Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước do kiểm toán nhà nước thực hiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN NGUYỄN LƯƠNG THUYẾT TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH KẾ TOÁN HÀ NỘI - NĂM 2020 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN NGUYỄN LƯƠNG THUYẾT TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN Chuyên ngành: KẾ TOÁN, KIỂM TOÁN VÀ PHÂN TÍCH Mã số: 9340301 LUẬN ÁN TIẾN SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS PHẠM THỊ BÍCH CHI TS VŨ VĂN HỌA HÀ NỘI - NĂM 2020 i CAM KẾT Tôi đọc hiểu hành vi vi phạm trung thực học thuật Tôi cam kết danh dự cá nhân nghiên cứu tự thực không vi phạm yêu cầu trung thực học thuật Hà Nội, ngày tháng Tác giả năm 2020 Nguyễn Lương Thuyết ii MỤC LỤC CAM KẾT .i MỤC LỤC ii DANH MỤC CÁC TỪ NGỮ VIẾT TẮT v DANH MỤC BẢNG BIỂU vi DANH MỤC SƠ ĐỒ vii CHƯƠNG GIỚI THIỆU VỀ NGHIÊN CỨU 1.1 Tính cấp thiết đề tài luận án 1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.2.1 Các nghiên cứu kiểm tốn hoạt động lĩnh vực cơng 1.2.2 Các nghiên cứu tiêu chí kiểm toán hoạt động 1.2.3 Các nghiên cứu tổ chức kiểm toán hoạt động 1.2.4 Các nghiên cứu quy trình kiểm tốn hoạt động 1.3 Những khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu 1.4 Mục tiêu nghiên cứu 1.5 Câu hỏi nghiên cứu 1.6 Đối tượng phạm vi nghiên cứu 1.7 Phương pháp nghiên cứu 1.7.1 Phương pháp tiếp cận 1.7.2 Phương pháp nghiên cứu .11 1.8 Dự kiến kết đạt 12 1.9 Kết cấu luận án 13 CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN .14 2.1 Tổng quan chi ngân sách nhà nước kiểm toán hoạt động 14 2.1.1 Khái quát chi ngân sách nhà nước 14 2.1.2 Tổng quan kiểm toán hoạt động .18 2.2 Tổng quan tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước Kiểm toán nhà nước thực 24 2.2.1 Khái niệm tổ chức kiểm toán hoạt động 24 iii 2.2.2 Yêu cầu tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN 24 2.2.3 Nguyên tắc tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN 25 2.3 Tiêu chí kiểm tốn hoạt động chi NSNN KTNN thực 26 2.3.1 Khái niệm tiêu chí kiểm tốn hoạt động 26 2.3.2 Tiêu chí kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước 29 2.3.3 Nguồn xây dựng tiêu chí kiểm tốn hoạt động chi NSNN 32 2.4 Tổ chức nhân kiểm toán hoạt động chi NSNN 33 2.5 Tổ chức quy trình kiểm tốn hoạt động chi NSNN 37 2.5.1 Chuẩn bị kiểm toán 38 2.5.2 Thực kiểm toán 39 2.5.3 Lập gửi báo cáo kiểm toán 40 2.5.4 Theo dõi, kiểm tra việc thực kết luận, kiến nghị kiểm toán 41 2.6 Kinh nghiệm tổ chức kiểm toán hoạt động số nước giới học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam 42 2.6.1 Kinh nghiệm xây dựng tiêu chí kiểm tốn hoạt động .42 2.6.2 Kinh nghiệm số nước tổ chức kiểm tốn thực quy trình kiểm tốn hoạt động 46 2.6.3 Bài học kinh nghiệm rút Kiểm toán nhà nước Việt Nam 51 Kết luận chương 53 CHƯƠNG THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN .54 3.1 Khái quát chung tổ chức kiểm toán hoạt động KTNN 54 3.1.1 Tổng quan Kiểm toán nhà nước .54 3.1.2 Sự phát triển kiểm toán hoạt động Kiểm toán nhà nước 55 3.1.3 Kết kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước 56 3.2 Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước Kiểm toán nhà nước thực 59 3.2.1 Thực trạng tiêu chí kiểm tốn hoạt động chi NSNN .60 3.2.2 Thực trạng tổ chức nhân kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước .66 3.2.3 Thực trạng tổ chức quy trình kiểm tốn hoạt động chi NSNN 69 3.3 Đánh giá chung thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước Kiểm toán nhà nước thực 82 iv 3.3.1 Những kết xây dựng tiêu chí tổ chức kiểm tốn hoạt động chi NSNN 83 3.3.2 Những hạn chế nguyên nhân hạn chế .84 Kết luận chương 89 CHƯƠNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KTNN THỰC HIỆN 90 4.1 Định hướng phát triển kiểm toán hoạt động chi NSNN 90 4.2 Giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN KTNN thực 92 4.2.1 Giải pháp tiêu chí kiểm tốn hoạt động chi NSNN 92 4.2.2 Giải pháp hoàn thiện tổ chức nhân kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước 102 4.2.3 Giải pháp hồn thiện tổ chức quy trình kiểm tốn hoạt động chi ngân sách nhà nước 105 4.3 Điều kiện thực giải pháp 117 4.3.1 Đối với Nhà nước 117 4.3.2 Đối với Kiểm toán nhà nước .118 4.3.3 Đối với đơn vị kiểm toán .119 Kết luận chương 120 KẾT LUẬN 121 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH ĐÃ CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CĨ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN .123 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 124 DANH MỤC PHỤ LỤC 128 v DANH MỤC CÁC TỪ NGỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Viết đầy đủ (Tiếng việt) ACCA Hiệp hội kế tốn cơng chứng Anh Quốc ANAO Cơ quan kiểm toán Australia ASEANSAI Tổ chức Cơ quan Kiểm tốn tối cao Đơng Nam Á ASOSAI Tổ chức Cơ quan kiểm toán tối cao Châu Á CAG Cơ quan Tổng kiểm toán kiểm soát Ấn Độ CAAF Cơ quan Tổng kiểm toán Canada DELOITTE Hãng kiểm toán độc lập thuộc Top giới (Big4) GAO Cơ quan Giải trình trách nhiệm Chính phủ Hoa Kỳ INTOSAI Tổ chức quốc tế Cơ quan kiểm toán tối cao KTNN Kiểm toán nhà nước NSNN Ngân sách nhà nước vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Khái niệm kiểm toán hoạt động .18 Bảng 2.2 Mục tiêu kiểm toán hoạt động .21 Bảng 3.1 Quyết toán ngân sách nhà nước 57 Bảng 3.2 Kết thực kiến nghị kiểm toán 59 Bảng 3.3 Tiêu chí kiểm tốn đánh giá nghiệp chi NSNN .61 Bảng 3.4 Tiêu chí kiểm tốn đánh giá chi ngân sách Huyện X .64 Bảng 3.5 Cơng việc giai đoạn chuẩn bị kiểm tốn 70 Bảng 4.1 Tiêu chí kiểm toán khâu lập dự toán NSNN 94 Bảng 4.2 Tiêu chí kiểm tốn tính kinh tế theo lĩnh vực chi NSNN .95 Bảng 4.3 Đề xuất quy trình lập kế hoạch kiểm toán 106 Bảng 4.4 Đề xuất quy trình lập kế hoạch kiểm toán hoạt động trung hạn 107 Bảng 4.5 Đề xuất tiêu chí để lựa chọn đối tượng hoạt động chi NSNN 108 Bảng 4.6 Đề xuất đánh giá rủi ro đối tượng hoạt động chi NSNN 111 Bảng 4.7 Đề xuất quy trình xây dựng chương trình kiểm tốn 112 Bảng 4.8 Biểu phương pháp kiểm toán 114 Bảng 4.9 Mẫu bảng quan sát trực tiếp 114 Bảng 4.10 Mẫu ghi chép lưu vấn .115 Bảng 4.11 Danh mục tài liệu thu thập để phân tích đánh giá .115 vii DANH MỤC SƠ ĐỒ Sơ đồ 1.1 Mơ hình phương pháp tiếp cận nghiên cứu 10 Sơ đồ 2.1 Mối quan hệ tính kinh tế, hiệu hiệu lực 28 Sơ đồ 2.2 Mơ hình tổ chức nhân kiểm toán .34 Sơ đồ 2.3 Mơ hình tổ chức nhân kiểm toán hoạt động chi NSNN 37 Sơ đồ 2.4 Quy trình kiểm tốn hoạt động 37 Sơ đồ 2.5 Quy trình thiết lập tiêu chí kiểm tốn Viện Kiểm tốn Cộng hịa Tác-ta-xtan .44 Sơ đồ 2.6 Quy trình xác định tiêu chí kiểm tốn quan kiểm tốn Cộng hồ Indonesia 45 CHƯƠNG GIỚI THIỆU VỀ NGHIÊN CỨU 1.1 Tính cấp thiết đề tài luận án Luật Ngân sách nhà nước (2015, tr.3) quy định: “Ngân sách nhà nước toàn khoản thu, chi Nhà nước dự toán thực khoảng thời gian định quan nhà nước có thẩm quyền định để bảo đảm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước” Do ngân sách nhà nước (NSNN) có vai trị to lớn việc bảo đảm hoạt động máy nhà nước công cụ điều tiết vĩ mô nên luật yêu cầu quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân phải chấp hành nghĩa vụ nộp ngân sách theo quy định pháp luật sử dụng kinh phí ngân sách mục đích, chế độ, tiết kiệm, hiệu Để đánh giá tính tuân thủ pháp luật, tiết kiệm hiệu NSNN, xu hướng chung quốc gia giới thành lập quan kiểm toán đồng thời gần hoạt động quan kiểm toán chuyển dịch từ kiểm tốn báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ sang chủ yếu thực kiểm toán hoạt động nhằm đáp ứng yêu cầu kịp thời quan lập pháp xem xét, đánh giá giá trị đồng tiền chi tiêu từ công quỹ để định việc phân bổ nguồn lực vấn đề quan trọng quốc gia Ở Việt Nam, Kiểm toán nhà nước (KTNN) Quốc hội thành lập, coi công cụ đắc lực, hữu hiệu quan trọng hoạt động KTNN khơng nằm ngồi xu chung Những năm qua, quy mơ chi ngân sách Việt Nam năm có xu hướng tăng cao, tính bình qn tốc độ tăng chi NSNN giai đoạn từ năm 2011-2018 vào khoảng 11,25%/năm Trong đó, tỷ trọng chi đầu tư khoảng 25-26% tổng chi NSNN chi thường xuyên khoảng 62-64% tổng chi NSNN Nợ công mức cao bội chi NSNN giai đoạn 2016-2020 bình quân 3,9%GDP Mặc dù vậy, chi NSNN cịn sai chế độ, khơng tiêu chuẩn định mức, hiệu quả, tình trạng thất thốt, lãng phí nguồn lực chưa ngăn chặn kịp thời, ln gây áp lực ảnh hưởng đến tính bền vững NSNN Trước yêu cầu cung cấp thông tin kịp thời cho Quốc hội giám sát, định NSNN vai trị KTNN cần phải nâng lên kiểm toán hoạt động chi NSNN KTNN cần phải đẩy mạnh Những năm qua, lý luận kiểm tốn hoạt động nói chung kiểm toán hoạt động NSNN nhiều nhà nghiên cứu quan tâm song chưa có nhiều cơng trình nghiên cứu khoa học, cịn có quan điểm khác phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ 138 Nội dung đánh giá Tiêu chí Tiêu chí cấp I cấp II thiết bị Tiêu chí cấp III sắm đồng trang thiết bị Tỷ lệ thiết bị mua sắm đạt yêu cầu Năng suất vận hành dự án Vận hành vốn Tỷ lệ nợ tài sản dự án Khả toán nhanh dự án Sử dụng trang thiết bị Tỷ lệ vận hành tốt Tỷ lệ sử dụng thiết bị dự án Mức điểm tương ứng 2 Quy tắc cho điểm sắm đồng điểm tối đa, tỷ lệ đạt 90%-100% 1đ, dự kiến tới 100% khơng có điểm Tác động kinh tế Tác động Hiệu kinh tế Hiệu công Tác động tới phát triển kinh tế địa Tác động lớn tới phát triển kinh tế địa phương điểm tối đa, phương có tác động định 2đ, tác động không lớn 1đ, khơng có tác động khơng có điểm Rút ngắn quãng đường xe Rút ngắn 3% quãng đường điểm tối đa, từ 1-3% 1đ, 30% điểm tối đa, từ 10-30% 1đ,