Quyền lập quy của chính phủ luận án TS luật 60 38 01 01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI _ KHOA LUẬT NGUYỄN ĐÌNH HÀO QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2011 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI _ KHOA LUẬT NGUYỄN ĐÌNH HÀO QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ Chun ngành: Lý luận lịch sử nhà nước pháp luật Mã số: 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC Những người hướng dẫn khoa học: PGS TS Thái Vĩnh Thắng; TS Trần Nho Thìn HÀ NỘI - 2011 MỤC LỤC MỞ ĐẦU Chương TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 1.1 Nhóm cơng trình nghiên cứu lý luận quyền lập pháp Quốc hội, quyền lập quy Chính phủ vấn đề lập pháp ủy quyền ………………………………………………………………………….7 1.1.1 Các cơng trình khoa học nƣớc 1.1.2 Các công trình nƣớc ngồi viết quyền lập quy ủy quyền lập pháp số nƣớc 12 1.2 Nhóm cơng trình nghiên cứu quy định pháp luật quyền lập quy Chính phủ 18 1.2.1 Các giáo trình, tài liệu 18 1.2.2 Chƣơng trình Chính phủ nghiên cứu đổi công tác xây dựng, ban hành nâng cao chất lƣợng văn quy phạm pháp luật .18 1.3 Nhóm cơng trình nghiên cứu thực trạng quyền lập quy Chính phủ 20 KẾT LUẬN CHƢƠNG 22 Chương CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ 23 2.1 Khái niệm, chất, đặc điểm quyền lập quy Chính phủ .23 2.1.1 Khái niệm lập quy, quyền lập quy, quyền lập quy Chính phủ 23 2.1.2 Bản chất quyền lập quy Chính phủ 40 2.1.3 Đặc điểm quyền lập quy Chính phủ 42 2.2 Hình thức, nội dung quyền lập quy Chính phủ 45 2.2.1 Hình thức văn thể quyền lập quy Chính phủ 45 2.2.2 Nội dung, đặc điểm văn quy phạm pháp luật Chính phủ 54 2.3 Phân định nội dung quyền lập pháp Quốc hội quyền lập quy Chính phủ 66 2.4 Mối quan hệ quyền lập quy Chính phủ với quyền lập pháp Quốc hội, quyền ban hành văn bản, định quan tư pháp 73 2.4.1 Mối quan hệ quyền lập quy Chính phủ với quyền lập pháp Quốc hội 73 2.4.2 Mối quan hệ quyền lập quy Chính phủ với quyền ban hành văn bản, định quan tƣ pháp 75 2.5 Quyền lập quy Chính phủ số nước giới 77 2.5.1 Quyền lập quy Chính phủ Hoa Kỳ 77 2.5.2 Quyền lập quy Quốc vụ viện (Chính phủ) Trung Quốc 82 2.5.3 Quyền lập quy Chính phủ Liên bang Nga 84 2.5.4 Những giá trị tham khảo cho Việt Nam 88 KẾT LUẬN CHƢƠNG 89 Chương THỰC TRẠNG QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ 90 3.1 Khái lược lịch sử quyền lập quy Chính phủ 90 3.1.1 Quyền lập quy Chính phủ từ năm 1945 đến năm 1959 90 3.1.2 Quyền lập quy Chính phủ từ năm 1960 đến năm 1980 99 3.1.3 Quyền lập quy Chính phủ từ năm 1980 đến năm 1992 107 3.2 Quyền lập quy Chính phủ từ năm 1992 đến 115 3.2.1 Thực trạng 115 3.2.2 Những ƣu điểm nguyên nhân ƣu điểm quyền lập quy Chính phủ giai đoạn từ năm 1992 đến 121 3.2.3 Những nhƣợc điểm nguyên nhân nhƣợc điểm quyền lập quy Chính phủ 127 3.3 Giám sát, kiểm sát, kiểm tra quyền lập quy Chính phủ giai đoạn từ ban hành Hiến pháp 1992 đến 145 3.3.1 Quy định pháp luật giám sát, kiểm sát, kiểm tra quyền lập quy Chính phủ 145 3.3.2 Thực trạng công tác giám sát, kiểm sát, kiểm tra quyền lập quy Chính phủ 150 KẾT LUẬN CHƢƠNG 157 Chương QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ 158 4.1 Yêu cầu khách quan việc hoàn thiện quyền lập quy Chính phủ 158 4.1.1 Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân nhân dân 158 4.1.2 Xây dựng kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa 163 4.1.3 Hội nhập khu vực quốc tế 164 4.2 Quan điểm hoàn thiện quyền lập quy Chính phủ 164 4.3 Các giải pháp hồn thiện quyền lập quy Chính phủ 167 KẾT LUẬN CHƢƠNG 176 KẾT LUẬN 177 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 179 TÀI LIỆU THAM KHẢO 180 CÁC PHỤ LỤC I, II NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN Viết tắt Viết đầy đủ HĐBT: HĐCP: HĐND: NXB: QPPL: TANDTC: XHCN: VBQPPL: VKSNDTC: UBND: UBTVQH: Hội đồng Bộ trưởng Hội đồng Chính phủ Hội đồng nhân dân Nhà xuất quy phạm pháp luật Tòa án nhân dân tối cao xã hội chủ nghĩa văn quy phạm pháp luật Viện kiểm sát nhân dân tối cao Ủy ban nhân dân Ủy ban thường vụ Quốc hội MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài luận án Chính phủ quan chấp hành Quốc hội, quan hành nhà nƣớc cao nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam Chính phủ thống quản lý việc thực nhiệm vụ trị, kinh tế, văn hố, xã hội, quốc phịng, an ninh đối ngoại Nhà nƣớc; bảo đảm hiệu lực máy nhà nƣớc từ trung ƣơng đến sở; bảo đảm việc tôn trọng chấp hành Hiến pháp pháp luật; phát huy quyền làm chủ nhân dân nghiệp xây dựng bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định nâng cao đời sống vật chất văn hoá nhân dân Để thực chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Hiến pháp pháp luật quy định, Chính phủ thực nhiều biện pháp, phƣơng pháp, hành động thẩm quyền khác nhau; có việc thực quyền lập quy để ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) dƣới luật nhằm quy định chi tiết thi hành luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội (UBTVQH), lệnh, định Chủ tịch nƣớc, điều ƣớc quốc tế mà nƣớc ta ký kết gia nhập; góp phần quan trọng vào việc thể chế hoá đƣờng lối, chủ trƣơng, sách Đảng Nhà nƣớc, tạo sở pháp lý cho hoạt động quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội cơng dân Các VBQPPL Chính phủ năm gần đƣợc ban hành ngày nhiều số lƣợng, có chất lƣợng hình thức, nội dung ngày đƣợc nâng cao điều chỉnh hầu hết quan hệ xã hội tất lĩnh vực quản lý nhà nƣớc Trên thực tế, với văn pháp luật Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nƣớc, VBQPPL Chính phủ tạo nên hệ thống pháp luật nƣớc ta, góp phần tích cực vào cơng đổi mới, đẩy mạnh nghiệp cơng nghiệp hố, đại hố, hội nhập khu vực quốc tế, đảm bảo an ninh, quốc phịng, giữ vững trật tự, an tồn xã hội xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam Tuy nhiên, việc thực quyền lập quy Chính phủ thời gian qua cịn có nhƣợc điểm đƣợc Nghị số 55/2005/QH11 ngày 29/11/2005 Quốc hội kết giám sát việc ban hành VBQPPL Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ, quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) đánh giá: ''lãnh đạo số quan đƣợc giao nhiệm vụ soạn thảo dự thảo văn pháp luật chƣa nhận thức đầy đủ quan tâm mức đến nhiệm vụ xây dựng VBQPPL nhƣ hoạt động chủ yếu công tác quản lý nhà nƣớc, chức quan nhà nƣớc, nên chƣa đầu tƣ thích đáng thời gian, công sức cho việc thực nhiệm vụ Do đó, việc ban hành thƣờng khơng kịp thời, số dự thảo văn khơng đạt u cầu'' Ngồi ra, có số trƣờng hợp VBQPPL Chính phủ trái với luật, pháp lệnh văn quan nhà nƣớc cấp trên, mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với thực tế sống, gây khó khăn cho hoạt động công dân tổ chức Pháp luật hành chƣa phân định rõ nội dung quyền lập pháp quyền lập quy; Hiến pháp, pháp luật chƣa quy định lập pháp ủy quyền, dẫn đến tình trạng quan hành pháp lấn sân quan lập pháp ngƣợc lại Vì vậy, ''Quyền lập quy Chính phủ'' đƣợc chọn làm đề tài Luận án nhằm nghiên cứu sở lý luận thực tiễn để đánh giá cách có hệ thống tƣơng đối toàn diện quyền lập quy Chính phủ thời gian qua, đồng thời, đƣa quan điểm kiến nghị giải pháp nhằm hồn thiện quyền lập quy Chính phủ Mục đích, đối tƣợng, phạm vi nhiệm vụ nghiên cứu a) Mục đích Làm sáng tỏ sở lý luận quyền lập quy Chính phủ, thực trạng quyền lập quy Chính phủ đƣa quan điểm, kiến nghị giải pháp hoàn thiện quyền lập quy Chính phủ b) Đối tượng phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn quyền lập quy (theo nghĩa hẹp), quyền lập quy Chính phủ (theo nghĩa rộng) lập pháp ủy quyền Phạm vi nghiên cứu không gian thời gian đề tài Luận án thực trạng quyền lập quy Chính phủ từ thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hồ ngày 02/9/1945 đến hết ngày 31/12/2009 thơng qua VBQPPL tập thể Chính phủ, ngƣời đứng đầu Chính phủ ngƣời đứng đầu quan Chính phủ ban hành Trong đó, Luận án tập trung phân tích thành tựu, nhƣợc điểm nguyên nhân thành tựu, nhƣợc điểm việc thực quyền lập quy Chính phủ thời gian 07 năm từ ngày 01/01/2003 đến hết ngày 31/12/2009 Luận án nghiên cứu quy định hành Hiến pháp, luật, pháp luật số nƣớc giới lập pháp uỷ quyền, quyền lập quy Chính phủ hoạt động lập quy Chính phủ Liên bang Nga c) Nhiệm vụ - Phân tích quan điểm, khái niệm khác lập quy, quyền lập quy, lập pháp ủy quyền -Làm rõ khái niệm, chất, đặc điểm quyền lập quy Chính phủ -Nghiên cứu hình thức, nội dung quyền lập quy Chính phủ - Nghiên cứu quan điểm việc phân định nội dung quyền lập pháp Quốc hội quyền lập quy Chính phủ - Nghiên cứu quan hệ quyền lập quy Chính phủ với quyền lập pháp Quốc hội, quyền ban hành văn bản, định quan tƣ pháp - Nghiên cứu quyền lập quy Chính phủ số nƣớc giới để từ rút giá trị tham khảo cho Việt Nam - Khái lƣợc lịch sử quyền lập quy Chính phủ từ thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 02/9/1945 đến trƣớc ban hành Hiến pháp 1992; thực trạng quyền lập quy Chính phủ từ năm 1992 đế - Đƣa quan điểm kiến nghị giải pháp nhằm hoàn thiện quyền lập quy Chính phủ 3 Phƣơng pháp nghiên cứu a) Phƣơng pháp luận Việc nghiên cứu đề tài luận án sử dụng phƣơng pháp luận vật biện chứng vật lịch sử Phƣơng pháp vật biện chứng đƣợc áp dụng nghiên cứu mối quan hệ biện chứng quyền lập pháp Quốc hội với quyền lập quy Chính phủ mối quan hệ với quyền tƣ pháp Quyền lập pháp Quốc hội quy định hình thức VBQPPL Chính phủ, thủ tục, phƣơng pháp thực quyền lập quy Chính phủ Các VBQPPL Chính phủ quy định chi tiết, hƣớng dẫn thi hành đƣa văn thuộc quyền lập pháp vào sống Chính phủ đƣợc ban hành quy định thuộc lĩnh vực lập pháp đƣợc UBTVQH ủy quyền Các quan Chính phủ không quy định chi tiết, hƣớng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, văn quan nhà nƣớc cấp trên, mà cịn giải thích việc áp dụng quy định luật, pháp lệnh lĩnh vực tƣ pháp liên tịch với quan tƣ pháp trung ƣơng ban hành VBQPPL liên tịch để áp dụng hoạt động quan tƣ pháp Phƣơng pháp vật lịch sử đƣợc áp dụng việc nghiên cứu quyền lập quy Chính phủ giai đoạn cụ thể nƣớc ta kể từ thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 02/9/1945 Các VBQPPL Chính phủ đƣợc xây dựng, ban hành tổ chức thực hồn cảnh lịch sử cụ thể Vì vậy, việc xem xét, đánh giá văn phải vào hoàn cảnh lịch sử cụ thể việc xây dựng, ban hành văn b) Phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể Trên sở phƣơng pháp luận, việc nghiên cứu đề tài luận án có sử dụng phƣơng pháp cụ thể nhƣ: phƣơng pháp tổng hợp, so sánh, đối chiếu, phân tích pháp luật thực định… Luận án tổng hợp, trình bày quy định pháp luật thẩm quyền, hình thức, nội dung, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL Chính phủ nƣớc ta từ ngày 02/9/1945 Luận án so sánh, đối chiếu, phân tích hình thức, nội dung, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL Chính phủ qua thời kỳ để thấy thay đổi hình thức, thẩm quyền, nội dung, quy trình ban hành văn Luận án tập trung nghiên cứu, phân tích quy định pháp luật xây dựng, ban hành, giám sát, kiểm sát, kiểm tra, xử lý VBQPPL Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng quan ngang Bộ; đánh giá, phân tích ƣu điểm, nhƣợc điểm cơng tác lập quy Chính phủ, nguyên nhân, đề quan điểm kiến nghị giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng thực quyền lập quy Chính phủ Những đóng góp khoa học Luận án - Luận án đƣa đƣợc khái niệm quyền lập quy nghĩa rộng nghĩa hẹp quyền lập quy Chính phủ nghĩa rộng nghĩa hẹp; đƣợc giống khác quyền lập quy lập pháp ủy quyền - Luận án đƣợc chất, đặc điểm quyền lập quy Chính phủ; phân tích hình thức, nội dung quyền lập quy Chính phủ; nêu lên cần thiết phải phân định rõ nội dung quyền lập pháp quyền lập quy; trình bày mối quan hệ quyền lập quy với quyền lập pháp quyền định, án quan tƣ pháp - Luận án nghiên cứu quyền lập quy Chính phủ số nƣớc giới để từ rút giá trị tham khảo cho Việt Nam - Luận án phân tích đánh giá cách có hệ thống, đầy đủ tƣơng đối toàn diện thực trạng quyền lập quy Chính phủ, đƣợc ƣu điểm, nhƣợc điểm, nguyên nhân ƣu điểm, nhƣợc điểm quyền lập quy Chính phủ kể từ có Hiến pháp 1992, đặc biệt thời gian 07 năm từ Luật ban hành VBQPPL năm 1996 đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002 có hiệu lực từ ngày 01/01/2003 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực đến hết ngày 31/12/2009 - Luận án đề xuất số quan điểm, kiến nghị giải pháp nhằm bƣớc hồn thiện quyền lập quy Chính phủ, đó, có kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, VBQPPL hành, ban hành VBQPPL giải pháp khác Cộng: III Hình thức văn quy phạm pháp luật Chính phủ từ năm 1980 đến năm 1992 Viết tắt: Thông tư số 02-BT: Thông tư số 02-BT ngày 11/01/1982 Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng hướng dẫn việc xây dựng ban hành văn Cơ qu STT trưởn Thường Hội đồng trưởng đồng trưởn Bộ Bộ Cộn IV Hình thức văn quy phạm pháp luật Chính phủ từ năm 1992 đến Giai đoạn 1992 - 1996: Viết tắt: Thông tư số 33-BT (Thông tư số 33-BT ngày 10/12/1992 Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phịng Chính phủ hướng dẫn hình thức văn việc ban hành văn quan hành nhà nước) STT t Giai đoạn 1996 - 2002: Viết tắt: Luật năm 1996: Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 Cơ qu STT ban hà Chính Chính trung xã hội Thủ tư Chính Bộ trưở qu ngang qu t phủ quan l tịch b hành Cộng Giai đoạn từ 2002 - 2008: Viết tắt: Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002: Luật số 02/2002/QH11 ngày 16/12/2002 sửa đổi, bổ sung số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 Quyết định số 40/2002/QĐ-TTg: Quyết định số 40/2002/QĐ-TTg ngày 18/3/2002 Thủ tướng Chính phủ thẩm quyền ký, ban hành văn quy phạm pháp luật để thực quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực quan thuộc Chính phủ quản lý STT Chính trung xã hội 4 t Giai đoạn từ 2009 đến nay: Viết tắt: - Luật năm 2008: Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP: Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 quy định chi tiết biện pháp thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Cơ qu STT ban hà Chính Chính liên tịch với trung tổ xã hội t PHỤ LỤC II BẢNG KÊ Số lượng văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ ban hành từ ngày 01/01/2003 đến hết ngày 31/12/2009 đăng Công báo Năm ban hành 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Cộng BẢNG KÊ Phân loại văn Chính phủ Nghị Năm 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Cộng Nghị định: Năm 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Cộng BẢNG KÊ Số lượng văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ ban hành từ ngày 01/01/2003 đến ngày 31/12/2009 đăng Công báo _ Số Tên Bộ, quan TT 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 Bộ Bưu chính, Viễn thơng Bộ Cơng an Bộ Cơng nghiệp Bộ Công thương Bộ Giáo dục Đào tạo Bộ Giao thông vận tải Bộ Khoa học Công nghệ Bộ Kế hoạch Đầu tư Bộ Lao động, Thương binh Xã hội Bộ Ngoại giao Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn Bộ Nội vụ Bộ Quốc phịng Bộ Tài Bộ Tài ngun Mơi trường Bộ Thương mại Bộ Thủy sản: Bộ Tư pháp Bộ Văn hóa - Thơng tin Bộ Thơng tin Truyền thơng Bộ Văn hố, Thể thao Du lịch Bộ Xây dựng Bộ Y tế Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Thanh tra Chính phủ Ủy ban Dân số, Gia đình Trẻ em Ủy ban Dân tộc Ủy ban Thể dục Thể thao Văn phịng Chính phủ Cộng BẢNG KÊ Số lượng văn quy phạm pháp luật liên tịch Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ ban hành từ ngày 01/01/2003 đến ngày 31/12/2009 đăng Công báo _ Năm ban hành 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Cộng BẢNG KÊ Số lượng VBQPPL Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ ban hành từ ngày 01/01/2003 đến hết ngày 31/12/2009 Số TT 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 Tên quan Bộ BCVT Bộ CA Bộ CN Bộ CT BộGD&ĐT Bộ GTVT BộKH&CN BộKH&ĐT Bộ LĐTB&XH Bộ NG Bộ NN&PTNT Bộ NV Bộ QP Bộ TC BộTN&MT Bộ TM Bộ TS Bộ TP Bộ VHTT Bộ TTTT Bộ VHTTDL Bộ XD Bộ YT NHNNVN TTr CP UBDSGĐTE UBDT UBTDTT VPCP Cộng QĐ 22 07 152 42 34 33 05 12 03 96 35 11 80 18 41 11 03 09 0 10 23 54 0 04 02 707 2003 CT 01 01 05 07 02 01 03 01 01 02 02 02 0 02 05 07 0 02 44 935 TT 04 01 04 01 03 05 23 06 02 05 96 05 04 02 0 05 06 12 0 0 184 ... hẹp quy? ??n lập quy Chính phủ nghĩa rộng nghĩa hẹp; đƣợc giống khác quy? ??n lập quy lập pháp ủy quy? ??n - Luận án đƣợc chất, đặc điểm quy? ??n lập quy Chính phủ; phân tích hình thức, nội dung quy? ??n lập quy. .. cứu quy? ??n lập pháp, quy? ??n lập quy Chính phủ, theo tác giả Luận án, cơng trình nêu nghiên cứu: Một số vấn đề lý luận quy? ??n lập pháp, quy? ??n lập quy nhƣ khái niệm quy? ??n lập pháp, lập pháp ủy quy? ??n, ... với quy? ??n lập pháp, quy? ??n tƣ pháp hệ thống quy? ??n lực nhà nƣớc 2.2 Hình thức, nội dung quy? ??n lập quy Chính phủ 2.2.1 Hình thức văn thể quy? ??n lập quy Chính phủ Các văn thể quy? ??n lập quy Chính phủ