngược lại, đảng phái khơng có đủ số phiếu cần thiết để lập Chính phủ mình, q trình phê duyệt sách q trình thương thảo - có gay gắt - đảng để đến thỏa hiệp với vấn đề mà sống đặt

Ở Việt Nam, hoạch định sách tầm vĩ mơ việc Đại hội Đảng thơng qua Nghị quyết, thể quan điểm, chủ trương, đường lối phát triển đất nước Ở đây, sách cơng cụ để Đảng lãnh đạo thể thái độ trị việc lãnh đạo đất nước giai đoạn này, sách thể khái quát, chưa phải định hướng cụ thể quan hệ xã hội

1.2 Chính sách theo nghĩa hẹp: Chính sách văn quy phạm pháp luật

Chúng ta nhận thấy rằng, muốn tác động vào quan hệ xã hội, phải tác động vào hành vi chủ thể Và để thay đổi hành vi, góc độ đó, tun bố sách tầm vĩ mơ trị gia có vai trị định Nhưng tuyệt đại đa số trường hợp, sách - thể cương lĩnh đảng, tuyên bố trị gia - khó thẳng đến hành vi chủ thể, mà Nhà nước phải sử dụng công cụ luật pháp để biến sách tầm vĩ mô thành quy phạm pháp luật cụ thể

Vì sách, tự thân nó, khơng thể tác động trực tiếp đến hành vi chủ thể, mà phải qua công cụ “trung gian” pháp luật? Vì, khác với sách, pháp luật có đặc tính mà sách khơng thể có được, tính bắt buộc chung quy tắc quyền lực cơng

Tính bắt buộc chung pháp luật đòi hỏi đối tượng chịu tác

buộc phải tuân theo, quy phạm pháp luật lại luôn buộc người phải tuân thủ

Ví dụ: Khi Nghị viện Cộng hồ liên bang Đức thơng qua Nghị

quyết Đức tiến hành sách giảm thiểu biến đổi khí hậu, Nghị đó, Quốc hội thơng qua khơng có tính chất ràng buộc cơng dân quy phạm mà

tuyên bố sách Nhà nước Đức mà thơi2.

Quy tắc quyền lực cơng (hay cịn gọi quyền lực nhà nước) quy

định rằng, khơng có trao quyền theo quy định pháp luật, cơng chức nhà nước - người thực thi quyền lực nhà nước - có lực hành vi Chúng ta thường nghe nói rằng, cơng dân phép làm mà pháp luật khơng cấm, cịn quan nhà nước (hay cơng chức nhà nước) làm mà pháp luật cho phép Điều có nghĩa là, có pháp luật, với quy tắc quyền lực cơng, trao quyền cho quan nhà nước cơng chức nhà nước Hay nói, quy tắc quyền lực công cho phép công chức nhà nước nhận thức rằng, thực thi nhiệm vụ mình, họ phải phải tuân thủ pháp luật, khơng phải tn theo sách đơn

Tuy nhiên, khơng nên tuyệt đối hố vai trị pháp luật quan hệ với việc thay đổi hành vi cá nhân xã hội Hành vi hay nhiều người thay đổi mà khơng cần đến tác động pháp luật Nhưng thay đổi hành vi xảy cách ngẫu nhiên, tuỳ thuộc nhiều vào nhận thức cá nhân người Cịn thay đổi hành vi với tác động pháp luật thay đổi mang tính chủ động, phạm vi rộng theo mong muốn Nhà nước

Có thể thấy rằng, sách pháp luật có mối quan hệ khăng khít khơng thể tách rời Một đạo luật bị coi khơng có mục tiêu thiếu định hướng trị Ngược lại, sách bị coi khơng có ý nghĩa, vơ thưởng vơ phạt, không thực thông qua đạo luật Như vậy, việc nhà nước ban hành pháp luật để thực thi sách Dưới góc độ này, sách hiểu theo nghĩa hẹp - sách văn quy phạm pháp luật Như vậy,

2 Nguồn: Giáo sư, Tiến sĩ Busse, Hội thảo kỹ thuật soạn thảo, thẩm định,

đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật, Đồ Sơn, ngày 19 -

sách văn quy phạm pháp luật quan điểm, chủ trương, tư tưởng cốt lõi vấn đề mà dự luật định điều chỉnh

Vì thế, vấn đề đặt là, soạn thảo văn quy phạm pháp luật, cần phải hoạch định sách cho

1.3 Hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật gì?

Trong quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nói chung xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định nói riêng, hoạch định sách hiểu việc xác định chủ trương, tư tưởng cốt lõi vấn đề mà văn dự định điều chỉnh Nói cách khác, việc xác định hệ thống quan điểm xuyên suốt vấn đề mà văn định điều chỉnh Trong quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, sách

mang tính định hướng tư tưởng tảng để xây dựng văn đó.3

Tại cần phải hoạch định sách cho văn có định hướng văn kiện Đảng?

Nhìn chung, định hướng trị cương lĩnh trị thường chung chung, khái quát, không đủ cụ thể để người làm cơng tác soạn thảo dựa vào thiết kế nên quy phạm pháp luật cụ thể Giữa định hướng sách tầm vĩ mơ quy phạm pháp luật cụ thể có khoảng cách lớn mà khơng có chi tiết hố sách thêm bước, văn pháp luật có nguy lạc hướng so với sách định hướng cương lĩnh trị

1.4 Chủ thể tham gia hoạch định sách

Hoạch định sách cho văn quy phạm pháp luật khơng nên nhìn nhận với tư cách hành vi cụ thể, thực cách cục bộ, thời để cách nhìn nhận dễ dẫn đến việc quy trách nhiệm cho chủ thể (như: Quốc hội, Chính

3 Trước đây, Đức, đảng liên minh thoả thuận bí mật sách

phủ chủ thể phải thực việc hoạch định sách, cịn chủ thể khác đứng ngồi cuộc) Hoạch định sách cho văn quy phạm pháp luật cần nhìn nhận quy trình xuyên suốt tổng thể quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, theo đó, tất chủ thể tham gia xây dựng văn quy phạm pháp luật (Quốc hội, Chính phủ, bộ, ngành thuộc Chính phủ, chủ thể khác có quyền trình dự án luật) có trách nhiệm phải thực cơng đoạn việc hoạch định sách

Nhìn cách tổng thể, hoạch định sách cho văn quy phạm pháp luật quy trình bao gồm cơng đoạn: phân tích sách, đề xuất sách phê duyệt sách với nhiều chủ thể tham gia

Bộ quản lý ngành, Chính phủ4, Quốc hội Mỗi chủ thể có vai trị

định việc hoạch định sách kết hoạch định sách chủ thể ảnh hưởng sâu sắc đến hành vi hoạch định sách chủ thể

Các bộ, ngành thường phát sớm bất cập, vướng mắc thực tiễn Từ bất cập này, tổ chức nghiên cứu lý luận, thực tiễn, tìm nguyên nhân bất cập đề xuất đường lối giải bất cập Đây coi trình nghiên cứu tiền soạn thảo Bản chất trình nghiên cứu tiền soạn thảo phân tích sách hành để tìm bất cập sách đó, từ hình thành nên sách thay cho sách trở nên bất cập Nói cách khác, q trình cần trả lời câu hỏi sau đây: Cuộc sống đặt vấn đề gì? Vấn đề nguyên nhân nào? Cần thay đổi sách hành để giải vấn đề đó?

Chủ thể hành vi phân tích sách trước tiên Sau sách phân tích, đề xuất sách thay

4 Như phân tích, theo quy định Điều 87 Hiến pháp năm 1992,

thế sách hành lên Chính phủ Vào giai đoạn sách phân tích đề xuất góc độ Bộ nhiều cịn mang tính chủ quan Bộ Khi sách đề xuất lên Chính phủ, tầm quản lý tổng hợp vĩ mơ mình, Chính phủ xem xét, phân tích, cân nhắc sách mối liên hệ tổng thể với sách khác thuộc nhiều lĩnh vực mà bộ, ngành khác quản lý để định đồng ý hay khơng đồng ý với sách mà Bộ đề xuất đưa Đây hành vi phê duyệt sách phạm vi Chính phủ

Sau sách mà đề xuất Chính phủ phê duyệt, sách khơng cịn Bộ nữa, mà trở thành sách chung Chính phủ Khi sách Chính phủ đề xuất với Quốc hội, hành vi đề xuất sách góc độ Chính phủ

Nếu việc hoạch định sách đảng cương lĩnh trị việc định hướng sách khái quát, chung chung tầm vĩ mơ, quan Chính phủ thực việc chuyển hố sách đảng vào quy phạm pháp luật, sách khơng cịn q chung chung, khái qt mà chi tiết hơn, hướng vào quan hệ xã hội cụ thể5

5 Những định hướng sách đảng chung chung,

Khi dự án luật trình Quốc hội, đại biểu Quốc hội tham gia vào việc hoạch định sách việc định đồng ý hay không đồng ý với đề xuất Chính phủ Có thể coi cơng đoạn phê duyệt sách Quốc hội Như vậy, nói, hoạch định sách quy trình bao gồm nhiều cơng đoạn nhiều chủ thể thực

2 Các công đoạn quy trình hoạch định sách cho văn bản quy phạm pháp luật

Hoạch định sách cho văn quy phạm pháp luật quy trình bao gồm nhiều cơng đoạn khác nhau: phân tích sách, đề xuất sách phê duyệt sách

2.1 Phân tích sách gì?

Cơng đoạn phân tích sách bao gồm hai cơng đoạn nhỏ phân tích sách hành đề xuất sách

Phân tích sách giai đoạn việc hoạch định sách Phân tích sách cần xem giai đoạn quan trọng

trong tổng thể quy trình soạn thảo văn quy phạm pháp luật6 Bản chất

của việc phân tích sách tìm bất cập, hạn chế sách hành, để từ tìm sách điều chỉnh quan hệ xã hội Trong giai đoạn này, chủ thể làm cơng tác phân tích sách phải nghiên cứu thực trạng quan hệ xã hội cần điều chỉnh, phát bất cập tồn việc điều chỉnh (hoặc chưa điều chỉnh) quan hệ xã hội đó, lý giải nguyên nhân dẫn đến bất cập Khi nghiên cứu để tìm nguyên nhân bất cập, quan nghiên cứu phải phân tích, đánh giá quy phạm pháp luật hành, tiến hành khảo sát, điều tra thực tiễn, nghiên cứu lý luận v.v để trả lời câu hỏi: thực tiễn sống đặt vấn đề bất cập? Nguyên nhân bất cập

6 Bởi vì, phân tích sách hiểu việc người bác sĩ thăm

do hành vi nào? Ai chủ thể tạo nên hành vi đó? Tại với sách hành, thực tiễn lại xảy vướng mắc, bất cập vậy?

Một điều cần lưu ý việc phân tích sách cần phải tiến hành từ sớm, phát vấn đề bất cập phải hồn thành trước hình thành sáng kiến pháp luật Bởi khơng phải việc phân tích sách dẫn đến kiến nghị phải xây dựng hay sửa đổi, bổ sung văn quy phạm pháp luật Có trường hợp, câu trả lời cho bất cập vấn đề không thiết giải việc ban hành hay sửa đổi văn quy phạm pháp luật, mà cần tổ chức tốt việc triển khai thực văn Chỉ trường hợp để giải xúc thực tiễn, việc ban hành (hay sửa đổi, bổ sung) văn phương án tối ưu, hình thành sáng kiến pháp

luật đề nghị xây dựng văn bản7.

Cơng đoạn phân tích sách, thực chất việc tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá văn quy phạm pháp luật hành, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội cần điều chỉnh; nghiên cứu thông tin, tư liệu v.v

Thơng thường, cơng đoạn phân tích sách quản lý ngành thực hiện, chủ thể giao quyền quản lý lĩnh vực Tuy nhiên, dù trường hợp mặt pháp lý quản lý ngành chủ thể giao phân tích sách, quan khơng thiết phải tự thực việc phân tích sách mà th trung tâm nghiên cứu sách phân tích sách thay cho mình, thuê (hoặc nhiều) nhóm chuyên gia nghiên cứu phân tích sách cho Đây chế nhiều quốc gia sử dụng chế cho phép quan nhà nước sử dụng chuyên gia chuyên phân tích sách, mà kết phân tích chun nghiệp hơn, sâu sắc Cơ chế bảo đảm khách quan minh bạch kết phân tích sách, khiến Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo có độ tin cậy cao hơn, mà có sức thuyết phục

7 Điều tương tự việc bốc thuốc chữa bệnh bác sĩ Khơng

Ví dụ: Tại Cộng hoà Pháp, để chuẩn bị cho việc thay đổi loạt

chính sách liên quan đến vấn đề gia đình (do địi hỏi thực tiễn cấu gia đình khơng cịn giống với cấu gia đình 30 năm trước nữa), Bộ trưởng Bộ Tư pháp Pháp mời hai nhóm chuyên gia tiến hành nghiên cứu song song chủ đề hai góc độ: một, góc độ pháp lý8, một, góc độ xã hội9 để phát hiện, phân tích bất

cập thực tiễn, tìm nguyên nhân đề xuất giải pháp giải bất cập Nhóm chuyên gia thực công việc bao gồm giáo sư tiếng tăm trường đại học, thẩm phán, luật sư, nhà tâm lý học, nhà nghiên cứu xã hội học v.v ; nhóm làm việc điều hành giáo sư tiếng lĩnh vực gia đình Vì nhóm chuyên gia nghiên cứu độc lập với độc lập với quan quản lý nhà nước, nên kiến nghị hai nhóm chuyên gia khách quan Có kiến nghị hai nhóm trùng nhau, có kiến nghị hai nhóm trái ngược Bộ Tư pháp Pháp, sở kết nghiên cứu hai nhóm này, soạn thảo loạt dự thảo luật giải khía cạnh bất cập vấn đề gia đình dự thảo Luật ly hôn, dự thảo Luật vấn đề tài sản vợ chồng v.v Một điều cần lưu ý là, nghiên cứu tiến hành từ sớm, kết nghiên cứu có công bố - năm trước xuất dự án luật quan soạn thảo

Ở Việt Nam nay, trước đề xuất sáng kiến luật, vấn đề bất cập phát chưa phân tích lý giải thấu đáo, nên sách cho dự thảo văn khơng dựa lý luận thực tiễn vững chắc, nên sách quan hệ xã hội cần điều chỉnh chưa rõ ràng, thông tin bộ, ngành cung cấp cho việc lập chương trình xây dựng văn chưa đầy đủ nên tính khả thi chương trình cịn chưa bảo đảm Vì vậy, trước hình thành sáng

8 Tham khảo: F Fekeuwer-Défossez, Rénover le droit de la famille –

Propositions pour un droit adapté aux réalités et aux aspirations de notre temps, Rapport au Garde des Sceaux, Ministère de la Justice, Ed La

documentation Franỗaise, 1999

9 Tham kho: I Théry, Le couple, filiation et parenté aujourd’hui: Le droit

face aux mutations de la famille et de la vie privée, Ed La documentation

kiến pháp luật, điều quan trọng trước hết quan quản lý ngành cần tiến

hành nghiên cứu kỹ thực trạng vấn đề bất cập10.

2.2 Cơng đoạn đề xuất sách

Sau sách hành phân tích kỹ, chủ thể phân tích sách phải hình thành sách để thay sách hành nhằm giải bất cập thực tiễn Việc hình thành sách thể qua việc đưa kiến nghị Đây giai đoạn đề xuất sách góc độ chủ thể phân tích sách Như phân tích, việc phân tích sách Bộ quản lý ngành trực tiếp thực hiện, Bộ thuê quan, tổ chức khác phân tích sách giúp cho (qua việc ký kết hợp đồng nghiên cứu, đề tài, đề án)

Trong toàn quy trình xây dựng luật, cơng đoạn đề xuất sách thực với nhiều chủ thể khác Cơ quan phân tích sách (Bộ quản lý ngành quan, tổ chức Bộ giao thực việc phân tích sách) Chính phủ chủ thể đề xuất sách mới, mức độ đề xuất sách chủ thể nói khơng giống

2.2.1 Đề xuất sách cấp độ Bộ, ngành

Trường hợp quản lý ngành chủ thể trực tiếp phân tích sách, kiến nghị sách thể Báo cáo nghiên

cứu tiền soạn thảo Bộ thực kiến nghị chuyển hố thành sáng kiến pháp luật, sau sách kèm theo sáng kiến pháp luật chuyển hoá thành quy phạm pháp luật cụ thể

Khi đề xuất sách, vai trị quan chủ trì soạn thảo quan trọng Cơ quan chủ trì soạn thảo phải dựa nghiên cứu thực tiễn định hướng sách chung trị gia để đề xuất sách phù hợp dự thảo Khi đề xuất sách, phải bảo đảm tính tổng thể sách mối tương quan với sách khác

Ví dụ: Khảo sát thực tiễn cho thấy, doanh nghiệp Việt Nam đặc

biệt doanh nghiệp nhỏ vừa Việt Nam cần hỗ trợ

10 Kỹ thực Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo

tài Nhà nước, việc cho vay vốn Đây đòi hỏi khách quan xuất phát từ thực tiễn Việt Nam số lượng doanh nghiệp nhỏ vừa chiếm đến 95% tổng số doanh nghiệp, số vốn doanh nghiệp hạn chế, nhân cơng ít, trình độ quản trị doanh nghiệp chưa cao Những nhu cầu hợp lý đặt bối cảnh Việt Nam vừa thoát khỏi kinh tế kế hoạch hoá kéo dài suốt chục năm bước bước kinh tế thị trường Tuy nhiên, Việt Nam gia nhập WTO, việc trợ giúp vốn cho doanh nghiệp, đặc biệt doanh nghiệp có hàng hố xuất khẩu, vi phạm cam kết Chính phủ Việt Nam với Tổ chức Thương mại giới Vì vậy, trường hợp này, hoạch định sách soạn thảo văn quy phạm pháp luật, quan soạn thảo vào địi hỏi thực tiễn (dù thể địi hỏi khách quan) để đề xuất sách trợ vốn trực tiếp cho doanh nghiệp được, mà cần vào cam kết Việt Nam gia nhập WTO để đề xuất sách phù hợp

Việc hình thành sách cho dự luật phải dựa khách quan, đòi hỏi thực tiễn sau có kết nghiên cứu thực tiễn, mà cịn cần vào định hướng chung Nhà nước, vào đường lối phát triển đất nước mà Nghị Đảng nêu

Trường hợp công đoạn phân tích sách khơng Bộ quản lý ngành trực tiếp thực hiện, mà Bộ thuê tổ chức khác trực tiếp thực

hiện, báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo, chủ thể phân tích sách đề xuất thay đổi sách mà họ cho phù hợp để giải bất cập thực tiễn

Trong q trình lựa chọn sách để giải vấn đề bất cập thực tiễn, sách cần phải quan đề xuất sách đánh giá dự báo tác động kinh tế xã hội sở cân nhắc lợi ích dự kiến đạt sách với chi phí cần bỏ để thực sách Chính sách nên đề xuất thực trình đánh giá dự báo tác động đưa câu trả lời lợi ích đạt thực thi sách lớn chi phí mà xã hội phải bỏ để thực thi sách Đây cơng đoạn đánh giá dự báo tác động kinh tế xã hội dự án luật - RIA11.

Tuy nhiên, vấn đề cần lưu ý là, RIA trình xuyên suốt quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nên giai đoạn lập dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh, sách phải đánh giá tác động sơ (RIA sơ bộ) Quy trình RIA chi tiết tiếp tục hoàn thiện sau kiến nghị xây dựng luật đưa vào Chương trình tổ chức soạn thảo

Thông thường, việc đề xuất sách từ góc độ Bộ thể qua việc đề xuất xây dựng dự luật, pháp lệnh Trong đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định quan đề xuất phải nêu rõ số nội dung dự luật, pháp lệnh, nghị định phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, đánh giá dự báo tác động sách mà dự kiến thực

2.2.2 Đề xuất sách cấp độ Chính phủ

Khi Bộ quản lý ngành đề xuất kiến nghị từ góc độ quản lý ngành, lĩnh vực lên Chính phủ, Chính phủ xem xét, phân tích, nghiên cứu kiến nghị đó; trường hợp Chính phủ thơng qua sách mà Bộ đề xuất, Chính phủ trình lên Quốc hội đề xuất sách Chính phủ

Khi Chính phủ trình Quốc hội đề nghị Chính phủ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, ấy, sách đề xuất (cùng với đề nghị xây dựng luật) khơng cịn sách Bộ mà trở thành sách trí Chính phủ Vì vậy, quan đưa sáng kiến pháp luật thuộc Chính phủ đề xuất sách chưa phù hợp với đường lối, quan điểm Chính phủ, Chính phủ/Thủ tướng Chính phủ yêu cầu quan xem xét lại sách

Thơng thường, sách đề xuất liên quan đến hoạt động nhiều khác, chưa sách đề xuất giải bất cập thực tiễn nhìn vấn đề góc độ vĩ mơ tồn diện Thậm chí, có sách đề lại gây bất cập, vướng mắc cho hoạt động Ngay từ hoạch định sách cấp bộ, nên có trao đổi thông tin, quan điểm để thống nhận thức sách dự kiến ban hành Nếu sách thống từ cấp bộ, tính khả thi việc phê duyệt sách cao cấp việc thực thi sách sau hiệu

Trong trường hợp cấp khơng thể thống với sách dự kiến ban hành, đó, Thủ tướng Chính phủ giai đoạn phê duyệt sách cần cân nhắc cho sách Chính phủ trình Quốc hội, phải sách tập thể Chính phủ đồng thuận trí Khơng nên đặt Quốc hội vào vị trí phải trở thành chủ thể “phân xử” bất đồng sách nội Chính phủ

Ví dụ: Ở Cộng hồ liên bang Đức, Văn phịng Thủ tướng liên bang

cơ quan có thẩm quyền thẩm tra xem đường lối, sách đảng có thể dự luật khơng Văn phịng Thủ tướng phải đảm bảo sách cần thiết thể dự luật có đồng thuận nội mặt sách dự luật đưa Trong trường hợp có bất đồng sách đó, Văn phịng Thủ tướng phải quan đóng vai trị trung tâm, dàn xếp bất đồng để đảm bảo đồng thuận bộ, ngành Điều 17 Quy chế Liên bang Cộng hòa liên bang Đức quy định, bất đồng phải giải cấp dưới, tránh để nội phải giải bất đồng Thực tế Đức có tranh luận cấp nội vấn đề dự luật, nguyên tắc Đức vấn đề phải giải cấp Trong q trình soạn thảo dự luật, việc đóng góp ý kiến chủ yếu diễn cấp phòng (trong Bộ) với chuyên viên am hiểu vấn đề Chỉ cấp phịng khơng giải đưa lên cấp cao cấp vụ Chỉ vấn đề quan trọng có ý kiến trái chiều vụ đưa lên cấp giải quyết12.

12 Nguồn: Giáo sư, Tiến sĩ Busse, Hội thảo kỹ thuật soạn thảo, thẩm định,

đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật, Đồ Sơn, ngày 19 -

2.3 Công đoạn phê duyệt sách

Cơng đoạn phê duyệt sách bao gồm nhiều giai đoạn phê duyệt với chủ thể Bộ quản lý ngành Chính phủ

2.3.1 Phê duyệt sách cấp độ Bộ, ngành

Ở cấp độ Bộ quản lý ngành, Bộ chủ thể trực tiếp phân tích sách, khơng có cơng đoạn Bộ tự phê duyệt sách mà đề xuất Sự “phê duyệt” sách, trường hợp này, nằm đề xuất xây dựng luật Bộ trình lên Chính phủ Việc phê duyệt sách cấp độ Bộ xảy trường hợp Bộ quản lý ngành thuê quan, đơn vị, tổ chức khác phân tích sách thay cho

Sau nhận kết nghiên cứu sách phân tích kỹ lưỡng, chủ thể có thẩm quyền đề xuất sáng kiến luật định chuyển hóa kiến nghị người phân tích sách thành dự luật Trong dự luật, dựa thơng tin, lập luận người phân tích sách, chủ thể đề xuất sáng kiến xây dựng pháp luật (Bộ quản lý ngành) thể hệ thống quan điểm việc giải vấn đề bất cập Những sáng kiến luật này, với hệ thống quan điểm hình thành, đề xuất sách góc độ Bộ, ngành Chính phủ Đây giai đoạn phê duyệt sách cấp độ Bộ

2.3.2 Phê duyệt sách cấp độ Chính phủ

2.3.3 Phê duyệt sách cấp độ Quốc hội

Đề nghị Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà Chính phủ đưa trình Quốc hội đề xuất sách Chính phủ Quốc hội chủ thể cuối có quyền phê duyệt thức sách việc bỏ phiếu thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Đây giai đoạn phê duyệt thức sách quan quyền lực cao Quốc hội Trong trường hợp Quốc hội nhận thấy sách mà Chính phủ đề xuất chưa đáp ứng nguyện vọng cử tri, Quốc hội có quyền từ chối phê chuẩn sách

Sau Chương trình thơng qua, đề xuất xây dựng văn phân công cho soạn thảo Điều quan trọng từ đưa đề xuất xây dựng văn bản, chủ thể đề xuất xây dựng văn phải cung cấp đầy đủ thông tin để Quốc hội xem xét, định đưa dự luật, pháp lệnh vào chương trình Nếu thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Quốc hội khơng Chính phủ cung cấp đầy đủ thơng tin lựa chọn sách (từ phía Chính phủ) thể đề xuất xây dựng luật, việc thơng qua Chương trình Quốc hội mang tính chủ quan

3 Hoạch định sách mối quan hệ với quy trình lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Cơng đoạn lập Chương trình xây dựng luật bao gồm hai hoạt động:

thứ nhất, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; thứ hai, việc lập dự kiến

về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh:

- Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thực chất giai đoạn hình thành

sáng kiến luật Việc hình thành sáng kiến luật dựa việc phân tích thực trạng (về lý luận, thực tiễn) quan hệ xã hội, phát bất cập (đây cơng đoạn phân tích sách) kiến nghị biện pháp giải bất cập (đây cơng đoạn đề xuất sách), có kiến nghị việc xây dựng đạo luật sửa đổi, bổ sung đạo luật hành Mục tiêu giai đoạn xác định vấn đề (bất cập) cần phải chế định đạo luật mới; bổ sung, hoàn thiện đạo luật hành

- Lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thực chất

định thứ tự ưu tiên cho nó, với ý nghĩa rằng, khoảng thời gian cần phải chuyển hóa sáng kiến luật đề xuất thành đạo luật thật Mục tiêu giai đoạn dựa đề xuất sáng kiến luật, định hướng nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội đất nước để xác định số sáng kiến luật đưa ra, sáng kiến cần ưu tiên thực trước, sáng kiến thực sau

- Tuy nhiên, mối quan hệ với quy trình làm luật, cơng đoạn lập chương trình cần hiểu theo nghĩa rộng, không bao gồm việc đề xuất sáng kiến luật chủ thể có thẩm quyền đề xuất, việc đưa sáng kiến luật vào dự kiến chương trình, mà cần hiểu bao gồm cơng đoạn Quốc hội thức thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Đây cơng đoạn quan lập pháp phê duyệt sách cho dự án luật, pháp lệnh phân tích “Lập pháp với tư

cách quan đại diện cho dân, phản biện lại sách pháp luật mà hành pháp đề Một đạo luật lập pháp thông qua, nếu lợi ích đất nước nhu cầu phát triển biện hộ cho việc điều chỉnh hành vi người dân”13 Mục tiêu công đoạn phải

hình thành hệ thống quan điểm xuyên suốt cho vấn đề mà dự án luật dự kiến điều chỉnh để hệ thống quan điểm trở thành tảng cho việc soạn thảo đạo luật bổ sung, hoàn thiện đạo luật có Nói cách khác, điểm kết thúc giai đoạn hoạch định sách cho văn pháp luật

Để giúp Quốc hội phê chuẩn sách, quan đề xuất sáng kiến luật phải phân tích, lý giải lý khách quan dẫn đến đề xuất dự án luật Quốc hội cần cung cấp đầy đủ thông tin sáng kiến luật để thảo luận xem có cần thiết đưa dự án luật vào chương trình hay khơng Khi thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Quốc hội có thơng tin sách mà Chính phủ dự kiến thực để điều chỉnh quan hệ xã hội nhiệm vụ Quốc hội phản biện sách để định đồng ý hay khơng đồng ý với sách mà Chính phủ đưa Một Quốc hội thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghĩa Quốc hội đồng ý với sách Chính phủ Điều có nghĩa là, trước bước vào cơng

13 Nguyễn Sĩ Dũng, Bàn Triết lý lập pháp, Tạp chí nghiên cứu lập pháp,

đoạn soạn thảo, việc hoạch định sách cho văn quy phạm pháp luật hồn tất14.

Như vậy, cơng đoạn kể trên, việc hoạch định sách cho dự án luật, pháp lệnh có mối liên hệ mật thiết có vai trị quan trọng công đoạn soạn thảo dự án luật, pháp lệnh Nói cách khác, định hướng tư tưởng cho việc xây dựng văn quy phạm pháp luật điều kiện đảm bảo cho chất lượng, hiệu văn Việc xây dựng văn quy phạm pháp luật ví việc xây dựng ngơi nhà, đó, khâu hoạch định sách q trình chủ đầu tư “ra đề bài” cho kiến trúc sư, để kiến trúc sư đưa vẽ thiết kế phù hợp với nhu cầu sinh hoạt chủ đầu tư, giải được bất cập sinh hoạt hàng ngày họ việc “bản vẽ” cũ chưa thiết kế hạng mục này, hạng mục thiết kế nhưng khơng cịn phù hợp Nếu việc “ra đề bài” rõ ràng, chi tiết, cụ thể, có định hướng ổn định, vẽ kiến trúc sư xác tiệm cận gần với yêu cầu chủ đầu tư

Đối với việc xây dựng văn quy phạm pháp luật vậy, quá trình “ra đề bài” - tức giai đoạn hoạch định sách - làm kỹ càng, cẩn thận sở lập luận khoa học xác, quy trình soạn thảo (quá trình kiến trúc sư phác thảo vẽ mình) thuận lợi dự thảo luật (bản vẽ kiến trúc sư) đáp ứng cao yêu cầu người “ra đề bài” Ngược lại, khâu hoạch định sách không rõ ràng, cụ thể quán, người soạn thảo phải vừa tự soạn thảo vừa “mày mò” sách, q trình soạn thảo gặp nhiều khó khăn

Để đạt sách, việc tổ chức nghiên cứu thực tiễn để nhận dạng bất cập, lý giải nguyên nhân dẫn đến bất cập, quan quản lý nhà nước, trước ban hành sách, cần tổ chức cơng bố

14 Chúng tơi sử dụng cụm từ «về hồn tất» thực tiễn có

công khai kết nghiên cứu thực tiễn Những lý giải việc quan quản lý Nhà nước lựa chọn sách mà khơng chọn sách khác cần cơng khai để công chúng biết

phản biện sách mà quan có thẩm quyền lựa chọn15 Việc công

bố công khai kết phân tích sách lựa chọn sách thực qua hội thảo, toạ đàm, qua việc đối thoại với đối tượng chịu tác động văn bản, qua việc đăng công khai đề xuất xây dựng luật thân dự luật website quan, tổ chức v.v Chỉ sở thuyết phục công chúng luận khoa học thực tiễn, sách cơng chúng thực thi cách tự nguyện

III NGHIÊN CỨU VÀ DỰ KIẾN, THUYẾT MINH VỀ CáC NGUỒN LỰC bảO đảM THỰC HIỆN VăN bảN

Trong đề nghị xây dựng văn bản, quan đề nghị phải làm rõ chế, biện pháp bảo đảm nguồn lực (về tài chính, nhân lực) cho việc tổ chức thực văn quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

Để thuyết minh nguồn lực đảm bảo thực văn bản, quan đề xuất xây dựng văn phải nghiên cứu, đánh giá xem phương án mà đề xuất phải tốn chi phí dự kiến cách tương đối phương án mà đưa có đủ nguồn lực để bảo đảm thực

Cơ quan đề xuất xây dựng văn không nên đưa dự kiến cảm tính, dựa nhận định chủ quan mà phải dựa

15 Ở số nước, sách hình thành sở hai sau đây:

thứ nhất, đòi hỏi thực tiễn xã hội, thứ hai, thoả hiệp

liệu thực tiễn, nghiên cứu phân tích cách khoa học để thuyết minh cho phương án Để có liệu này, quan đề xuất xây dựng văn phải tiến hành nghiên cứu sơ tác động văn (trong có sách) mà đề xuất đến lĩnh vực kinh tế, xã hội đất nước Đây cơng đoạn đánh giá dự báo tác động kinh tế xã hội sơ (RIA sơ bộ) văn trình bày phần sau Sổ tay này.

1 Dự kiến nguồn lực tài cho việc tổ chức thực văn bản

Tuỳ thuộc vào văn pháp luật lĩnh vực khác mà quan đề xuất dự kiến nguồn tài cho việc thực văn Một số nội dung chi sau cần ý:

- Chi phí cho cơng tác tun truyền, giáo dục pháp luật, phổ biến pháp luật (nếu cần thiết);

- Chi phí mà tổ chức, cá nhân đối tượng áp dụng văn phải bỏ thực sách;

- Chi cho việc xây dựng sở vật chất, trang thiết bị phục vụ việc tổ chức thực văn bản;

- Chi phí cho việc thay đổi tổ chức, máy, nhân quan hành…

Khi dự kiến chi phí, cần cố gắng đưa số định lượng số cụ thể tốt Tuy nhiên, chi phí chưa có sở rõ ràng để tính tốn định lượng sử dụng phương pháp dự báo mang tính tổng quan để thuyết minh

2 Dự kiến nguồn nhân lực cho việc tổ chức thực văn bản

IV DỰ KIẾN CáC đIỀU KIỆN bảO đảM CHO VIỆC SOạN THảO VăN bảN

1 Dự kiến kinh phí xây dựng văn bản

Xây dựng văn quy phạm pháp luật nhiệm vụ thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ quan, đơn vị cấp có thẩm quyền quy định Kinh phí bảo đảm cho việc xây dựng văn quy phạm pháp luật bố trí dự tốn chi thường xuyên hàng năm quan, đơn vị Căn vào chế độ chi tiêu kinh phí hỗ trợ xây dựng văn quy phạm pháp luật, quan dự kiến dự tốn kinh phí bảo đảm cho việc thực nhiệm vụ sau đây:

- Chi điều tra, khảo sát đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; rà soát, hệ thống hoá văn quy phạm pháp luật để đánh giá, tổng kết tình hình thi hành pháp luật; nghiên cứu thơng tin tư liệu có liên quan đến nội dung dự thảo văn quy phạm pháp luật

- Chi xây dựng đề cương nghiên cứu

- Chi dịch thuật, mua tư liệu phục vụ cho công tác soạn thảo văn - Chi trả thù lao cho người tham gia nghiên cứu, soạn thảo - Chi tổ chức họp, hội thảo trình soạn thảo; chỉnh lý hoàn thiện văn

- Các chi phí cần thiết khác phục vụ trực tiếp hoạt động nghiên cứu, soạn thảo văn (nếu có)

Hiện nay, kinh phí ngân sách dành cho cơng tác xây dựng pháp luật cịn thiếu quy định hướng dẫn cụ thể quy định thiếu tính phù hợp Do vậy, cần thiết phải có chế bảo đảm kinh phí cho hoạt động xây dựng pháp luật

2 Dự kiến nhân lực xây dựng văn bản

Bên cạnh việc sử dụng đội ngũ cán quan nhà nước, quan dự kiến đề xuất việc sử dụng đội ngũ chuyên gia, nhà khoa học, kể trợ giúp kỹ thuật dự án nước để nâng cao chất lượng văn

V DỰ KIẾN THờI đIỂM bAN HÀNH VăN bảN

Khi dự kiến thời điểm ban hành văn bản, quan đề xuất xây dựng văn dựa vào số yếu tố sau đây:

1 Yêu cầu cấp thiết đời sống xã hội

Khi dự kiến thời điểm ban hành cần phải khảo sát, đánh giá xác nhu cầu đời sống, văn dự kiến ban hành nhằm thực cam kết quốc tế phải phù hợp với lộ trình thực cam kết quốc tế Việt Nam phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội đất nước Không nên đề nghị xây dựng văn pháp luật chưa thực cần thiết, không đáp ứng yêu cầu sống

2 Khả xây dựng pháp luật quốc hội, Chính phủ cơ quan có liên quan

Khi lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định phải vào thời gian làm việc thực tế Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ; tiến độ, khả chuẩn bị dự án, dự thảo quan chịu trách nhiệm soạn thảo, thẩm tra Các dự án, dự thảo cần có q trình chuẩn bị bảo đảm chất lượng tiến độ để trình Quốc

hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ xem xét16

16 Thực tế công tác lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khố

3 Tính chất phức tạp dự án, dự thảo

Để dự kiến thời điểm ban hành văn cách khả thi, quan đề nghị phải dự đoán khả xử lý nội dung quan trọng văn bản, tránh tình trạng kéo dài tiến độ, xin lùi thời điểm ban hành văn nhiều lần Đối với dự án, dự thảo văn có tính phức tạp quan soạn thảo cần phải chuẩn bị chu đáo, có phương án xử lý phát sinh vấn đề có liên quan, chủ động phối hợp chặt chẽ với quan có thẩm quyền để giải vấn đề thuộc nội dung dự án, dự thảo

để bảo đảm tiến độ xây dựng dự án, dự thảo17

như khả xem xét thông qua Quốc hội Hơn nữa, nhiệm kỳ Quốc hội khố XII có năm, thực chất cịn kỳ họp tập trung xây dựng luật (vì kỳ họp cuối thường dành cho việc tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội) Do đó, Ủy ban pháp luật đề nghị để bảo đảm tính khả thi chương trình cần xếp khoảng 80 đến 90 dự án Chương trình thức hợp lý; đồng thời phân bổ dự án tập trung chủ yếu vào năm 2008, 2009 2010

17 Dự án Luật dân tộc Luật hội ví dụ điển hình để minh

hoạ cho việc quan đề xuất chưa tính tốn tính phức tạp dự án: - Dự án Luật Dân tộc đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh từ năm 1993 (Nghị số 18-NQ/UBTVQH ngày 04 tháng 02 năm 1993) Trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX X, dự án Luật giao cho Hội đồng Dân tộc Quốc hội chủ trì soạn thảo Tại phiên họp thứ 33 ngày 24 tháng năm 2000, Dự án Luật dân tộc Hội đồng Dân tộc trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, song nhiều ý kiến khác nên chưa trình Quốc hội xem xét, thơng qua Sau đó, dự án Luật Dân tộc đưa vào Chương trình chuẩn bị Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2006 giao cho Chính phủ chủ trì soạn thảo (Nghị số

49/2005/QH11) Thực Nghị này, Thủ tướng Chính phủ giao

Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Dân tộc chủ trì, phối hợp với quan liên quan tiếp tục nghiên cứu, hồn thiện dự án Luật dân tộc để trình Chính phủ xem xét trước chuyển sang Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII Như vậy, kể từ hình thành sáng kiến pháp luật đến thời điểm 15 năm trôi qua mà dự án luật chưa xây dựng

Khi đề nghị xây dựng văn bản, quan cần nghiên cứu, chuẩn bị kỹ lưỡng dự đốn tính chất phức tạp vấn đề làm cho thời điểm dự kiến ban hành văn không khả thi

4 Tính đồng với văn pháp luật có liên quan

Một yêu cầu việc xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật phải bảo đảm tính đồng bộ, tức phải ban hành cách kịp thời văn pháp luật có liên quan, hỗ trợ cho thực thuận lợi Vì vậy, đề nghị xây dựng văn pháp luật phải xác định văn có liên quan tính tốn thời điểm ban hành để gắn kết với nhau, phát huy tính hiệu văn thực tiễn

5 điều kiện chuẩn bị cho việc tổ chức thực văn bản

Để văn vào sống khơng phụ thuộc vào thân nội dung luật mà phụ thuộc vào điều kiện trị, xã hội, kinh tế, văn hố bảo đảm tính khả thi luật Một văn mà khơng chuẩn bị đầy đủ điều kiện thực trở thành văn “treo” Do đó, dự kiến thời điểm ban hành văn bản, thời điểm có hiệu lực cần cân nhắc kỹ sở tính tốn khả bảo đảm điều kiện cho việc thực văn

CHươNG III

YÊU CầU đốI VớI CHươNG TrìNH xâY DỰNG VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT

I TIÊU CHí xâY DỰNG CHươNG TrìNH

1 Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải thể chế hoá chủ trương, đường lối đảng, sách Nhà nước

Hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải kịp thời thể chế hoá chủ trương, đường lối Đảng, cụ thể hoá quy định Hiến pháp xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam nhân dân, nhân dân nhân dân; bảo đảm quyền nghĩa vụ công dân Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải phục vụ cho việc phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phục vụ hội nhập kinh tế quốc tế, cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền tự do, dân chủ công dân theo chủ trương, đường lối mà Đảng đề Khi lập dự kiến chương trình, cần quán triệt đầy đủ, kịp thời chủ trương, đường lối Đảng thể Nghị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, nghị trung ương, đặc biệt Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Nghị trung ương V cải cách thủ tục hành chính, tăng cường hiệu lực hiệu quản lý nhà nước Nghị số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020

2 Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính thống nhất, đồng tồn hệ thống pháp luật

Quá trình xây dựng pháp luật cho thấy thực tế quan, tổ chức đưa dự kiến xây dựng văn quy phạm pháp luật mong muốn đưa vào chương trình theo ý Tuy nhiên, quan liên quan, Chính phủ Quốc hội khơng đủ thời gian, nguồn lực để soạn thảo, xem xét nhiều dự án, dự thảo Vì vậy, để tránh lãng phí thời gian tiền bạc cho văn chưa thực cần thiết lập dự kiến chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, cần ưu tiên cho số lĩnh vực trọng điểm có ý nghĩa then chốt, tạo sức bứt phá phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn để ưu tiên tập trung nguồn lực nhằm xây dựng ban hành kịp thời luật, luật có tính khả thi cao

3 Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính thứ bậc hệ thống pháp luật

Việc dự kiến ban hành văn phải phù hợp hình thức văn bản, thẩm quyền ban hành tính thứ bậc hệ thống pháp luật Hình thức văn phải thực phù hợp với thẩm quyền chức năng, nhiệm

vụ quan ban hành18; văn quy phạm pháp luật quan nhà

nước cấp ban hành phải phù hợp với văn quy phạm quan nhà nước cấp

Tăng cường ban hành luật, bước giảm dần văn luật, bước pháp điển hoá lĩnh vực pháp luật tương đối ổn định Xác định lĩnh vực bản, quan trọng, ổn định cần điều chỉnh văn luật, lĩnh vực phức tạp, quan hệ xã hội biến động, chưa chín muồi điều chỉnh văn luật

4 Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải phù hợp với Chiến lược tổng thể xây dựng pháp luật

Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải thực sở Chiến lược tổng thể xây dựng pháp luật dài hạn 10 năm - 20 năm Đảng, Nhà nước phù hợp với chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực Nhà nước cần phải có Chiến lược xây dựng pháp luật dài hạn để làm sở cho bộ, ngành triển khai thực hiện, tiến hành lập dự kiến văn quy phạm pháp luật cần xây dựng Bộ, ngành thời gian dài, có tính ổn định, hạn chế tình trạng xây dựng

18 Theo quy định Hiến pháp 1992 Luật Ban hành văn quy phạm

văn quy phạm pháp luật không theo kế hoạch, bị động trước yêu cầu thực tiễn

Việc xây dựng chế thực pháp luật có hiệu phải bảo đảm tính hệ thống, thứ bậc thống nội Vì vậy, việc xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật tuỳ tiện, ngẫu hứng mà phải đặt tầm nhìn chiến lược mang tính quy hoạch tổng thể, với kế hoạch dài hạn ngắn hạn với công cụ quản lý khác (kế hoạch, sách)

5 Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật phải bảo đảm tính khả thi

Tính khả thi việc lập dự kiến bao gồm khả thông qua số lượng dự án, dự thảo Chương trình với thời gian dự kiến khả văn đề xuất Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội chấp nhận, thơng qua Khi lập dự kiến chương trình cần dự đốn điều kiện nhân lực, tài chính, phương tiện để phục vụ cho việc soạn thảo bảo đảm triển khai thi hành văn dự kiến ban hành

Khi lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật, việc vào yêu cầu cấp thiết, cịn phải tính đến khả quan soạn thảo,

cơ quan thẩm tra để phân công quan soạn thảo, quan thẩm tra19.

19 Trong Báo cáo số 84/BC-UBTVQH12 ngày 20 tháng 11 năm 2007 giải

trình tiếp thu ý kiến vị đại biểu Quốc hội Dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII (2007 - 2012) năm 2008 có nêu: “Tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội biểu

Theo thông lệ nhiệm kỳ trước, bên cạnh chương trình thức thường có thêm chương trình chuẩn bị Các dự án chương trình thường dự án có yêu cầu ban hành, chuẩn bị mức độ định, song tính cấp thiết chưa cao, nên chưa xếp vào chương trình thức Căn vào thực tế cơng việc Quốc hội, tiến độ, chất lượng chuẩn bị dự án thuộc chương trình thức, Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội định đưa dự án vào chương trình thức vào thời gian thích hợp Như vậy, thấy chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội ln chương trình có tính định hướng, bổ sung, điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn yêu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội Để bảo đảm tính khả thi Chương trình xây dựng pháp luật lập dự kiến Chương trình nên đưa vào Chương trình văn thuyết minh đầy đủ, rõ ràng cần thiết, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng nội dung sách bản, dự báo tác động kinh tế - xã hội; dự án có tên gọi, khơng có thuyết minh, khơng rõ nội dung phạm vi điều chỉnh kiên khơng nên đưa vào Chương trình Đối với dự án sửa đổi, bổ sung số điều đề nghị xem xét, thơng qua theo quy trình thơng qua kỳ họp Quốc hội; dự án sửa đổi, bổ sung số điều có phạm vi sửa đổi hẹp, nội dung đơn giản lĩnh vực nghiên cứu xây dựng theo hướng “một

luật sửa nhiều luật” Đối với dự án luật đề xuất nâng lên từ pháp

lệnh, có nội dung thực cần thiết đưa vào Chương trình; sửa đổi để nâng cao hiệu lực pháp lý sửa đổi có tính kỹ thuật tạm thời chưa đưa vào Chương trình đưa vào để Chương trình chuẩn bị

II bảO đảM THỨ TỰ ưU TIÊN bAN HÀNH VăN bảN

1 Mục đích việc xếp thứ tự ưu tiên ban hành văn bản

tầng sở, đổi hệ thống giáo dục - y tế, vấn đề nhà v.v Trong nhiều dự luật đòi hỏi phải ban hành, lực lập pháp Nhà nước lại chưa đủ để đáp ứng nhu cầu thực tiễn: thiếu kinh phí xây dựng dự án, dự thảo, thiếu nhân lực tinh nhuệ để soạn thảo dự án, dự thảo, đặc biệt thiếu kinh phí cho việc thực thi áp dụng luật sau đời Thực trạng địi hỏi phải lựa chọn nhiều đề xuất luật, cần ưu tiên ban hành dự luật trước, dự luật ban hành sau Vì vậy, nước nói chung Việt Nam nói riêng cần thiết phải thiết lập Chương trình xây dựng luật Mục đích Chương trình xây dựng luật để xếp thứ tự ưu tiên cho đạo luật quan trọng tổng số hàng loạt đề xuất xây dựng luật đưa

Đối với việc xây dựng văn pháp luật, trình xem xét thứ tự ưu tiên hình thành từ giai đoạn đề xuất (khi Bộ đề xuất vài dự luật) Dự luật, pháp lệnh nào, dự thảo nghị định coi cần ưu tiên đưa để quan có trách nhiệm lập dự thảo đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đưa vào đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng nghị định Chính phủ Trên phạm vi quốc gia, việc xem xét thứ tự ưu tiên tiến hành bối cảnh Bộ muốn ưu tiên dự luật đề xuất

Việc cần phải có Chương trình xây dựng luật để xếp thứ tự ưu tiên ban hành cho đạo luật cần thiết nước bước vào kinh tế thị trường Việt Nam Nếu không xác định thứ tự ưu tiên cho văn bản, đạo luật, dẫn đến tình trạng luật chưa cần thiết phải ban hành lại ưu tiên ban hành, cịn luật khác đòi hỏi cần ban hành để đáp ứng nhu cầu xúc thực tiễn, lại chưa ưu tiên ban hành

Việc xếp thứ tự ưu tiên ban hành văn nhằm mục tiêu hạn chế đến mức thấp việc xây dựng ban hành văn pháp luật cách tuỳ tiện, ngẫu hứng, ý chí, để hướng tới việc bảo đảm cho đạo luật - ban hành - phải nằm tầm nhìn chiến lược lâu dài mang tính quy hoạch tổng thể định hướng phát triển kinh tế - xã hội đất nước

và bảo đảm chất lượng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị định xác định Chương trình

Tuy nhiên, yêu cầu đặt là, việc xem xét định thứ tự ưu tiên ban hành văn tiến hành cách chủ quan, cảm tính, mà cần xuất phát từ tiêu chí khách quan khoa học để vừa đảm bảo mục đích tăng trưởng phát triển xã hội vừa đảm bảo công xã hội

Các chủ thể có thẩm quyền xem xét, đề xuất định xếp thứ tự ưu tiên ban hành văn Việt Nam:

- Chính phủ: chủ thể có thẩm quyền lập đề nghị Chính phủ

Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vấn đề thuộc phạm vi chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn 20 Việc bảo đảm tính ưu tiên đề nghị

Chính phủ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh dựa sau đây:

+ Các văn đề nghị ban hành phải nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải vấn đề xã hội vấn đề cần thiết phải điều chỉnh văn quy phạm pháp luật;

+ Bảo đảm thực quyền công dân;

+ Bảo đảm thực cam kết điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên;

+ Bảo đảm thực đường lối, chủ trương, sách Đảng, Nhà nước;

+ Căn vào ưu tiên Chính phủ mục tiêu chương trình hành động Chính phủ

20 Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chủ thể khác (như

- Bộ quản lý ngành: chủ thể trực tiếp xây dựng đề xuất dự án

luật, pháp lệnh, nghị định Trong phạm vi Bộ quản lý ngành, xác định thứ tự ưu tiên cho việc ban hành văn bản, Bộ trưởng phải người có tiếng nói định cuối cùng, Bộ trưởng chịu trách nhiệm tồn việc quản lý vấn đề trước Chính phủ

- Bộ Tư pháp,Văn phịng Chính phủ:

Bộ Tư pháp quan giao tổng hợp đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh để trình Chính phủ sau thống ý kiến với Văn phịng Chính phủ cịn Văn phịng Chính phủ quan có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp quan liên quan tổng hợp đề xuất xây dựng nghị định Sau nhận đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng tư vấn đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có tham gia chuyên gia, nhà khoa học am hiểu lĩnh vực liên quan đến văn đề nghị ban hành để xem xét dự thảo dự kiến Chính phủ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Trên sở đề nghị bộ, ý kiến Hội đồng ý kiến góp ý quan, tổ chức, cá nhân, Bộ trưởng Bộ Tư pháp định trình Chính phủ dự thảo dự kiến Chính phủ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Đối với chương trình xây dựng nghị định, trường hợp cần thiết, Văn phịng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức họp có tham gia đại diện bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ; đại diện quan, tổ chức có liên quan; chuyên gia, nhà khoa học để góp ý kiến dự kiến chương trình xây dựng nghị định

- Bộ Tài chính: trước đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị

định bộ, ngành gửi cho Bộ Tư pháp, Văn phịng Chính phủ để tổng hợp, bộ, ngành phải gửi đề nghị đến Bộ Tài để thẩm định nguồn tài dự kiến

- Bộ Nội vụ: thẩm định nguồn nhân lực dự kiến (nếu có) nhằm bảo

đảm thi hành luật, pháp lệnh sau ban hành

- Uỷ ban Pháp luật Quốc hội: giữ vai trị chủ trì, phối hợp với Hội

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội: lập dự thảo Chương trình xây dựng

luật, pháp lệnh để trình Quốc hội

- Quốc hội: thảo luận, xem xét, định thơng qua Chương trình

Để Chương trình có tính khả thi, khoa học, chủ thể nói phải vào tiêu chí cụ thể, rõ ràng minh bạch xác định thứ tự ưu tiên

2 Vì phải có tiêu chí để xác định thứ tự ưu tiên?

Thiếu tiêu chí ưu tiên rõ ràng minh bạch, cách xác định thứ tự ưu tiên dựa nhiều cảm tính, khơng thơng tin khoa học xác đáng Vì vậy, Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật khả thi.21

Ngồi ra, khơng có tiêu chí để xác định thứ tự ưu tiên, người có thẩm quyền định định thứ tự ưu tiên sở quan điểm cá nhân họ: dựa quyền lợi cá nhân thu xếp thứ tự ưu tiên, giá trị quan điểm cá nhân cách cảm tính

Một điều cần lưu ý là, việc xác định thứ tự ưu tiên không đơn giản vấn đề túy kỹ thuật mà vấn đề trị: xác định phương hướng thực quyền lực nhà nước Điều có nghĩa là, Nhà nước dành ưu tiên cho dự luật để phát triển kinh tế thị trường, Nhà nước muốn trọng vào tăng trưởng phát triển kinh tế đất nước Còn Nhà nước dành ưu tiên cho việc ban hành đạo luật an sinh xã hội, Nhà nước trọng đến việc bảo đảm công cho tầng lớp xã hội Vấn đề chỗ ưu tiên lĩnh vực để lãng lĩnh vực kia, mà nên cân đối hài hoà cho kinh tế tăng trưởng mà đảm bảo công xã hội

Vì vậy, xem xét thứ tự ưu tiên ban hành đạo luật, trước tiên cần xem xét vấn đề sở lợi ích quần chúng mà lợi ích lại cần xác định cách khoa học qua việc nghiên cứu thực tiễn khách quan

21 Theo thống kê Văn phịng Quốc hội, Chương trình đạt

3 Việc xác định thứ tự ưu tiên tiến hành vào thời điểm nào?

Mặc dù việc thức thảo luận định thứ tự ưu tiên diễn Chính phủ thực việc lập đề nghị Chính phủ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thơng qua Chương trình xây dựng nghị định q trình xem xét phạm vi Bộ quản lý ngành việc xác định ưu tiên phải tiến hành việc phân tích sách bắt đầu, nghĩa từ tiến hành nghiên cứu tiền soạn thảo

Trong trình nghiên cứu trước đề sáng kiến pháp luật, nhận dạng vấn đề bất cập đề biện pháp để giải bất cập đó, chủ thể nghiên cứu khơng cần xác định tên giải pháp pháp lý cụ thể tiến hành, mà phải xem xét chi tiết tất khả giải pháp hồn cảnh cụ thể Đây thông tin cần thiết giúp cho chủ thể có thẩm quyền định thứ tự ưu tiên có đủ thơng tin để định xác xem văn ban hành trước, văn để lại sau Vì vậy, trình nghiên cứu tiền soạn thảo, chủ thể nghiên cứu phải xem xét chuẩn bị sẵn sàng để đưa số, tài liệu cần thiết nhằm thuyết phục quan có thẩm quyền giải pháp mà đưa

Tuy nhiên, việc xác định thứ tự ưu tiên ban hành văn cần thực cách linh động, mềm dẻo, không nên cứng nhắc Trong trường hợp sau Chương trình thơng qua thực tế sống phát sinh vấn đề xúc đòi hỏi phải có sách ngay, quan có thẩm quyền xem xét định thứ tự ưu tiên cần đánh giá đề xuất Bộ, ngành để bổ sung vào Chương trình thơng qua

4 Làm để xây dựng danh sách dự án, dự thảo văn theo thứ tự ưu tiên?

Trước hết, để chuẩn bị danh sách đề xuất dự án, dự thảo văn bản,

trong phạm vi Bộ quản lý ngành, đơn vị giao quản lý vấn đề chuyên môn cần lập danh sách vấn đề xã hội bất cập cần điều chỉnh Việc phát vấn đề xã hội bất cập thường thể trình quản lý nhà nước đơn vị

Ví dụ: Cục Quản lý vệ sinh an toàn thực phẩm Bộ Y tế

nhiệm vụ quản lý nhà nước, họ phát nhiều vấn đề bất cập nảy sinh sử dụng hóa chất độc hại cho sức khỏe để bảo quản thực phẩm Điều trước tiên cần phải làm Cục lập danh sách bất cập

Tiếp theo, cần tiến hành nghiên cứu điều tra thực trạng

vấn đề bất cập đó22 Q trình nghiên cứu cung cấp hàng loạt thông

tin cần thiết giúp cho Cục hình thành loạt đề xuất23 cần phải

xây dựng số đạo luật Luật Thực phẩm Luật hoạt chất sử dụng để bón rau hoa

Việc lập kế hoạch để điều chỉnh vấn đề xã hội thể lựa chọn trị người lãnh đạo Để bảo đảm cho lựa chọn trị người lãnh đạo xác, cần dựa vào thơng tin xác, khoa học, có độ tin cậy cao chủ thể giao quản lý lĩnh vực có trách nhiệm phải cung cấp đầy đủ thông tin Vì vậy, danh sách đề xuất xây dựng luật thông tin liên quan đến đề xuất phải Cục Quản lý vệ sinh an tồn thực phẩm tổng hợp đầy đủ (có thể qua hình thức danh mục đề xuất xây dựng văn bản) để chuyển đến đơn vị Bộ Y tế giao làm nhiệm vụ tổng hợp đề xuất (Vụ Pháp chế chẳng hạn)

5 Danh mục đề xuất xây dựng văn bản

Danh mục đề xuất xây dựng văn cần chứa đựng thông tin sau đây: mô tả khái quát vấn đề bất cập, dự kiến giải pháp để giải bất cập, đối tượng mà giải pháp tác động tới, thời gian dự kiến để xây dựng dự thảo, dự kiến tác động xã hội có, dự kiến nguồn lực cần thiết để xây dựng thực thi đạo luật

Bản ghi nhớ phải thuyết minh tóm tắt tiêu chí khiến chủ thể đề xuất lựa chọn đề xuất số liệu thực tế logíc vấn đề mà dựa dự luật xứng đáng ưu tiên

Việc xếp thứ tự ưu tiên đòi hỏi phải so sánh yêu cầu nhiều dự án, dự thảo khác Sau đề xuất xây dựng dự án, dự thảo được gửi cho đơn vị giao tổng hợp (ví dụ, Vụ Pháp chế), sở thông tin Vụ chuyên ngành gửi đến, Vụ có nhiệm

vụ phải tổng hợp đề xuất thành danh sách Bộ kèm theo báo cáo đề xuất xây dựng dự án, dự thảo văn

6 báo cáo đề xuất xây dựng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo pháp lệnh

Báo cáo đề xuất xây dựng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo pháp lệnh cần chứa đựng thông tin sau:

6.1 Sự cần thiết ban hành văn bản

Một định liên quan đến việc dành ưu tiên cho đề xuất dự án luật, dự án pháp lệnh phải phản ánh cần thiết quan hệ xã hội cần điều chỉnh Khi đưa đề xuất xây dựng văn bản, quan giao quản lý lĩnh vực cần thuyết minh luận thuyết phục cần thiết phải điều chỉnh quan hệ xã hội việc tác động, điều chỉnh quan hệ xã hội phải thực hình thức văn tương ứng đạo luật, pháp lệnh nghị định

Ví dụ: Để thuyết minh cần thiết phải ban hành Luật Hiến ghép mô, phận thể người, Bộ Y tế nêu rõ số thơng tin sau: thứ nhất, địi hỏi thực tiễn, số liệu thống kê cho thấy hàng năm có

hàng vạn bệnh nhân Việt Nam có nhu cầu ghép mơ, tạng; thứ hai, mặt khoa học, chưa có văn pháp luật điều chỉnh vấn đề nên trình độ ghép mô, tạng đội ngũ nhà khoa học Việt Nam chục năm qua dậm chân chỗ, Đại học Y hàng trăm sinh viên có một xác người để thực hành; thứ ba, dù chưa có luật điều chỉnh, để đáp ứng nhu cầu chữa bệnh, nhiều bệnh nhân phải nước ghép thận, ghép gan, tốn v.v

Còn lý phải điều chỉnh vấn đề đạo luật (mà nghị định hay thông tư), cần đưa luận vấn đề hiến mô, tạng, hiến phận thể sống vấn đề liên quan đến quyền nhân thân người, nên phải điều chỉnh đạo luật Quốc hội thảo luận thơng qua, mà khơng thể điều chỉnh hình thức nghị định Chính phủ

đó thiết phải đáp ứng trực tiếp nhu cầu xúc thực tiễn, mà quan đề xuất sử dụng luận khác để thuyết minh cho cần thiết ban hành văn

Ví dụ: Ở số nước, vấn đề xố đói giảm nghèo vấn đề xã hội

nóng bỏng văn quy phạm pháp luật ban hành phải nhằm để giải vấn đề xã hội Tuy nhiên, việc giải vấn đề xố đói, giảm nghèo khơng thực cách ban hành văn để tăng cường trợ cấp vốn cho nông dân, hay tăng cường phúc lợi công xã hội - dự án luật thuộc loại đáp ứng trực tiếp cho quyền lợi người nghèo - mà sâu sắc hơn, cịn cần phải có dự luật tăng cường thể chế kinh tế, tăng cường đẩy mạnh sản xuất kinh doanh, tạo công ăn việc làm cho xã hội Chính điều góp phần xố đói giảm nghèo cách bền vững Đây lý viện dẫn để thuyết trình cần thiết ban hành đạo luật kinh doanh mà mục đích cuối thực chất để xố đói giảm nghèo

6.2 Đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản

Trong báo cáo đề xuất phải rõ, dự luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị định điều chỉnh cụ thể vấn đề gì? Những đối tượng đối tượng chịu tác động văn bản?

Ví dụ: Về phạm vi điều chỉnh, Luật Hiến ghép mô, phận thể người điều chỉnh vấn đề hiến ghép mô phận thể

người, mà không điều chỉnh vấn đề hiến trứng tinh trùng Lý khơng điều chỉnh vấn đề dự luật cần phải quan đề xuất thuyết minh cụ thể

Đây lý lẽ cần đưa để thuyết minh cho phạm vi điều chỉnh đối tượng áp dụng văn

6.3 Những quan điểm, nội dung văn bản

Đây nội dung quan trọng, khâu quy trình hoạch định sách cho văn quy phạm pháp luật Trong phần này, quan đề xuất phải nêu quan điểm chung Đảng Nhà nước vấn đề mà dự án, dự thảo văn định điều chỉnh, đồng thời, phải nêu định hướng tư tưởng cốt lõi vấn đề mà dự án, dự thảo điều chỉnh, hệ thống quan điểm xuyên suốt việc giải vấn đề Một điều đáng lưu ý việc xác định quan điểm, nội dung văn phải tương đối cụ thể phải dựa luận khoa học, thông tin thu trình nghiên cứu phải phù hợp với định hướng trị Nhà nước

Ví dụ: Khi đề xuất ban hành Luật Hiến ghép mô, phận thể người, quan đề xuất nêu rõ quan điểm Nhà nước Việt Nam nhìn

nhận vấn đề hiến, ghép mô quyền nhân thân cơng dân; ngun tắc ghi nhận Bộ luật Dân sự, vậy, việc ban hành đạo luật điều chỉnh vấn đề phù hợp với quan điểm Nhà nước phù hợp với đòi hỏi thực tiễn khách quan

Các sách dự luật Luật Hiến ghép mô, phận thể người phải phù hợp với định hướng trị Nhà nước

Ví dụ: Nhà nước khơng cho phép việc mua bán mô, phận thể

người hình thức nào, vậy, tất quy phạm dự luật phải toát lên tinh thần hành vi hiến, ghép mô phải hành vi không vụ lợi; nguyên tắc hoạt động ngân hàng mô phải dựa sở không vụ lợi

Hệ thống quan điểm xuyên suốt dự án luật phải đủ cụ thể để quan có thẩm quyền phê duyệt sách định thứ tự ưu tiên có đủ thơng tin trước định phê duyệt hay không phê duyệt sách quan đề xuất nêu lên, xác định thứ tự ưu tiên văn

Ví dụ: Để thực quy trình hiến ghép mơ, địi hỏi phải thành lập

điểm có cho phép tư nhân thành lập ngân hàng mơ tư nhân hay khơng lại nội dung mà quan đề xuất cần nêu rõ (đồng ý hay không đồng ý cho tư nhân thành lập ngân hàng mơ, lý đồng ý, khơng đồng ý) để quan có thẩm quyền định phê duyệt hay khơng phê duyệt sách mà quan đề xuất đưa

6.4 Dự báo tác động kinh tế - xã hội văn

Cơ quan đề xuất phải đánh giá trước ảnh hưởng văn ban hành: văn này, người hưởng lợi, người chịu thiệt thòi, phạm vi hưởng lợi hay phạm vi bị thiệt thịi nào?

Ví dụ: Khi thuyết trình dự án Luật Trách nhiệm bồi thường Nhà

nước, cần có luận để trả lời câu hỏi: Liệu luật ban hành, dự kiến vụ kiện đòi bồi thường có tăng lên khơng? Nếu có, liệu Nhà nước có đủ kinh phí để bồi thường hay khơng? Hoặc Nhà nước có đủ nhân lực để trực tiếp tham gia quy trình tố tụng hay khơng v.v ?

Việc dự kiến nguồn lực để phục vụ cho công tác soạn thảo để thi hành văn sau luật ban hành nội dung cần xác định báo cáo đề xuất xây dựng văn

Vậy, người có thẩm quyền cần dựa vào tiêu chí để định thứ tự ưu tiên?

7 Tiêu chí xác định thứ tự ưu tiên

Để xác định xác trật tự ưu tiên cho việc ban hành văn quy phạm pháp luật, chủ thể có thẩm quyền xem xét định thứ tự ưu tiên phải cân nhắc chi phí lợi ích kinh tế, xã hội dự án luật đề xuất

Tiêu chí ưu tiên quan trọng cần cân nhắc vấn đề liên quan đến lợi ích chung xã hội: vấn đề xố đói, giảm nghèo; vấn đề tạo công ăn việc làm, hạ thấp tỷ lệ thất nghiệp Thông thường, văn thúc đẩy việc điều hành Nhà nước tốt nâng cao phúc lợi xã hội cần ưu tiên trước hết

Những luật, pháp lệnh, nghị định nhằm mục đích đẩy mạnh tảng

kinh tế đất nước cần ưu tiên Khi xác định thứ tự ưu tiên,

vững, cân đối phát triển công nghiệp - nông nghiệp; tăng cường ổn định

và an toàn cho thiết chế tài quốc gia, tạo thuận lợi cho nhà đầu tư nước

Những luật, pháp lệnh, nghị định góp phần cải thiện khn khổ thị

trường: tức xác định luật kinh doanh ưu tiên

Ví dụ: Cần ưu tiên xem xét đạo luật chi phối hoạt động kinh

doanh thuộc hệ thống luật tư (luật thương mại, luật sở hữu, luật bất động sản, luật hợp đồng, luật doanh nghiệp) Các đạo luật hội đầu tư cần ưu tiên đạo luật góp phần tạo nên phát triển bền vững cho xã hội

Ngoài đạo luật kinh doanh, cần ý đến đạo luật phi kinh doanh lại có vị trí quan trọng việc xây dựng sở hạ

tầng, luật ngân sách nhà nước, luật lao động, vấn đề trợ cấp cho

người già, người khuyết tật, luật bảo vệ môi trường v.v

Tuy nhiên, điều quan trọng cần lưu ý là, việc xác định tiêu chí ưu tiên cần thiết khơng có nghĩa cần có hệ thống tiêu chí cứng nhắc Tuỳ vào điều kiện đất nước tuỳ vào thời điểm khác mà việc đưa tiêu chí ưu tiên ban hành văn khác Khơng có tiêu chí sử dụng chung cho hệ thống pháp luật, khơng có tiêu chí vĩnh viễn, bất di bất dịch không thay đổi Nhưng tựu trung, xác định thứ tự ưu tiên ban hành văn quy phạm pháp luật, số câu hỏi sau coi mẫu số chung cho nước phát triển cần phải xác định thứ tự ưu tiên ban hành văn quy phạm pháp luật:

Những câu hỏi cần trả lời xác định trật tự ưu tiên: - Liệu văn ban hành sẽ:

+ Cải thiện chất lượng điều hành Nhà nước không? Cải thiện nào?

+ Tạo thêm nhiều hội việc làm cho người không?

+ Nâng cao sản xuất hàng hoá dịch vụ để đáp ứng nhu cầu đại phận dân chúng không?

- Những điều khoản chi tiết văn liệu có khả thực thi?

+ Với chi phí nào? Với hệ xã hội không lường trước nào? + Cái tạo chi phí lợi ích xã hội có dự luật? Những thơng tin giúp quan có thẩm quyền hoạch định sách xây dựng Chương trình định luật xây dựng xếp trật tự theo tầm quan trọng, để có kế hoạch dành nguồn lực Chính phủ cho việc soạn thảo ban hành văn

Một điểm cần lưu ý là, xem xét để định trật tự ưu tiên lập pháp, chủ thể có thẩm quyền xem xét định vấn đề cần dựa lợi ích chung, thực tế hoàn cảnh cụ thể đất nước, thay chép việc ưu tiên xây dựng pháp luật nước khác Những người có thẩm quyền định trật tự ưu tiên cần đánh giá ảnh hưởng xã hội có, khơng theo phát triển dựa GDP mà đánh giá góc độ hội việc làm cho công chúng chất lượng sống họ Đặc biệt, cần xem xét văn có ý đến đối tượng phụ nữ, trẻ em, người nghèo, người dân tộc, vấn đề môi trường không

Ví dụ: Việc tăng suất lao động sử dụng máy móc đại có

thể làm cho số phụ nữ việc làm bối cảnh đất nước nông nghiệp Việt Nam, lao động phụ nữ đơng Vì vậy, để thực sách trước tiên phải đào tạo cho người phụ nữ nông dân chuyển sang nghề khác

Hoặc, cần ưu tiên xây dựng đạo luật để tạo môi trường pháp lý cho thể chế trước xây dựng đạo luật cụ thể liên quan đến hành vi cụ thể họ; cần ưu tiên xây dựng đạo luật tảng cho kinh tế thị trường phát triển (như công nhận sở hữu tư nhân tư liệu sản xuất), sở hạ tầng chế thị trường chưa hình thành phát triển mà ưu tiên xây dựng đạo luật liên quan đến thương nhân chưa hợp lý

8 Tính khả thi chương trình

hiệu Cần phải có thơng tin để xem xét tính khả thi Chương trình (về nguồn nhân lực, nguồn tài nguyên, nguồn tài chính) Một Chương trình khơng khả thi Chính phủ khơng có đủ nguồn nhân lực để đảm bảo thực Chính phủ nước phát triển không đủ giàu để làm tất muốn, mà cần lựa chọn để làm muốn điều kiện có tay

III CáC bướC CầN TIẾN HÀNH KHI đỀ NGHỊ xâY DỰNG VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT

Như phân tích, trước đề xuất sách (thông qua đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật), quan đề xuất cần tiến hành phân tích sách hành Kết việc phân tích sách hành việc hình thành báo cáo nghiên cứu tạm gọi Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo để phân biệt báo cáo với báo cáo giải trình dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Chính phủ

1 xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo 1.1 Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo gì?

Cần phân biệt hai loại báo cáo: Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo Bản thuyết minh cho dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị định cụ thể

Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo: báo cáo nghiên cứu phân tích

chính sách hành nhằm tìm hạn chế, bất cập sách để hình thành nên sách điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh Báo cáo cần phải tiến hành từ sớm trước quan có thẩm quyền định chuyển hố kiến nghị thành quy phạm pháp luật Mục đích Báo cáo nhận dạng vấn đề bất cập, lý giải chứng minh bất cập, phân tích hệ bất cập đề xuất giải pháp để giải bất cập Báo cáo trước tiên nhằm tới các chủ thể có thẩm quyền đề xuất sách (Bộ quản lý ngành, Chính

phủ), sau nhằm đến chủ thể có thẩm quyền phê duyệt sách

(Quốc hội).

Bản thuyết minh dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị định:

về phương án lựa chọn, giải thích quan soạn thảo lại chọn phương án mà không chọn phương án kia, để quan có thẩm quyền có đủ thơng tin trước định đệ trình thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị định Bản thuyết minh thường nhằm đến đối tượng đại biểu Quốc hội, thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội, thành viên Chính phủ Bản thuyết minh tiến hành sau quan soạn thảo định phương án lựa chọn để giải vấn đề, nghĩa sau soạn thảo xong dự luật Bản thuyết minh báo cáo tiến hành để chứng minh thực logíc để bảo vệ cho phương án lựa chọn dự thảo

1.2 Ý nghĩa Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo

Việc nghiên cứu tiền soạn thảo cần thiết, vì:

Thứ nhất, nghiên cứu tiền soạn thảo để phát cách khách

quan khoa học vấn đề bất cập thực tiễn Nghiên cứu tiền soạn thảo cho phép người hoạch định sách nhận dạng vấn đề bất cập, vướng mắc thực tiễn để có sách giải bất cập cách hiệu Nếu khơng nghiên cứu trước, có phát vấn đề khơng biết vấn đề xuất chủ thể thực hiện? Chủ thể thực hành vi nào? Vì vậy, khơng lý giải ngun nhân thực dẫn đến bất cập Và khơng lý giải nguyên nhân gắn với chủ thể nào, nên khơng đưa giải pháp thích hợp để điều chỉnh hành vi chủ thể đó, kết đạo luật không giải vấn đề bất cập, khơng có tác dụng dự tính làm luật

Thứ hai, nghiên cứu tiền soạn thảo cịn để cung cấp thơng tin cho

những đối tượng chịu tác động văn bản, để họ hiểu lý quy phạm pháp luật từ có thay đổi nhận thức, dẫn đến thay đổi hành vi

Thứ ba, nghiên cứu tiền soạn thảo để tìm luận khoa

1.3 Khi cần có Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo?

Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo đặc biệt cần thiết dự kiến xây dựng văn có mục đích làm thay đổi hành vi xử chủ thể Báo cáo nghiên cứu trường hợp cần thiết để trước tiên người hoạch định sách, sau cơng chúng hiểu vấn đề, đánh giá việc xem xét mối quan hệ việc thay đổi hành vi với quy định dự thảo văn

Ví dụ: Dự luật việc thành lập tổ chức bảo hiểm tiền gửi điều

hành hoạt động bảo hiểm tiền gửi vấn đề phức tạp, khơng phải hiểu bảo hiểm tiền gửi nghĩa gì, tiền gửi phải bảo hiểm, việc thu phí bảo hiểm sở rủi ro nghĩa gì, ngân hàng bắc cầu trường hợp tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi bị phá sản v.v Vì vậy, cần thiết phải nghiên cứu để rằng, tiền gửi nhân dân vào ngân hàng không bảo hiểm chế đó, ngân hàng bị phá sản, hệ kinh tế, xã hội vô nghiêm trọng xảy ra, chí, dẫn đến “hiệu ứng

đôminô” làm đổ vỡ kinh tế có gây nguy đe

dọa tính mạng người (ví dụ, ngân hàng vỡ nợ, chủ ngân hàng phải tự tử người gửi tiền tiền mà có hành vi khơng lường trước v.v )

Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo, trường hợp này, làm cho người có thẩm quyền phê duyệt sách cơng chúng hiểu khái niệm thu phí sở rủi ro nghĩa đưa số liệu thực tế để chứng minh rằng, giai đoạn việc thu phí đồng hạng tổ chức tham gia bảo hiểm khơng khuyến khích tổ chức phấn đấu để trở thành ngân hàng tốt (vì tốt hay xấu phải nộp phí giống nhau), từ làm cho chủ thể có thẩm quyền phê duyệt sách cơng chúng hiểu rằng, chế thu phí sở rủi ro chế khuyến khích ngân hàng phấn đấu để giảm thiểu rủi ro, rủi ro thấp phí bảo hiểm mà ngân hàng phải nộp thấp

Tuy nhiên, văn quy phạm pháp luật đơn giản khơng địi hỏi báo cáo nghiên cứu quy mơ, tồn diện

Ví dụ: Việc quy định hình thức phạt tiền hành vi vi phạm quy

có thẩm quyền định vấn đề lẫn công chúng hiểu cần thiết phải ban hành quy định đó, họ hiểu logíc hành vi vi phạm quy định trật tự an tồn giao thơng với chế tài phạt tiền Vi phạm phải chịu phạt, khơng nghi ngờ tính hợp lý cần thiết quy định Vì vậy, khơng cần phải thực Báo cáo tiền soạn thảo để thuyết minh cần thiết quy định chế tài phạt tiền vi phạm trật tự giao thông

1.4 Các bước tiến hành Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo

Ba bước cần tiến hành thực Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo:

Bước 1: Phải nhận dạng vấn đề bất cập, nghĩa trả lời câu

hỏi: thực tiễn đặt vấn đề gì? Hiện có vấn đề bất cập lĩnh vực đó?

Bước cần bắt đầu việc thu thập kiện thực tế để nhận dạng, mô tả vấn đề vướng mắc, xác định xem hành vi có khả dẫn đến vướng mắc đó, xác định đối tượng liên quan đến hành vi Những thơng tin thu thập từ báo cáo tổng kết, từ hội nghị tổng kết, rút kinh nghiệm, chí thu thập phương tiện thông tin đại chúng, hội thảo, toạ đàm, công văn đề nghị giải đáp quan, công dân

Bước 2: Phải lý giải bất cập đến từ chủ thể nào? Từng

chủ thể xác định thực hành vi dẫn đến bất cập nêu Xác định nguyên nhân hành vi nêu Đây bước quan trọng nhất, bước xác định không nguyên nhân nguyên nhân không gắn xác với chủ thể, giải pháp đưa khơng xác

Ví dụ: Liên quan đến tình trạng gia tăng tai nạn giao thơng có

chủ thể sau tham gia: người đường, cảnh sát, quan thu tiền phạt v.v

Đối với người đường: hành vi họ phóng nhanh vượt ẩu,

Đối với cảnh sát giao thông: hành vi họ chưa nghiêm khắc, dĩ

hoà vi quý Những hành vi đến từ nguyên nhân chủ quan (như nhận thức xã hội, văn hố pháp lý, khơng có lợi nghiêm khắc với người đường, ) nguyên nhân khách quan (xe cảnh sát khơng có tốc độ lớn xe người vi phạm, )

Tóm lại, phần tìm nguyên nhân thực vấn đề bất cập.

Lưu ý phân tích nguyên nhân dẫn đến bất cập cần phải minh chứng số liệu khách quan thu từ thực tiễn Các phân tích nguyên nhân phải liên quan cách lơgíc đến vấn đề bất cập nhận dạng bước

Ví dụ: Bước nhận dạng việc tăng số lượng tai nạn giao thông liên

quan đến hành vi người đường, hành vi cảnh sát Nhưng phân tích lại sử dụng số liệu liên quan đến việc người đường không đội mũ bảo hiểm Việc không đội mũ bảo hiểm nguyên nhân dẫn đến việc tăng số lượng vụ tai nạn giao thông Không đội mũ bảo hiểm làm tăng lên tỷ lệ người bị thương nặng chí tăng lên số lượng người bị chết vụ tai nạn giao thông, hành vi nguyên nhân dẫn đến tình trạng tai nạn giao thơng tăng lên Nếu phân tích khơng lơgíc bị lạc hướng, đề xuất giải pháp xác để chủ thể thay đổi hành vi

Bước 3: Đề xuất giải pháp để xử lý bất cập, đề xuất phương án

có báo cáo đánh giá tác động phương án

Trước tiên, mơ tả sơ lược trình lịch sử vấn đề, xem trước vấn đề giải cách nào? Mọi vấn đề xảy đề xuất thường có q trình lịch sử Phần nên đặt phần đầu bước

Yêu cầu phần đề xuất giải pháp chủ thể nghiên cứu phải đưa giải pháp hợp lý cho vấn đề bất cập cụ thể nêu bước trước (bước bước 2) Những đề xuất phải đảm bảo (dưới góc độ người nghiên cứu) giải bất cập nói

Ví dụ: Nếu nguyên nhân việc nhận thức hạn chế người

đường, giải pháp đề xuất tạo thêm quy định pháp luật việc phạt người vi phạm (vì thực tế quy định pháp luật việc phạt có rồi), mà việc phải tuyên truyền nhận thức pháp luật cho người dân, để họ hiểu thay đổi nhận thức

Nếu nguyên nhân chỗ quy định phạt chưa đủ mạnh để người đường thay đổi hành vi, phải tăng mức phạt văn quy phạm pháp luật

Hoặc nguyên nhân chỗ pháp luật hành trao nhiều quyền hạn cho cảnh sát giao thông dẫn đến việc họ hành xử tuỳ tiện, cần đề xuất kiến nghị ban hành quy phạm để hạn chế tuỳ tiện họ

Nếu nguyên nhân chỗ quy định pháp luật có, người thi hành khơng biết để tn thủ, cần đề xuất giải pháp để công khai thông tin pháp luật

Nếu nguyên nhân chỗ thiếu thiết chế chuyên môn đảm bảo cho quy định pháp luật, có chưa thực thi thực thi khơng hiệu quả, cần bổ sung việc thành lập thiết chế chuyên môn v.v

Khi đề xuất giải pháp, việc tham khảo kinh nghiệm nước cần thiết, đặc biệt tham khảo kinh nghiệm nước có tương đồng văn hố nói chung văn hố pháp lý nói riêng

1.5 Cấu trúc Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo

Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo bao gồm phần sau đây:

Phần giới thiệu:

- Trình bày tóm tắt vấn đề;

- Nguồn gốc diễn tiến vấn đề; - Phương pháp để giải vấn đề

Phần nhận dạng vấn đề bất cập: phần phải mô tả

vấn đề bất cập xảy thực tiễn

- Trong phần này, người nghiên cứu phải đưa vào báo cáo lượng thông tin đầy đủ chất phạm vi vấn đề Để có thơng tin này, chủ thể nghiên cứu phải đưa vào báo cáo chứng thu trình nghiên cứu

Ví dụ: Để thuyết minh cho giải pháp dự luật chuyên biệt điều

chỉnh vấn đề an tồn xây dựng cơng trình cơng cộng, báo cáo nghiên cứu cần đưa chứng việc gần có nhiều cơng trình xây dựng (nhà cao tầng, cầu, đường) bị đổ, bị sập bị lún

- Chứng thu thập cho phần thường chứng có tính chất định lượng: Báo cáo cần đưa số lượng thành phần người chịu tác động vấn đề, tỷ lệ phần trăm họ số dân cư, tác động tương lai vấn đề chất lượng sống họ

Ví dụ: Số liệu thống kê việc tổng số cơng trình xây

dựng ba năm từ 2005 - 2007, có cơng trình bị đổ, bị sập, bị lún? Mức độ đổ, sập, lún từ cục đến tồn phần? Có người phải chịu hậu vụ sập, đổ, lún (hậu mặt thể chất, tinh thần, vật chất)? Hậu kinh tế, xã hội vấn đề (thiệt hại kinh tế bao nhiêu, lòng tin dân chúng)?

Cần lưu ý q trình nghiên cứu, bên có liên quan cần tham gia vào với tư cách khách thể đối tượng nghiên cứu, người bị hỏi cách bị động, mà cần để họ trở thành một chủ thể trình nghiên cứu Lý là: thứ nhất, chủ thể, “tác giả” báo cáo nghiên cứu nhìn xa “tác giả” góp phần tạo nên đạo luật, nên đạo luật ban hành, họ tự nguyện thực thi; thứ hai, họ chủ thể có quyền lợi liên quan nên họ tích cực đóng góp cho q trình nghiên cứu, tạo khả cho họ cộng tác tốt hơn, người soạn thảo bàn bạc tìm giải pháp hiệu

Ví dụ: Việc tiến hành khảo sát thực tế hụi, họ địa phương với

những chủ dây họ thành viên góp họ trước xây dựng nghị định hụi, họ hiệu quả, cho phép có thông tin cần thiết phương thức chơi họ, cách tính lãi suất, hệ cần giải trường hợp dây họ bị “vỡ” v.v Chủ họ người góp họ đóng góp nhiều ý kiến thiết thực cho quan có thẩm quyền để quan đưa sách phù hợp quản lý vấn đề hụi, họ

Việc để người có liên quan tham gia trực tiếp vào trình nghiên cứu quy trình để thúc đẩy tiến trình lập pháp cách dân chủ, họ không tham gia giai đoạn soạn thảo mà trực tiếp tham gia từ giai đoạn tiền soạn thảo

Phần xác định nguyên nhân vấn đề bất cập: trả lời câu hỏi hành

vi nào? ai?

Vì quy phạm pháp luật phải hướng tới hành vi cụ thể chủ thể, nên việc xác định hành vi nào, (gây vấn đề bất cập) quan trọng cần thiết Khác với phần phát vấn đề bất cập, phần cần hướng đến chứng có tính chất định tính Phần phải tìm nguyên nhân người lại ứng xử bối cảnh thực thi quy định hành Cần xem xét xác định kiện nào, kể quy định pháp luật nguyên nhân hành vi

Phần xác định nguyên nhân cần tìm ra:

Ví dụ: Để lý giải hành vi gây ô nhiễm nguồn nước, người nghiên

cứu phải chứng việc chủ doanh nghiệp định cho đổ chất thải xuống sông Tuy nhiên, chứng định tính cho phần chưa đủ sức thuyết phục, nên người nghiên cứu phải đưa thêm chứng định lượng, kết điều tra cho thấy có doanh nghiệp đổ chất thải xuống sông tỷ lệ phần trăm nguồn nước bị nhiễm

Để có thơng tin cho phần này, cần phải rà soát quy định pháp luật hành (xem cịn có “khoảng trống” dẫn đến việc người ta hành xử không?), thực tiễn thực thi quy định hành có vấn đề bất cập?

Trong phần này, phân tích, giả thuyết, lý giải luận khoa học quan trọng cần sử dụng mức độ cao

Ví dụ: Để chứng minh cho quy định trường hợp cấm kết hôn

phạm vi ba đời mà không cần thiết phải cấm đến năm đời, nhà soạn thảo Luật Hôn nhân gia đình đưa luận khoa học chứng minh rằng, cần quan hệ phạm vi ba đời liên hệ trực hệ đủ “nhạt” để đảm bảo yêu cầu di truyền, sức khoẻ v.v

Phần đề xuất giải pháp:

- Liệt kê đề xuất lựa chọn;

- Giải pháp đề xuất cần gắn liền với hành vi phần nguyên nhân;

- Sử dụng kinh nghiệm nước để thuyết minh cho giải pháp mà lựa chọn Cần lưu ý là, kinh nghiệm nước dao hai lưỡi, cần biết lựa chọn giải pháp phù hợp với điều kiện cụ thể Việt Nam, không chép cách máy móc

Đối với giải pháp đề xuất, cần phải cân đối chi phí lợi ích24.

2 xây dựng báo cáo tác động sơ văn

(Xem phần sau Sổ tay: RIA sơ bộ)

24 Phần thuộc phạm vi Báo cáo đánh giá dự báo tác động kinh tế, xã

3 xây dựng dự kiến Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật

3.1 Những hoạt động cần thực trước đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật

Trước đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật, cần tiến hành hoạt động sau:

- Tổ chức điều tra, khảo sát thực tiễn, xác định nhu cầu cần điều chỉnh pháp luật hành Kết điều tra cần tiến hành rộng rãi, bảo đảm tính khách quan, toàn diện; phản ánh trung thực thực trạng quan hệ xã hội, nguyên nhân chủ quan, khách quan làm cản trở phát triển quan hệ xã hội

- Tổ chức rà soát văn pháp luật hành có liên quan, phát quy định pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, không hợp lý làm cản trở phát triển quan hệ xã hội Từ xác định rõ lĩnh vực có nhu cầu điều chỉnh pháp luật làm sở tiến hành đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật

Tiến hành nghiên cứu, đánh giá việc thực quy định pháp luật hành hoạt động, lĩnh vực cần xem xét để xây dựng thành văn quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn, thực tế hoạt động, lĩnh vực điều chỉnh chưa có văn quy phạm pháp luật điều chỉnh… để từ làm sở đề xuất xây dựng văn quy phạm pháp luật đánh giá tác động xây dựng văn quy phạm pháp luật

- Tổ chức hoạt động nghiên cứu khoa học nhằm tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật, sở dự báo khả phát triển quan hệ xã hội, lập luận cho cần thiết phải thay đổi sách pháp luật để điều chỉnh quan hệ xã hội

- Thu thập, sưu tầm tài liệu nước, nước; khảo sát thực tế nước, kinh nghiệm nước ngồi để có đủ sở thuyết minh việc xây dựng văn quy phạm pháp luật

hưởng xấu ban hành văn bản; sở cân nhắc để đề nghị lựa chọn phương án giải hợp lý

Việc tổ chức đánh giá hiệu điều chỉnh pháp luật cần thiết nhằm khắc phục tình trạng thiếu tính khả thi văn dự kiến xây dựng Thực nghiên cứu, phân tích điều kiện kinh tế, trị, xã hội, yêu cầu phát triển ngành, lĩnh vực, dự báo xu hướng vận động khách quan quan hệ xã hội, tình hình phát triển kinh tế - xã hội trước mắt lâu dài để bảo đảm văn đề xuất đưa vào chương trình văn đáp ứng yêu cầu thực tiễn

- Tổ chức lấy ý kiến chuyên gia, nhà khoa học có kinh nghiệm đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật (sự cần thiết ban hành văn bản, quan điểm đạo xây dựng, nội dung văn bản…)

- Tổ chức nghiên cứu lập đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật theo tiêu chí quy định Đề nghị xây dựng văn cần thuyết minh rõ ràng, đầy đủ, cụ thể, bảo đảm tính khoa học, lập luận có cứ, sâu sắc

3.2 Quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm cơng đoạn:

Công đoạn 1: Cơ quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị xây dựng luật,

nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội đến bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ quản lý ngành, lĩnh vực văn thông qua Cổng thông tin điện tử quan Trong trường hợp không xác định địa cụ thể để gửi kiến nghị quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị đến Bộ Tư pháp Bộ Tư pháp có trách nhiệm gửi kiến nghị đến bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ có liên quan

Cơ quan nhận kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm tập hợp, phân tích, xử lý kiến nghị để chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quan gửi Bộ Tư pháp để tổng hợp, trình Chính phủ

dựng luật, pháp lệnh hàng năm nhiệm kỳ Quốc hội thuộc lĩnh vực phân công phụ trách

Các đơn vị thuộc bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm nhiệm kỳ Quốc hội thuộc lĩnh vực phân công quản lý

Đơn vị có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thực quy trình sau:

- Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;

- Tổ chức lấy ý kiến đơn vị liên quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đăng tải Bản thuyết minh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Báo cáo đánh giá tác động sơ văn Cổng thông tin điện tử quan thời gian 20 (hai mươi) ngày để quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến;

- Chủ trì, phối hợp với đơn vị liên quan nghiên cứu, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh sở ý kiến góp ý, gửi hồ sơ đề nghị đến tổ chức pháp chế để tổng hợp, lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ

Tổ chức pháp chế Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm thực quy trình sau:

- Nghiên cứu, lập dự thảo đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm nhiệm kỳ Quốc hội liên quan đến ngành, lĩnh vực quan quản lý sở đề nghị đơn vị trực thuộc, kiến nghị quan, tổ chức, cá nhân vào yêu cầu đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;

- Trong trường hợp cần thiết, đề nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ tổ chức họp với đơn vị thuộc bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ có tham gia đại diện Bộ Tư pháp, Văn phịng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ ý kiến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;

- Chủ trì, phối hợp với quan, đơn vị có liên quan chỉnh lý, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để trình Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ xem xét, định

ý kiến tính khả thi tính hợp lý nguồn tài dự kiến, đến Bộ Nội vụ để xin ý kiến tính khả thi tính hợp lý nguồn nhân lực dự kiến nhằm bảo đảm việc thi hành văn

Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo nhiệm kỳ Quốc hội

được gửi đến Bộ Tư pháp chậm vào ngày 01 tháng năm của nhiệm kỳ Quốc hội Hồ sơ bao gồm:

- Thuyết minh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Bản thuyết minh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ tên văn cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản; nội dung văn bản; sách văn mục tiêu sách; giải pháp để thực sách; tác động tích cực, tiêu cực sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; dự kiến quan chủ trì soạn thảo thời gian trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội;

- Báo cáo đánh giá tác động sơ văn

Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm gửi đến Bộ

Tư pháp chậm 105 (một trăm linh năm) ngày trước ngày 01 tháng năm trước năm dự kiến trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Hồ sơ bao gồm:

- Bản thuyết minh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Bản thuyết minh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; quan điểm đạo việc soạn thảo trình chuẩn bị cho việc soạn thảo; sách văn mục tiêu sách; tác động tích cực, tiêu cực sách giải pháp để thực sách;

- Bản tổng hợp ý kiến quan, tổ chức, cá nhân;

- Ý kiến Bộ Tài tính hợp lý nguồn tài dự kiến, ý kiến Bộ Nội vụ tính hợp lý nguồn nhân lực dự kiến;

- Đề cương chi tiết dự thảo văn

105 (một trăm linh năm) ngày, trước ngày 01 tháng năm trước năm dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Hồ sơ bao gồm:

- Bản thuyết minh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Bản thuyết minh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ tên văn cần thiết ban hành văn bản; quan điểm đạo việc soạn thảo; sách văn mục tiêu sách; đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản; nội dung văn bản; giải pháp để thực sách; tác động tích cực, tiêu cực sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; dự kiến quan chủ trì soạn thảo thời gian trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; tiến độ chuẩn bị cho việc soạn thảo;

- Báo cáo đánh giá tác động sơ văn bản;

- Ý kiến Bộ Tài tính hợp lý nguồn tài dự kiến, Bộ Nội vụ tính hợp lý nguồn nhân lực dự kiến;

- Đề cương chi tiết dự thảo văn

Công đoạn 2: Bộ Tư pháp tiếp nhận lấy ý kiến đề nghị xây dựng

luật, háp lệnh

Bộ Tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận, xem xét tính hợp lệ hồ sơ đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ Trong trường hợp hồ sơ đề nghị chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ xây dựng khơng bảo đảm yêu cầu theo quy định pháp luật, Bộ Tư pháp có quyền yêu cầu quan, tổ chức, cá nhân có đề nghị phải bổ sung, hồn thiện Cơ quan, tổ chức, cá nhân yêu cầu có trách nhiệm hoàn thiện, bổ sung hồ sơ đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật theo yêu cầu Bộ Tư pháp

Bộ Tư pháp có trách nhiệm đăng tải 20 (hai mươi) ngày Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp Cổng thơng tin điện tử Chính phủ để quan, tổ chức, cá nhân đóng góp ý kiến

Công đoạn 3: Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng tư vấn

giúp Bộ trưởng xem xét đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Hội đồng tư vấn có nhiệm vụ xem xét, cho ý kiến đề nghị số đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vào yêu cầu đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh xem xét, cho ý kiến dự thảo đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vào tính khả thi, tính thống nhất, đồng bộ, tính ưu tiên chương trình

Cơng đoạn 4: Trên sở đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, kết đánh giá Hội đồng tư vấn ý kiến góp ý quan, tổ chức, cá nhân, Bộ trưởng Bộ Tư pháp định đưa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vào dự thảo đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Dự thảo đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đăng tải Trang thông tin điện tử Bộ Tư pháp Trang thông tin điện tử Chính phủ thời gian 20 (hai mươi) ngày để quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến

Trên sở ý kiến góp ý, Bộ Tư pháp chỉnh lý, hồn thiện dự thảo đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình Chính phủ

Cơng đoạn 5: Trình Chính phủ dự thảo đề nghị Chính phủ

chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Hồ sơ dự thảo đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà Bộ Tư pháp trình Chính phủ bao gồm:

- Tờ trình Chính phủ, nêu rõ tiêu chí ưu tiên đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; vấn đề cịn có ý kiến khác ý kiến Bộ Tư pháp;

- Dự thảo đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nêu rõ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tên văn bản; cần thiết ban hành văn bản; quan điểm, sách bản, nội dung văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; báo cáo đánh giá tác động sơ văn bản; thời gian dự kiến Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến xem xét, thông qua văn

tháng 01 năm trước năm dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Dự thảo đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội thảo luận thơng qua phiên họp Chính phủ vào tháng năm trước nhiệm kỳ Quốc hội

Chính phủ xem xét, thảo luận đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự sau đây:

- Đại diện Bộ Tư pháp trình bày dự thảo đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;

- Đại diện quan, tổ chức mời tham dự phiên họp phát biểu ý kiến;

- Chính phủ thảo luận;

- Chính phủ biểu thơng qua đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Trên sở kết phiên họp Chính phủ, Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Văn phịng Chính phủ hồn thiện đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm hồn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đề xuất

Bộ trưởng Bộ Tư pháp, thừa uỷ quyền Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ, báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Công đoạn 6: Uỷ ban Pháp luật Quốc hội chủ trì phối hợp với

Hội đồng dân tộc Uỷ ban khác Quốc hội thẩm tra đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quan, tổ chức khác, kiến nghị luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội Nội dung thẩm tra tập trung vào cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, sách văn bản, tính đồng bộ, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, điều kiện bảo đảm để xây dựng thi hành văn

- Đại diện Chính phủ trình bày tờ trình đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; đại diện quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội phát biểu ý kiến đề nghị, kiến nghị luật, pháp lệnh mình;

- Đại diện Uỷ ban pháp luật trình bày báo cáo thẩm tra; - Đại biểu tham dự phiên họp phát biểu ý kiến;

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận;

- Đại diện Chính phủ, đại diện quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội có đề nghị, kiến nghị luật, pháp lệnh trình bày bổ sung vấn đề nêu phiên họp;

- Chủ tọa phiên họp kết luận

Trên sở đề nghị, kiến nghị luật, pháp lệnh quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra Uỷ ban pháp luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội xem xét, định

Hồ sơ dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm có tờ trình dự thảo nghị Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải đăng tải Trang thông tin điện tử Quốc hội Uỷ ban pháp luật có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với quan hữu quan giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Công đoạn 8: Quốc hội định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ năm khoá Quốc hội; định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm kỳ họp cuối năm năm trước

Quốc hội xem xét, thơng qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự:

- Đại diện Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình bày tờ trình dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;

- Sau dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội thảo luận, cho ý kiến, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đạo Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp quan, tổ chức có liên quan nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh xây dựng báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị quyết;

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội việc giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;

- Quốc hội biểu thông qua nghị Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ tên dự án, dự thảo; nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm phải nêu rõ thời gian dự kiến trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thơng qua dự án, dự thảo

3.3 Quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định

Bước 1: Các bộ, quan ngang tập hợp kiến nghị xây dựng nghị định

Cơ quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị xây dựng nghị định đến bộ, quan ngang quản lý ngành, lĩnh vực văn thông qua Trang thông tin điện tử quan Trong trường hợp không xác định địa cụ thể quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị đến Văn phòng Chính phủ; Văn phịng Chính phủ có trách nhiệm gửi kiến nghị đến Bộ, quan ngang Bộ có liên quan Kiến nghị xây dựng nghị định quan, tổ chức, cá nhân phải nêu rõ cần thiết ban hành văn bản, dự kiến nội dung văn Cơ quan nhận kiến nghị có trách nhiệm tập hợp, phân tích, xử lý kiến nghị xây dựng nghị định để chuẩn bị đề nghị xây dựng nghị định quan

Bước 2: Quy trình bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ chuẩn bị đề nghị xây dựng nghị định

Các bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ lập đề nghị xây dựng nghị định Chính phủ dựa sau đây:

- Quy định chi tiết thi hành luật, nghị Quốc hội; pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, định Chủ tịch nước;

- Quy định biện pháp để thực sách vấn đề khác thuộc thẩm quyền định, quản lý, điều hành Chính phủ;

- Quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức máy bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ quan khác thuộc thẩm quyền Chính phủ;

- Quy định vấn đề cần thiết để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế xã hội chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật pháp lệnh

Đối với đề nghị xây dựng nghị định quy định nghị định quy định chi tiết văn Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước phải bảo đảm yêu cầu sau đây:

- Căn vào kết nghiên cứu, tổng kết lý luận thực tiễn; - Đáp ứng yêu cầu quản lý điều hành Chính phủ, giải vấn đề xã hội vấn đề cần thiết phải điều chỉnh văn quy phạm pháp luật;

- Bảo đảm thực quyền nghĩa vụ công dân; - Phải đánh giá tác động sơ sách nội dung văn bản;

- Phù hợp với đường lối, chủ trương, sách Đảng Nhà nước;

- Phù hợp với nội dung cam kết điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên có kế hoạch trở thành thành viên;

- Các điều kiện bảo đảm thi hành văn phải xác định rõ; - Việc ban hành văn phải bảo đảm tính khả thi

* Đơn vị chuẩn bị đề nghị xây dựng nghị định có nhiệm vụ sau

đây:

- Tổ chức lấy ý kiến đơn vị liên quan đề nghị xây dựng nghị định; đăng tải thuyết minh đề nghị xây dựng nghị định báo cáo đánh giá tác động sơ văn Trang thông tin điện tử quan thời gian 20 (hai mươi) ngày để quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến;

- Chủ trì, phối hợp với đơn vị có liên quan nghiên cứu, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định sở ý kiến góp ý gửi hồ sơ đề nghị đến tổ chức pháp chế để tổng hợp

* Tổ chức pháp chế có trách nhiệm giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ thực nhiệm vụ sau đây:

- Lập đề nghị xây dựng nghị định liên quan đến ngành, lĩnh vực quan phụ trách sở đề nghị đơn vị trực thuộc, kiến nghị quan, tổ chức, cá nhân vào yêu cầu đề nghị xây dựng nghị định quy định;

- Trong trường hợp cần thiết, đề nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ tổ chức họp với đơn vị thuộc Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ có tham gia đại diện Bộ Tư pháp, Văn phịng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ ý kiến đề nghị xây dựng nghị định;

- Chủ trì, phối hợp với quan, đơn vị có liên quan chỉnh lý, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định để trình Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ xem xét, định

Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm gửi hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định nghị định quy định chi tiết văn Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước đến Bộ Tài để lấy ý kiến tính hợp lý nguồn tài dự kiến, Bộ Nội vụ để lấy ý kiến tính hợp lý nguồn nhân lực dự kiến

Bước 3: Gửi tiếp nhận hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định

* Hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ bao gồm:

- Thuyết minh đề nghị xây dựng nghị định: Thuyết minh đề nghị xây dựng nghị định quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh phải nêu rõ cứ, mục đích ban hành văn bản, sách bản, nội dung văn

Đối với đề nghị xây dựng nghị định theo quy định khoản 2, khoản Điều 14 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, thuyết minh phải nêu rõ cần thiết ban hành văn bản; vấn đề cần giải ưu tiên ban hành văn bản;

- Danh mục nghị định đề nghị đưa vào chương trình, bao gồm tên văn bản, quan chủ trì soạn thảo, thời gian dự kiến trình Chính phủ;

- Báo cáo đánh giá tác động sơ văn

* Tiếp nhận đề nghị xây dựng nghị định

Văn phịng Chính phủ tiếp nhận kiểm tra hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ

Trong trường hợp hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định khơng bảo đảm u cầu thời hạn chậm (hai) ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận hồ sơ, Văn phịng Chính phủ có cơng văn đề nghị quan gửi hồ sơ hoàn thiện hồ sơ

Cơ quan đề nghị có trách nhiệm bổ sung hồ sơ thời hạn chậm 10 (mười) ngày làm việc, kể từ ngày nhận đề nghị Văn phịng Chính phủ

Bước 4: Văn phịng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định

Trên sở đề nghị xây dựng nghị định bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ ý kiến góp ý quan, tổ chức, cá nhân, Văn phịng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định

quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ; đại diện quan, tổ chức có liên quan; chuyên gia, nhà khoa học để góp ý kiến dự kiến chương trình xây dựng nghị định

Dự kiến chương trình xây dựng nghị định dựa sau đây:

- Nhằm triển khai thực luật, pháp lệnh thực thẩm quyền Chính phủ;

- Nhằm giải vấn đề xã hội đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, thực quyền nghĩa vụ công dân;

- Bảo đảm tính đồng bộ, tính thống hệ thống pháp luật; - Bảo đảm tính khả thi chương trình;

- Bảo đảm điều kiện soạn thảo thi hành văn bản;

- Bảo đảm tính ưu tiên việc ban hành văn theo quy định khoản Điều Nghị định số 24/2009/NĐ-CP

Văn phịng Chính phủ có trách nhiệm đăng tải dự kiến chương trình xây dựng nghị định Trang thơng tin điện tử Chính phủ thời gian 20 (hai mươi) ngày để quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến

Trên sở ý kiến góp ý, Văn phịng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp chỉnh lý, hồn thiện dự kiến chương trình xây dựng nghị định để trình Chính phủ

Bước 5: Trình Chính phủ dự kiến chương trình xây dựng nghị định Hồ sơ dự kiến chương trình xây dựng nghị định trình Chính phủ bao gồm:

thảo văn bản; đánh giá tác động văn bản; thời gian dự kiến trình Chính phủ xem xét, thơng qua

Dự kiến chương trình xây dựng nghị định thảo luận thông qua phiên họp Chính phủ vào tháng 10 năm trước

Trên sở kết phiên họp Chính phủ, Văn phịng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp hồn thiện nghị Chính phủ chương trình xây dựng nghị định, trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành

4 Thực điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và chương trình xây dựng nghị định

4.1 Thực điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 4.1.1 Thực chương trình:

Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm đạo triển khai việc thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Ủy ban thường

vụ Quốc hội đạo việc triển khai chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thông qua hoạt động sau đây:

- Phân cơng quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; quan chủ trì thẩm tra, quan tham gia thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị

Trong trường hợp Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình dự án luật, dự thảo nghị Quốc hội Quốc hội định quan thẩm tra thành lập Uỷ ban lâm thời để thẩm tra

Trong trường hợp Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội định quan thẩm tra;

- Quyết định tiến độ xây dựng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị biện pháp cụ thể để bảo đảm việc thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Uỷ ban pháp luật có trách nhiệm giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội việc tổ chức triển khai thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Trong phạm vi Chính phủ, vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ hàng năm Quốc hội, Bộ Tư pháp

có trách nhiệm:

- Chủ trì, phối hợp với Văn phịng Chính phủ soạn thảo trình Chính phủ kế hoạch thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; dự kiến quan chủ trì soạn thảo, quan phối hợp soạn thảo dự kiến thời gian trình dự án luật, pháp lệnh;

- Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc soạn thảo để bảo đảm tiến độ soạn thảo chất lượng dự thảo luật, pháp lệnh;

- Hàng quý báo cáo Thủ tướng Chính phủ tình hình, tiến độ vấn đề phát sinh trình thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm

Cơ quan giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm bảo đảm tiến độ soạn thảo chất lượng dự thảo luật, pháp lệnh; định kỳ hàng quý gửi báo cáo đến Bộ Tư pháp tình hình thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm tiến độ xây dựng dự án luật, pháp lệnh

4.1.2 Điều chỉnh chương trình

Trong trường hợp cần thiết, Uỷ ban thường vụ Quốc hội định điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh báo cáo Quốc hội kỳ họp gần Thẩm quyền, quy trình thực việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thực tương tự quy trình đề nghị, kiến nghị lập chương trình xây dựng

luật, pháp lệnh yêu cầu cấp thiết việc quản lý lĩnh vực đời sống xã hội phải sửa đổi theo văn ban hành để bảo đảm tính thống hệ thống pháp luật để thực cam kết quốc tế; đề nghị điều chỉnh thời điểm trình chậm tiến độ soạn thảo dự án luật, pháp lệnh; điều chỉnh thời điểm trình chất lượng dự án luật, pháp lệnh không bảo đảm Việc đề nghị bổ sung chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thực theo quy trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Nghị định 24/2009/NĐ-CP quy định Đối với việc đề nghị đưa khỏi chương trình điều chỉnh thời điểm trình dự án luật, pháp lệnh, quan đề nghị phải có tờ trình nêu rõ lý do, phương hướng, giải pháp thời gian thực Thủ tướng Chính phủ định điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

4.2 Thực điều chỉnh chương trình xây dựng nghị định 4.2.1 Trách nhiệm thực chương trình xây dựng nghị định

Nhằm triển khai việc thực chương trình xây dựng nghị định, Nghị định 24/2009/NĐ-CP quy định trách nhiệm quan sau:

- Văn phịng Chính phủ có trách nhiệm:

+ Đăng tải Trang thơng tin điện tử Chính phủ nghị Chính phủ chương trình xây dựng nghị định;

+ Chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp lập kế hoạch thực chương trình xây dựng nghị định;

+ Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc soạn thảo để bảo đảm tiến độ soạn thảo, chất lượng dự thảo;

+ Hàng quý báo cáo Thủ tướng Chính phủ tình hình, tiến độ xây dựng dự thảo vấn đề phát sinh trình thực chương trình xây dựng nghị định;

+Trong trường hợp cần thiết, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét việc điều chỉnh chương trình xây dựng nghị định

nghị định; định kỳ hàng quý gửi báo cáo đến Văn phòng Chính phủ tình hình, tiến độ xây dựng khó khăn vướng mắc q trình xây dựng dự thảo

4.2.2 Điều chỉnh chương trình xây dựng nghị định

Chương trình xây dựng nghị định điều chỉnh trường hợp sau đây:

- Đưa khỏi chương trình dự thảo nghị định chưa cần thiết ban hành khơng cịn cần thiết phải ban hành có thay đổi điều kiện kinh tế - xã hội;

- Bổ sung vào chương trình dự thảo nghị định yêu cầu cấp thiết việc quản lý lĩnh vực đời sống xã hội phải sửa đổi theo văn ban hành để bảo đảm tính thống hệ thống pháp luật để thực cam kết quốc tế;

- Điều chỉnh thời điểm trình chậm tiến độ soạn thảo dự thảo nghị định; - Điều chỉnh thời điểm trình chất lượng dự thảo nghị định không bảo đảm

Bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ gửi đề nghị văn việc điều chỉnh chương trình xây dựng nghị định đến Văn phịng Chính phủ Bộ Tư pháp

Trong trường hợp đề nghị đưa khỏi chương trình điều chỉnh thời điểm trình dự thảo quan đề nghị phải có tờ trình nêu rõ lý do, phương hướng, giải pháp thời gian thực

Trường hợp đề nghị bổ sung vào chương trình phải thuyết minh cần thiết ban hành văn đánh giá tác động sơ văn theo quy định Nghị định số 24/2009/NĐ-CP

CHươNG I

TỔ CHỨC SOạN THảO LUậT, PHáP LỆNH, NGHỊ đỊNH

I AI SOạN THảO LUậT, PHáP LỆNH, NGHỊ đỊNH?

Như thông lệ nước giới, Việt Nam, Chính phủ chủ thể trình dự án luật, pháp lệnh, vậy, tham gia chủ yếu vào quy trình xây dựng luật, pháp lệnh công chức chuyên môn bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ - quan chủ trì soạn thảo dự thảo luật, pháp lệnh mà Chính phủ trình Thơng thường, soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định phải thành lập Ban soạn thảo gồm đại diện quan chủ trì soạn thảo, Văn phịng Chính phủ, Bộ Tư pháp đại diện bộ, ngành có liên quan đến nội dung dự thảo Việc thành lập Ban soạn thảo với tham gia đại diện bộ, ngành liên quan đến nội dung dự án luật, pháp lệnh nhằm hạn chế việc bảo vệ lợi ích cục bảo đảm biện pháp quản lý có tính thống nhất, vĩ mơ, tồn diện dự thảo

Tổ biên tập thành lập để giúp việc cho Ban soạn thảo Tổ biên tập có thành phần mang tính liên ngành, tương tự với thành phần Ban soạn thảo cấp độ thấp (có thể cấp vụ cấp chuyên viên)

Thành phần Ban soạn thảo không nên lãnh đạo cấp Bộ (trừ trường hợp Trưởng Ban soạn thảo luật, pháp lệnh thường lãnh đạo quan chủ trì soạn thảo), Bộ trưởng trị gia khơng có đủ thời gian tham dự họp Ban soạn thảo thực công việc chuyên môn Ban soạn thảo Trong thực tế, Trưởng Ban soạn thảo thường lãnh đạo quan chủ trì soạn thảo với thành viên khác lãnh đạo cấp vụ cấp bộ; Tổ trưởng Tổ biên tập thường Vụ trưởng Vụ chun mơn Bộ phân cơng chủ trì soạn thảo; Tổ phó Tổ biên tập thường cấp phó người

cứu, đánh giá tình hình thực tiễn… kiến nghị biện pháp, sách trình Chính phủ để Chính phủ đề nghị Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội

Trong thực tiễn, nhóm soạn thảo thường hình thành sớm quan chủ trì soạn thảo Những người thường phải chuyên gia có bề dày kinh nghiệm q trình cơng tác, có kinh nghiệm chun mơn sâu nội dung dự thảo, sau hầu hết họ trở thành thành viên Tổ biên tập để giúp việc cho Ban soạn thảo

Nhằm bảo đảm cho hoạt động Ban soạn thảo Tổ biên tập hiệu quả, quan chủ trì soạn thảo cần chủ động lập kế hoạch soạn thảo, xác định thời điểm thành lập Ban soạn thảo, lập chương trình làm việc tiến độ hoạt động Ban soạn thảo Sau thành lập Ban soạn thảo Ban soạn thảo thực nhiệm vụ theo Quy chế tổ chức hoạt động Ban soạn thảo Ban soạn thảo Tổ biên tập thành lập hoạt động thời gian ngắn, có tính tạm thời (tự giải thể sau văn ban hành)

Ban soạn thảo cần tập trung thảo luận cần thiết ban hành sách, biện pháp; xác định nguyên tắc đạo, làm rõ sách phải bảo đảm nào? Các quan chủ trì soạn thảo, Ban soạn thảo cần ý việc soạn thảo văn có nằm mục tiêu chung cải cách lập pháp, lập quy, cải cách sách, mơi trường pháp luật hay không

Đối với việc soạn thảo dự thảo mà không thành lập Ban soạn thảo Tổ biên tập nhóm soạn thảo quan chủ trì soạn thảo phải đồng thời thực hai nhiệm vụ: xây dựng sách chuyển tải sách thành quy định (phụ trách mặt nội dung dự thảo kỹ thuật soạn thảo) Tuy vậy, thường luật, pháp lệnh quy định sách văn quy định chi tiết thi hành Nghị định khơng địi hỏi phải nhiều thời gian thảo luận sách việc thảo luận cách diễn đạt, câu chữ nhiều thời gian Nếu quan soạn thảo không am hiểu lĩnh vực chuyên môn kỹ thuật soạn thảo dễ rơi vào tình trạng “đẽo cày đường” bỏ qua ý kiến tốt trình thảo luận

nhiệm chất lượng tiến độ dự thảo trước quan chủ trì soạn thảo; quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm trước quan trình (ví

dụ: Bộ Tư pháp mà Ban soạn thảo chịu trách nhiệm trước

Chính phủ Dự thảo Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính)

Hoạt động Ban soạn thảo cần tập trung vào xem xét, thảo luận, định sách kỹ thuật lập pháp; Tổ biên tập có nhiệm vụ quan trọng giúp Ban soạn thảo chỉnh lý, chuyển tải sách thành điều khoản cụ thể Tổ biên tập giúp Ban soạn thảo xây dựng đề cương sơ lược, đề cương chi tiết xây dựng dự thảo với hỗ trợ chặt chẽ đơn vị giao chủ trì soạn thảo thuộc bộ/cơ quan ngang bộ/cơ quan thuộc Chính phủ

ii xâY DỰNG đỀ CươNG Sơ LưỢC VÀ đỀ CươNG CHI TIẾT Đề cương sơ lược, đề cương chi tiết giao cho một nhóm chuyên viên đơn vị chủ trì soạn thảo (nếu chưa kịp thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập) thành viên Tổ biên tập chuẩn bị (thành viên Tổ biên tập nên người thuộc quan chủ trì soạn thảo) đề cương phải Tổ biên tập, Ban soạn thảo, người có liên quan tổ chức họp, cho ý kiến để hoàn thiện Thơng thường, Phó Vụ trưởng đạo việc soạn thảo đề cương người tự phân cơng cho chun viên thực việc soạn thảo

Đề cương sơ lược cần xác định phạm vi điều chỉnh, nội dung chính, sách bản, chương, mục cần có dự thảo; kết cấu khung dự thảo Cơ sở đề cương sơ lược cần vào Đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh Báo cáo nghiên cứu khơng địi hỏi phải thật trung thành với Đề xuất Báo cáo nghiên cứu trình nghiên cứu, có thay đổi

nhiệm soạn thảo số điều, mục, chương dự thảo Tốt phân công cho người am hiểu lĩnh vực chuyên môn dự thảo chương, mục liên quan đến lĩnh vực họ

Trong trình soạn thảo đề cương sơ lược, đề cương chi tiết cần ý dựa Báo cáo nghiên cứu để tránh bỏ sót biện pháp, giải pháp, quy định cần thiết

Các đề cương tốt tảng cho dự luật tốt; đó, từ trước xây dựng đề cương tiến hành khảo sát, đánh giá, tổng kết vấn đề thực tiễn Ngay xây dựng đề cương, cần ý đến các tiêu chí luật tốt (Xem Phần mở đầu - Tiêu chí chung

văn quy phạm pháp luật tốt).

III THảO LUậN VỀ DỰ THảO, LấY Ý KIẾN NHẰM HOÀN THIỆN DỰ THảO

Để đảm bảo pháp luật công cụ quản lý hữu hiệu Nhà nước, việc soạn thảo văn quy phạm pháp luật phải bảo đảm tính minh bạch, tính trách nhiệm quan soạn thảo đảm bảo tham gia cơng chúng q trình soạn thảo Đặc biệt với người chịu tác động văn quy phạm pháp luật văn có hiệu lực, quan soạn thảo nên tạo điều kiện cho họ có hội đóng góp ý kiến tham gia vào trình soạn thảo văn

Khi đặt quy định liên quan đến quy trình, thủ tục giải cơng việc liên quan đến người dân, quan soạn thảo cần ý tham khảo thêm ý kiến công chúng nhằm tận dụng kiến thức kinh nghiệm người quan tâm

Nên tổ chức lấy ý kiến đội ngũ chun mơn có liên quan luật, pháp lệnh, nghị định văn Các hiệp hội đầu ngành nên tham gia ý kiến văn ảnh hưởng tới quyền lợi cộng đồng hiệp hội cộng đồng; địa phương tham gia ý kiến văn ảnh hưởng tới quyền lợi địa phương

hoạch, lịch trình cụ thể cho việc lấy ý kiến (xem thêm cách lấy ý kiến

trong Phần IV - Đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật).

Trước đưa hội thảo để lấy ý kiến rộng rãi dự thảo, cần tổ chức họp phạm vi hẹp gồm nhà chuyên môn, nhà quản lý để bàn vấn đề có tính chun sâu, chun mơn cao

Việc lấy ý kiến trình soạn thảo cần thiết quy định bắt buộc (đối với đối tượng chịu tác động trực tiếp) Thực tiễn cho thấy áp dụng hình thức sau để tổ chức lấy ý kiến văn bản:

- Lấy ý kiến họp, toạ đàm, hội thảo: Đối tượng tham gia nhà chun mơn, nhà khoa học, nhà quản lý, công chức thực thi văn bản, đại diện nhóm lợi ích có liên quan, đối tượng chịu tác động trực tiếp văn

- Khảo sát phát phiếu hỏi vấn; - Gửi dự thảo tới đối tượng cần lấy ý kiến;

- Đăng tải dự thảo phương tiện thông tin đại chúng; đưa lên website quan chủ trì soạn thảo số website thường truy cập nhằm thu hút đối tượng quan tâm

- Các hình thức khác

Cần lưu ý, việc lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp

văn bắt buộc Như vậy, người soạn thảo cần phải xác định đối tượng chịu tác động trực tiếp văn Cần xem xét kỹ lưỡng để xác định xác đối tượng trực tiếp chịu tác động văn

Ý kiến góp ý dự thảo văn cần nghiên cứu, tiếp thu để hoàn chỉnh dự thảo Trường hợp không tiếp thu, quan chủ trì soạn thảo phải lý giải rõ Tờ trình (Chính phủ, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội, tùy theo dự thảo luật, pháp lệnh hay nghị định) để trình quan có thẩm quyền

IV NHỮNG LưU Ý VỀ MẶT NộI DUNG CủA DỰ THảO

Khi soạn thảo, người soạn thảo cần lưu ý số điểm sau để bảo đảm chất lượng nội dung dự thảo:

1 Soạn thảo văn phục vụ quản lý phát triển

Có hai cung bậc mà pháp luật cần đạt tới trình tác động:

quản lý xã hội tạo động lực cho xã hội phát triển Văn quy phạm

pháp luật có tác động tích cực có ý nghĩa chúng quy định phù hợp với thực tiễn quản lý tạo động lực cho xã hội phát triển Trong điều kiện hoàn cảnh xã hội đầy biến động với quan hệ xã hội ngày đa dạng, phong phú, nhìn chung, quan ban hành văn thường gặp khó khăn việc lựa chọn quy phạm điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh

Nhằm đưa văn điều chỉnh phù hợp với thực tiễn nhu cầu quản lý, quan soạn thảo cần tiến hành hoạt động: rà soát văn pháp luật có liên quan; điều tra, nghiên cứu, khảo sát thực tiễn để đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, thực trạng thi hành văn quy phạm pháp luật; cân nhắc mức độ, biện pháp tác động thích hợp quy định/biện pháp/giải pháp dự kiến

Đối với dự luật đề xuất từ Chính phủ, trị gia (ví dụ: Bộ trưởng) thường nêu (đặt hàng) cho người soạn thảo (có thể Vụ trưởng, Phó Vụ trưởng) “chính sách” yêu cầu họ thiết kế kế hoạch lập pháp để giải vấn đề nêu sách Do đó, người soạn thảo (cũng chuyên viên lãnh đạo Vụ phân công) có nhiệm vụ: đưa phương hướng cụ thể nhóm nhân tố xã hội mà hoạt động dự luật điều chỉnh: (i) đối tượng điều chỉnh chủ yếu dự luật (ví dụ: người điều khiển phương tiện giao thơng xây dựng Luật Giao thông đường bộ); (ii) thiết chế thi hành (cảnh sát giao thông, quan quản lý đường bộ, quan đăng kiểm, )

Để giải vấn đề xã hội (ví dụ: tai nạn giao thơng; nhiễm

quyết vấn đề, có tác động quy định pháp luật cần phải sửa đổi, bãi bỏ văn ban hành quy định

Khi bắt tay vào soạn thảo, cần phải đánh giá, tìm hiểu hành vi gây nên vấn đề xã hội Ví dụ: vấn đề ô nhiễm sông, hồ; có văn quy định việc cấm làm ô nhiễm sông, hồ, không người tuân thủ Lý việc khơng tn thủ gì?

Để làm việc đó, người soạn thảo cần phải kiểm tra chất nguyên nhân hành vi có vấn đề hai nhóm nhân tố xã hội, từ tìm giải pháp khiến hai nhóm nhân tố hành xử theo cách mong muốn Điều quan trọng người soạn thảo nhận biết xác hành vi tạo nên tình trạng, vấn đề xã hội cần giải Các giải pháp thiết kế phải tương ứng với việc tháo gỡ nguyên nhân khuyến khích đối tượng tuân thủ Nguyên nhân giải pháp cần thật chi tiết

Khi xây dựng dự luật, pháp lệnh nên có song hành báo cáo nghiên cứu; nghị định phức tạp, điều chỉnh nội dung mà luật, pháp lệnh chưa điều chỉnh thuộc thẩm quyền Quốc hội, cần có báo cáo nghiên cứu (xem thêm phần Báo cáo nghiên cứu) Bằng phương pháp phân tích nguyên nhân xây dựng báo cáo nghiên cứu nêu trên), người soạn thảo tìm giải pháp tương ứng để tháo gỡ nguyên nhân, giải vấn đề bất cập xã hội (có thể phạm vi địa phương toàn quốc)

Ví dụ: Thực sách xố đói, giảm nghèo cho nơng dân,

cấp quyền cần phải có biện pháp cụ thể nhằm điều tiết, hỗ trợ, tổ chức tốt việc tiêu thụ nông sản cho nông dân; đưa công nghệ sản xuất tiên tiến vào nơng nghiệp, nơng thơn; có quy định cụ thể điều chỉnh hợp lý việc sử dụng quỹ đất; có quy định cụ thể nhằm thúc đẩy phát triển làng nghề, mở rộng loại hình đào tạo nghề; chuyển giao khoa học cơng nghệ; có biện pháp thúc đẩy hoạt động khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư…

2 Soạn thảo văn bảo đảm tính khả thi

có thể hành hố; (2) chép luật nước khác quy định tương

tự vấn đề phải giải quyết; (3) đa ngun: nhóm lợi ích25.

Tuy nhiên, quy định văn phải soạn thảo cho có tính khả thi, phù hợp với thực tiễn quản lý Đôi khi, người ta ý đến toàn văn mà coi trọng quy định cụ thể văn Trên thực tế, quy định nhỏ khoản, điểm khoản có tác động quan trọng tới tình hình phát triển kinh tế Để văn có tính khả thi cao người soạn thảo cần có bước tiến hành đánh giá, nghiên cứu tình hình thực tiễn cần phải có ước tính điều kiện để bảo đảm tính khả thi quy định, toàn văn

Văn phải quy định chi tiết quy trình, thủ tục đầy đủ chế bảo đảm thi hành, đặc biệt có chế khuyến khích thực thi văn bản; tạo điều kiện cho dân chúng tiếp cận dễ dàng để áp dụng tốt quy định pháp luật

Ví dụ: Trong trường hợp xây dựng Luật Giao thông đường bộ,

quy định người điều khiển xe mô tô người ngồi xe mô tô phải đội mũ bảo hiểm kể từ ngày 15 tháng 12 năm 2007 Bộ Giao thông vận tải phải thống kê đến thời điểm Luật có hiệu lực, Việt Nam có nhà máy sản xuất mũ đủ tiêu chuẩn cho phép? Có sở nhập mũ bảo hiểm? Có đủ nhân lực đủ sở vật chất để kiểm định độ an toàn mũ hay khơng? Có đủ đội ngũ kiểm định an tồn chất lượng phương tiện tham gia giao thông không?

3 Soạn thảo văn bảo đảm tính hợp lý, tính tương thích

Các quy định văn khơng tn thủ tính cưỡng chế mà phải đa số cơng chúng nhận thức quy định hợp lý, cần thiết, lợi ích chung thực chuẩn mực chung cho người tuân thủ

Ví dụ: Để bảo đảm an tồn giao thơng, người ta dự kiến phải quy định

một số địa phương không đăng ký xe máy Tuy nhiên,

25 “Sổ tay kỹ thuật soạn thảo pháp luật tiến bộ, dân chủ phát triển”,

quy định làm nhà sản xuất xe máy giảm việc sản xuất xe máy số lượng người mua giảm Việc ảnh hưởng đến đầu tư nhà máy giải công ăn việc làm cho cơng nhân nhà máy Về phía người dân, họ phản ứng thấy điều kiện phương tiện giao thông công cộng chưa phục vụ tốt cịn thiếu nhiều khơng có (như xe bt hay tàu điện ngầm…) có thành thị, xe máy họ phương tiện giao thơng thuận tiện thơng dụng nhất, cần sản xuất cần tạo điều kiện để sử dụng, lưu hành

Cần phải đánh giá: liệu biện pháp - quy định không cho đăng ký xe máy có phải giải pháp hợp lý nhằm giảm thiểu tai nạn giao thông?

4 Soạn thảo văn bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất hệ thống pháp luật

Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống văn quy phạm pháp luật yêu cầu chung hệ thống văn pháp luật quốc gia Nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống hệ thống văn quy phạm pháp luật cần trọng trình soạn thảo

Tính hợp hiến văn quy phạm pháp luật thể chỗ văn quy phạm pháp luật nói chung khơng phù hợp với quy định Hiến pháp mà phải phù hợp với tinh thần nguyên tắc Hiến pháp, lẽ, ngôn ngữ Hiến pháp nói chung thường đọng, súc tích, mang tính định hướng tảng để đạo luật Quốc hội thể chi tiết (ví dụ: quy định thiết lập tổ chức hoạt động quan cơng quyền, thiết chế trị; quy định quyền tự công dân)

khác quản lý phải phù hợp với văn Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang quản lý ngành, lĩnh vực

Thế bảo đảm tính thống văn hệ thống văn quy phạm pháp luật? Đó văn quan ban hành không mâu thuẫn với văn quy phạm pháp luật khác quan ban hành văn đó, văn quan nhà nước cấp không mâu thuẫn với văn quan nhà nước cấp ban hành

Người soạn thảo phải có trách nhiệm bảo đảm tính thống nhất, đồng văn soạn thảo với hệ thống pháp luật hành sở cân nhắc thứ bậc hiệu lực văn bản, cho khơng có mâu thuẫn nội văn bản; không mâu thuẫn văn quy định chi tiết văn quy định chi tiết (văn cấp với cấp dưới); không

mâu thuẫn với văn quan ngang cấp26.

Đối với văn cấp ban hành, bảo đảm tính thống văn hệ thống pháp luật bảo đảm văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành không trái với văn Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang khác theo nguyên tắc văn Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ban hành lĩnh vực không trái với văn quy định lĩnh vực bộ, quan ngang quản lý ngành, lĩnh vực ban hành

Tính thống văn khơng có nghĩa rập khuôn quy phạm văn quy phạm pháp luật bộ, ngành với luật, pháp lệnh, nghị định Tương tự vậy, yêu cầu phù hợp văn khơng địi hỏi việc chép quy phạm văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp ban hành với văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp ban hành

5 Soạn thảo văn bảo đảm cụ thể, chi tiết 5.1 Tại cần luật chi tiết?

Theo quan điểm nước theo hệ thống luật châu Âu lục địa luật khơng quy định q chi tiết quy định q chi tiết bó buộc

26 Vấn đề thường xảy thực tế nguyên tắc áp dụng luật chung

quan hành pháp vào khn khổ chặt chẽ cứng nhắc Vì vậy, đạo luật Quốc hội hạn chế việc xác định khung tổng quát mà Chính phủ bổ khuyết quy phạm lập quy, quy phạm phải phụ thuộc vào nguyên tắc giới hạn luật định

Ngoài ra, để giải vấn đề xã hội phức tạp, rộng lớn chưa ổn định, quan lập pháp định ban hành đạo luật ‘’khung’’, trao cho quan thi hành thẩm quyền ban hành quy định cụ thể chi tiết mà thông thường đạo luật hiệu cần có để định hướng cho đối tượng điều chỉnh luật

Hầu hết đạo luật có điều khoản uỷ quyền cho quan hành pháp ban hành văn quy định chi tiết, cấp quyền địa phương có thẩm quyền lập quy số lĩnh vực định

Theo quan điểm nước theo hệ thống luật án lệ nhà soạn thảo xây dựng luật “các nguyên tắc” chung chung đến mức khơng tính đến việc thi hành tạo cho quan hành pháp tự vơ hạn tự phương hại đến quản lý nhà nước tốt dân chủ Nhìn chung, đạo luật Quốc hội thơng qua mang tính dân chủ nhiều Trong q trình thảo luận Quốc hội đảm bảo cho tranh luận tìm kiếm giải pháp thoả đáng, giải pháp đưa cơng khai, có nhiều hội để hồ giải lợi ích, xung đột Nguyên tắc pháp luật phải bảo đảm tính chắn, ổn định

có thể tin cậy xuất vào năm đầu chủ nghĩa tư bản,

các nhà đầu tư tư nhân ln ln địi hỏi giải phóng pháp luật khỏi tuỳ tiện quan quản lý hành Nếu vốn liếng họ chịu rủi ro không thị trường mà cịn ý tưởng phi lý ln thay đổi quan thi hành pháp luật họ khơng cịn dám đầu tư Họ địi hỏi phải có đạo luật chi tiết, chắn tin cậy Đây khởi nguồn đời luật ngày chi tiết

5.2 Khi khơng nên soạn thảo luật chi tiết?

Các nhà nghiên cứu khoa học pháp lý giới đúc rút kinh nghiệm số trường hợp sau cần ban hành “luật khung”:

Thứ nhất, luật điều chỉnh vấn đề khó, phức tạp (nhà làm luật

trao cho quan thi hành quyền tự định để định biện pháp ban đầu đề biện pháp họ có thêm kinh nghiệm);

Thứ hai, luật có nhiều đối tượng điều chỉnh nhiều hành vi (trong

trường hợp này, nhiệm vụ xác định giải thích thoả đáng hành vi vượt q khả nhóm soạn thảo; khơng có thơng tin đầy đủ, nhà soạn thảo khơng thể viết giải trình cho quy định chi tiết; tình này, nhà soạn thảo định xây dựng đạo luật khung, tiêu chí xây dựng quy định bổ trợ phù hợp);

Thứ ba, luật phải quy định tình khác (trường

hợp phổ biến, đặc biệt quốc gia lớn mặt địa lý, dự luật đề xuất thường địi hỏi phải có quy định chi tiết nhằm tới đối tượng điều chỉnh hoàn cảnh khác nhau; vậy, nhà soạn thảo luật có xu hướng văn chi tiết quy định cho trường hợp, địa phương khác nhau);

Thứ tư, luật quy định vấn đề mà nhà làm luật biết rõ có

những thay đổi nhanh chóng (tại nước phát triển Việt Nam nước có tình kinh tế - xã hội thay đổi nhanh chóng thường làm cho việc soạn thảo đạo luật quy định chi tiết hành vi cần có đối tượng xã hội liên quan trở nên không khả thi Như vậy, thay mơ tả hành vi phù hợp với hoàn cảnh tại, nhà soạn thảo cần đề tiêu chí trình tự theo quan thi hành xây dựng quy định phù hợp)

5.3 Soạn thảo luật chi tiết nào?

Thế văn coi quy định chi tiết? Hiện nay, có xu hướng soạn thảo văn quy định chi tiết mang tính chất hướng dẫn thi hành Thậm chí, văn quy định chi tiết chép lại quy định luật bổ sung thêm số tiêu chí, tưởng rõ có lại trái tinh thần luật Chính vậy, văn quy định chi tiết luật có vừa trái với quy định, với ngôn từ luật trái với tinh thần luật Điều khó tránh khỏi ban hành luật ln phải ban hành kèm theo nghị định gọi “hướng dẫn thi hành” chung.

Nếu quy định luật rõ ràng luật giao quyền rõ ràng khơng cần phải có (và khơng nên có) nghị định hướng dẫn chung

Nếu văn luật, pháp lệnh, nghị định hay văn quy phạm pháp luật quan nhà nước trung ương quy định rõ, cụ thể quyền địa phương không cần quy định lại không nên chép lại mà thi hành, trừ trường hợp văn quan nhà nước trung ương ủy quyền cho địa phương quy định

Nếu luật làm cho đối tượng điều chỉnh không hiểu rõ vài khía cạnh hành vi xử u cầu có nghĩa luật thiếu tính chi tiết Nếu quy định luật khơng nói rõ phải làm thơng tin luật cịn thiếu tính tin cậy đối tượng điều chỉnh công chức thi hành pháp luật Họ khơng thể biết xác hành vi xử luật cho phép, lệnh ngăn cấm

Trong thực tiễn soạn thảo luật, thảo luận vấn đề mà có quan điểm khơng thống nhất, nhà soạn thảo có xu hướng lựa chọn cách quy định ‘’trung tính’’ Tuy nhiên, pháp luật cần phải rõ ràng không lập lờ nước đơi Pháp luật nói khơng dừng lại đạo luật Quốc hội ban hành mà văn quy phạm pháp luật mà quan thi hành ban hành theo uỷ quyền Quốc hội

Trong việc soạn thảo, để bảo đảm tính cụ thể pháp luật, người soạn thảo cần lưu ý:

(i) Quy định rõ quy trình, thủ tục, tiêu chí

thi hành pháp luật thực Đối với đối tượng điều chỉnh văn cần quy định rõ việc yêu cầu, cho phép hay cấm đoán ai, bối cảnh nào? Các văn quy phạm pháp luật nói chung cần hạn chế tối đa tuỳ tiện quan thi hành pháp luật thơng qua việc quy định rõ tiêu chí, điều kiện, quy trình, thủ tục, cách thức thực

Các quy định văn quy phạm pháp luật phải ràng buộc trách nhiệm quan thực thi pháp luật yêu cầu họ phải thực nhiệm vụ cách có trách nhiệm (thơng qua việc quy định rõ quy trình) Mọi hành động chủ thể thực thi pháp luật phải lý giải cách công khai (mọi hành động họ bàn luận cơng chúng, báo chí), chịu giám sát quan có thẩm quyền cấp dân chúng

(ii) Bảo đảm quy định rõ ràng không lập lờ nước đôi

Người soạn thảo cần ý bảo đảm tính sáng, rõ ràng pháp luật Nếu văn quy phạm pháp luật làm cho đối tượng điều chỉnh không hiểu rõ vài khía cạnh hành vi xử yêu cầu có nghĩa văn thiếu tính chi tiết

Nếu quy định pháp luật khơng nói rõ phải làm thơng tin văn quy phạm pháp luật cịn thiếu tính tin cậy đối tượng điều chỉnh công chức thi hành pháp luật Họ biết xác hành vi xử pháp luật cho phép/yêu cầu/ngăn cấm

Mỗi văn quy phạm pháp luật cần quy định chi tiết điều ghi đạo luật quy định quan hành nhà nước ban hành Luật, pháp lệnh cần mô tả hành vi đối tượng điều chỉnh mức độ đủ chi tiết để bảo đảm họ hiểu cách xác pháp luật địi hỏi gì, cấm cho phép họ làm

(iii) Quy định phạm vi ủy quyền phải rõ ràng

quy định phải quy định chi tiết đến mức tối đa áp dụng Luật, pháp lệnh cần quy định chi tiết

Nếu luật, pháp lệnh có điều khoản uỷ quyền quan uỷ quyền phải quy định thật chi tiết để tránh tuỳ tiện quan thi hành pháp luật bảo đảm người dân dễ thực

Thông thường, luật, pháp lệnh ln có quy định ủy quyền cho Chính phủ, bộ, ngành, quyền địa phương quy định chi tiết

Ví dụ: Điều 51 Luật Giao thơng đường bộ27, khoản Điều 71 Luật

Xây dựng28, khoản Điều 27 Luật xây dựng29

(iv) Không xé lẻ vấn đề để quy định nhiều văn

Khi soạn thảo, ban hành văn quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh nên quy định vài văn mà không cần phải ban hành nhiều văn nhóm vấn đề khác chủ thể/cơ quan ban hành30.

Một văn quy định chi tiết quy định nhiều nội dung khác luật, pháp lệnh (có thể áp dụng nghị quyết, nghị định Chính phủ, đặc biệt nghị định ban hành để hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh31 văn luật áp dụng)

27 Quy định điều kiện tham gia giao thông xe thô sơ: “Khi tham gia giao

thông, loại xe thô sơ phải bảo đảm điều kiện an tồn giao thơng đường bộ. Căn vào nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh yêu cầu bảo đảm trật tự, an tồn giao thơng địa phương, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định cụ thể điều kiện an toàn, phạm vi hoạt động, đăng ký cấp biển số các loại xe thô sơ địa phương mình”.

28 Quy định: “Chính phủ quy định nguyên tắc, phương pháp khung giá đền

bù tài sản giải phóng mặt xây dựng làm sở cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xác định giá đền bù địa phương mình”.

29 “Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quy định quản lý kiến trúc để

quản lý việc xây dựng theo thiết kế đô thị duyệt”.

30 Ví dụ: nghị định để quy định chi tiết nội dung Quốc hội giao cho

Chính phủ quy định; định Thủ tướng quy định vấn đề Quốc hội ủy quyền; định Bộ trưởng quy định nội dung Quốc hội ủy quyền mà thuộc lĩnh vực quản lý Bộ

31 Ví dụ: Nghị định hướng dẫn thi hành số điều Luật Khuyến khích

(v) Không chép, nhắc lại quy định văn quy định chi tiết

Một văn Chính phủ quy định chi tiết luật không nên chép lại điều, khoản mà luật quy định Tương tự vậy, quy định quan nhà nước trung ương ban hành đủ chi tiết để thi hành địa phương khơng nên ban hành văn “quy định lại”, vừa lãng phí thời gian, nhân lực, kinh phí, vừa làm văn thiếu đầy đủ, dễ dẫn tới hiểu sai áp dụng Nếu văn cấp tỉnh đủ cụ thể, rõ cấp huyện, cấp xã khơng cần thiết phải ban hành văn để “nhắc lại” Có thể cần ban hành thị (khơng mang tính quy phạm) để đôn đốc, nhắc nhở việc thực hiện, cần

6 Soạn thảo quy định uỷ quyền 6.1 Uỷ quyền cho quan hành pháp

Chủ thể ban hành pháp luật uỷ quyền cho quan hành pháp ban hành nghị định để bổ sung hướng dẫn quy định luật Điều giúp cho luật có quy định chi tiết khiến cho quy định luật nhanh thích ứng với thay đổi dự báo trước Việc uỷ quyền phải tuân thủ nguyên tắc luật định32

Đối tượng luật uỷ quyền ban hành văn Chính phủ, các Bộ trưởng Khái niệm “Bộ trưởng” để quan hành cấp cao nhất, người đứng đầu quan Một luật uỷ quyền cho nhiều ban hành chung văn Nhưng phủ Bộ trưởng khơng ban hành chung văn bản; Bộ

dục, giao thông, y tế, xây dựng, đất đai Do vậy, để đảm bảo tính đồng hệ thống văn quy phạm pháp luật, đặc biệt thuận tiện cho việc áp dụng, xây dựng, ban hành nghị định hướng dẫn thi hành số điều Luật khuyến khích đầu tư, đồng thời sửa đổi, bổ sung nghị định có liên quan đến lĩnh vực khuyến khích đầu tư

32 Một nghị định hành bị luật sửa đổi điều cần

trưởng không ban hành chung văn với quan nhà nước không trao thẩm quyền ban hành văn

Nếu luật rõ chủ thể ban hành hình thức văn định khơng ban hành hình thức văn mà khơng có thẩm quyền ban hành với chủ thể khác (điều xảy thực tế pháp lý Việt Nam: Kiểm toán nhà nước ban hành thông tư liên tịch với vài quan Luật Kiểm toán nhà nước quy định quan có hai hình thức văn bản: định thị)

Nếu uỷ quyền ban hành văn cấp bộ, quy định uỷ quyền phải nêu chủ thể uỷ quyền Bộ tương ứng

Trong quy định ủy quyền phải nêu tên gọi đầy đủ thức Bộ được uỷ quyền Nếu nêu “uỷ quyền cho có thẩm quyền” không đủ Nếu điều luật có nhiều uỷ quyền cho bộ, phải nêu tên đầy đủ thức uỷ quyền tiêu đề điều luật Nếu điều luật sau mà uỷ quyền nhiều lần, lần uỷ quyền phải nêu tên gọi đầy đủ thức Bộ uỷ quyền Trong quy định uỷ quyền quy định khác luật không nên xác định tên gọi đầy đủ Bộ uỷ quyền, sau quy định uỷ quyền khác lại gọi gọn “Bộ” Điều dẫn tới quy định uỷ quyền không đầy đủ Một quy định thường dẫn nên phải có đầy đủ thơng tin chủ thể uỷ quyền

Trước hết, luật, pháp lệnh phải quy định cụ thể, vấn đề cần uỷ quyền phải quy định điều luật, pháp lệnh (không uỷ quyền chung chung cơng thức “giao Chính phủ quy định chi tiết

luật này”) Luật, pháp lệnh phải quy định rõ phạm vi uỷ quyền, nội dung

uỷ quyền

6.2 Các yêu cầu ban hành văn uỷ quyền

Đòi hỏi tính xác định quy định uỷ quyền phụ thuộc cụ thể vào đối tượng quy định mức độ tác động Các quy định mà đối tượng điều chỉnh người dân liên quan tới phạm trù quyền bản, có địi hỏi cao Đặc biệt lĩnh vực pháp luật thuế trường hợp uỷ quyền ban hành quy định chịu trách nhiệm phạt tiền hình Địi hỏi thấp uỷ quyền ban hành nghị định liên quan tới hoạt động quan hành

Nên soạn thảo theo hướng nói rõ trường hợp với mục đích thực uỷ quyền nội dung cụ thể văn uỷ quyền ban hành

Trước soạn thảo quy định uỷ quyền ln phải kiểm tra xem liệu ủy quyền ban hành (dự kiến) tồn văn khác không

6.3 Quyền tự ban hành nghị định

Cách thể quy định uỷ quyền nên làm rõ, liệu đối tượng uỷ quyền có bị ràng buộc hồn cảnh nào, thời điểm thực uỷ quyền tự

Ví dụ: Trong quy định uỷ quyền có viết “Bộ Nội vụ quy định về…”

hoặc “các ban hành quy định hướng dẫn việc thực hiện…” việc định có sử dụng sử dụng mức độ việc uỷ quyền nằm quyền tự chủ thể uỷ quyền

Ví dụ: Khoản Điều Luật Xây dựng quy định: “Chính phủ quy định việc phân loại, cấp cơng trình xây dựng”; Khoản Điều 14 Luật Xây

dựng quy định: “Chính phủ quy định phạm vi hoạt động thiết kế quy hoạch

CHươNG II

HướNG DẪN CHUNG VỀ HìNH THỨC PHáP LÝ CủA LUậT, PHáP LỆNH, NGHỊ đỊNH

Trong việc ban hành văn quy phạm pháp luật, khơng thể phủ nhận vai trị người soạn thảo, người đặt “viên gạch” đầu tiên, xây

dựng “nền móng” cho văn Người soạn thảo33 có trách nhiệm chuyển

hóa sách thành quy phạm pháp luật để giải hiệu vấn đề xã hội, phục vụ cho quản lý phát triển Người soạn thảo thường nhà chun mơn, cấp tin tưởng, giao phó thực nhiệm vụ soạn thảo, giống kiến trúc sư khách hàng (cơ quan ban hành văn bản) “tin tưởng vào trình độ kỹ kiến trúc sư để thiết

kế giám sát công việc xây dựng nhà vững chắc, tiện lợi, thiết kế đẹp”34 Người soạn thảo có vai trị quan trọng việc thể nội

dung văn thông qua ngôn ngữ, hình thức văn quy phạm pháp luật, đó, nhiệm vụ họ khơng trọng đến nội dung văn mà phải trọng đến hình thức biểu bề ngồi văn Phần đề cập đến kỹ thuật soạn thảo có tính kỹ thuật t, nghĩa trình bày hình thức luật/pháp lệnh/nghị định cho thể chuyển tải tốt nội dung văn ý định người soạn thảo, thể hiện rõ sách quan ban hành văn “đặt hàng”.

I CáCH bố CụC, CấU TrÚC CáC CHươNG, MụC VÀ NHÓM CáC VấN đỀ

1 Cách bố cục văn

Mỗi văn pháp luật có cấu trúc khác nhau, phụ thuộc vào phạm vi điều chỉnh văn Nguyên tắc việc xếp bố cục dự thảo văn cần phải bảo đảm tính chặt chẽ, logic, dễ theo dõi

33 Trong phạm vi viết này, người soạn thảo thể hiểu gồm quan soạn thảo

- Phải xác định thật rõ mục đích văn bản, tránh tình trạng ban hành văn mà khơng rõ mục đích, dễ dẫn đến tình trạng mâu thuẫn sách, biện pháp, quy định văn

- Việc tổ chức, bố cục chặt chẽ bảo đảm tính hiệu văn bản: tổ chức văn chặt chẽ logic dễ dàng chuyển tải mục đích văn mà khơng tốn nhiều thời gian người đọc, làm cho người đọc tiếp thu nhanh hiểu rõ ý nghĩa quy định cụ thể

Thơng thường, tổ chức logic quy định chung đến riêng theo trình tự thời gian việc; quy định nội dung trước quy định trình tự, thủ tục (ví dụ: quy định thẩm quyền, quyền, nghĩa vụ, điều kiện trước quy định thủ tục, trình tự); quy định quyền nghĩa vụ trước quy định chế tài; quy định trường hợp phổ biến trước quy định trường hợp đặc thù; quy định chung trước quy định ngoại lệ Nếu văn điều chỉnh vấn đề phát sinh theo trật tự định, văn nên bố trí theo trật tự

Ví dụ: Quy chế thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật

quy định trình tự việc tiếp nhận hồ sơ thẩm định, phân công thẩm định, tổ chức việc thẩm định,… viết báo cáo thẩm định gửi báo cáo thẩm định đến quan liên quan

Các khái niệm quy định liên quan phải nhóm lại với theo cách có ý nghĩa bảo đảm trật tự từ, cụm từ, mệnh đề

Dưới gợi ý cách bố cục văn quy phạm pháp luật, cách xếp vị trí điều, khoản, nhóm vấn đề văn

(i) Phần chung: nằm phần đầu văn gồm quy định, bao

gồm quy định về: phạm vi điều chỉnh; mục đích văn (tuy không bắt buộc sở để phát triển điều khoản sợi đỏ để người đọc thấy tinh thần chung văn bản); định nghĩa, giải thích thuật ngữ; nguyên tắc chung hay quy định chung khác (nếu cần);

(ii) Phần nội dung chính:

- Các quy định hành vi xử đối tượng điều chỉnh (đối tượng điều chỉnh - đối tượng chịu tác động trực tiếp văn đối tượng khác)35;

- Các quy định hành vi xử cán bộ, công chức thực thi văn bản;

- Các quy định chế tài;

- Các quy định nguồn lực bảo đảm thực văn

(iii) Phần quy định thi hành văn quy định khác:

- Điều khoản sửa đổi, bãi bỏ;

- Điều khoản thời điểm có hiệu lực/chấm dứt hiệu lực văn bản; - Điều khoản chuyển tiếp

Ở số nước, luật kèm mục lục (thường đặt sau tiêu đề) phần luật thay đổi mà khơng cần phải thơng qua thủ tục xây dựng pháp luật theo luật định, mục lục lúc cần thiết văn soạn thảo không dài Mục lục đưa nhìn tổng quát cấu trúc văn Nếu xây dựng mục lục dễ tránh thiếu sót xây dựng bố cục văn dễ dàng từ bắt đầu soạn thảo

Cần lưu ý văn quy phạm pháp luật không cần xây dựng chương, mục riêng nội dung quản lý nhà nước (vì thân quy định hàm chứa biện pháp quản lý nhà nước, ví dụ trách nhiệm quan nhà nước, công chức ) chương riêng quy định khen thưởng xử lý vi phạm cách chung chung có văn chuyên ngành quy định vấn đề Tuy nhiên, nên quy định biện pháp thưởng - phạt, chế tài riêng, kể chế tài hình cho trường hợp cụ thể văn

2 bố cục văn - cấu trúc chương, mục, điều, khoản, điểm

Tùy theo nội dung, văn bố cục theo phần, chương, mục, điều, khoản, điểm; văn có phạm vi điều chỉnh hẹp bố cục theo điều, khoản, điểm

Phần, chương, mục, điều văn phải có tiêu đề Tiêu đề cụm từ nội dung phần, chương, mục, điều

Phần bố cục lớn trình bày văn bản, nội dung phần văn phải độc lập với Phần trình bày theo chương, mục

Chương bố cục lớn thứ hai trình bày văn bản, chương văn phải có nội dung tương đối độc lập có tính hệ thống, lơ gích với Chương trình bày theo mục, điều

Mục bố cục lớn thứ ba trình bày văn bản, việc phân chia mục theo nội dung tương đối độc lập, có tính hệ thống lơgíc với Mục sử dụng chương có nhiều nội dung, điều; nội dung mục trình bày theo điều

Điều trình bày theo khoản, điểm Nội dung điều phải thể đầy đủ, trọn ý trọn câu, ngữ pháp

Khoản bố cục điều Khoản sử dụng trường hợp nội dung điều có ý tương đối độc lập với nhau, nội dung khoản phải thể đầy đủ ý; khoản phải viết đầy đủ thành câu

Điểm bố cục điều, khoản Điểm sử dụng trường hợp nội dung điều, khoản có nhiều ý khác

Các dự luật/pháp lệnh thường cấu trúc thành chương, mục Thông thường, chương đánh Trong chương có mục, mục có điều, điều có khoản, khoản có điểm

Nhìn cách đại cương yếu tố cấu thành dự luật xuất sau:

Chương I Mục

Điều

1 (khoản 1) (khoản 2)

b) (điểm b) Điều

Điều Mục

Điều Điều Chương II

Điều

1 (khoản 1) (khoản 2) Chương III

Mục Điều Điều

Việc tách thành chương, điều giúp cho việc xếp, nhóm vấn đề theo trật tự lơgíc người soạn thảo định bố cục/cấu trúc dự thảo

3 Một số điểm cần lưu ý

Một xếp cấu trúc rõ ràng đóng vai trị quan trọng làm cho văn dễ hiểu Ngay từ bước đầu phải ý để mà nội dung có liên quan với đứng diễn đạt từ nội dung tới chi tiết, từ nội dung mang tính nguyên tắc tới nội dung đặc biệt

Nên dự tính nội dung thể khoản Những điều thừa người đọc đương nhiên biết nên loại bỏ

Việc liệt kê thiếu văn quy phạm pháp luật, ví dụ quyền nghĩa vụ, điều kiện hậu pháp lý, người đối tượng việc văn pháp luật Việc soạn thảo chúng đơn giản cách xếp thành phần liệt kê dạng danh mục đánh số thứ tự Phương thức trợ giúp đặc biệt nên sử dụng có nhiều thành phần dài cần liệt kê

Sự liệt kê đoạn văn xuôi phải đảm bảo kết thúc đoạn văn dễ nhận thấy

Khi có nội dung giống sử dụng cấu trúc ngữ pháp câu thành phần câu giống Cần tránh nội dung mâu thuẫn xây dựng câu mà có từ cụm từ mâu thuẫn

Một tăng dần giảm dần liệt kê thực cách xếp thành phần liệt kê theo thứ tự tăng dần giảm dần tương ứng (ví dụ liệt kê khung hình phạt theo mức độ)

Sự nhắc lại từ cụm từ trước đoạn văn thống góp phần thể cấu trúc đoạn văn thêm mạch lạc

II NHÓM CáC VấN đỀ

Việc nhóm vấn đề theo cách:

(i) Căn vào ý tưởng tính liên tục lơgíc

Ví dụ: Nhóm quy định thẩm quyền trước quy định trình

tự, thủ tục thực thẩm quyền

(ii) Tìm kiếm “sợi vàng” xun suốt

Ví dụ: Pháp lệnh Cán bộ, cơng chức điều chỉnh đối tượng cán

bộ, cơng chức, quy định hướng tới quyền nghĩa vụ, vấn đề tuyển dụng, sử dụng, quản lý, khen thưởng, kỷ luật công chức

(iii) Căn vào khả sử dụng dự luật người sử dụng, nhằm giúp cho việc theo dõi luật thuận tiện

Ví dụ: Luật Giao thông đường chia thành chương: kết cấu giao

(dành cho người tham gia giao thông); phương tiện giao thông (dành cho người sử dụng phương tiện giao thông giới thô sơ);

III CấU TrÚC CâU

Câu ngắn dễ hiểu câu dài Các nhà soạn thảo thường dùng câu trung bình Nếu phải xây dựng câu dài phải xây dựng chúng đặc biệt mạch lạc Khi xây dựng câu phải ý điểm sau đây:

- Nội dung quan trọng nên đặt vị trí trung tâm câu mặt ngữ pháp

- Một câu nên thể ý tưởng Bổ ngữ cho câu mà dài bao gồm nhiều câu phụ thay cách viết thành nhiều câu tách thành nhiều bổ ngữ ngắn

Trong quy phạm văn bản, cần xác định rõ ai, làm cần, quy định rõ làm đâu,

Ví dụ: Khoản Điều 32 Luật Hải quan quy định: “Trong thời hạn năm, kể từ ngày hàng hóa xuất khẩu, nhập thơng quan, Cục trưởng Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được quyền định kiểm tra sau thông quan Trong trường hợp cần thiết, Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan định kiểm tra sau thông quan”36.

Việc xếp quy định vấn đề phần, chương, mục cần lưu ý:

- Quy định chung trình bày trước quy định cụ thể;

- Quy định nội dung trình bày trước quy định thủ tục; - Quy định quyền nghĩa vụ trước quy định chế tài;

36 Quy phạm cho thấy rõ (Cục trưởng Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương; Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan),

làm (ra định kiểm tra sau thông quan), làm (trong thời hạn

- Quy định phổ biến trình bày trước quy định đặc thù; - Quy định chung trình bày trước quy định ngoại lệ

IV đẶT CâU

Văn chứa điều, khoản dễ đọc, dễ hiểu giúp cho người có trách nhiệm thi hành dễ nhớ, dễ thực Khi đặt câu, cần lưu ý không nên dùng câu dài, có nhiều từ câu, từ mà khơng có chúng câu văn không thay đổi ý nghĩa Sau soạn thảo xong, người soạn thảo rà sốt lại loại bớt từ thừa câu để tạo cho câu văn nhã

1 đặt câu thể chủ động, tránh dùng thể bị động

Việc dùng thể bị động khơng làm rõ trách nhiệm đối tượng phải thực thi pháp luật, không rõ chế bảo đảm thực trường hợp đó, thường làm cho quy phạm có tính khả thi thấp

Dạng bị động diễn đạt không rõ chủ thể thi hành pháp luật quy định mà không rõ đối tượng chịu trách nhiệm quy định khó thực thi tốt

Ví dụ: Quy định “Văn quy phạm pháp luật phải đăng Công báo, niêm yết” chưa cho thấy có trách nhiệm đăng Cơng

báo, niêm yết văn quy phạm pháp luật đăng Công báo nào?

Đối với quy định liên quan đến quyền, lợi ích cơng dân, người soạn thảo thường có xu hướng quy định nhiều quyền chế để đảm bảo việc thực quyền lại ý Việc hạn chế dùng thể bị động giúp cho người soạn thảo có hướng giải cụ thể hơn, bảo đảm tính khả thi Nếu muốn quy định quyền cơng dân hướng tới việc xác định trách nhiệm quan nhà nước, cán nhà nước xác định rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân bảo đảm tính khả thi quyền

Hoặc, thay quy định: “Các phương tiện giới tham gia giao thông

đường đường đô thị phải thực chế độ bảo dưỡng kỹ thuật định kỳ, sửa chữa thường xuyên định kỳ kiểm tra kỹ thuật theo quy định của Bộ Giao thơng vận tải” nên quy định trách nhiệm người chủ

phương tiện phải thực chế độ bảo dưỡng kỹ thuật định kỳ…

2 đặt câu thời

Đối với văn quy phạm pháp luật, cần ý đặt câu thời văn quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội nhằm làm thay đổi hành vi xử diễn

3 đặt câu đơn giản, ngắn gọn, dễ hiểu

Người soạn thảo có xu hướng sử dụng câu phức tạp, dài dòng, nhiều yêu cầu văn mà thói quen người soạn thảo

Cần diễn đạt cho ngắn gọn bảo đảm dễ hiểu Cần hạn chế dùng câu dài dòng, phức tạp Câu văn văn cần trau chuốt, sáng dễ hiểu (đối với đối tượng áp dụng, với chủ thể có trách nhiệm thi hành văn bản), cần tránh từ, ngữ hay câu tối nghĩa

Nếu câu dài hay phức tạp, người soạn thảo nên xem lại liệu nội dung có gồm nhiều vấn đề hay đơn giản hố khơng? Có thể chia câu thành nhiều câu nhỏ khơng?

20Câu văn văn bản: Câu văn phải đầy đủ nội dung, hồn

chỉnh hình thức bảo đảm tính liên kết phận câu văn Các quy phạm pháp luật phải quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung, phải trình bày ngắn gọn, rõ ràng, xác

Câu văn phải ngắn gọn, sáng; không dùng từ thừa câu Câu nghi vấn câu cảm thán không sử dụng văn

Dấu câu văn bản: Việc sử dụng dấu câu văn phải

Trình bày đơn vị đo lường: Đơn vị đo lường văn thể

hiện chữ Ký hiệu đơn vị đo lường ghi liền sau đặt dấu ngoặc đơn Tên ký hiệu đơn vị đo lường thể thống theo quy định đo lường

V DIỄN đạT NGÔN NGỮ CủA VăN bảN PHáP LUậT

1 Tầm quan trọng diễn đạt ngơn ngữ

Nhìn chung, bề từ ngữ, diễn đạt văn pháp luật khơng có ý nghĩa cố hữu Nhận thức giá trị riêng người đọc xác định ý nghĩa ngôn ngữ Người đọc văn quy phạm pháp luật đối tượng mà văn pháp luật điều chỉnh thường giải thích văn phù hợp với lợi ích mà ý đến việc nhà làm luật muốn Trách nhiệm người làm luật phải xác, tiếp phải rõ ràng súc tích

Kỹ thuật soạn thảo văn bản, cách thức trình bày văn bản, hình thức bề ngồi văn quy phạm pháp luật có tầm quan trọng đặc biệt Nhiệm vụ người soạn thảo phải diễn đạt văn ngôn ngữ trong sáng, dễ hiểu, tránh người đọc phải thi hành “giải

thích văn phù hợp với lợi ích mình” hay nói cách khác, dự thảo

một văn quy phạm pháp luật đủ xác để chuyển tải ý nghĩa trọng tâm đến với người đọc

Người soạn thảo cần ý nguyên tắc bảo đảm tính sáng, rõ ràng

của pháp luật Có người ví luật có điểm tương đồng với

sách hướng dẫn vận hành cỗ máy phức tạp Nếu người mua sách không hiểu ngôn ngữ sách hướng dẫn sách không thành công Tương tự vậy, đối tượng liên quan không hiểu quy định luật luật sử dụng ngơn ngữ pháp lý khó hiểu họ

chỉ đơn có hành vi xử tuân thủ luật cách tình cờ.37

Người soạn thảo cần ý ngôn ngữ soạn thảo để dành cho cán bộ, công chức nhà nước thực thi văn mà văn có đối tượng độc giả lớn hơn, đối tượng chịu tác động văn (trực tiếp gián tiếp), họ có trình độ văn hóa khác

37 Xem xét dự án luật: “cẩm nang cho nhà lập pháp”, Ann Seidman,

Ngôn ngữ, diễn đạt không đơn vấn đề hình thức văn mà ảnh hưởng tới nội dung văn Việc sử dụng ngơn ngữ có ý nghĩa việc chuyển tải nội dung văn Cũng chọn cách diễn đạt không bảo đảm chặt chẽ dễ dẫn tới tùy tiện nhà chức trách thi hành văn Nếu người soạn thảo không sử dụng ngôn ngữ sáng, dễ hiểu người có thẩm quyền xem xét, thông qua văn hiểu khác

Đối với đối tượng chịu tác động trực tiếp văn bản, ngôn ngữ không rõ ràng, sáng họ hiểu khác khơng thi hành pháp luật theo mong muốn người soạn thảo

2 Diễn đạt ngôn ngữ nào?

Diễn đạt văn phải cố gắng cao trình bày hiểu Khoa học ngôn ngữ đánh giá dễ hiểu văn theo tiêu chí sau: đơn giản, ngắn gọn, mạch lạc, bố cục trật tự Các tiêu chí phải áp dụng luật, pháp lệnh nghị định Đặc biệt quan trọng văn quy phạm pháp luật tính mạch lạc, tức tính xác rõ ràng diễn đạt Để soạn thảo văn dễ hiểu để dễ dàng hoàn thiện chúng mặt ngôn ngữ, phải ý ba vấn đề: lựa chọn từ ngữ, cấu trúc câu bố cục văn

Ngôn ngữ sử dụng văn tiếng Việt; từ ngữ sử dụng phải từ ngữ phổ thông Không dùng từ ngữ địa phương, từ ngữ cổ từ ngữ thông tục; không sử dụng từ ngữ nước Trong trường hợp cần phải sử dụng từ ngữ nước ngồi khơng có tiếng Việt thay thế, phải phiên âm sang tiếng Việt

Sử dụng từ ngữ chức năng: Văn phải sử dụng ngôn ngữ

viết; cách diễn đạt phải rõ ràng, đơn giản, dễ hiểu.Trong văn có thuật ngữ chuyên môn cần phải làm rõ nội dung thuật ngữ phải giải thích Từ ngữ viết tắt sử dụng trường hợp cần thiết phải giải thích nội dung từ ngữ văn

3 Ngơn ngữ chun ngành pháp lý cách hiểu

là cách diễn đạt sáng, rành mạch, thống có tính cơng thức Ngơn ngữ chun ngành thật ngôn ngữ nhà chuyên môn sử dụng với Khi chúng người khơng có chun mơn sử dụng thơng thường chúng khơng hiểu xác theo nghĩa chuyên môn

Văn pháp luật ngun tắc có mục đích dành cho nhóm người định, người mà phần lớn đào tạo trước mặt pháp lý Để tránh không xuất văn pháp luật bị người khơng có chun mơn hiểu lầm khơng hiểu được, khơng lúc lơ việc trì đặc tính ngơn ngữ chun ngành soạn thảo văn quy phạm pháp luật Để người hiểu văn pháp luật, thuật ngữ chuyên ngành từ ngữ có cách hiểu khác so với ngơn ngữ đại chúng phải làm rõ phần giải thích khái niệm văn pháp luật

4 Sử dụng thuật ngữ chuyên ngành

Sử dụng thuật ngữ chuyên ngành văn pháp luật phải lập kế hoạch cẩn thận: phải xác định rõ thuật ngữ chuyên ngành phải sử dụng phải xây dựng chúng nói lên điều Mối liên quan thuật ngữ phải làm rõ - kết luận đơn giản miêu tả mối quan hệ thuật ngữ Trên sở mà xác định nội dung thuật ngữ Thuật ngữ phải rõ ràng sử dụng thống Ngoài ra, khái niệm giải thích phải để vị trí để người đọc tìm thấy dễ dàng

Cũng hay xảy trường hợp có từ có nhiều cách hiểu tuỳ theo mối quan hệ văn Nhiều cách hiểu khác làm cho văn thêm phần khó hiểu Việc kiểm tra thông qua từ điển tiếng Việt từ điển luật học giúp việc xây dựng sử dụng khái niệm thống

Những điều cịn thiếu hụt tính xác rõ ràng quy định trong văn pháp luật bổ sung cách thêm “văn

bản hướng dẫn kèm” (các văn khơng phải văn có tính

quy phạm; ví dụ cẩm nang giải thích trường hợp áp dụng)

Một nguyên nhân làm cho văn pháp luật khó hiểu việc sử dụng kỹ thuật lập pháp (ví dụ: giả định, viện dẫn) Nếu người ta đọc quy định riêng lẻ luật ngun tắc khơng thể hiểu đầy đủ nội dung cụ thể hậu pháp lý Nhiều quy định khác luật luật nghị định khác phải viện dẫn bổ sung cho quy định Các nội dung giống cần phải khái quát giới hạn quy định điều tiết Điều khiến cho luật pháp dễ theo dõi áp dụng việc khác Nó đảm bảo việc áp dụng có hiệu bình đẳng tình

Khi có đan xen quy định khác phải có phân định rõ ràng có ngun tắc giải thích pháp luật Ví dụ: viện dẫn phải thể rõ ràng mục đích viện dẫn thực viện dẫn mang tính tham khảo Khi soạn thảo luật, pháp lệnh nghị định người ta phép cho nguyên tắc giải thích pháp luật quan chức trường hợp có tranh chấp, tịa án tơn trọng

Ngơn ngữ văn quy phạm pháp luật tiếng Việt, giống ngơn ngữ hành ngơn ngữ tịa án

5 Một số điểm cần lưu ý sử dụng ngôn ngữ văn pháp luật

- Ngôn ngữ văn phải ngôn ngữ thông thường (ngôn ngữ phổ thông), không mang tính kỹ thuật: Văn quy phạm pháp luật cần

- Sử dụng ngôn ngữ phải ý đến độc giả dự kiến/đối tượng điều chỉnh văn quy phạm pháp luật: Người soạn thảo cần cân nhắc

liệu ngôn ngữ kỹ thuật hay thơng thường phù hợp văn có nhóm độc giả riêng biệt, ví dụ văn xây dựng cho cơng việc hay nghề nghiệp cá biệt, nghĩa người đọc văn quy phạm pháp luật am hiểu từ vựng kỹ thuật/chuyên môn nghiệp vụ đó, sử dụng từ ngữ kỹ thuật để soạn thảo dường phù hợp Tuy nhiên, cần lưu ý đối tượng văn đa dạng, gồm nhiều nhóm đối tượng khác nhau, vậy, hồn cảnh người soạn thảo phải ý đến độc giả dự kiến văn

Như vậy, quy tắc “viết rõ ràng cho người đọc bạn” có nghĩa thuật ngữ phải phù hợp với người đọc dự kiến Khi sử dụng ngôn ngữ văn bản, cần ý xem người quan tâm đến văn đó, đối tượng điều chỉnh văn Nếu sử dụng ngôn ngữ xa lạ với người họ khơng hiểu u cầu văn

Văn nên sử dụng từ vựng mà người đọc dễ dàng tiếp cận Một văn quy định hợp tác xã nông nghiệp cần sử dụng từ ngữ dễ hiểu người sử dụng

- Ngơn ngữ văn phải có độ xác cao: Thông thường, cần

tránh sử dụng từ có nhiều nghĩa Khi sử dụng ngơn ngữ, nên lựa chọn từ có chứa nghĩa để tránh bị hiểu nhầm sang nghĩa mà người soạn thảo không mong muốn Những từ đa nghĩa thường làm người đọc văn băn khoăn lựa chọn dùng nghĩa phù hợp với tinh thần văn bản, với ý đồ người soạn thảo/ban hành văn

- Ngơn ngữ phải dễ hiểu, sáng: Ngôn ngữ dễ hiểu chuyển tải nội dung, tinh thần quy phạm tới người đọc Khi ngôn ngữ văn dễ hiểu cán quan thi hành pháp luật, đối tượng chịu điều chỉnh hiểu dễ dàng thực yêu cầu đòi hỏi văn

6 Hướng dẫn chung dùng từ

Một lựa chọn dùng từ ngữ chuẩn xác làm cho văn pháp luật xác rõ ràng, mạch lạc góp phần làm cho văn dễ hiểu, gần gũi công dân Các từ phải sử dụng xác hợp lơgíc Điều có nghĩa trước hết từ dùng phải nói lên nghĩa định nói Tương tự phải trọng tới liên quan từ liên quan nội dung chúng Sự sử dụng khơng hợp lơgíc tạo nhầm lẫn che khuất điều mà văn pháp luật muốn thể

Sử dụng từ ngữ nghĩa

Từ ngữ sử dụng văn phải thể xác nội dung cần truyền đạt, không làm phát sinh nhiều cách hiểu; trường hợp dùng từ hiểu theo nhiều nghĩa phải giải thích theo nghĩa sử dụng văn

Từ nghi vấn, biện pháp tu từ Kkhông sử dụng văn Từ ngữ phải sử dụng thống văn

Việc dùng từ phải phù hợp với thời đại (sử dụng ngơn ngữ đại):

Những cách nói theo lối cũ khơng phổ biến nên tránh Mặt khác từ thời thượng nên tránh dùng Nên tránh dùng ngơn ngữ cổ có ngơn ngữ thay sử dụng ngơn ngữ đại

khi người không xa lạ với ngơn ngữ đó38 Khơng nên sáng tạo

ra ngơn ngữ (ví dụ: ghép từ “kích thích” “nhu cầu” thành từ “kích

cầu”) Sẽ thuận lợi người soạn thảo đưa vào văn

từ dùng thường xuyên văn pháp luật hành sử dụng văn pháp luật ban hành trước

Khơng nên dùng từ nước ngồi: Trong sử dụng ngơn ngữ nói

chung khơng tìm từ tiếng Việt phù hợp dùng từ nước ngồi Việc sử dụng chúng phải ý theo hoàn cảnh trường hợp cụ thể, sử dụng mối quan hệ Các tài liệu nước nguyên tắc viện dẫn văn pháp luật

38 Ví dụ từ “hợp đồng’’ quen thuộc với từ “khế ước” Đối với

nếu chúng dịch sang tiếng Việt có trích dẫn nguồn nó, kể người có liên quan tới văn pháp luật thường hay sử dụng tài liệu tiếng nước ngồi (ví dụ lĩnh vực hàng không).

Trong soạn thảo, cần ý quy tắc sau dùng từ:

+ Dùng từ đơn giản phải xác; + Không dùng từ thể cảm xúc; + Không dùng tiếng lóng;

+ Khơng dùng từ thừa; cần loại bỏ từ không cần thiết, tức việc bỏ từ khơng làm thay đổi nghĩa câu;

+ Chỉ sử dụng từ từ đủ;

+ Sử dụng từ cách thống nhất: Không nên dùng nhiều từ khác để khái niệm, có nghĩa dùng từ, nghĩa Trong tiếng Việt, có nhiều từ có chung nghĩa, lựa chọn từ có nghĩa gần nhất, truyền tải nội dung xác khơng nên sử dụng từ đồng nghĩa khác để khái niệm;

+ Ưu tiên sử dụng từ quen thuộc

7 Hướng dẫn đặc biệt cách dùng từ

Trong văn quy phạm pháp luật phải định rõ đối tượng điều chỉnh quy định, nội dung việc hậu pháp lý Nhất phải thể rành mạch công dân phép làm, phải làm và/hoặc cấm làm

Ví dụ: phải thể rõ quy định bắt buộc phải thực hay

chỉ quy định cho phép thỏa thuận theo hợp đồng

Mối quan hệ văn phải thể mặt ngôn ngữ Nếu muốn thể văn lĩnh vực định có thứ tự ưu tiên thấp, viết “…nếu văn pháp luật khác

khơng có quy định” “ưu tiên áp dụng quy định văn pháp luật khác” “quy định văn pháp luật khác áp dụng khơng có thay đổi” Trong trường hợp cụ thể cịn diễn đạt

Ví dụ: Điều Luật Đấu thầu quy định: “Trường hợp có đặc thù đấu thầu quy định luật khác áp dụng theo quy định luật đó”, “Đối với dự án sử dụng vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA), việc đấu thầu được thực sở nội dung điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên thoả thuận quốc tế mà quan, tổ chức có thẩm quyền Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết”.

- Quy định áp dụng phải nêu xác - Từ “và” ln sử dụng, nếu:

(i) Trong quy định nhiều điều kiện đồng thời đưa ra, (ii) Một việc mang tới đồng thời nhiều hậu pháp lý

Từng thành phần liệt kê tách dấu phẩy Trong trường hợp này, trước thành phần liệt kê cuối phải đặt từ “và” hoặc “cũng như” để làm bật tính đồng thời liệt kê

- Từ nối “hoặc” sử dụng, nếu:

(i) Trong quy định đưa nhiều điều kiện mang tính loại trừ lẫn nhau;

(ii) Một việc mà xảy hậu pháp lý số nhiều hậu pháp lý xảy

Nếu điều kiện hậu pháp lý tách với dấu phẩy, phải đặt từ “hoặc” trước điều kiện cuối hậu pháp lý cuối Tương tự liệt kê dạng danh mục

- Từ nối “và/hoặc” từ nối “một cách tương tự” khơng có tính xác định nên khơng dùng

- Khi diễn đạt việc cấu thành nhiều yếu tố, phải thể rõ kết nối yếu tố mang tính đồng thời hay mang tính loại trừ lẫn Ví dụ: người mua bán; người mua bán; người nhập xuất khẩu; người xuất nhập khẩu; sản xuất kinh doanh;

- Từ “nên” tương tự dẫn tới nhiều điều khơng rõ ràng Nếu hành động bắt buộc điều khơng làm cấm làm khơng sử dụng từ “nên” Khơng nên dùng từ “nên” hay “không nên”, “cần”, mà cần dùng từ “phải” muốn đưa quy phạm mang tính bắt buộc (ví dụ: “Người gây

thiệt hại cho người khác phải bồi thường…”).

- Từ “hiệu lực” dùng phải cẩn trọng có nhiều nghĩa khác Trong văn hữu từ có nghĩa tác động luật pháp, suy đoán chắn khơng chắn mệnh lệnh Chính phải thật cẩn trọng lựa chọn từ quy định cho rõ ràng

- Nếu phải ngày dấu mốc ngày định, viết “quy

định luật có hiệu lực từ ngày 01 tháng 12 năm 2007” Thông thường

ngày dấu mốc thường giao điểm thời gian, ví dụ ngày chuyển giao từ luật cũ sang luật mới, ngày chuyển giao điểm bắt đầu kết thúc giai đoạn Khi thể văn pháp luật phải làm rõ ngày dấu mốc tính vào giai đoạn bắt đầu hay tính vào giai đoạn vừa kết thúc (bắt đầu từ hay kể từ sau hay trước )

Ngoại lệ có quy định ngày dấu mốc ngày cuối tháng năm, mà khơng nói rõ khơng biết giao điểm thời gian Giao điểm thời gian ln tính ngày tháng năm

Khi soạn thảo quy định hiệu lực hết hiệu lực văn phải chú ý tới thông tin thời gian Quy định hiệu lực viết “vào

ngày…” có nghĩa hiệu lực văn ngày hơm

Nếu quy định văn hết hiệu lực vào ngày cuối tháng năm (… hết hiệu lực vào ngày 31 tháng 12 năm 2007) có nghĩa văn hết hiệu lực vào 24 ngày 31 tháng 12 năm 2007 Bởi chuyển giao pháp lý xảy vào thời điểm chuyển giao ngày cũ sang ngày Nếu quy định văn hết hiệu lực vào ngày tháng năm (… vào ngày 01 tháng 01 năm 2007 hết hiệu lực) có nghĩa văn hết hiệu lực vào lúc ngày 01 tháng 01 năm 2007 Ngược lại, quy định văn hết hiệu lực vào ngày hay cuối tháng hay năm viết: “… hết hiệu lực sau

Nếu quy định văn hết hiệu lực gắn với có hiệu lực văn khác, quy định hết hiệu lực có hiệu lực phải nối với nhau từ “đồng thời” Thời điểm hết hiệu lực văn có hiệu lực văn thông thường vào ngày rõ

8 Các hướng dẫn khác diễn đạt, biểu bề quy phạm

Cần tuân thủ quy định hình thức văn (kể số, ký hiệu, trích yếu nội dung văn thẩm quyền ký văn cách thức trình bày)

Vì mục đích cho tất văn pháp luật có hình ảnh bề ngồi thống nhất, nên hướng dẫn phải đặc biệt ý Làm khác với hướng dẫn hợp lý có hồn cảnh đặc thù buộc phải làm đảm bảo hình ảnh bề ngồi luật của văn pháp luật, ví dụ sửa đổi quy định cũ.

- Sử dụng số ít: người soạn thảo nên viết “cơ quan”, “tổ chức”, “cá

nhân” thay “các quan”, “các tổ chức” “ cá nhân”, “mọi công dân”.

- Sử dụng từ trung tính (phi giới tính): nên dùng từ cho hai giới, ví dụ sử dụng danh từ “chủ tọa” thay “ơng chủ toạ”; “Chủ

tịch” thay “ơng Chủ tịch” hay không dùng đại từ “anh”, “chị”

quy định

- Tránh sử dụng ngoặc đơn văn

- Tiêu đề: Quy định có tiêu đề (chương, mục cần thiết phải có tiêu đề) tiêu đề cần mang tính khái quát, súc tích song phải rõ chủ đề nội dung quy định mà chuyển tải Ngược lại, nội dung phần mà tiêu đề bao hàm phải giải chủ đề thể tiêu đề

- Trình bày số đếm, thời gian, số đo ký hiệu thống theo quy định chung, ví dụ: sử dụng đơn vị đo lường theo hệ mét.

- Có thể sử dụng mẫu, bảng liệt kê, phụ lục, danh sách cần thiết

- Khi sửa đổi văn pháp luật phải ý tới văn tồn mà sửa theo để đảm bảo hình thức bên ngồi thống văn

- Sau số tiền viết tên gọi đơn vị tiền tệ Các tên gọi “đồng” phải viết đầy đủ Các tên gọi tiền tệ viết tắt bảng biểu mẫu in sẵn (ví dụ: viết “đ” thay cho từ “đồng”).

- Trong điều, khoản văn sử dụng số - Khi liệt kê để việc trích dẫn dễ dàng ý sau: thành phần liệt kê không nên đánh dấu gạch đầu dòng, mà nên đánh dấu số chữ

- Cách dùng từ luật, pháp lệnh nghị định (văn quy phạm pháp luật nói chung) phải để tạo quy định mang tính khái qt thống Nếu có người nêu ra, giới tính họ mặt ngôn ngữ đồng với giới tính tự nhiên họ Ta sử dụng “người sở hữu”, “người bán hàng”,

“người thuê nhà” cho nam nữ Nên dùng tên gọi hai

giới (ví dụ: “lực lượng giảng viên”, “thành viên”); nên dùng từ cho tránh phải dùng từ giới tính (ví dụ: “người nào…” “đại

diện”).

9 Sử dụng chữ viết tắt

- Về nguyên tắc không sử dụng chữ viết tắt văn pháp luật Ví

dụ: Phải viết đầy đủ cụm từ “văn bản”, “ví dụ”, “phần”, “chương”; “mục”, “điều”, “khoản” (ví dụ: khơng viết “Đ” để thay cho từ “Điều”)

Nếu viết tắt bảng biểu mục lục khơng tránh khỏi, lần sử dụng viết tắt phải viết đầy đủ chữ mở ngoặc viết từ viết tắt sử dụng thay sau Điều khơng cần thiết nhóm người đối tượng điều chỉnh văn pháp luật biết từ viết tắt

Nếu quy định viện dẫn, từ “điều”, “mục” ln phải viết đầy đủ

Luật nghị định nói đến đoạn văn xuôi quy định pháp luật khơng sử dụng tên viết tắt chúng, mà phải viết bằng tên dẫn chúng (ví dụ: không viết “Điều HP” mà phải viết

- Trong đoạn văn xuôi quy định pháp luật đơn vị độ lớn, trọng lượng đơn vị đo lường khác phải viết đầy đủ Trong bảng biểu, mục lục tương tự viết tắt chúng theo cách thông thường Cần ý đơn vị ký hiệu đơn vị phải đơn vị ký hiệu đơn vị quy định luật đơn vị đo lường

Trong bảng biểu, mục lục tỷ lệ phần trăm viết tắt “%” - Cách viết ẩn ý “phạm vi luật có hiệu lực” nên sử dụng phạm vi có hiệu lực luật khơng bao trùm lên tồn lãnh thổ vượt phạm vi lãnh thổ

- Vùng lãnh thổ ngồi Việt Nam sử dụng cách diễn đạt

“nước ngoài”, để luật pháp, tổ chức công việc nhà

nước khác sử dụng cụm từ “của nước ngoài”.

- Viết tắt tên gọi hiệp ước quốc tế tổ chức quốc tế:

Nếu luật hiệp ước nghị định liên quan tới hiệp ước trích dẫn hiệp ước quốc tế, phải ln trích dẫn ngày/tháng/năm, tên đầy đủ tên viết tắt Nếu bên tham gia hiệp ước quy định tên viết tắt hiệp ước tên dùng làm tên trích dẫn Nếu nội dung hiệp ước quốc tế khơng đăng tải Cơng báo trích dẫn hiệp ước quốc tế vào luật quốc nội nội dung đăng tiếng Việt (bản hiệp ước tiếng Việt dịch tiếng Việt) phương tiện khác người tiếp cận

Các hiệp ước quốc tế biết đến nhiều dẫn tên trích dẫn đủ (Ví dụ: Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ) Chỉ hiệp ước biết đến phạm vi rộng lớn đối tượng coi hiệp ước biết đến nhiều Người ta công nhận hiệp ước quốc tế quan trọng hiệp ước quốc tế được biết đến nhiều (ví dụ: HĐTM Việt Nam - Hoa Kỳ).

Nếu luật nghị định trích dẫn nhiều lần hiệp ước quốc tế sau lần trích dẫn với tên gọi đầy đủ, lần trích dẫn sau cần trích dẫn tên trích dẫn hiệp ước

Nếu hiệp ước quốc tế sửa đổi, phải dẫn sửa đổi Khi hiệp ước quốc tế sửa đổi không cần phải nêu kèm theo tên gọi Ví dụ dẫn cần viết “hiệp ước sửa

- Viết tắt tên tổ chức quốc tế:

Tên lấy từ tiếng Việt dịch tiếng Việt nội dung hiệp ước đăng tải Công báo Tương tự áp dụng tên quan tổ chức quốc tế, ví dụ, tổ chức UNICEF, tổ chức Liên hợp quốc (UNDP) Nếu thỏa thuận thành lập khơng có thỏa thuận tên gọi quan tổ chức dùng tên gọi tổ chức quốc tế sử dụng nói quan

VI qUY đỊNH MụC đíCH CủA VăN bảN

Việc quy định mục đích văn nhằm xác định ý nghĩa có tính ngun tắc việc ban hành văn bản, định hướng cho quan thực thi pháp luật (tổ chức thực văn bản) hành xử với mục đích văn bản, với quan quy định chi tiết thi hành hay hướng dẫn việc thực văn

Người ta ý tới việc quy định mục đích văn bản, song lại quy định cần thiết, giống sợi đỏ xuyên suốt toàn văn làm cho bên có quyền, nghĩa vụ liên quan hiểu quyền, nghĩa vụ cụ thể họ

Việc quy định mục đích văn thực có ý nghĩa thẩm phán họ phải đưa phán phù hợp Bản thân người soạn thảo cần phải ý đến mục đích văn cần xem nguyên tắc đạo việc soạn thảo

VII SỬ DụNG đỊNH NGHĨA

1 Thế điều khoản định nghĩa?

Điều khoản định nghĩa “nhằm nói cho người đọc cách xác

nhà soạn thảo dự định từ định mang ý nghĩa Nhà soạn thảo sử dụng điều khoản định nghĩa để quy định ý nghĩa từ ngữ mà họ sử dụng văn pháp luật”39.

Người đọc thường phải tìm hiểu thuật ngữ để hiểu văn người soạn thảo nên cố gắng tránh việc sử dụng từ ngữ

phức tạp không cần thiết dùng thuật ngữ kỹ thuật khơng có cách thay đối tượng đọc văn người thuộc nhóm ngành nghề liên quan

Ví dụ: Pháp lệnh thương phiếu giải thích thuật ngữ chun mơn:

thương phiếu, hối phiếu, lệnh phiếu, người bị ký phát, người ký phát, người phát hành,…

2 Khi sử dụng định nghĩa?

Người soạn thảo nên sử dụng định nghĩa khi:

- Một từ hay cụm từ không sử dụng theo nghĩa thơng thường hay sử dụng với nhiều nghĩa thơng thường (định nghĩa phải làm rõ nghĩa áp dụng)

Ví dụ: Luật Hải quan giải thích: “Hàng hóa bao gồm hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu, cảnh; hành lý, ngoại hối, tiền Việt Nam người xuất cảnh, nhập cảnh; vật dụng phương tiện vận tải xuất cảnh, nhập cảnh, cảnh; kim khí quý, đá quý, cổ vật, văn hóa phẩm, bưu phẩm, các tài sản khác xuất khẩu, nhập khẩu, cảnh lưu giữ địa bàn hoạt động hải quan” Trong ngơn ngữ thơng dụng, từ “hàng hóa”

quen thuộc với người, từ “hàng hóa” nêu điều, khoản Luật Hải quan hiểu định nghĩa giới hạn phạm vi nêu

- Khi văn sử dụng nhiều lần từ khơng giải thích đặt thuật ngữ vào ngữ cảnh khác nhau, người đọc hiểu theo nhiều cách khác Chính vậy, sử dụng thuật ngữ điều, khoản khác nhau, người soạn thảo cần ý để tránh mâu thuẫn văn Đặc biệt, trường hợp từ có đa nghĩa, quy phạm làm rõ nghĩa từ cần có giải thích thuật ngữ hay cịn gọi quy phạm định nghĩa

Ví dụ: Luật Giao thông đường quy định: ‘’Người điều khiển phương tiện tham gia giao thông gồm người điều khiển xe giới, xe thô sơ, xe máy chuyên dùng tham gia giao thông đường bộ’’ Hoặc ‘’người lái xe người điều khiển xe giới’’ Nếu có quy phạm định nghĩa văn

- Chủ định hạn chế hay mở rộng nghĩa thông thường từ cụm từ: Các quy phạm định nghĩa hay việc giải thích từ ngữ văn tránh hạn chế mập mờ ẩn chứa từ ngữ (Ví dụ: định nghĩa “pháo” sau: ‘’pháo nghĩa hỗn hợp cháy

và nổ, chất hợp chất vật có mục đích gây cháy nổ, hoặc nhà sản xuất chuẩn bị cho mục đích làm gây hiệu quả nhìn thấy được, nghe thấy cháy, nổ tiếng nổ’’).

- Tránh lặp lại nhiều: Trong văn bản, cần có danh mục dài quy định dài để giải thích, mơ tả làm rõ ý từ ngữ, khái niệm phức tạp đó, quy định lặp lặp lại nhiều lần văn

Ví dụ: Điều Luật Hải quan năm 2001 (được sửa đổi, bổ sung số

điều năm 2005) có số từ ngữ giải thích sau: ‘’Thông quan

là việc quan hải quan định hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu, phương tiện vận tải xuất cảnh, nhập cảnh’’; “Người khai hải quan bao gồm chủ hàng hóa, chủ phương tiện vận tải người chủ hàng hóa, chủ phương tiện vận tải ủy quyền’’

3 Một số điểm cần lưu ý sử dụng định nghĩa

- Các định nghĩa nên đặt phần đầu văn trừ phạm vi áp dụng chúng giới hạn phần, mục, khoản hay phận khác văn bản; trường hợp đó, nên đặt định nghĩa phần đầu phần, mục, khoản hay phận đó;

- Tránh sử dụng nhiều định nghĩa;

- Lưu ý tính chắn định nghĩa dẫn đến việc lạc hậu nhanh chóng định nghĩa phát triển nhanh thị trường công nghệ;

- Không nên định nghĩa cụm từ trừ danh từ đơn, động từ, tính từ, trạng từ;

- Một định nghĩa nên định nghĩa từ hay cụm từ không nên chứa quy định văn hoạt động hay vấn đề thuộc nội dung văn bản;

ngữ cần phải giải thích Trong trường hợp khơng thể sử dụng từ ngữ khác để giải thích mà buộc phải dùng lại nên lưu ý trật tự từ ngữ giải thích

Ví dụ: Trong Luật Di sản văn hóa có giải thích cụm từ ‘’di sản văn hóa phi vật thể’’ Điều Điều sau giải thích từ ‘’sưu tập’’ phải sử dụng lại cụm từ ‘’di sản văn hóa phi vật thể’’, ‘’Sưu tập một tập hợp di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia di sản văn hóa phi vật thể, thu thập, gìn giữ, xếp có hệ thống theo dấu hiệu chung hình thức, nội dung chất liệu để đáp ứng nhu cầu tìm hiểu lịch sử tự nhiên xã hội’’

- Một từ hay cụm từ sử dụng luật không nên định nghĩa văn luật mục đích luật trừ luật quy định thẩm quyền rõ ràng việc đó;

- Người soạn thảo khơng nên chuẩn bị định nghĩa các nội dung văn soạn thảo xong lý do: thứ

nhất, không lãng phí thời gian để cố buộc từ ngữ văn phải phù

hợp với định nghĩa đặt sớm; thứ hai, trình soạn thảo, định hình rõ việc sử dụng định nghĩa cần thiết hay không cần thiết Sẽ lãng phí thời gian cuối lại thấy cần loại bỏ định nghĩa đưa vào từ sớm người soạn thảo cần ý tập trung vào vấn đề trọng tâm dự thảo

VIII VIỆN DẪN VăN bảN

Các nguyên tắc viện dẫn phải ý tn thủ, khơng phải tính thống hình thức bề ngồi luật, nghị định, mà cịn xác cần thiết thơng tin

Các thơng tin xác cần thiết để xác định tương đối văn viện dẫn Các nguyên tắc viện dẫn đặc biệt quan trọng, đoạn văn phải viện dẫn đoạn văn khác, phần mở đầu luật sửa đổi văn sửa đổi phải viện dẫn văn sửa đổi, phần mở đầu nghị định phải viện dẫn văn uỷ quyền ban hành nghị định

ngày/tháng/năm thông qua dẫn lần sửa đổi, bổ sung văn có

Trong phần mở đầu luật sửa đổi, bổ sung luật/pháp lệnh sửa đổi, bổ sung, phần mở đầu nghị định ln sử dụng cách viện dẫn đầy đủ Những luật văn pháp luật quen thuộc với người, đoạn văn mà viện dẫn nhắc lại cần nêu tên viện dẫn văn

Ví dụ: Những luật quen thuộc với người Hiến pháp, Bộ luật

Dân sự, Bộ luật Hình Những luật luật dành cho tất người nên cho người biết Các luật/pháp lệnh nghị định khác lại dành cho nhóm người định Từ thực tế pháp luật cho phép coi văn quen thuộc nhóm người định đó, ví dụ: Bộ luật Lao động

1 Khi viện dẫn?

- Trong luật nghị định khơng phải phải viết đầy đủ nội dung việc hậu pháp lý Các nhà làm luật nghị định tận dụng đoạn văn có sẵn cách viện dẫn vào đoạn văn Có thể viện dẫn vào quy định khác viện dẫn phần quy định

- Thơng qua việc viện dẫn quy định viện dẫn trở thành phận cấu thành quy định viện dẫn (quy định chính)

- Có thể viện dẫn vào văn áp dụng thời điểm định khoảng thời gian định Về nguyên tắc phải văn có hiệu lực vào thời điểm quy định có hiệu lực (được gọi viện dẫn tĩnh) Nhưng viện dẫn vào văn hành (được gọi viện dẫn linh hoạt)

Có thể viện dẫn vào quy định pháp luật khơng cịn hiệu lực có sai phạm công bố nên bị vô hiệu Loại viện dẫn cần điều kiện văn viện dẫn phổ biến rộng rãi tiếp cận (một viện dẫn có chất viện dẫn tĩnh, nội dung viện dẫn sửa đổi nữa)

án”; “thẩm quyền Hội thẩm nhân dân quy định Pháp lệnh Hội thẩm nhân dân”) Viện dẫn loại không quy định hiệu lực quy

định viện dẫn, mà thơng báo quy định có sẵn áp dụng giúp người khác tìm thấy dễ dàng Viện dẫn loại nên hạn chế tối đa sử dụng, kỹ thuật lập pháp mà đơn thơng tin khơng có chủ ý thừa

Ví dụ: Điều 30 Luật Dạy nghề quy định: “Sinh viên học hết chương trình cao đẳng có đủ điều kiện dự thi, đạt yêu cầu hiệu trưởng trường quy định Điều 29 Luật cấp tốt nghiệp cao đẳng theo quy định Thủ trưởng quan quản lý nhà nước về dạy nghề trung ương”

Nếu đoạn văn viện dẫn quy định pháp luật, viện dẫn phù hợp dùng để diễn đạt bổ sung cho nội dung quy định Điều kiện để đoạn văn có tính phù hợp dùng để viện dẫn tính phổ thơng đoạn văn bản, có nghĩa người có điều kiện để hiểu Ngồi ra, cịn phải dễ tiếp cận đoạn văn viện dẫn phận cấu thành quy định

2 Lợi ích bất lợi kỹ thuật viện dẫn

- Kỹ thuật viện dẫn có nhiều lợi ích: Viện dẫn để tạo văn ngắn gọn, đơn giản, tránh phải nhắc lại tồn nhiều đoạn văn Nó giúp tránh vênh nội dung quy định pháp luật Ngồi ra, cịn đảm bảo việc tương tự phải có điều kiện giống có hậu giống

Trong số trường hợp, việc viện dẫn tránh khỏi Một số nội dung từ thực tế quy định cách viện dẫn Ví dụ đồ, biểu đồ, bảng biểu, biểu mẫu, thứ mà văn xuôi

- Ngược lại, viện dẫn có hạn chế Viện dẫn làm đứt quãng liên kết mạch văn Tồn nội dung quy định khơng thể nắm bắt đầy đủ đọc quy định mà chưa liên hệ đọc đoạn văn viện dẫn Những hạn chế giảm thiểu quy định dẫn nội dung đoạn văn viện dẫn

cạnh quy định viện dẫn, điều cần thiết, để làm rõ thực chất quy định

3 Kỹ thuật viện dẫn văn bản

Khi viện dẫn văn có liên quan, phải ghi đầy đủ tên, loại, số, ký hiệu văn bản; tên quan, tổ chức ban hành văn

Trong trường hợp viện dẫn phần, chương, mục văn quy phạm pháp luật phải xác định cụ thể phần, chương, mục văn

Trong trường hợp viện dẫn đến điều, khoản, điểm khơng phải xác định rõ đơn vị bố cục phần, chương, mục có chứa điều, khoản, điểm

Trong trường hợp viện dẫn đến phần, chương, mục, điều, khoản, điểm văn quy phạm pháp luật phải viện dẫn theo thứ tự từ nhỏ đến lớn tên văn bản; viện dẫn từ khoản, điểm đến khoản, điểm khác điều từ mục, điều đến mục, điều khác chương văn khơng phải xác định tên văn

Ix qUY đỊNH CHUYỂN TIẾP

Khi văn bị sửa đổi, bãi bỏ hay thay thế, cần cân nhắc liệu văn hay điều khoản có hiệu lực kể từ ngày dự kiến mà khơng gặp khó khăn khơng, liệu điều khoản chuyển tiếp có cần khơng? Nếu cần có điều khoản chuyển tiếp điều khoản phải đặt cuối văn hay sau điều khoản liên quan Nên đặt cuối văn điều khoản chuyển tiếp áp dụng thời gian ngắn định, ảnh hưởng tới số người, số phần văn

Trình bày điều khoản chuyển tiếp

ích kinh tế Nhà nước, xã hội công dân; không cần thiết phải áp dụng quy định văn quan hệ pháp lý tồn trước

x qUY đỊNH VỀ bÃI bỎ, THAY THẾ VăN bảN KHáC

Điều khoản bãi bỏ, thay điều khoản quy định việc bãi bỏ, thay một vài văn bản, điều, khoản, điểm có văn ban hành Do vậy, văn ban hành rõ ràng nhằm thay văn khác phải tuyên bố rõ bãi bỏ văn bị thay Trường hợp văn ban hành làm vô hiệu quy định văn khác phải nêu rõ văn điều, khoản cần bị bãi bỏ đó, tránh sử dụng cụm từ “những quy định trước

trái với văn bãi bỏ” Người soạn thảo cần thiết kế điều khoản

để liệt kê cụ thể văn bản, điều, khoản cần bị bãi bỏ, thay văn soạn thảo

Về mặt kỹ thuật, có nhiều nước sử dụng cách in nghiêng, in đậm gạch ngang chữ người đọc thấy rõ đâu quy định bị bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thuận lợi cho việc thi hành

Có thể phải tiến hành sửa đổi hậu quả, tức thực sửa đổi việc sửa đổi hay quy định văn khác ảnh hưởng trực tiếp đến

Cũng áp dụng phương pháp văn sửa nhiều văn để bảo đảm tính thống hệ thống pháp luật; có nghĩa sửa đổi quy định vấn đề kéo theo hệ số văn quy phạm pháp luật khác phải sửa đổi, bãi bỏ thay thế; văn cấp ban hành (cùng quan ban hành với văn mới) nên sửa đổi đồng thời văn

xI qUY đỊNH VỀ HIỆU LỰC CủA VăN bảN

lực sau 10 ngày kể từ ngày ban hành văn thông qua văn bản) không thuận lợi cho người áp dụng

Ngồi ra, quy định ngày có hiệu lực văn phải cân nhắc thời điểm văn hướng dẫn thi hành ban hành (ví dụ:quy định hiệu lực luật phải tính đến việc ban hành văn luật)

xII qUY đỊNH VỀ THờI HạN, THờI đIỂM, HIỆU LỰC VÀ CHấM DỨT HIỆU LỰC CủA VăN bảN

1 Trình bày thời hạn, thời điểm

Trường hợp thời hạn xác định phút, giờ, ngày, tuần, tháng, quý, năm thời hạn trình bày số độ dài thời hạn đơn vị thời hạn

Trường hợp thời điểm xác định phút, giờ, ngày, tuần, tháng, quý, năm thời điểm trình bày số thời điểm đơn vị thời điểm

Đơn vị thời hạn, đơn vị thời điểm thể chữ trình bày liền sau số độ dài thời hạn, số thời điểm

2 Trình bày hiệu lực thi hành

Tên văn bản, điều, khoản, điểm văn bị thay thế, bãi bỏ phải liệt kê cụ thể điều quy định hiệu lực thi hành văn Trường hợp văn bản, điều, khoản, điểm văn bị thay thế, bãi bỏ nhiều phải lập thành danh mục ban hành kèm theo

Một số văn quy phạm pháp luật có tính chất quy định tạm thời thời hạn có hiệu lực không xác định rõ Đối với văn bản vậy, nên có điều khoản quy định hiệu lực, ví dụ: ‘’Văn

(hoặc định này) chấm dứt hiệu lực sau năm (hoặc năm) kể từ ngày có hiệu lực’’ Các văn điều chỉnh vấn đề phức tạp,

CHươNG III

HướNG DẪN CáCH SOạN THảO LUậT

I HướNG DẪN CáCH SOạN THảO LUậT

1 Tên luật

Tên gọi luật thông tin ngắn gọn nội dung luật số từ nối với nhau, với tên gọi mình, luật phân biệt với luật khác dùng để viện dẫn Tên gọi dùng tên viện dẫn luật luật khơng có tên gọi ngắn

Tên gọi phải thể luật Thông tin thứ bậc văn quan trọng để phân biệt với văn có thứ bậc pháp lý thấp hơn, ví

dụ: nghị định Thông tin nội dung nên sử dụng khái niệm thể

rõ đối tượng điều chỉnh luật với khái niệm luật dễ dàng phân biệt với luật khác Chỉ cần nêu từ đối tượng điều chỉnh của luật đủ Ví dụ: Luật tiếp cận thơng tin; Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật; Luật Dạy nghề; Luật Đầu tư; Luật Đấu thầu; Luật Sở hữu trí tuệ;

Một luật nguyên tắc nên xác định tên viết tắt thức (để đưa vào sở liệu thuận cho việc viện dẫn) Giống tên gọi, tên viết tắt phải phục vụ cho việc nhận biết luật sau khơng gây nhầm lẫn Tên viết tắt luật phải phân biệt với tất tên viết tắt luật khác có hiệu lực với Tên viết tắt khơng nên bị thay đổi chừng luật tồn tại, kể tên gọi luật bị thay đổi

2 Mục lục nội dung

Mỗi luật lớn nên có phần mục lục nội dung (ví dụ: Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân ), nhằm tạo thuận lợi cho người áp dụng có nhìn khái qt có định hướng Đối với người soạn thảo, có lợi ích chỗ buộc người phải ý từ ban đầu việc xây dựng luật cách có hệ thống Sự cần thiết phải xây dựng phần, chương, mục, tiểu mục nhận biết từ sớm

Tất tiêu đề thành phần luật phải đưa vào Mục lục nội dung giống tiêu đề luật lời nói đầu luật phụ thuộc vào nội dung luật Nếu giai đoạn soạn thảo quy trình ban hành nội dung luật bị sửa đổi phải kiểm tra lại mục

lục nội dung có cịn thống không 40.

Nên làm mục lục dự thảo, sau khơng nên quan tâm q điều phải sửa đổi thường xuyên chuẩn bị trình

3 Thành phần luật

- Các điều luật tên gọi: Luật chia thành điều thành phần lớn (ví dụ: phần, chương, mục) Trong điều chứa khoản; khoản chứa điểm

- Tất điều luật phải đánh số liên tiếp Việc đánh số không bị thành phần lớn luật làm gián đoạn (tức bắt đầu thành phần lớn điều không bị đánh số thứ tự lại)

Một chữ bổ sung vào số thứ tự điều (ví dụ Điều 27a) xuất sau, không sử dụng luật ban hành lần Điều chia nhỏ thành khoản cần thiết Sau khoản điểm (nếu cần) Chia nhỏ nên tránh (nhất tránh gạch đầu dòng dấu cộng) Nếu nội dung cần phải thể chi tiết phải bố cục cách khác

- Các thành phần lớn luật: Một phần lớn luật phải bao gồm nhiều điều có tên gọi Tên gọi “phần”, “chương”, “mục” cũng “tiểu mục” Việc chia luật thành phần lớn không làm ảnh hưởng đến việc gọi tên điều luật Một phần lớn đánh số thứ tự; ví dụ “mục 3” khơng cần viết viện dẫn.

Phân chia thành phần lớn luật tuỳ thuộc vào phạm vi điều chỉnh luật Những luật có 20 điều nguyên tắc phân chia thành phần lớn không cần thiết

40 Tại Canađa: mục lục luật không thuộc thành phần luật

Các phần lớn luật phải gọi tên thống đánh số thứ tự liên tục (ví dụ: chương 1, chương 2; mục 1, mục tương tự)

4 Tiêu đề thành phần luật

Nếu luật chia thành nhiều phần lớn chương, mục chương, mục phải có tiêu đề nhỏ

Ví dụ: Trong Luật Đầu tư:

Chương V- Lĩnh vực, địa bàn đầu tư, ưu đãi hỗ trợ đầu tư Mục 1: Lĩnh vực, địa bàn đầu tư

Mục 2: Ưu đãi đầu tư

Tiêu đề nhỏ cụm từ nội dung phần Tiêu đề nhỏ có nhiệm vụ cung cấp thông tin Đối với nhà soạn thảo văn tiêu đề nhỏ cơng cụ bổ sung thể nội dung dự kiến Đối với người đọc lại cơng cụ trợ giúp để hiểu luật

Để dễ theo dõi trợ giúp để hiểu luật, điều luật nên có tiêu đề nhỏ Cách chọn tiêu đề cho điều luật chọn cụm từ nội dung điều, phạm vi nội dung quy định điều luật nhỏ Nhưng nội dung quy định điều luật rộng, khó chọn cụm từ nội dung quy định điều luật Cần thiết phải có tiêu đề nhỏ cho điều luật tiêu đề nhỏ giúp cho nhà soạn thảo sớm nhận thấy khiếm khuyết bố cục nội dung luật từ xây dựng trật tự quy định rành mạch

Nếu người ta định soạn thảo theo cách điều có tiêu đề, tất điều luật phải có tiêu đề Đối với số nội dung có tiêu đề cố định Quy định chuyển tiếp có tiêu đề “Quy định

chuyển tiếp” “điều khoản chuyển tiếp”.

Điều cuối luật điều quy định hiệu lực Điều có tiêu đề “Hiệu lực”

5 bố cục luật

- Nội dung quan trọng phải đứng trước nội dung không quan trọng; - Quy định nội dung phải đứng trước quy định thủ tục;

- Quy định có tính ngun tắc phải đứng trước quy định có tính ngoại lệ;

- Quy định nghĩa vụ phải đứng trước quy định chế tài;

- Quy định thẩm quyền phải đứng trước quy định trình tự, thủ tục

Luật nên có bố cục sau:

Phạm vi điều chỉnh Nội dung chính

Thẩm quyền thủ tục Quy định chế tài Quy định chuyển tiếp

Quy định bãi bỏ quy định trước đây Quy định thay đổi quy định khác Quy định hiệu lực

6 quy định uỷ quyền ban hành nghị định

Quy định uỷ quyền ban hành nghị định thuộc phần nội dung luật Quy định đặt cuối phần nội dung trực tiếp nơi nói quy định mà nghị định phải bổ sung Nếu để tập trung quy định uỷ quyền vào chỗ dễ theo dõi

7 Các bảng biểu, danh sách, sơ đồ

Các bảng biểu, danh sách, sơ đồ có vai trò giảm tải độ lớn luật bổ sung nội dung luật nên đưa vào phần phụ lục kèm theo luật Phần phụ lục có mức độ hình thức văn luật

Phụ lục phần luật Nếu có nhiều quy định luật có

chỉ dẫn vào phụ lục nên đánh số thứ tự phụ lục

8 quy định chuyển tiếp

Luật có đầy đủ hiệu lực vào thời điểm có hiệu lực luật khơng có quy định khác Điều có nghĩa vào thời điểm luật điều chỉnh quan hệ pháp lý hình thành trước quan hệ pháp lý hình thành từ thời điểm luật có hiệu lực khơng có khác Nhưng thơng thường chuyển giao thẳng từ thực trạng pháp lý sang thực trạng pháp lý khác khơng thể, lý khác phải ý tới quan hệ pháp lý tồn Vì cần phải có quy định chuyển tiếp, quy định xử lý các mối quan hệ pháp lý tồn từ trước đó.

Liệu có cần phải có quy định chuyển tiếp hay khơng hồn tồn phụ thuộc vào nội dung pháp luật phải điều chỉnh, cần phải thẩm định cách trực tiếp Chính vậy, khơng thể hướng dẫn chung chung luật cần quy định chuyển tiếp

Tuy nhiên, có nguyên tắc cần ý sau:

- Nếu phải để quan hệ pháp lý hình thành trước áp dụng quy định mới, phải cân nhắc giác độ lòng tin người dân quyền lợi nhà nước Nếu quy định nhà làm luật cấp thiết việc vận dụng quy định điều bắt buộc, quan hệ pháp lý tồn bắt buộc phải thích ứng với quy định

- Việc thể quy định chuyển tiếp thường dành cho khoảng không gian thoải mái Trong nhiều trường hợp cần quy định luật số quy định luật không áp dụng quan hệ pháp lý hình thành trước đó, mà áp dụng quan hệ pháp lý hình thành từ thời điểm luật có hiệu lực Việc áp dụng không áp dụng quy định quan hệ pháp lý tồn trước phụ thuộc vào nhiều điều kiện khác

Ví dụ: Điều 121 Luật Xây dựng quy định:

“1 Cơng trình xây dựng tồn phù hợp với quy hoạch chưa phù hợp kiến trúc phép tồn theo trạng; trường hợp cải tạo, nâng cấp, sửa chữa cơng trình phải tn theo quy định Luật này.

2 Cơng trình xây dựng tồn không phù hợp với quy hoạch xử lý sau:

a) Chủ cơng trình quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, cấp giấy phép xây dựng tạm có thời hạn phù hợp với thời gian thực quy hoạch có nhu cầu cải tạo, nâng cấp, sửa chữa ”.

Tuy nhiên, hiệu lực luật khơng đồng mà có dẫn luật khơng đủ Khi đó, phải thể quy định chuyển tiếp gắn với thời điểm có hiệu lực Để làm việc đó, miêu tả thời điểm có hiệu lực cách chung chung (ví dụ: “thời điểm luật có hiệu lực theo

quy định điều ” “điều quy định thời điểm luật có hiệu lực”)

Cách khác tốt ngày tháng cụ thể có hiệu lực có hiệu lực kể từ thời điểm xác định

Nếu quy định chuyển tiếp gắn với thời điểm có hiệu lực thời điểm có hiệu lực sau thời gian so với thời điểm xác định viết sau: “Luật có hiệu lực vào ngày kể từ luật công

bố Công báo”.

Quy định chuyển tiếp nguyên tắc viết thành điều phần quy định cuối luật Quy định chuyển tiếp phải đặt tách riêng so với quy định hiệu lực Nếu điều luật có tiêu đề, quy định chuyển tiếp có tiêu đề “Quy định chuyển tiếp” không đưa tiêu đề khác

Nếu dự đoán luật thường xuyên bị sửa đổi lần cần quy định chuyển tiếp giống nhau, nên xem xét xây dựng quy định chuyển tiếp cố định không (quy định khống)

Quy định chuyển tiếp khống quy định kiện điểm chuyển giao luật luật cũ, kiện dấu mốc để xử lý trường hợp theo quy định luật cũ

Ví dụ: “Án phí tính theo quy định pháp luật vào thời điểm ký kết hợp đồng”.

Quy định chuyển tiếp khống quy định tiếp tục có hiệu lực

luật cũ đáp ứng điều kiện bắt buộc định

9 điều khoản sửa đổi quy định liên quan

Luật không cần thống thân nó, khơng có mâu thuẫn, mà cịn phải thống với hệ thống pháp luật hành Nếu luật mâu thuẫn với quy định tồn khiến cho chúng trở thành không cần phải sửa đổi việc sửa đổi quy định hành cần phải đảm bảo thống với luật

Nếu luật với quy định sửa đổi có hiệu lực quy định sửa đổi có hiệu lực với luật

10 Các quy định hiệu lực

10.1 Quy định thời điểm có hiệu lực

Đối với luật phải xác định thời điểm có hiệu lực41 Vì việc xác

định thời điểm có hiệu lực luật thuộc cơng việc ban hành quy định, nên cần nhà làm luật thực Sẽ khơng Chính phủ Bộ uỷ quyền quy định thời điểm có hiệu lực luật Khi thời điểm có hiệu lực xác định quy định pháp lý bao gồm quy định uỷ quyền ban hành nghị định luật bắt đầu hết hiệu lực bắt đầu áp dụng

Cần phải phân biệt tồn luật hiệu lực luật Luật tồn công bố đương nhiên luật có hiệu lực Vào thời điểm với điều kiện luật có hiệu lực, quy định riêng Các quy định có vai trị quy định chuyển tiếp phải tách bạch khỏi quy định hiệu lực

41 Có nước quy định: văn khơng xác định thời điểm có hiệu lực,

Ngay dự thảo nên có quy định thời điểm có hiệu lực Trong suốt trình soạn thảo ban hành luật phải ý tới quy định Vì quy trình ban hành văn pháp luật thường kéo dài, nên phải đảm bảo vào thời điểm ban hành luật, quy định thời hiệu phải tương thích Sự sửa đổi để tương thích cần thiết, khơng dẫn đến tình trạng ngược thời điểm luật có hiệu lực lại trước thời điểm luật ban hành, không kịp cho việc chuẩn bị điều kiện cần thiết cho việc thi hành văn

Vị trí quy định hiệu lực thường điều cuối luật Như quy định hiệu lực bao trùm lên tất quy định luật

10.2 Các cách soạn thảo quy định hiệu lực

Về nhà làm luật tự quy định thời điểm luật có hiệu lực Mặc dù phải ý hoàn cảnh tác động định Rất nhiều quy định cần khoảng thời gian chuẩn bị định để vào áp dụng Nếu quy định điều chỉnh trực tiếp vào hành vi người cần phải có chuẩn bị tổ chức hành (ví dụ: ban hành nghị định hướng dẫn), phải để quãng thời gian định từ ban hành tới có hiệu lực Tồn quãng thời gian cân nhắc tùy theo quy mô quy định công việc chuẩn bị cần thiết

Quy định hiệu lực phân tách tuỳ theo đòi hỏi: quy định luật có thời điểm hiệu lực khác (gọi hiệu lực

không đồng bộ).

Khi hiệu lực quy định luật khơng đồng nên gộp tất quy định có thời điểm hiệu lực với Chúng gộp vào với theo thứ tự điều Trong quy định thời hiệu phải xác định thời điểm quy định có hiệu lực Về nguyên tắc nội dung quy định câu Nếu cần phải có nhiều câu nên lập thành khoản cho dễ theo dõi

Các quy định thời điểm hiệu lực khác nên đặt theo thứ tự tương ứng với thứ tự thời điểm (thời gian trước đặt trước, thời gian sau

đặt sau)

Trong trường hợp hiệu lực không đồng mà quy định thời hiệu lại phụ thuộc vào quy định khác luật, phải thể rõ thời điểm nào thời điểm có hiệu lực Có thể viết cách gián tiếp sau: “có

hiệu lực theo điều luật này” Nếu nêu ngày tháng cụ thể

thì tốt

Quy định hiệu lực không đồng thường cần thiết văn có quy định phạt tiền trách nhiệm hình Nếu tồn luật phần luật có hiệu lực hồi tố, riêng quy định phạt tiền trách nhiệm hình khơng có hiệu lực hồi tố Vì hồi tố khơng phép

Quy định hiệu lực không đồng sử dụng luật có uỷ quyền ban hành nghị định, thời điểm có hiệu lực luật lại phụ thuộc vào nghị định hướng dẫn Nếu chuẩn bị trước khơng đủ nghị định hướng dẫn có hiệu lực đồng thời với luật Phải ý ban hành nghị định mà quy định uỷ quyền ban hành nghị định có hiệu lực Ngồi việc ban hành nghị định khơng đồng nghĩa thời điểm có hiệu lực nghị định, từ ban hành tới cơng bố cịn cần khoảng thời gian (in ấn, phát hành) Để cho nghị định luật có hiệu lực đồng thời, quy định uỷ quyền ban hành nghị định phải có hiệu lực trước, có nghĩa có hiệu lực “vào ngày cơng

bố” trước quy định khác luật có hiệu lực Chỉ có

đủ thời gian chuẩn bị, ban hành công bố nghị định Thời điểm có hiệu lực nghị định quy định trùng với thời điểm quy định khác cịn lại luật có hiệu lực

Quy định uỷ quyền ban hành nghị định phải dẫn xác quy định hiệu lực

Nếu phải quy định ngày luật có hiệu lực phụ thuộc vào kiện đặc biệt, người ta gọi quy định hiệu lực có điều kiện Sự kiện đặc biệt đơn hành động (ví dụ: nộp tiền cho quỹ cứu trợ) kiện pháp lý (ví dụ: ký kết hiệp ước quốc tế, hành vi pháp lý có hiệu lực) Trong trường hợp quy định hiệu lực có điều kiện luật bắt đầu có hiệu lực kể từ kiện điều kiện xuất Sự kiện điều kiện để luật có hiệu lực phải nêu luật, khơng thời điểm luật có hiệu lực rơi vào tình trạng khơng xác định

Có thể kết hợp cách quy định hiệu lực không đồng với cách quy định hiệu lực có điều kiện

11 Hiệu lực hồi tố

Về nguyên tắc luật có hiệu lực từ sau công bố Nhưng với số điều kiện định luật lại có hiệu lực thời gian qua trước ngày luật công bố Nếu phải cân nhắc để quy định hiệu lực hồi tố luật ln cần phải có thẩm định tính hợp pháp hiệu

Hiệu lực hồi tố quy định phạt tiền trách nhiệm hình khơng hợp pháp Ngun tắc chung pháp luật nước (có nước coi ngun tắc pháp luật chung Cộng hồ Pháp, có nước quy định Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức: hành vi bị trừng phạt quy định trừng phạt có hành vi diễn ra) Nếu luật phải có hiệu lực hồi tố quy định hiệu lực hồi tố phải loại trừ không áp dụng quy định phạt tiền trách nhiệm hình Có thể soạn thảo sau: “riêng quy định phạt tiền trách nhiệm hình

sự có hiệu lực sớm vào ngày luật cơng bố”.

Trong nhiều trường hợp khác quy định hiệu lực hồi tố khơng phép Đó trường hợp quy định điều chỉnh hành vi định đối tượng chịu điều chỉnh Điều xuất phát từ thực tế luật chưa công bố tức chưa tồn nên tất nhiên nên khơng thể tn thủ (chính vậy, việc đăng Công báo văn quy định cần

đặc biệt ý tuân thủ) Quy định hiệu lực hồi tố khơng thể xố bỏ

hiệu lực Trước quy định cơng bố quyền lực nhà nước khơng thể vào quy định trường hợp Trong trường hợp kiểm tra xem có cách cho phép sửa chữa mặt pháp lý hành vi khiếm khuyết trước quy định công bố hay không

Đối với kiện vụ việc xảy trước luật công bố theo luật đối tượng chịu điều chỉnh thuận lợi phải chịu hậu pháp lý nhẹ nguyên tắc quy định hiệu lực hồi tố

12 xác định xác thời điểm có hiệu lực văn bản, quy định

Đối với tất hoạt động ban hành pháp luật thời điểm có hiệu lực phải xác định xác Điều xuất phát từ địi hỏi tính minh bạch pháp lý

Một cách rõ ràng dễ áp dụng cách nêu cụ thể ngày có hiệu lực Với cách thời điểm có hiệu lực ngày nêu

Ví dụ: Luật có hiệu lực vào ngày 01 tháng 01 năm 2007.

Quy định luật có hiệu lực vào ngày cơng bố có vấn đề Khi quy định tức luật có hiệu lực hồi tố thời gian đầu ngày xuất Công báo điều khơng phép Quy định luật có hiệu lực sau thời hạn tính tuần tháng kể từ ngày công bố xác định xác thời điểm luật có hiệu lực Vì khơng rõ ngày cơng bố luật có tính ngày thời hạn ngày cơng bố khơng tính vào thời hạn

Thơng thường thực tế lập pháp để thể xác thời điểm luật có hiệu lực, ngày luật cơng bố ngày luật có hiệu lực nên để khoảng thời gian; luật cần có khoảng thời gian dài nghị định để chuẩn bị cho việc soạn thảo, ban hành nghị định thiết lập tổ chức, triển khai nhiệm vụ cần thiết cho việc thực thi luật

13 Thời điểm hết hiệu lực, thời điểm bắt đầu có hiệu lực luật

quy định hết hiệu lực Luật khơng tồn vĩnh viễn tồn thời gian không xác định

Chỉ có luật gọi luật tính theo thời gian có xác định thời gian có hiệu lực (thời hiệu) Luật tính theo thời gian luật trong có quy định ngày bãi bỏ luật Ví dụ, luật có quy định: “luật

này có hiệu lực vào ngày 01 tháng năm 2007 hết hiệu lực vào ngày 01 tháng năm 2009”.

Ngay luật có quy định có hiệu lực khoảng thời gian (thời hiệu)

Khác với luật tính theo thời gian luật ban hành để đạt mục đích Những luật có hiệu lực mục đích đặt đạt Khi đạt mục đích luật tự khắc hết hiệu lực Thời

điểm hết hiệu lực luật không xác định42

Kỹ thuật nên sử dụng trường hợp ngoại lệ Nên tìm cách quy định ln luật thời điểm luật hết hiệu lực Trong trường hợp luật khác ban hành có mục đích với luật cũ phải tận dụng hội bãi bỏ ln luật cũ

Trong trường hợp khác quy định thời hiệu luật cịn điều buộc phải làm Phải quy định thời hiệu cho luật thấy kéo dài thời gian điều chỉnh luật có vấn đề thực tế hồn cảnh có thể thay đổi mà điều chỉnh luật khơng cần Ví dụ: luật cứu trợ khẩn cấp quy định giải vấn đề trường hợp khẩn cấp

Phải để quy định hết hiệu lực có hiệu lực thành điều cuối luật Điều có tiêu đề (nếu điều có tiêu đề) là: “Hiệu

lực, hết hiệu lực”.

Nếu nên nêu cụ thể thời điểm hết hiệu lực Đó hay 24 ngày xác định Ví dụ viết: “luật hết hiệu

lực vào ” Nếu khơng thể xác định thời điểm cụ thể viết: “luật này hết hiệu lực sau ngày ”.

42 Ví dụ: Luật điều tra dân số năm 1987 Cộng hòa liên bang Đức Hiến

Luật hết hiệu lực phụ thuộc vào kiện đặc biệt (được gọi hết hiệu lực có điều kiện) Điều kiện để luật hết hiệu lực phải công bố, không làm thời điểm hết hiệu lực luật không xác định

Đối với luật có thời hiệu mà sau phát thấy luật cịn cần thiết thời gian khơng xác định huỷ bỏ thời hiệu luật (luật trở thành có hiệu lực khoảng thời gian khơng xác định)

Có thể quy định thời hiệu luật phần quy định chuyển tiếp Có thể quy định luật hết hiệu lực sau hết giai đoạn chuyển tiếp

Về kỹ thuật lập pháp, thời hiệu luật nên hạn chế sử dụng, kể

khi có điều kiện để làm điều Một mặt quy định thời hiệu luật thường tác động tiêu cực tới tính thuyết phục lập pháp, ảnh hưởng tới mong chờ người áp dụng Mặt khác có nguy thời hiệu bị kéo dài tuỳ tiện hạn cuối thời hiệu đến gần Bởi thường khơng đủ thời gian để thẩm tra lại kỹ lưỡng xem quy định có cịn cần thiết hay khơng biện pháp áp dụng có hiệu hay khơng Ngược lại q thời gian để định có huỷ bỏ thời hiệu chuyển thành luật không thời hiệu

II CáC đIỂM LưU Ý CHUNG KHI SOạN THảO LUậT SỬA đỔI Phần lớn hoạt động lập pháp ban hành quy định mới, mà sửa đổi quy định hành Bất dự án sửa đổi pháp luật phải đảm bảo tính thống rành mạch hệ thống pháp luật:

(i) Phải sửa đổi pháp luật để đảm bảo tính hợp lý Sự tồn nhiều luật khác lĩnh vực dẫn đến không rành mạch gây khó khăn áp dụng

(iii) Nếu nhiều luật quy định nội dung không cần thiết, cần phải hợp chúng lại với (hợp pháp luật).

(iv) Để luật pháp có sáng khơng có quy định thừa dự định sửa đổi pháp luật phải kiểm tra xem luật dự kiến sửa đổi có quy định thừa có quy định thể cách đơn giản

(v) Sửa đổi pháp luật phải đưa quy định ổn định

Để sửa đổi pháp luật hành có nhiều hình thức (luật bãi

bỏ luật, luật bổ sung luật, luật sửa nhiều luật), hình thức khác

nhau mặt cấu trúc Trong hình thức này, hình thức thích hợp phụ thuộc vào yêu cầu sửa đổi luật Điều kiện để lựa chọn hình thức sửa đổi xác định xác yêu cầu cần sửa đổi luật

Có phân biệt sửa đổi luật sửa đổi luật chịu tác động luật bị sửa đổi Sửa đổi luật sửa đổi quy định luật khác chịu tác động luật bị sửa đổi chức việc sửa đổi pháp luật, nghĩa phải thực để làm minh bạch hệ thống pháp luật

Sửa đổi luật nhằm trực tiếp thực hóa mục đích pháp luật Việc sửa luật khiến cho nhiều quy định luật khác trở thành không nữa, việc sửa đổi quy định luật khác chịu tác động luật bị sửa đổi đảm bảo tính phù hợp luật với pháp luật hành Sửa đổi quy định luật khác chịu tác động sửa đổi luật khơng thực quy trình ban hành pháp luật độc lập, mà ln kèm với quy trình sửa đổi luật

Việc sửa đổi quy định luật khác chịu tác động sửa đổi luật phải nghiên cứu thật kỹ lưỡng Vì tính tổng thể trật tự pháp luật nên thông thường cần phải sửa đổi nhiều quy định chịu tác động sửa đổi luật ban đầu dự kiến

luật sửa đổi sửa đổi kỹ thuật Quy định kỹ thuật sửa đổi (ví dụ: Điều từ “cơng dân” thay từ “cá nhân”) gọi mệnh lệnh sửa đổi

Phần khác sửa đổi nội dung quy định văn Đối với phần phải ý tuân theo hướng dẫn chung cách soạn thảo quy định pháp luật

Luật sửa đổi hiểu bao gồm phần sửa đổi khung văn phần sửa đổi nội dung quy định văn Các luật sửa đổi phần lớn gồm mệnh lệnh sửa đổi từ, thành phần câu tương tự vậy, mệnh lệnh không xếp theo mức độ quan trọng, mà đơn theo thứ tự điều khoản luật Chỉ xem luật sửa đổi khơng thể thấy tồn văn luật sau sửa đổi

Khi soạn thảo luật sửa đổi trước hết phải soạn thảo nội dung dự kiến luật, lập danh mục quy định chỉnh sửa cần thiết Vì vậy, giai đoạn soạn thảo cần phải có tổng hợp nội dung luật hành, luật soạn thảo sửa đổi

Cái lợi kỹ thuật sửa đổi luật chỗ thể nội dung thực sửa đổi vị trí tương ứng nội dung sửa đổi luật Mặt khác, với người thường xuyên phải vận dụng quy định luật kỹ thuật sửa đổi luật giúp họ nhận biết trực tiếp nội dung quy định sửa đổi

Cái hạn chế kỹ thuật sửa đổi luật cần phải cân nhắc Cái lợi thường nhiều hạn chế nếu:

(i) Nội dung sửa đổi nhằm vào đối tượng điều chỉnh luật; (ii) Trọng tâm pháp luật phải xử lý thay đổi thực tế diễn ra;

(iii) Các quy định sửa đổi phần nhỏ luật

Khi phải quy định toàn nội dung nên xây dựng luật huỷ bỏ quy định cũ Một luật thay cho nhiều luật hành gọi luật bãi bỏ luật

Khi sửa đổi luật phải có thêm quy định Kỹ thuật để thực việc xây dựng luật sửa đổi đơn luật sửa đổi nhiều luật

Nếu nội dung quy định có quy mơ lớn sửa đổi tác động quy định quy định chuyển tiếp đưa chung vào luật hướng dẫn Luật hướng dẫn sử dụng quy định chuyển tiếp cần thiết luật sửa đổi

III SOạN THảO LUậT THAY THẾ

1 Dấu hiệu nhận biết

Luật thay cách để sửa đổi luật; hình thức luật sửa đổi Thơng qua luật thay luật hành quy định lại hồn tồn Mục đích sửa đổi tổng thể, khác với luật sửa đổi thay đổi điều khoản luật, thể chỗ nhà làm luật quy định toàn văn luật tương lai Luật cũ bị huỷ bỏ

Luật thay giống ngôn ngữ luật (ngôn ngữ quy định pháp luật - khác với ngôn ngữ sửa đổi pháp luật) Qua luật nhận biết luật sửa đổi, giữ nguyên Về mặt kỹ thuật lập pháp, luật thay tuân theo cách soạn thảo luật mới, ví dụ cách thể tên luật, thành phần

Luật thay nguyên tắc có tên gọi giữ nguyên tên gọi luật thay Tên gọi để phân biệt luật với luật cũ khơng cần thiết luật thay có vị trí luật thay Ngồi hai luật phân biệt với ngày tháng thông qua

Dấu hiệu để nhận biết thành phần cần phải có luật thay quy định hết hiệu lực luật hành Theo phải thể rõ luật thay bị bãi bỏ Nếu luật thay có vai trị thay cho nhiều luật, phải kể tên tất luật bị thay

2 quy định hết hiệu lực luật thay xây dựng kết hợp với quy định hiệu lực luật thay

có nghĩa với tên dùng để viện dẫn (tên gọi tên gọi ngắn, có), ngày tháng thông qua ngày tháng công bố dẫn lần sửa đổi có

3 Nếu có nhiều luật thay thế, quy định huỷ bỏ hiệu lực của luật đưa thành điều khoản riêng có tiêu đề “Hết hiệu lực quy định hành”

Sự liệt kê luật thay hết hiệu lực bị bãi bỏ nhiều nhiều công sức Mặc dù cố gắng không chắn có tìm hết luật bãi bỏ hay khơng, nên ngoại lệ sử dụng thêm quy định bao trùm nói tất luật khác bãi bỏ mà không liệt kê Mặc dù vậy, quy định bao trùm phải cách cụ thể tính chất chung luật bị bãi bỏ giác độ nguồn, lĩnh vực đặc điểm chung khác

Đối với viện dẫn vào luật cũ, phải kiểm tra kỹ lưỡng lại xem chúng có nên tiếp tục tồn viện dẫn vào luật mới, luật cũ luật có tên gọi Đối với viện dẫn phải kiểm tra lại xem chúng có cịn mặt nội dung hình thức hay khơng Có trường hợp phải chỉnh sửa lại viện dẫn cho thích hợp Khi chỉnh sửa viện dẫn phải viện dẫn đầy đủ luật mới, thực tế luật chưa người biết tới

Nếu phụ lục luật thay không thay đổi tiếp tục tồn với vị trí phụ lục luật thay thế, soạn thảo theo mẫu câu sau trong điều khoản hiệu lực hết hiệu lực: “luật trừ phần phụ lục

đồng thời hết hiệu lực”.

IV SOạN THảO LUậT SỬA đỔI, bỔ SUNG MộT Số đIỀU

1 Dấu hiệu nhận biết

Luật sửa đổi, bổ sung số điều (sau gọi “luật sửa đổi đơn”)

là cách để sửa đổi pháp luật Nó thực hình thức thay pháp luật, phân biệt với luật sửa nhiều luật

động luật sửa đổi điều cần thiết để đảm bảo tính thống pháp luật hành (sửa đổi luật khác bị tác động).

Luật sửa đổi đơn khơng phải luật sửa đổi nội dung nhiều luật khác Để sửa đổi nội dung nhiều luật khác xây dựng luật sửa nhiều luật (xem phần sau).

Luật sửa đổi đơn đòi hỏi kỹ thuật sửa đổi đặc biệt, mục đích khơng phải luật thay quy định toàn luật mà sửa đổi điểm luật, khơng động chạm tới chất hình thức luật

2 Tiêu đề luật sửa đổi đơn (riêng lẻ)

Luật sửa đổi đơn phải có tên Tên thành phần thức luật Tên luật sửa đổi đơn nên xây dựng với công thức cố định Hiện nay, thường có luật sửa đổi, bổ sung số điều sau lại có luật có tên tương tự, khó cho việc theo dõi, tìm kiếm, tra cứu (Ví dụ: học theo kinh nghiệm nước ngoài, tên luật sửa đổi bao gồm chữ số nói lên lần sửa đổi tên luật sửa đổi Luật sửa đổi lần thứ ba Luật Khiếu nại, tố cáo)

3 Ngày, tháng, năm công bố luật

Ngày, tháng, năm công bố luật sửa đổi đơn ngày, tháng, năm mà Chủ tịch nước ký định công bố

4 Phần mở đầu luật sửa đổi đơn

Luật sửa đổi đơn luật độc lập nên cần phải có lời nói đầu

5 bố cục luật sửa đổi đơn

Luật sửa đổi đơn chia thành điều khoản, chứa quy định sửa đổi Sau từ “điều” số ả-rập thứ tự điều Ví dụ:

“Điều 7” Về khơng cần phải có tiêu đề cho điều khoản

Tại luật sửa đổi đơn, nguyên tắc tất quy định sửa đổi liên quan tới luật tập hợp thành “Điều 1” luật sửa đổi đơn

cả quy định sửa đổi có thời điểm hiệu lực thành điều Thứ tự các điều xếp theo thứ tự thời gian (quy định sửa đổi có hiệu lực

trước thành điều đứng trước, có hiệu lực sau thành điều đứng sau) Bố

cục giúp cho quy định thời điểm hiệu lực đơn giản Trong nội điều quy định sửa đổi xếp theo thứ tự các điều sửa đổi luật (quy định sửa đổi điều đứng trước đưa lên

trước, quy định sửa đổi điều đứng sau đứng sau)

Nếu sửa đổi quy định mà xác định sửa đổi khác phải thực sau, nên gộp sửa đổi lại với Để làm việc phải thể nội dung luật lần sửa đổi nội dung luật lần sửa đổi phải thực sau Chú ý, thời điểm có hiệu lực khơng đồng

Cũng quy định có hai sửa đổi nhiều sửa đổi quy trình sửa đổi pháp luật sửa đổi lại có thời điểm hiệu lực khác Giống soạn thảo luật mà quy định có thời điểm hiệu lực khơng đồng đưa tất sửa đổi có thời điểm hiệu lực gộp thành điều riêng

Quy định sửa đổi luật khác tác động luật bị sửa đổi gộp thành Điều Nếu cần xây dựng nhiều điều khoản cho nội dung

Điều khoản cuối luật đơn sửa đổi điều quy định hiệu lực

6 Lệnh sửa đổi “bãi bỏ”

Lệnh sửa đổi “bãi bỏ” nhằm bỏ đoạn văn mà khơng có

sự thay Lệnh sửa đổi “bãi bỏ”43 “hết hiệu lực” cách gọi

khác có vị trí khác văn bản, thực chất chúng có chất Nếu lệnh sửa đổi bãi bỏ thành phần luật, đặt cuối điều khoản điều khoản cuối quy định hiệu lực

43 Khái niệm huỷ bỏ, bãi bỏ chưa phân định rạch ròi Hiến pháp

và hết hiệu lực, dùng lệnh “hết hiệu lực” Cũng lệnh đó, đặt chỗ khác, dùng lệnh “bãi bỏ”.

Nếu điều bị bãi bỏ khoản nhiều khoản mà lại khoản, việc phân chia nhỏ điều thành khoản trở nên thừa, phải bỏ việc phân chia nhỏ điều thành khoản

Việc bãi bỏ điều, khoản, số chữ cái, tạo chỗ trống mặt thứ tự Việc đánh lại ký hiệu thứ tự cần phải có lệnh sửa đổi khác Ngồi cịn có nguy viện dẫn vào văn đánh lại ký hiệu thứ tự khơng cịn Nếu có e ngại nên đánh ký hiệu thứ tự khống, tức có thứ tự ký hiệu khơng có nội dung Khi công bố luật chỗ khống cần để từ “khơng cịn nội dung”.

Khi từ phần câu bị bãi bỏ, phải ý cho phần cịn lại câu ngữ pháp Khi phải ý tới dấu ngắt đặt câu (dấu phẩy, hai chấm, ngoặc đơn )

7 Lệnh sửa đổi “bổ sung”

Lệnh sửa đổi “bổ sung” sử dụng phải bổ sung vào chỗ cuối thành phần luật để mở rộng thành phần Phần văn thêm vào thành phần luật soạn thảo ngôn ngữ quy định pháp luật nhận biết dấu hiệu để ngoặc kép

Lệnh sửa đổi “sau” thành phần bổ sung có vị trí thành phần đứng trước Ví dụ: “Sau khoản bổ sung khoản

5 sau ”

8 Lệnh sửa đổi “thay thế”

Lệnh sửa đổi “thay thế” sử dụng thay toàn lời văn thành phần luật sử dụng thay đổi từ riêng biệt phần câu thành phần luật

9 Lệnh sửa đổi liên quan

10 bố cục điều khoản sửa đổi quy định liên quan

Do tác động việc sửa đổi luật phải sửa đổi luật khác (sửa đổi quy định liên quan - sửa đổi hậu quả) Sửa đổi quy định liên quan để đảm bảo tính thống luật sửa đổi với quy định khác pháp luật, tùy theo trường hợp cụ thể mà lựa chọn lệnh sửa đổi cho phù hợp Một quy định sửa đổi chung trọn gói khơng thể (Ví dụ: khơng được quy định: “Các quy định văn pháp luật khác sửa đổi

phù hợp với luật sửa đổi này”) Quy định

hiện nội dung vi phạm nguyên tắc minh bạch pháp luật Các sửa đổi hậu nguyên tắc đưa chung thành điều Nếu luật có tiêu đề cho điều, tiêu đề điều “Sửa đổi

luật khác”

V SOạN THảO LUậT SỬA NHIỀU LUậT

1 Tại cần soạn thảo “luật sửa nhiều luật”?

Một văn ban hành có nội dung hoàn toàn (ban hành văn bản) sửa đổi, bổ sung, thay văn được ban hành trước (ban hành văn sửa đổi, bổ sung)

Trên thực tế, Ban soạn thảo quan giao chủ trì soạn thảo quan tâm đến việc soạn thảo dự thảo giao, soạn thảo văn đơn lẻ Việc sửa đổi, bổ sung văn pháp luật khác có liên quan với văn ban hành thực mà thường thực lâu sau áp dụng theo trình tự ban hành văn

vấn đề thảo luận từ lần ban hành văn trước Quy trình khơng làm nhiều thời gian, tiền bạc mà làm cho pháp luật khơng bảo đảm tính thống

Ví dụ: Trong thực tế soạn thảo, thường gặp phải vướng mắc

như: muốn sửa đổi quy định hợp đồng kinh tế phải thành lập Ban soạn thảo để sửa đổi Pháp lệnh hợp đồng kinh tế; muốn sửa đổi quy phạm chế tài hình phải thành lập Ban soạn thảo để sửa đổi Bộ luật Hình sự…, soạn thảo luật chuyên ngành thường không đưa biện pháp chế tài hình hành vi vi phạm mà viện dẫn áp dụng chế tài hành Bộ luật Hình Tuy vậy, q trình xây dựng, ban hành sửa đổi, bổ sung luật chuyên ngành, người soạn thảo phát hành vi cần phải xử lý chế tài hình sự, vấn đề không đặt đó, bỏ lỡ hội hồn thiện quy định pháp luật hình lĩnh vực chuyên ngành

Cần tránh sử dụng công thức cũ nay, đưa điều khoản: “những quy định trước trái với văn bãi bỏ”, điều dẫn đến tình trạng văn đời chưa thể xác định xác quy định văn bị bãi bỏ, hết hiệu lực thi hành

Phương pháp dùng luật để sửa đổi, bổ sung nhiều đạo luật khác sử dụng rộng rãi nhiều nước giới Phương pháp sử dụng nhiều lĩnh vực bật việc sửa đổi, bổ sung, ban hành pháp luật để thực thi hiệp định thương mại quốc tế mà nghĩa vụ quốc gia thành viên vượt khỏi phạm vi điều chỉnh lĩnh vực đạo luật định

Việc áp dụng kỹ thuật lập pháp “luật sửa nhiều luật” góp phần khắc phục tình trạng hệ thống pháp luật mâu thuẫn quan hệ xã hội điều chỉnh kịp thời

Ví dụ: Để thể chế hóa nghị Đảng lĩnh vực đầu tư, Luật

đó, sửa đổi Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Giao thông đường bộ, Luật Dược, Luật Giáo dục phải sửa đổi, bổ sung theo để bảo đảm thống hệ thống pháp luật

2 Dấu hiệu nhận biết - cần soạn thảo luật sửa nhiều luật?

Luật sửa nhiều luật cách sửa đổi nhiều luật khác nhau44

Phải lựa chọn hình thức luật sửa nhiều luật nội dung nhiều luật có liên quan với phải sửa đổi việc sử dụng luật sửa đổi đơn khơng thể

Hình thức luật sửa nhiều luật thường lựa chọn có nhiều dự án sửa đổi lớn có cải cách Khi đó, nhiều quy trình ban hành văn pháp luật kết hợp với nhau, dự án sửa đổi thảo luận chung quy trình ban hành văn pháp luật thông qua hoạt động lập pháp

Điều kiện để lựa chọn hình thức văn nội dung cần sửa đổi luật phải có liên quan với

3 Cách soạn thảo

Luật sửa đổi nhiều luật sửa đổi tất loại văn pháp luật Trong điều khoản tiêu đề gói gọn, luật sửa đổi nhiều luật có thể:

(i) Sửa đổi nhiều văn bao gồm nhiều luật, (ii) Bãi bỏ nhiều luật đồng thời thay luật mới, (iii) Bổ sung thêm quy định đồng thời sửa đổi luật huỷ luật

Ngoài ra, luật sửa nhiều luật cịn có thêm nội dung sửa đổi quy định có liên quan khác, điều cần thiết để đảm bảo thống pháp luật hành với quy định sửa đổi quy định luật sửa nhiều luật

Các hướng dẫn cần lưu ý luật, luật thay luật sửa đổi đơn áp dụng luật sửa nhiều luật, luật sửa nhiều

44 Ở Cộng hoà liên bang Đức, luật gọi luật điều khoản

luật có thành phần giống luật Vì vậy, lưu ý thêm số điểm đặc thù riêng luật sửa nhiều luật

Luật sửa nhiều luật có phần mở đầu, lời kết quy định chuyển tiếp Luật sửa nhiều luật, kể tạo bãi bỏ nhiều luật, thể quy trình lập pháp

- Tiêu đề luật sửa nhiều luật: Luật sửa nhiều luật phải có tên gọi Tên gọi luật thành phần thức luật Tên gọi luật “tên viện dẫn” luật

- Bố cục: Luật sửa nhiều luật phân chia thành điều

- Khi ký hiệu số điều dùng số ả rập (ví dụ: Điều 1, Điều 2) - Trong luật sửa nhiều luật, nguyên tắc quy định sửa đổi luật đưa thành điều riêng, không phụ thuộc vào việc luật sửa đổi số quy định hay bị bãi bỏ hay thay Chỉ sửa đổi quy định liên quan luật khác phép đưa vào điều chung Nếu liệt kê danh sách luật sửa đổi làm cho luật sửa nhiều luật dễ theo dõi

- Chỉ xây dựng thành phần lớn bao gồm số điều luật sửa nhiều luật lớn quan trọng, luật sửa đổi liên quan tới nhiều lĩnh vực pháp luật khác

- Các thành phần lớn phải có tên gọi Thơng thường có nhiều tên gọi “phần”, “chương” “mục” Sự đánh số thành phần thừa Điều cần thiết cho việc viện dẫn luật, viện dẫn phải viết tên gọi thành phần số thứ tự

- Tiêu đề điều: Mỗi điều luật sửa nhiều luật phải có tiêu đề Nếu điều khoản có nội dung sửa đổi hoàn toàn luật (quy định huỷ bỏ), tiêu đề luật đồng thời đưa vào tiêu đề điều sửa đổi Tiêu đề điều sửa đổi bao gồm từ mục đích sửa đổi tên viện dẫn luật sửa đổi (ví dụ: Điều sửa đổi Luật Sở hữu trí tuệ)

Ví dụ: Luật sửa đổi quy định Luật A, B, C

Điều 1: Luật A Điều 2: Luật B Điều 3: Luật C

Điều khoản sửa đổi quy định có liên quan để đảm bảo tính thống hệ thống pháp luật phải thể tiêu đề

Ví dụ: Tiêu đề như:

“Sửa đổi liên quan” “Sửa đổi luật khác”

“Sửa đổi quy định pháp luật khác”

- Bố cục điều: Nếu điều khoản sửa đổi nội dung luật có bố cục giống Điều luật sửa đổi đơn

Có thể bãi bỏ quy định hành bằng:

(i) Một điều khoản tiêu đề “Các quy định bị bãi bỏ”;

(ii) Điều khoản cuối luật sửa nhiều luật với tiêu đề “Bãi bỏ

các quy định hành”;

(iii) Quy định cuối luật sửa nhiều luật “Hiệu lực hết hiệu

lực”.

Điều sửa đổi quy định liên quan chia thành khoản Mỗi khoản sửa đổi luật liên quan riêng

Ví dụ: Điều X Sửa đổi quy định có liên quan khác

Luật sửa đổi sau:

Điều luật sửa đổi sau:

- Quy định chuyển tiếp: Các quy định chuyển tiếp nguyên tắc

không nên tổng hợp thành điều khoản cuối luật sửa nhiều luật Tốt nên bổ sung chúng vào quy định cuối luật, nơi bắt buộc phải có quy định ban hành sửa đổi luật Bằng cách tránh việc luật sửa nhiều luật phải quy định “những lại”, biến luật sửa nhiều luật thành dạng “luật phụ”, khó xác định thời điểm có hiệu lực Ngồi ra, cịn tránh rối rắm tốn nhiều công sức để lọc quy định cần thiết

- Hiệu lực: Tại luật sửa nhiều luật, quy định hiệu lực áp dụng tương

tự theo nguyên tắc soạn thảo luật mới, luật thay luật sửa đổi đơn, luật sửa nhiều luật mang tất hình thức văn

Vị trí quy định hiệu lực phải điều khoản cuối văn pháp luật Vì vậy, điều khoản cuối luật sửa nhiều luật phải quy định thời điểm (hoặc thời điểm) có hiệu lực luật Từng điều riêng có chứa toàn luật (luật quy định luật thay thế) khơng có quy định riêng hiệu lực

- Tiêu đề điều khoản cuối có tên “Hiệu lực”.

Nếu trường hợp hiệu lực khơng đồng nhất, phải ý nêu tên xác phần văn có thời điểm hiệu lực xác định khác Về bản, phải kể tên điều luật cụ thể Nếu điều khoản có lệnh sửa đổi thời điểm hiệu lực xác định thời điểm phải cụ thể

Nếu nhiều quy định sửa đổi luật sửa nhiều luật có thời điểm hiệu lực, khơng nên kể quy định tạo rối rắm điều khoản hiệu lực Trường hợp này, cần sử dụng khái niệm chung bao gồm tất quy định

Lưu ý, luật sửa nhiều luật gồm nhiều quy trình sửa đổi pháp luật

CHươNG IV

HướNG DẪN SOạN THảO NGHỊ đỊNH

I HướNG DẪN CHUNG VỀ HìNH THỨC PHáP LÝ CủA NGHỊ đỊNH

1 Nghị định giống luật bao gồm quy định pháp lý mang

tính ràng buộc Nghị định không Quốc hội mà quan hành pháp uỷ quyền ban hành Nội dung nghị định phải tuân theo quy định uỷ quyền ban hành Chúng phải phù hợp với nội dung mục đích uỷ quyền khơng vượt q phạm vi uỷ quyền Khi soạn thảo ban hành nghị định phải tuân theo quy định uỷ quyền

2 Để nghị định khơng bị vơ hiệu, phải ý thật xác tới

phạm vi uỷ quyền ban hành nghị định Kể góc độ hình thức phải đặc biệt trọng trình soạn thảo

3 Về mặt hình thức, nghị định có hai loại: nghị định nghị định sửa

đổi Nghị định xây dựng soạn thảo giống luật Các quy định soạn thảo luật áp dụng tương tự Khi thể nghị định ý tuân theo dẫn dành cho luật

4 Nghị định sửa đổi gồm có: nghị định thay (là nghị định quy

định hoàn toàn nghị định), nghị định sửa đổi đơn (là loại nghị định mà nội dung sửa đổi nghị định) nghị định sửa đổi nhiều nghị định (là loại nghị định sửa đổi nhiều nghị định khác nhau) Bố cục, hình thức chung bên ngồi hình thức cụ thể bên việc soạn thảo nghị định sửa đổi áp dụng tương tự theo hướng dẫn dành cho luật sửa đổi

5 Có nhiều cách ban hành nghị định khác tuỳ theo mục đích

nghị định

6 Một nghị định sửa đổi nghị định sửa đổi

đơn Nghị định sửa đổi đơn soạn thảo đơn giản soạn thảo nghị định sửa đổi nhiều nghị định (là loại văn yêu cầu cao soạn thảo phần mở đầu quy định hiệu lực) Chỉ soạn thảo nghị định sửa đổi nhiều nghị định có liên quan mặt nội dung quy định sửa đổi nghị định

Ví dụ: Nghị định hướng dẫn thi hành số điều Luật Khuyến

khích đầu tư hướng dẫn việc khuyến khích đầu tư lĩnh vực giáo dục, giao thông, y tế, xây dựng, đất đai Do vậy, để đảm bảo tính đồng hệ thống văn quy phạm pháp luật, đặc biệt thuận tiện cho việc áp dụng, xây dựng, ban hành nghị định hướng dẫn thi hành số điều Luật Khuyến khích đầu tư, đồng thời sửa đổi, bổ sung nghị định có liên quan đến lĩnh vực khuyến khích đầu tư

II SOạN THảO NGHỊ đỊNH

1 Tiêu đề

Tiêu đề nghị định xây dựng giống tiêu đề luật Cách tốt xây dựng tên gọi nghị định cách tên gọi đối tượng điều chỉnh Đối với nghị định đặt tên phải ý cho tên nghị định dùng vào việc viện dẫn; vậy, tên nghị định nên ngắn gọn

2 Phần mở đầu

Trong phần mở đầu phải viện dẫn pháp lý nghị định Tại phần mở đầu đằng sau cụm từ “Căn cứ” phần liệt kê tất quy định mà dựa vào nghị định ban hành

Căn pháp lý nghị định quy định uỷ quyền ban hành nghị định luật Quy định phải nêu xác tên điều, khoản, câu Nếu viện dẫn chung chung vào luật không đáp ứng yêu cầu viện dẫn Nếu nội dung, mục đích phạm vi uỷ quyền ban hành nghị định nhiều văn khác quy định, văn phải đưa vào phần mở đầu

3 quy định hiệu lực

Việc quy định thời điểm có hiệu lực hết hiệu lực nghị định giống cách quy định luật

Thời điểm có hiệu lực nghị định khơng quy định sớm thời điểm ban hành luật có chứa quy định uỷ quyền

Một số quy định uỷ quyền ban hành nghị định có quy định thời hiệu nghị định Nếu nghị định phải có quy định thời điểm cụ thể nghị định hết hiệu lực Cách quy định chấm dứt hiệu lực nghị định tương tự cách quy định luật hết hiệu lực

CHươNG V

KỸ THUậT TrìNH bÀY VăN bảN SỬA đỔI, bỔ SUNG

i TrìNH bÀY VăN bảN SỬA đỔI, bỔ SUNG MộT Số đIỀU,

1 Khái niệm văn sửa đổi, bổ sung số điều

Văn sửa đổi, bổ sung số điều văn sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, thay quy định văn hành sau ban hành

2 Tên văn sửa đổi, bổ sung số điều

Tên văn sửa đổi, bổ sung số điều gồm tên loại văn có kèm theo cụm từ “sửa đổi, bổ sung số điều của” tên đầy đủ văn sửa đổi, bổ sung số điều

3 bố cục văn sửa đổi, bổ sung số điều

Nội dung văn sửa đổi, bổ sung số điều văn bố cục thành điều theo thứ tự: điều quy định nội dung sửa đổi, bổ sung; điều quy định việc hủy bỏ, bãi bỏ thay đổi từ ngữ liên quan đến nhiều điều, khoản văn hành; điều quy định trách nhiệm tổ chức thực (nếu có) điều quy định thời điểm có hiệu lực văn

các Các khoản quy định nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ, thay xếp theo thứ tự tương ứng với trật tự điều, khoản văn sửa đổi, bổ sung

4 Cách đánh số thứ tự điều, khoản bổ sung

Việc đánh số thứ tự điều, khoản bổ sung phải vào nội dung bổ sung để xác định vị trí điều, khoản bổ sung văn hành

Đánh số thứ tự điều, khoản bổ sung cách ghi kèm chữ theo bảng chữ tiếng Việt vào sau số điều, khoản đứng liền trước

chương, mục, điều, khoản văn sửa đổi, bổ sung Phần chữ xếp theo thứ tự bảng chữ tiếng Việt

Số thứ tự điểm bổ sung thể gồm phần chữ phần số Phần chữ thể theo thứ tự điểm văn sửa đổi, bổ sung Phần số xếp theo thứ tự số

5 Trật tự điều, khoản văn sửa đổi, bổ sung số điều

Việc trình bày văn sửa đổi, bổ sung số điều không làm thay đổi trật tự điều, khoản không bị sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, thay văn hành

II TrìNH bÀY VăN bảN SỬA đỔI, bỔ SUNG NHIỀU VăN bảN

1 Khái niệm văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản

Văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn văn sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ, thay đồng thời quy định nhiều văn có liên quan

2 Tên văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản

Tuỳ theo nội dung sửa đổi, bổ sung, tên văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn thể sau:

Hình thức văn (ví dụ: nghị định/thơng tư) kèm theo cụm từ “sửa đổi, bổ sung số điều của” văn sửa đổi, bổ sung (ví dụ: nghị định/thơng tư) có nội dung sửa đổi, bổ sung liên quan khái qt hố (ví dụ: liên quan đến đầu tư xây dựng bản) liệt kê cụ thể tên văn sửa đổi, bổ sung

3 bố cục văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn

Nội dung điều, khoản văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn phải xác định rõ tên văn bản, điều, khoản, điểm văn liên quan sửa đổi, bổ sung

Tên điều văn mệnh lệnh dẫn việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ, thay văn cụ thể

Điều văn sửa đổi, bổ sung nhiều văn bố cục thành khoản; khoản bố cục thành điểm

Khoản gồm mệnh lệnh dẫn việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ, thay chương, mục, điều, khoản, điểm kèm theo nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ, thay

CHươNG VI

KỸ THUậT HỢP NHấT VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT

I KHI NÀO CầN HỢP NHấT?

Việc không tiến hành hợp văn văn sửa đổi, bổ sung làm cho quan nhà nước người dân gặp nhiều khó khăn thực pháp luật trích dẫn điều luật Về mặt nội dung hình thức, phần nội dung sửa đổi, bổ sung có mối quan hệ gắn bó chặt chẽ, thống với phần lại văn sửa đổi, bổ sung Vì vậy, nội dung sửa đổi, bổ sung cần đưa vào văn sửa đổi, bổ sung để đảm bảo tồn vẹn hình thức nội dung văn

Hợp văn việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung văn

bản sửa đổi, bổ sung vào văn sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định Hợp văn nhằm làm cho hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng; góp phần bảo đảm tính thống nhất, minh bạch của hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu thi hành pháp luật.

Văn hợp văn sửa đổi, bổ sung văn

sửa đổi, bổ sung Văn hợp văn hình thành sau hợp văn sửa đổi, bổ sung với văn sửa đổi, bổ sung

Việc hợp văn phải bảo đảm nguyên tắc sau đây:

- Chỉ hợp văn sửa đổi, bổ sung với văn sửa đổi, bổ sung quan nhà nước có thẩm quyền ban hành;

- Bảo đảm tính xác nội dung, thời điểm có hiệu lực thi hành quy định văn hợp nhất;

- Tuân thủ quy trình, kỹ thuật hợp văn

II KỸ THUậT HỢP NHấT VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT

1 Tên văn hợp nhất

văn sửa đổi, bổ sung phải ghi rõ số, ký hiệu ngày, tháng, năm công bố/ký ban hành, ngày có hiệu lực văn

2 Hợp nội dung sửa đổi

Việc hợp nội dung sửa đổi thực sau:

- Văn sửa đổi, bổ sung có điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ sửa đổi số thứ tự điều, khoản, điểm văn hợp giữ nguyên văn sửa đổi, bổ sung;

- Trong văn hợp phải có ký hiệu thích điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ sửa đổi;

- Tại cuối trang văn hợp phải ghi rõ ngày có hiệu lực quy định sửa đổi điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ tên, số, ký hiệu văn sửa đổi, bổ sung

3 Hợp nội dung bổ sung

Việc hợp nội dung bổ sung thực sau:

- Văn sửa đổi, bổ sung có chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ bổ sung số thứ tự chương, mục, điều, khoản, điểm văn hợp giữ nguyên văn sửa đổi, bổ sung;

- Số thứ tự chương, mục, điều, khoản bổ sung thể gồm phần số phần chữ Phần số thể theo số thứ tự chương, mục, điều, khoản văn sửa đổi, bổ sung Phần chữ xếp theo thứ tự bảng chữ tiếng Việt

Số thứ tự điểm bổ sung thể gồm phần chữ phần số Phần chữ thể theo thứ tự điểm văn sửa đổi, bổ sung Phần số xếp theo thứ tự số 1;

- Trong văn hợp phải có ký hiệu thích chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ bổ sung;

4 Hợp nội dung bãi bỏ

Việc hợp nội dung bãi bỏ thực sau:

- Văn sửa đổi, bổ sung có chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ bãi bỏ văn hợp khơng thể nội dung bãi bỏ;

- Số thứ tự chương, mục, điều, khoản, điểm văn hợp giữ nguyên văn sửa đổi, bổ sung, đồng thời có ký hiệu thích ghi rõ cụm từ “được bãi bỏ” sau tên chương, mục, điều, khoản, điểm

- Đối với đoạn, cụm từ bãi bỏ vị trí đoạn, cụm từ phải có ký hiệu thích;

- Tại cuối trang văn hợp phải ghi rõ ngày có hiệu lực quy định bãi bỏ chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ tên, số, ký hiệu văn sửa đổi, bổ sung

5 Thể điều khoản chuyển tiếp văn hợp nhất

CHươNG I

KHáI qUáT VỀ THẨM đỊNH DỰ THảO VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT

I NộI HÀM CủA THẨM đỊNH DỰ áN, DỰ THảO VăN bảN qUY PHạM PHáP LUậT

Thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật công đoạn bắt buộc trình soạn thảo, ban hành văn Việc thẩm định tiến hành trước dự án, dự thảo văn trình lên quan có thẩm quyền ban hành văn xem xét, định Đó hoạt động xem xét, đánh giá nội dung, sách pháp luật hình thức dự án, dự thảo văn nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng dự án, dự thảo hệ thống pháp luật tính khả thi văn sau ban hành

Như vậy, khái quát thẩm định dự án, dự thảo văn thẩm định nội dung, sách pháp luật hình thức văn quy phạm pháp luật Việc thẩm định dự án, dự thảo tập trung vào vấn đề sau đây:

1 Thẩm định cần thiết ban hành văn bản

Thẩm định cần thiết ban hành văn việc đánh giá nhu cầu, mức độ cần thiết phải đặt yêu cầu ban hành văn để giải vấn đề thực tiễn quản lý nhà nước Việc đánh giá cần thiết ban hành văn tập trung vào sở pháp lý sở thực tiễn làm cho việc ban hành văn

Theo đó, ý kiến đánh giá thể vấn đề sau đây:

- Việc ban hành văn nhằm thể chế hoá chủ trương, đường lối, sách Đảng; quy định chi tiết thi hành văn quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn;

- Việc ban hành văn nhằm để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải vấn đề đặt xã hội;

- Việc ban hành văn nhằm để giải tình trạng pháp luật hành chưa có quy định có quy định biện pháp chưa đủ mạnh để giải vấn đề quy định khơng cịn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội;

- Khả quy định dự án, dự thảo bảo đảm giải vấn đề mà văn cần phải giải nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, vị đối ngoại đất nước;

- Sự cần thiết sách, quy định dự án, dự thảo

2 Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản

Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn nhằm đánh giá vấn đề liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn góc độ:

- Sự phù hợp đối tượng với phạm vi điều chỉnh dự án, dự thảo

- Sự phù hợp đối tượng, phạm vi điều chỉnh dự án, dự thảo với quy định cụ thể dự án, dự thảo

3 Thẩm định phù hợp nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, sách đảng

Nội dung tập trung đánh giá vấn đề:

- Nội dung văn có phù hợp với văn kiện Đảng làm sở cho việc ban hành văn bản;

- Nội dung dự án, dự thảo bảo đảm thể chế hố đường lối, chủ trương, sách thể văn kiện Đảng

4 Thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp dự án, dự thảo tính thống dự án, dự thảo hệ thống pháp luật tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên

Đây phần đánh giá quan trọng nội dung thẩm định Theo đó, nội dung thẩm định tính hợp hiến, cần nêu rõ ý kiến đánh giá

vấn đề sau dự án, dự thảo:

- Sự phù hợp quy định dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc, tinh thần Hiến pháp chất Nhà nước;

- Sự phù hợp quy định dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc bản, tinh thần Hiến pháp chế độ kinh tế;

- Sự phù hợp quy định dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc bản, tinh thần Hiến pháp quyền nghĩa vụ công dân;

- Sự phù hợp quy định dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc bản, tinh thần Hiến pháp vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan nhà nước

Đối với nội dung thẩm định tính hợp pháp, cần nêu rõ ý kiến đánh giá vấn đề sau dự án, dự thảo:

- Sự phù hợp nội dung dự án, dự thảo với quy định văn quy phạm pháp luật hành có giá trị pháp lý cao (Trong trường hợp phát dự án, dự thảo có quy định khơng phù hợp với quy định văn có giá trị pháp lý cao hơn, phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền nghĩa vụ cơng dân báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề đề xuất việc xin ý kiến quan có thẩm quyền);

- Việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn theo quy định pháp luật xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật

Trong nội dung thẩm định tính thống nhất, tính đồng dự án, dự thảo hệ thống pháp luật, phải nêu rõ ý kiến đánh giá thống

nhất quy định dự án, dự thảo với quy định văn hành khác cấp có thẩm quyền ban hành vấn đề

Trong trường hợp phát quy định dự án, dự thảo không thống với quy định văn hành khác cấp có thẩm quyền ban hành vấn đề báo cáo thẩm định phải phân tích lý do, ưu điểm, nhược điểm quy định dự án, dự thảo đề xuất phương án xử lý

Trong nội dung thẩm định tính tương thích dự án, dự thảo văn bản với điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên, báo cáo thẩm định phải nêu rõ ý kiến đánh giá vấn đề sau của dự án, dự thảo:

- Mức độ chuyển hoá quy định điều ước quốc tế vào quy định dự án, dự thảo;

- Những cản trở, khó khăn mà quy định dự án, dự thảo gây việc thực điều ước quốc tế đề xuất hướng giải quyết;

- Sự phù hợp quy định dự án, dự thảo với quy định điều ước quốc tế có liên quan Trong trường hợp phát quy định dự án, dự thảo trái không thống với quy định điều ước quốc tế báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề đề xuất hướng xử lý;

5 Thẩm định tính khả thi dự án, dự thảo

Thẩm định tính khả thi dự án, dự thảo đánh giá vấn đề sau:

- Sự phù hợp quy định dự án, dự thảo với điều kiện kinh tế - xã hội;

- Sự toàn diện biện pháp, tương xứng, hợp lý chế tài dự án, dự thảo so với yêu cầu giải vấn đề

Trong trường hợp biện pháp nhằm giải vấn đề dự án, dự thảo gây tác động tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội, đến đối tượng khác xã hội báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề đề nghị biện pháp khắc phục;

- Có chế bảo đảm thực thi theo hướng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện;

- Sự phù hợp quy định dự án, dự thảo với chủ trương cải cách hành chính;

- Sự rõ ràng, cụ thể quy định dự án, dự thảo để hiểu đúng, hiểu thống nhất, thuận tiện thực áp dụng văn có hiệu lực thi hành mà ban hành văn quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trừ trường hợp uỷ quyền theo quy định khoản Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật;

- Sự phù hợp quy định dự án, dự thảo với điều kiện thực tế nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản; trình độ quản lý, trình độ dân trí

6 Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Trong nội dung thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo phải nêu rõ đánh giá vấn đề sau dự án, dự thảo:

- Tính hợp lý, khoa học bố cục dự án, dự thảo;

Trường hợp dự án, dự thảo sử dụng thuật ngữ chuyên ngành, thuật ngữ giới hạn phạm vi điều chỉnh dự án, dự thảo thuật ngữ phải giải thích rõ ràng;

- Ngơn ngữ sử dụng dự án, dự thảo phải rõ ràng, đơn nghĩa, dễ hiểu;

- Tuân thủ thể thức, kỹ thuật trình bày văn theo quy định pháp luật

II CHủ THỂ THỰC HIỆN VIỆC THẨM đỊNH

Việc thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật thực chủ thể sau:

- Bộ Tư pháp: thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; dự thảo nghị định Chính phủ; dự thảo định Thủ tướng Chính phủ bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo

- Hội đồng thẩm định: Đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, dự thảo nghị định Chính phủ Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định để thẩm định

- Tổ chức pháp chế Bộ, ngành: dự thảo thông tư bộ, quan ngang phải tổ chức pháp chế bộ, ngành thẩm định trước trình Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ký ban hành Đối với số bộ, ngành, tổ chức pháp chế thẩm định dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định, định Thủ tướng Chính phủ mà bộ, quan ngang giao chủ trì soạn thảo trước dự thảo văn trình lên Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang xem xét, định việc trình dự thảo lên quan có thẩm quyền

III qUY TrìNH THẨM đỊNH DỰ áN, DỰ THảO VăN bảN

1 quy trình thẩm định Tư pháp thực hiện

Theo phân công Lãnh đạo Bộ Tư pháp, Thủ trưởng đơn vị cử đại diện lãnh đạo đơn vị chuyên viên phối hợp soạn thảo với quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo

Việc thẩm định đơn vị thuộc Bộ Tư pháp lãnh đạo đơn vị trực tiếp phụ trách với số lượng chuyên viên hợp lý, bảo đảm hoạt động nghiên cứu thẩm định dự án, dự thảo có trao đổi, thảo luận tập thể Vì vậy, đơn vị thuộc Bộ Tư pháp phân công thẩm định dự án, dự thảo phải tổ chức nhóm nghiên cứu đơn vị theo chuyên ngành lĩnh vực pháp luật mà đơn vị giao quản lý, theo dõi

Người đứng đầu đơn vị phân cơng chủ trì thẩm định có trách nhiệm tổ chức họp thẩm định đơn vị mình; phân cơng đại diện lãnh đạo đơn vị chuyên viên trực tiếp tham gia soạn thảo chịu trách nhiệm việc chuẩn bị văn thẩm định Khi xét thấy cần thiết, người đứng đầu đơn vị phân cơng chủ trì thẩm định đề nghị đơn vị liên quan phối hợp thẩm định văn tổ chức họp thẩm định dự án, dự thảo

Trong trường hợp phân công đề nghị phối hợp thẩm định (khơng chủ trì thẩm định), người đứng đầu đơn vị có trách nhiệm tổ chức việc nghiên cứu dự án, dự thảo đơn vị gửi ý kiến tham gia văn cho đơn vị chủ trì thẩm định cử đại diện tham gia họp thẩm định

Căn vào nội dung thẩm định, ý kiến đơn vị phối hợp thẩm định (trong trường hợp có phối hợp thẩm định) sở biên họp thẩm định, chun viên phân cơng có trách nhiệm chuẩn bị dự thảo văn thẩm định Trong trình chuẩn bị dự thảo văn thẩm định, có vấn đề vướng mắc lãnh đạo đơn vị chủ trì thẩm định phải kịp thời báo cáo, xin ý kiến đạo Bộ trưởng Thứ trưởng Bộ Tư pháp trực tiếp phụ trách lĩnh vực thẩm định

qUY TrìNH THẨM đỊNH TrONG Cơ qUAN Tư PHáP Các bước

quy trình Nội dung Thời gian Người thực hiện

Ghi

Bước - Tiếp nhận kiểm tra hồ sơ thẩm định

Nhận hồ sơ bổ sung (nếu có) - Chuyển hồ sơ thẩm định đến đơn vị phân công thẩm định (theo kế hoạch) gửi hồ sơ đến Bộ trưởng/Thứ trưởng phụ trách

1 ngày Văn phòng

Bộ

Hồ sơ dự án, dự thảo phải thẩm định

Nếu dự thảo kế hoạch: - Đề xuất phân công thẩm định

- Trình Lãnh đạo Bộ phân cơng thẩm định

- Chuyển đến đơn vị phân cơng

2 ngày Văn phịng

Bộ

Hồ sơ dự án, dự thảo phải thẩm định

Bước - Tổ chức nghiên cứu, phân công thẩm định đơn vị - Đề nghị đơn vị có liên quan phối hợp thẩm định văn tổ chức họp liên Vụ

10 ngày Lãnh đạo đơn vị chủ trì thẩm định

- Đối với L, PL - Đối với NĐ - Đối với QĐ

Các bước

quy trình Nội dung Thời gian Người thực hiện

Ghi

- Đề xuất LĐB, tổ chức họp tư vấn thẩm định gồm: LĐB chủ trì, đơn vị chủ trì TĐ, đại diện CQCT soạn thảo, đại diện đơn vị thuộc Bộ, chuyên gia - Đề xuất LĐB Thành lập Hội đồng thẩm định

Bước - Tập hợp ý kiến thẩm định, chuẩn bị dự thảo báo cáo thẩm định;

- Báo cáo Trưởng phòng cho ý kiến, chỉnh lý; lãnh đạo phụ trách cho ý kiến ký trách nhiệm

- Trình Hồ sơ thẩm định lên LĐB

5 ngày

Đơn vị chủ trì thẩm

định

- Đối với L, PL - Đối với NĐ - Đối với QĐ - Dự thảo BCTĐ

- Ý kiến tham gia thẩm định đơn vị phối hợp - BB họp (nếu có) Bước Cho ý kiến chỉnh lý ký

Cơ quan CT Soạn thảo Văn phòng bộ Vụ CVđC về xDPL Lãnh đạo bộ đơn vị chủ trì thẩm định đơn vị phối hợp

Thời gian/Tài liệu tham chiếu, biểu

mẫu

Hồ sơ dự án, dự thảo phải thẩm định Thời gian (TG): + ngày (kể từ tiếp nhận đủ hồ sơ) Trong trường hợp hồ sơ cần thẩm định phân công theo kế hoạch

+ ngày trường hợp hồ sơ thẩm định cần trình LĐB để phân công

- Tổ chức nghiên cứu, phân công thẩm định đơn vị

- Công văn mời họp - Công văn đề nghị phối hợp thẩm định - Ý kiến tham gia thẩm định đ/v phối hợp

- Ý kiến Nhóm chuyên gia

- BB họp

TG:

- 10 ngày L, PL

- ngày NĐ - ngày QĐ Chuyển

HSTĐ

Tiếp nhận kiểm tra hồ sơ

Nhận Hồ sơ thẩm định

Phân công thẩm định

Nhận Hồ sơ thẩm định

Đề nghị đ/v có

liên quan phối hợp TĐ/huy động Nhóm chuyên gia Tổ chức nghiên cứu thẩm định Đề xuất LĐB,

tổ chức họp tư vấn thẩm định gồm LĐB chủ trì, đ/v chủ trì TĐ, đại diện

CQCT ST, đại diện đ/v thuộc Bộ,

chuyên gia

Cho ý kiến

Dự thảo BCTĐ - Ý kiến tham gia thẩm định đ/v phối hợp

- Ý kiến Ban Tư vấn

- BB họp TG:

- ngày L, PL - ngày NĐ - ngày QĐ TG:

- ngày L, PL - ngày NĐ, QĐ

TG: 2h làm việc Tập hợp ý kiến thẩm

định, xây dựng dự thảo BCTĐ

Trình dự thảo BCTĐ

Ký trách nhiệm

Cho ý kiến ký duyệt

Sửa nội dung - Chuyển Vụ chủ trì

TĐ sửa Sửa

kỹ thuật - Thư ký xử lý Không phải chỉnh sửa - LĐB ký duyệt Lưu VT Gửi: - BT (b/c) - CQCTST - VPCP - Đ/v CTTĐ - Các đ/v phối hợp, Vụ CVĐC

về XDPL

Theo dõi việc tiếp thu ý kiến thẩm định,

báo cáo LĐB Tiếp nhận, lưu gửi

đơn vị chủ trì TĐ Giải trình,

tiếp thu