Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước do kiểm toán nhà nước thực hiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN NGUYỄN LƯƠNG THUYẾT TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH KẾ TOÁN HÀ NỘI - NĂM 2020 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN NGUYỄN LƯƠNG THUYẾT TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN Chuyên ngành: KẾ TOÁN, KIỂM TOÁN VÀ PHÂN TÍCH Mã số: 9340301 LUẬN ÁN TIẾN SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS PHẠM THỊ BÍCH CHI TS VŨ VĂN HỌA HÀ NỘI - NĂM 2020 i CAM KẾT Tôi đọc hiểu hành vi vi phạm trung thực học thuật Tôi cam kết danh dự cá nhân nghiên cứu tự thực không vi phạm yêu cầu trung thực học thuật Hà Nội, ngày thán g Tác giả năm 2020 Nguyễn Lương Thuyết ii MỤC LỤC CAM KẾT i MỤC LỤC ii DANH MỤC CÁC TỪ NGỮ VIẾT TẮT v DANH MỤC BẢNG BIỂU vi DANH MỤC SƠ ĐỒ vii CHƯƠNG GIỚI THIỆU VỀ NGHIÊN CỨU 1.1 Tính cấp thiết đề tài luận án 1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.2.1 Các nghiên cứu kiểm toán hoạt động lĩnh vực công 1.2.2 Các nghiên cứu tiêu chí kiểm tốn hoạt động 1.2.3 Các nghiên cứu tổ chức kiểm toán hoạt động 1.2.4 Các nghiên cứu quy trình kiểm toán hoạt động 1.3 Những khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu 1.4 Mục tiêu nghiên cứu 1.5 Câu hỏi nghiên cứu 1.6 Đối tượng phạm vi nghiên cứu 1.7 Phương pháp nghiên cứu 1.7.1 Phương pháp tiếp cận 1.7.2 Phương pháp nghiên cứu 11 1.8 Dự kiến kết đạt 12 1.9 Kết cấu luận án 13 CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 14 2.1 Tổng quan chi ngân sách nhà nước kiểm toán hoạt động 14 2.1.1 Khái quát chi ngân sách nhà nước 14 2.1.2 Tổng quan kiểm toán hoạt động 18 2.2 Tổng quan tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước Kiểm toán nhà nước thực 24 2.2.1 Khái niệm tổ chức kiểm toán hoạt động 24 iii 2.2.2 Yêu cầu tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN 24 2.2.3 Nguyên tắc tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN 25 2.3 Tiêu chí kiểm toán hoạt động chi NSNN KTNN thực 26 2.3.1 Khái niệm tiêu chí kiểm toán hoạt động 26 2.3.2 Tiêu chí kiểm tốn hoạt động chi ngân sách nhà nước 29 2.3.3 Nguồn xây dựng tiêu chí kiểm tốn hoạt động chi NSNN 32 2.4 Tổ chức nhân kiểm toán hoạt động chi NSNN 33 2.5 Tổ chức quy trình kiểm tốn hoạt động chi NSNN 37 2.5.1 Chuẩn bị kiểm toán 38 2.5.2 Thực kiểm toán 39 2.5.3 Lập gửi báo cáo kiểm toán 40 2.5.4 Theo dõi, kiểm tra việc thực kết luận, kiến nghị kiểm toán .41 2.6 Kinh nghiệm tổ chức kiểm toán hoạt động số nước giới học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam 42 2.6.1 Kinh nghiệm xây dựng tiêu chí kiểm tốn hoạt động 42 2.6.2 Kinh nghiệm số nước tổ chức kiểm tốn thực quy trình kiểm tốn hoạt động 46 2.6.3 Bài học kinh nghiệm rút Kiểm toán nhà nước Việt Nam 51 Kết luận chương 53 CHƯƠNG THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 54 3.1 Khái quát chung tổ chức kiểm toán hoạt động KTNN 54 3.1.1 Tổng quan Kiểm toán nhà nước 54 3.1.2 Sự phát triển kiểm toán hoạt động Kiểm toán nhà nước 55 3.1.3 Kết kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước 56 3.2 Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước Kiểm toán nhà nước thực 59 3.2.1 Thực trạng tiêu chí kiểm tốn hoạt động chi NSNN 60 3.2.2 Thực trạng tổ chức nhân kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước 66 3.2.3 Thực trạng tổ chức quy trình kiểm tốn hoạt động chi NSNN 69 3.3 Đánh giá chung thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước Kiểm toán nhà nước thực 82 iv 3.3.1 Những kết xây dựng tiêu chí tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN 83 3.3.2 Những hạn chế nguyên nhân hạn chế 84 Kết luận chương 89 CHƯƠNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KTNN THỰC HIỆN 90 4.1 Định hướng phát triển kiểm toán hoạt động chi NSNN 90 4.2 Giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN KTNN thực 92 4.2.1 Giải pháp tiêu chí kiểm tốn hoạt động chi NSNN 92 4.2.2 Giải pháp hoàn thiện tổ chức nhân kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước 102 4.2.3 Giải pháp hồn thiện tổ chức quy trình kiểm tốn hoạt động chi ngân sách nhà nước 105 4.3 Điều kiện thực giải pháp 117 4.3.1 Đối với Nhà nước 117 4.3.2 Đối với Kiểm toán nhà nước 118 4.3.3 Đối với đơn vị kiểm toán 119 Kết luận chương 120 KẾT LUẬN 121 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH ĐÃ CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CĨ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 123 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 124 DANH MỤC PHỤ LỤC 128 Chữ viết tắt ACCA ANAO ASEANSAI ASOSAI CAG CAAF DELOITTE GAO INTOSAI KTNN NSNN vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Khái niệm kiểm toán hoạt động 18 Bảng 2.2 Mục tiêu kiểm toán hoạt động 21 Bảng 3.1 Quyết toán ngân sách nhà nước 57 Bảng 3.2 Kết thực kiến nghị kiểm toán 59 Bảng 3.3 Tiêu chí kiểm tốn đánh giá nghiệp chi NSNN 61 Bảng 3.4 Tiêu chí kiểm tốn đánh giá chi ngân sách Huyện X 64 Bảng 3.5 Cơng việc giai đoạn chuẩn bị kiểm tốn 70 Bảng 4.1 Tiêu chí kiểm tốn khâu lập dự tốn NSNN 94 Bảng 4.2 Tiêu chí kiểm tốn tính kinh tế theo lĩnh vực chi NSNN 95 Bảng 4.3 Đề xuất quy trình lập kế hoạch kiểm tốn 106 Bảng 4.4 Đề xuất quy trình lập kế hoạch kiểm tốn hoạt động trung hạn 107 Bảng 4.5 Đề xuất tiêu chí để lựa chọn đối tượng hoạt động chi NSNN 108 Bảng 4.6 Đề xuất đánh giá rủi ro đối tượng hoạt động chi NSNN 111 Bảng 4.7 Đề xuất quy trình xây dựng chương trình kiểm tốn 112 Bảng 4.8 Biểu phương pháp kiểm toán 114 Bảng 4.9 Mẫu bảng quan sát trực tiếp 114 Bảng 4.10 Mẫu ghi chép lưu vấn 115 Bảng 4.11 Danh mục tài liệu thu thập để phân tích đánh giá 115 vii DANH MỤC SƠ ĐỒ Sơ đồ 1.1 Mơ hình phương pháp tiếp cận nghiên cứu 10 Sơ đồ 2.1 Mối quan hệ tính kinh tế, hiệu hiệu lực 28 Sơ đồ 2.2 Mơ hình tổ chức nhân kiểm toán 34 Sơ đồ 2.3 Mô hình tổ chức nhân kiểm tốn hoạt động chi NSNN 37 Sơ đồ 2.4 Quy trình kiểm tốn hoạt động 37 Sơ đồ 2.5 Quy trình thiết lập tiêu chí kiểm tốn Viện Kiểm tốn Cộng hịa Tác-ta-xtan 44 Sơ đồ 2.6 Quy trình xác định tiêu chí kiểm tốn quan kiểm tốn Cộng hồ Indonesia 45 CHƯƠNG GIỚI THIỆU VỀ NGHIÊN CỨU 1.1 Tính cấp thiết đề tài luận án Luật Ngân sách nhà nước (2015, tr.3) quy định: “Ngân sách nhà nước toàn khoản thu, chi Nhà nước dự toán thực khoảng thời gian định quan nhà nước có thẩm quyền định để bảo đảm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước” Do ngân sách nhà nước (NSNN) có vai trị to lớn việc bảo đảm hoạt động máy nhà nước công cụ điều tiết vĩ mô nên luật yêu cầu quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân phải chấp hành nghĩa vụ nộp ngân sách theo quy định pháp luật sử dụng kinh phí ngân sách mục đích, chế độ, tiết kiệm, hiệu Để đánh giá tính tuân thủ pháp luật, tiết kiệm hiệu NSNN, xu hướng chung quốc gia giới thành lập quan kiểm toán đồng thời gần hoạt động quan kiểm toán chuyển dịch từ kiểm tốn báo cáo tài chính, kiểm tốn tuân thủ sang chủ yếu thực kiểm toán hoạt động nhằm đáp ứng yêu cầu kịp thời quan lập pháp xem xét, đánh giá giá trị đồng tiền chi tiêu từ công quỹ để định việc phân bổ nguồn lực vấn đề quan trọng quốc gia Ở Việt Nam, Kiểm toán nhà nước (KTNN) Quốc hội thành lập, coi công cụ đắc lực, hữu hiệu quan trọng hoạt động KTNN khơng nằm ngồi xu chung Những năm qua, quy mơ chi ngân sách Việt Nam năm có xu hướng tăng cao, tính bình qn tốc độ tăng chi NSNN giai đoạn từ năm 2011-2018 vào khoảng 11,25%/năm Trong đó, tỷ trọng chi đầu tư khoảng 25-26% tổng chi NSNN chi thường xuyên khoảng 62-64% tổng chi NSNN Nợ công mức cao bội chi NSNN giai đoạn 2016-2020 bình quân 3,9%GDP Mặc dù vậy, chi NSNN cịn sai chế độ, khơng tiêu chuẩn định mức, hiệu quả, tình trạng thất thốt, lãng phí nguồn lực chưa ngăn chặn kịp thời, ln gây áp lực ảnh hưởng đến tính bền vững NSNN Trước yêu cầu cung cấp thông tin kịp thời cho Quốc hội giám sát, định NSNN vai trị KTNN cần phải nâng lên kiểm toán hoạt động chi NSNN KTNN cần phải đẩy mạnh Những năm qua, lý luận kiểm tốn hoạt động nói chung kiểm tốn hoạt động NSNN nhiều nhà nghiên cứu quan tâm song chưa có nhiều cơng trình nghiên cứu khoa học, cịn có quan điểm khác phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ 143 PHỤ LỤC SỐ 03 Cách xác định lựa chọn đối tượng hoạt động chi kế hoạch trung hạn kiểm toán hoạt động Tiêu chí kiểm tốn Tên đối tượng hoạt động chi đề xuất Phần tính điểm Đánh giá nội 1.1 Hoạt động chi kiểm toán đơn vị kiểm toán 1.2 Bằng chứng cho thấy thiếu sót, tồn hoạt động đơn vị Trọng số Điểm mục Đánh giá bên ngồi 2.1 Hoạt động chi có ảnh hưởng uy tín KTNN, hưởng đến phận lớn người dân, có ảnh hưởng kinh tế xã hội lớn 2.2 Hoạt động chi liên quan đến nhiều lĩnh vực cấp quyền khác Tiêu chí kiểm tốn 2.3 Quốc hội cơng chúng có mối quan tâm đặc biệt đến chủ đề 2.4 Đối với hoạt động chi có vấn đề phát kết hoạt động thấp Trọng số Điểm mục số Vấn đề khác liên quan 3.1 Các nguồn lực để thực 3.2.Tính thời hoạt động chi kiểm tốn 3.3 Tính có sẵn thơng tin kiểm tốn 3.4 Có ủng hộ bên có liên quan Trọng số Điểm mục số Tổng điểm (mục 1+ 2+3) 145 PHỤ LỤC SỐ 04 Chương trình kiểm tốn chi đầu tư phát triển cho dự án Đối với kiểm toán hoạt động chi đầu tư phát triển cho dự án, tùy thuộc vào quy mơ, tính chất dự án để xác định mục tiêu kiểm toán cho phù hợp Để minh họa chương trình kiểm tốn, với giả thiết mục tiêu kiểm toán xem xét, đánh giá cần thiết dự án giao thông xây dựng cách đắn để bảo đảm đạt kết dự tính với mức chi phí hợp lý Theo đó, chương trình kiểm tốn thiết kế theo cấp độ đây: Chương trình kiểm tốn sơ Tiêu chí Sự cần thiết dự án cần định trước triển khai dự án Việc xác cần thiết dự án người nhiệm tiến hành Sự cần thiết dự án phải trình bày thuật ngữ đo lường cụ thể Các nguồn vốn phù hợp phân có định Tiêu chí cho giai đoạn quy trình quản lý dự án Việc định (chấp thuận) cần thiết dự án có tuân thủ quy định hành Chương trình kiểm tốn chi tiết Bám sát mục tiêu kiểm tốn chương trình kiểm tốn sơ thiết lập bước trên, tổ trưởng tổ kiểm toán xây dựng chương trình kiểm tốn chi tiết mục tiêu kiểm tốn đó, xác định rõ thủ tục kiểm toán cụ thể liên quan đến tiêu chí kiểm tốn đề cập chương trình kiểm tốn ban đầu gắn với người thực thời gian Chẳng hạn, kiểm toán viên xây dựng tiêu chí kiểm tốn xác định cần thiết dự án thức thực trước triển khai dự án; theo đó, thủ tục kiểm tốn thiết kế sau: Tiêu chí: Xác định cần thiết dự án thức thực trước triển khai dự án Các thủ tục tiến hành kiểm toán: + Kiểm tra giai đoạn xem xét cần thiết dự án báo cáo đánh giá dự án + Thu thập thông tin để làm rõ khảo sát đối tượng sử dụng dự án tiến hành, số liệu thống kê liên quan dự án giao thông thu thập ảnh hưởng đánh giá, xác định 147 + Nếu bước thực tiếp tục xác định liệu thu thập báo cáo cách hệ thống phương thức phù hợp + Đưa kết luận tiêu chí kiểm tốn đáp ứng + Ghi nhớ vấn đề ngoại lệ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚCCỘNG HỊA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM ĐỒN KTNN TẠI BỘ X NHẬT KÝ KIỂM TOÁN Họ tên KTV: Nguyễn Văn Y; Số hiệu thẻ KTVNN: C0007 Tổ kiểm toán tại: Bộ X Thời gian kiểm toán từ ngày 25/5/2017 đến ngày 25/7/2017 Nội dung công việc; địa điểm; số liệu, tài liệu, hồ sơ kiểm tra ngày Kiểm tốn cơng tác lập dự tốn chi thường xun Nhật ký kiểm toán gồm trang, từ trang đến trang TỔ TRƯỞNG TỔ KIỂM TOÁN KIỂM TOÁN VIÊN Số hiệu thẻ KTVNN B0112 Số hiệu thẻ KTVNN C0007 149 PHỤ LỤC SỐ 06 CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự - Hạnh phúc BIÊN BẢN XÁC NHẬN SỐ LIỆU VÀ TÌNH HÌNH KIỂM TỐN Hơm nay, ngày tháng năm , , gồm: A Kiểm toán viên Họ tên : - Chức vụ - Số hiệu Thẻ KTVNN: Thuộc Tổ kiểm toán B Bên xác nhận Họ tên: - Chức vụ Thuộc đơn vị: Cùng xác nhận số liệu tình hình kiểm tốn đơn vị, làm pháp lý cho việc lập biên kiểm toán I NỘI DUNG, PHẠM VI VÀ GIỚI HẠN KIỂM TỐN Nội dung kiểm tốn Phạm vi kiểm toán Giới hạn kiểm toán II KẾT QUẢ KIỂM TOÁN Số liệu 150 STT Nội dung Nội dung Nội dung * Giải thích ngun nhân chênh lệch: Tình hình 2.1 Nội dung 2.2 Nội dung III Ý KIẾN CỦA ĐƠN VỊ ĐƯỢC KIỂM TỐN (nếu có) ……………………………………………………………………………… Biên gồm … trang, từ trang… đến trang… , phụ lục từ số… đến số… phụ biểu, hồ sơ tài liệu có liên quan phận không tách rời Biên lập thành 02 có giá trị pháp lý (đơn vị kiểm toán giữ 01 bản, Kiểm toán nhà nước giữ 01 bản)./ BÊN XÁC NHẬN (Ký, ghi rõ chức danh, họ tên) KIỂM TOÁN VIÊN (Ký, ghi rõ họ tên số hiệu thẻ KTVNN) Số: TỜ TRÌNH Về việc phát hành Báo cáo kiểm tốn Kính gửi: Tổng Kiểm toán nhà nước Thực Quyết định số 1117/QĐ-KTNN ngày 20/5/2018 Tổng KTNN việc kiểm toán toán NSNN năm 2017, KTNN chuyên ngành tiến hành kiểm toán từ ngày27/5/2018 đến ngày 27/7/2018 Ngày 25/8/2018, Đồn KTNN họp thơng qua Dự thảo Báo cáo kiểm toán với đơn vị kiểm toán Thực ý kiến đạo Lãnh đạo KTNN, ý kiến tham gia đơn vị kiểm tốn họp nêu trên, Đồn KTNN hồn thiện Báo cáo kiểm toán So với Dự thảo báo cáo kiểm tốn trình lãnh đạo KTNN xét duyệt, Báo cáo kiểm tốn trình phát hành thay đổi sau tiếp thu ý kiến cụ thể sau: I Ý KIẾN CÁC ĐƠN VỊ THAM MƯU Các nội dung tiếp thu chỉnh sửa: 14 ý kiến Các nội dung chưa tiếp thu chỉnh sửa: Không II Ý KIẾN CỦA ĐƠN VỊ ĐƯỢC KIỂM TOÁN Các nội dung tiếp thu chỉnh sửa: ý kiến Các nội dung chưa tiếp thu chỉnh sửa: ý kiến giữ nguyên theo kết đoàn kiểm tốn III CÁC NỘI DUNG SỬA ĐỔI DO ĐỒN, KTNN CHUYÊN NGÀNH/KHU VỰC TỰ RÀ SOÁT VÀ ĐỀ XUẤT CHỈNH SỬA: Khơng Kính trình Lãnh đạo KTNN xem xét ký phát hành Báo cáo kiểm toán./ Nơi nhận: - Như trên; - Lưu: VT, HSKT 152 PHỤ LỤC SỐ 08 KIỂM TỐN NHÀ NƯỚC Số: CỘNG HỊA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự - Hạnh phúc /TB-KTNN Hà Nội, ngày tháng năm THÔNG BÁO Kế hoạch kiểm tra thực kiến nghị kiểm toán năm Kiểm toán nhà nước chuyên ngành (KV) Căn Luật Kiểm toán nhà nước; Căn Quyết định số 07/2016/QĐ-KTNN ngày 14/12/2016 ; Kiểm toán nhà nước thông báo Kế hoạch kiểm tra thực kiến nghị kiểm toán năm KTNN chuyên ngành (KV) sau: Mục đích kiểm tra Kiểm tra đơn vị kiểm toán việc thực đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán KTNN Nội dung kiểm tra a Việc lãnh đạo, đạo ; b Tình hình thực kiến nghị kiểm toán Báo cáo kiểm toán ; c Việc chấp hành thời gian báo cáo kết thực kiến nghị KTNN Hình thức, phạm vi kiểm tra Trách nhiệm tổ chức thực KTNN chuyên ngành (KV) Nơi nhận: KT TỔNG KIỂM TỐN NHÀ NƯỚC - Phó Tổng KTNN ; PHĨ TỔNG KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC - KTNN chuyên ngành (KV); - Văn phòng KTNN (phòng TK-TH); - Vụ Tổng hợp; - Lưu: VT ... TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 14 2.1 Tổng quan chi ngân sách nhà nước kiểm toán hoạt động 14 2.1.1 Khái quát chi ngân sách nhà nước. .. hồn thiện tổ chức kiểm tốn hoạt động chi ngân sách nhà nước Kiểm toán nhà nước thực 14 CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC... Cơ sở lý luận tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước Kiểm toán nhà nước thực Chương 3: Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước Kiểm toán nhà nước thực Chương 4: