Nhu cầu lập pháp của hành pháp luận văn ths luật 60 38 01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM NGỌC HẢI Nhu cầu lập pháp hành pháp LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM NGỌC HẢI Nhu cầu lập pháp hành pháp Chuyên ngành : Lý luận lịch sử Nhà nước pháp luật Mã số LUẬN VĂN THẠC SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Đăng Dung Hà Nội - 2010 MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục bảng PHẦN MỞ ĐẦU Chƣơng CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ Khát quát Nhà nước pháp luật Hành pháp tham gia hoạt động lập pháp yêu cầu thực tiễn ghi nhận nhiều quốc gia giới Pháp luật Việt Nam khẳng định vai trị quan trọng Chính phủ hoạt động xây dựng pháp luật 14 Kết luận Chương I 23 Chƣơng THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ 24 Trong năm qua, Chính phủ cấu Chính phủ đạt kết định hoạt động xây dựng pháp luật 24 Hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang nhiều hạn chế, bất cập 25 2.1 Trong việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 26 2.2 Công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội 34 2.2.1 Trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh 34 2.2.2.Trong việc trình dự án luật, pháp lệnh Uỷ ban thường vụ Quốc hội 51 2.2.3 Trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật hai kỳ họp Quốc hội, dự thảo pháp lệnh hai phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội 51 2.3 Công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ 54 2.4 Công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật trưởng, thủ trưởng quan ngang 65 2.5 Kết luận Chương II 69 Chƣơng XÁC ĐỊNH LẠI TRỌNG TÂM CƠNG VIỆC CỦA CHÍNH PHỦ LÀ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT 72 Giải pháp tổng thể 73 Một số giải pháp cụ thể 75 KẾT LUẬN 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 79 DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 1: Thống kê số lượng nội dung phải chỉnh sửa số dự án luật Bảng 2: thống kê số dự án luật trình Quốc hội khơng bảo đảm thời gian quy định Bảng 3: thống kê số dự án luật trình Quốc hội không bảo đảm 50 thời gian quy định Bảng 4: Các văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính 58 phủ ban hành quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật quốc phòng Bảng 5: Các văn quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật 60 quốc phòng soạn thảo cần tiếp tục ban hành (tính đến tháng năm 2008)./ PHẦN MỞ ĐẦU Đặt vấn đề Ở nhiều nước giới, máy Nhà nước tổ chức theo nguyên tắc tam quyền phân lập - phân chia quyền lực Nhà nước thành ba nhánh: lập pháp - hành pháp tư pháp Bộ máy Nhà nước nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam tổ chức theo nguyên tắc tập trung - dân chủ, quyền lực Nhà nước thống nhất, có phân cơng nhiệm vụ hệ thống quan Nhà nước, Quốc hội có chức lập pháp, Chính phủ có chức hành pháp Tồ án có chức tư pháp Mặc dù nguyên tắc tổ chức máy Nhà nước khác nhau, phân chia quyền lực Nhà nước khác tính độc lập nhánh quyền lực khác nhau, nói hầu giới Việt Nam, pháp luật quy định Chính phủ (cơ quan hành pháp) chủ thể (và chủ thể quan trọng nhất) nắm quyền soạn thảo trình dự án pháp luật trước Quốc hội (nghị viện) Trong vài năm trở lại đây, nước ta có quan điểm cho rằng, Quốc hội (gồm quan Quốc hội) - với vai trò quan lập pháp - phải chủ động hoạt động lập pháp, mà cụ thể phải chủ động đẩy mạnh hoạt động xây dựng pháp luật, bao gồm việc trình sáng kiến pháp luật, soạn thảo dự án pháp luật trình dự án pháp luật Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội Ở khía cạnh khác, xảy tượng Chính phủ, quan Chính phủ dường khơng mặn mà với hoạt động lập pháp Vậy, vấn đề đặt (Quốc hội - bao gồm quan Quốc hội, hay Chính phủ - bao gồm quan Chính phủ) chủ thể soạn thảo trình dự án pháp luật? Vai trị Chính phủ hoạt động xây dựng pháp luật nước ta nào? Với cách tiếp cận đó, Luận văn “Nhu cầu lập pháp hành pháp” tìm hiểu, phân tích làm rõ sở lý luận thực tiễn để trả lời câu hỏi này, qua đề xuất giải pháp phù hợp nhằm góp phần đẩy mạnh nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp nước ta Mục đích Với việc nghiên cứu đề tài này, tác giả muốn làm rõ số vấn đề sau: - Khẳng định việc xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật xuất phát từ nhu cầu điều hành, quản lý xã hội Chính phủ; - Xác định rõ vai trị Chính phủ hoạt động xây dựng pháp luật nước ta nay; - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng pháp luật, sâu phân tích, đánh giá tham gia Chính phủ vào hoạt động xây dựng pháp luật; qua bất cập hoạt động xây dựng pháp luật nước ta nay; - Đề xuất giải pháp khắc phục bất cập, nâng cao hiệu hoạt động xây dựng pháp luật thời gian trước mắt lâu dài Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu Theo quy định pháp luật Việt Nam hành, hoạt động xây dựng pháp luật quan hành pháp rộng, bao gồm việc xây dựng, đề xuất ban hành ban hành theo thẩm quyền văn quy phạm pháp luật Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng - Thủ trưởng quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân cấp v.v Với mục đích nghiên cứu đề tài, với nguồn tư liệu hạn chế, phạm vi nghiên cứu, đối tượng nghiên cứu đề tài giới hạn hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Thủ trưởng quan ngang bộ, bao gồm hoạt động chủ yếu sau: + Soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành luật, pháp lệnh; + Soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng - Thủ trưởng quan ngang Phƣơng pháp nghiên cứu Để nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng số phương pháp nghiên cứu chủ yếu phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp diễn giải, phương pháp quy nạp Tổng quan đề tài Đề tài kết nghiên cứu quy định pháp luật hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang thực trạng hoạt động soạn thảo luật, pháp lệnh, soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật máy hành pháp trung ương Trong năm qua, nhiều tác giả có viết, tác phẩm cơng trình nghiên cứu hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, chủ yếu tiếp cận theo mảng công việc định mà chưa nghiên cứu cách tổng thể, toàn diện hoạt động Chính phủ Các tài liệu chưa tiếp cận, đánh giá sâu khâu quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thuộc phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ Điểm đề tài tổng hợp, khái quát, hệ thống đánh giá tồn thực trạng tình hình hoạt động Chính phủ cơng tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật, bao gồm việc soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành luật, pháp lệnh, việc soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trưởng, thủ trưởng quan ngang Đặc biệt đề tài phân tích, đánh giá tương đối tồn diện, sâu sắc, đầy đủ tình hình thực chức năng, nhiệm vụ Chính phủ giai đoạn quy trình xây dựng luật, pháp lệnh chất lượng soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, nhiều hạn chế, bất cập cơng tác Bố cục luận văn Với mục đích cách tiếp cận nêu trên, luận văn bố cục sau: - Chương I - Cơ sở lý luận nhu cầu xây dựng pháp luật quan hành pháp hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang - Chương II - Thực trạng hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang - Chương III - Xác định lại trọng tâm cơng việc Chính phủ xây dựng pháp luật - Kết luận Chƣơng CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ Khát quát Nhà nƣớc pháp luật Nhà nước hình thức tổ chức xã hội có giai cấp, tổ chức quyền lực trị cơng cộng đặc biệt, có chức quản lý xã hội để phục vụ lợi ích trước hết cho giai cấp thống trị thực hoạt động chung nảy sinh từ chất xã hội [13, tr.87] Quá trình hình thành phát triển Nhà nước quốc gia giới trình lịch sử lâu dài, với vận động, phát triển xã hội lồi người, Nhà nước dần hình thành, phát triển bước hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội, phục vụ nhân dân xã hội Về nguồn gốc xuất Nhà nước, lịch sử có nhiều trường phái, học thuyết khác bắt nguồn từ khác biệt quan điểm tiếp cận việc nghiên cứu, giải thích xuất Nhà nước Chẳng hạn theo thuyết gia trưởng, Nhà nước kế tục, phát triển tự nhiên tổ chức gia đình bình diện xã hội Theo quan điểm bạo lực Nhà nước kết chiến tranh bạo lực mà kẻ chiến thắng có quyền thiết lập máy cai trị Theo thuyết khế ước xã hội Nhà nước kết khế ước (hay hợp đồng) xã hội, đồng nghĩa với việc Nhà nước hình thành thơng qua thoả hiệp thành viên xã hội nhằm lập máy cai quản xã hội Theo quan điểm tâm Nhà nước sản phẩm lực siêu tự nhiên thần thánh, chúa trời , lực tạo để cai trị xã hội, cai trị lồi người - Về trình tự soạn thảo, ban hành văn bản: Theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật soạn thảo văn trưởng, thủ trưởng quan ngang bộ, dự thảo văn phải gửi lấy ý kiến quan, tổ chức hữu quan trước ban hành Tuy nhiên, việc thực quy định chưa thống nhất, làm ảnh hưởng đến chất lượng tiến độ ban hành văn Mặc dù số bộ, quan ngang ban hành quy chế vấn đề việc thực lúng túng - Về nội dung văn bản: Một số văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành cịn có quy định chưa phù hợp với Hiến pháp, luật, pháp lệnh Ví dụ: Thơng tư số 02/2003/TT-BCA(C11) ngày 13/01/2003 Bộ Công an hướng dẫn tổ chức cấp đăng ký, biển số phương tiện giao thông giới quy định “mỗi người đăng ký 01 xe mô-tô xe gắn máy” không phù hợp với quy định Hiến pháp năm 1992 Bộ luật dân cơng dân có quyền sở hữu tài sản không bị hạn chế số lượng, giá trị - Về thể thức văn bản: Theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật trưởng, thủ trưởng quan ngang có quyền ban hành thông tư (theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 gồm định, thị) thực tế có tình trạng số ban hành văn hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật quan cấp dạng công văn hướng dẫn, giao cho quan thuộc ban hành văn không thẩm quyền Ví dụ: theo quy định khoản Điều 66 Luật cơng chứng “Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với bộ, quan ngang hướng dẫn việc chuyển đổi Phịng cơng chứng” Tuy nhiên, ngày 10/10/2007, sau Luật có hiệu lực tháng, Bộ Tư pháp ban hành Công văn số 4282/BTP-HCTP gửi Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương việc chuyển 66 đổi Phòng công chứng sang đơn vị nghiệp Thực tế, địa phương vào Công văn Bộ Tư pháp để định chuyển đổi phòng công chứng địa phương sang đơn vị nghiệp Theo thống kê khơng thức, riêng năm 2007 có 2000 công văn quan quản lý nhà nước ban hành nhiều số chứa quy định mang tính áp dụng chung, nhiều cơng văn Tổng cục thuế (1420 cơng văn) hướng dẫn sách thuế Các công văn văn quy phạm pháp luật nên không thuộc diện văn phải đăng cơng báo Như vậy, thực tế có nhiều quy định mang tính áp dụng chung khơng công bố mà cán nhà nước coi có hiệu lực thi hành [15, tr.45] - Về công tác kiểm tra, xử lý văn bản: Mặc dù có hạn chế, sai sót nêu nhìn chung, việc kiểm tra, xử lý văn có dấu hiệu vi phạm pháp luật chưa Chính phủ, bộ, quan ngang quan tâm mức, cịn mang tính hình thức, khơng thường xun, có biểu né tránh, ngại va chạm Đối với văn phát có vi phạm pháp luật việc xử lý cịn chậm thiếu kiên quyết, gây khó khăn cho hoạt động quản lý, điều hành Vì vậy, số lượng văn có dấu hiệu vi phạm pháp luật bộ, ngành tự phát xử lý không nhiều Theo đánh giá Chính phủ hoạt động xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ thời gian qua cịn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, là: - Do u cầu nhiệm vụ, Chính phủ phải ban hành số lượng văn lớn để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh Việc soạn thảo ban hành số lượng lớn văn địi hỏi Chính phủ phải đầu tư nhiều thời gian, cơng sức, việc chậm ban hành số văn quy phạm pháp luật điều chưa khắc phục 67 - Số lượng luật, pháp lệnh cần ban hành Chính phủ soạn thảo nhiều Một số bộ, quan ngang giao chủ trì soạn thảo trình nhiều dự án luật, pháp lệnh thời gian gây tải cho quan Mặc dù Chính phủ quan có nhiều cố gắng để tăng cường số lượng chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật, song thiếu số lượng, yếu chất lượng Tuy Luật ban hành văn quy phạm pháp luật quy định việc lấy ý kiến chuyên gia, nhà khoa học thực tế lại chưa có chế cụ thể hiệu để huy động đóng góp chất xám cách thực chất Ngồi ra, tính cục bộ, ngành trình soạn thảo dự án chưa khắc phục triệt để Nhiều quan giao chủ trì soạn thảo dự án trọng bảo vệ lợi ích thuận lợi quan mình, chưa lợi ích chung Mặt khác, theo quy định pháp luật sau dự án luật, pháp lệnh Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến việc chủ trì tiếp thu, chỉnh lý dự án giao cho quan Quốc hội nên quan soạn thảo không phát huy vai trị - Số lượng dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật cần thẩm định lớn ngày tăng; nội dung văn cần thẩm định đa dạng phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội đội ngũ cán bộ, chuyên viên làm công tác chưa kiện toàn cách tương xứng số lượng chất lượng, khiến công tác thẩm định bị tải Trong đó, khơng trường hợp quan chủ trì soạn thảo gửi dự thảo văn muộn so với thời gian quy định nên việc thẩm định mang tính hình thức, khơng bảo đảm chất lượng Kinh phí hỗ trợ cơng tác thẩm định cịn khiêm tốn, không đủ thực hoạt động cần thiết nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định, đặc biệt cần tiến hành khảo sát lấy ý kiến tham gia chuyên gia, nhà khoa học trình thẩm định 68 - Việc tổ chức họp Ban soạn thảo thường khó khăn thành viên Ban soạn thảo bận nhiều công việc khác Người cử họp thay lại không đủ thẩm quyền định vấn đề đưa thảo luận định họp, có trường hợp người cử dự họp thay không báo cáo lại kết họp với thành viên Ban soạn thảo, thành viên khơng theo dõi q trình thảo luận, khơng nắm vấn đề, gây khó khăn cho việc tham gia phiên họp Ban soạn thảo Cịn có tượng khốn trắng cho quan chủ trì soạn thảo dự án tổ biên tập Những vấn đề gây ảnh hưởng đến tiến độ chuẩn bị trình dự án - Cơ quan chủ trì soạn thảo thường gặp khó khăn việc phối hợp với bộ, ngành khác để giải vấn đề mà bên quan tâm Quá trình xây dựng, ban hành văn đòi hỏi nhiều thời gian thảo luận, bàn bạc, hợp tác, thuyết phục bộ, ngành liên quan Sự phối hợp bộ, ngành việc soạn thảo văn chưa chặt chẽ, hiệu chưa cao - Việc phân bổ, sử dụng kinh phí cho hoạt động xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật cịn nhiều bất cập Cơ chế tài chính, chế độ, định mức cấp phát mức chi không phù hợp với tầm quan trọng tính chất phức tạp công tác xây dựng pháp luật Mặt khác, theo quy định pháp luật hành dự án luật, pháp lệnh thuộc chương trình chuẩn bị chưa cấp kinh phí, gây nhiều khó khăn cho cơng tác nghiên cứu, khảo sát, tổng kết thực tiễn để phục vụ việc soạn thảo văn Đây vấn đề cần quan tâm tháo gỡ, khắc phục giai đoạn tới nhằm bước hoàn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng ban hành văn quy phạm pháp luật 2.5 Kết luận Chƣơng II - Trong năm qua, hoạt động soạn thảo, xây dựng ban hành luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính 69 phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang có nhiều tiến bộ, góp phần quan trọng vào việc hồn thiện hệ thống pháp luật Số lượng văn luật, pháp lệnh ban hành nhiều 90% số xuất phát từ nhu cầu Chính phủ, Chính phủ đề nghị chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Số lượng văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang ban hành nhiều cho thấy cần thiết vai trò quan trọng hoạt động xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật - Thực trạng hoạt động xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ nêu cho thấy, mức độ thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm chưa cao Chính phủ, bộ, ngành liên quan thường đề nghị đưa vào chương trình nhiều dự án mà chưa tính kỹ yếu tố bảo đảm cho việc thực chương trình Quá trình chuẩn bị chương trình chậm trễ, nguồn nhân lực điều kiện cần thiết khác cho việc thực chương trình khơng đáp ứng u cầu, chí khởi động soạn thảo chưa rõ định hướng sách, phải điều chỉnh rút dự án khỏi chương trình Tiến độ chuẩn bị trình dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật thường vi phạm thời gian theo quy định pháp luật Chất lượng dự án luật, pháp lệnh chưa đáp ứng mục tiêu xây dựng đòi hỏi thực tiễn Việc ban hành văn quy định chi tiết hướng dẫn thi hành số luật, pháp lệnh chậm, chưa với yêu cầu Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Tình trạng luật, pháp lệnh nghị định chờ văn quy định chi tiết hướng dẫn thực tiếp tục diễn ra, số trường hợp văn hướng dẫn chậm - Mặc dù xuất phát từ nhu cầu Chính phủ, Chính phủ soạn thảo, tham gia Chính phủ vào quy trình xây dựng pháp luật 70 khiêm tốn, chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra, giai đoạn quan Quốc hội chủ trì chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh Chính phủ gần khốn trắng cho Quốc hội, quan Quốc hội Thực tế cho thấy hoạt động chưa Chính phủ, bộ, ngành coi trọng - Việc chấp hành quy định pháp luật quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, quy trình soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật chưa nghiêm túc - Chính phủ, bộ, ngành chưa đầu tư thích đáng thời gian, nguồn nhân lực, sở vật chất, kinh phí cho hoạt động xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật - Nội dung dự thảo văn chưa đảm bảo chất lượng, chưa đáp ứng yêu cầu soạn thảo ban hành văn - Vẫn xảy tình trạng ban hành văn quy phạm pháp luật chưa thẩm quyền, hình thức văn bản, nội dung văn không phù hợp với quy định Hiến pháp, luật, pháp lệnh văn quy phạm pháp luật cao 71 Chƣơng XÁC ĐỊNH LẠI TRỌNG TÂM CƠNG VIỆC CỦA CHÍNH PHỦ LÀ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT “Những cố gắng việc đổi quy trình lập pháp Quốc hội quan trọng Tuy nhiên, cơng đoạn sau quy trình làm luật Một cơng trình mắc lỗi khâu thiết kế, cố gắng khâu thi cơng khơng phải có ích Cơng đoạn Chính phủ quy trình lập pháp khâu thiết kế “cơng trình pháp luật” (một số văn pháp luật chủ thể khác soạn thảo, số lượng văn không đáng kể) Nếu vấn đề phát sinh sống khơng nhận thức rõ ràng, sách đề để xử lý vấn đề khơng rõ nốt, có dự thảo văn pháp luật nói tới tất chuyện đời Tất đúng, tất cần thiết, triển khai văn vào sống khơng thể làm Soạn thảo văn pháp luật trước nghiên cứu phân tích sách, giống việc kê đơn mà bỏ qua công đoạn khám bệnh Rủi ro việc làm cho bệnh trầm trọng thêm lớn” [5, tr.277] Rất tâm đắc đồng quan điểm với PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, sở kết nghiên cứu quy định pháp luật hành hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật, đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật nêu Chương I, Chương II, tác giả đề tài cho rằng, Chính phủ cấu Chính phủ cần xác định rõ trọng tâm hoạt động Chính phủ hoạt động xây dựng pháp luật, theo tác giả đề tài xin đề xuất số giải pháp nhằm góp phần giải hạn chế, bất cập hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật sau: 72 Giải pháp tổng thể - Thứ nhất, thể chế: Tuy Luật ban hành văn quy phạm pháp luật sửa đổi thực chưa lâu, thiết nghĩ giai đoạn trước mắt cần nghiên cứu sửa đổi Luật ban hành văn quy phạm pháp luật với cách tiếp cận hoàn toàn từ quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật đến việc soạn thảo, xem xét, định ban hành, quan tâm đến việc sửa đổi quy trình lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Chính phủ, sửa đổi quy trình soạn thảo, ban hành luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật; đặt chế pháp lý hữu hiệu để ràng buộc trách nhiệm Chính phủ quan soạn thảo việc xây dựng, đề xuất ban hành sách, đảm bảo tham gia Chính phủ quan soạn thảo giai đoạn quy trình xây dựng pháp luật - Thứ hai, tổ chức, máy: Đề nghị nghiên cứu, thành lập Hội đồng thẩm định sách quốc gia làm nhiệm vụ thẩm định nội dung sách đặt dự án luật, pháp lệnh, dự thảo văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Hội đồng có trách nhiệm xem xét tính hợp hiến, hợp pháp sách, tính thống sách hệ thống pháp luật, tính khả thi sách Thành phần Hội đồng thẩm định sách quốc gia phải gồm lãnh đạo tất bộ, ngành Chính phủ tham gia đại diện số quan Quốc hội, đại diện nhà khoa học, đại diện số tổ chức trị, trị - xã hội Giúp việc cho Hội đồng thẩm định sách quốc gia có đội ngũ chuyên gia am hiểu lĩnh vực kinh tế - xã hội với nòng cốt chuyên 73 viên Bộ Tư pháp làm nhiệm vụ thường xuyên, đồng thời có chế huy động tham gia chuyên gia ngành, lĩnh vực khác để tham mưu, giúp Hội đồng thẩm định dự án - Thứ ba, quy trình lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật: Để bảo đảm tính khả thi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, đồng thời tạo điều kiện để Chính phủ, bộ, ngành có điều kiện chuẩn bị dự án, dự thảo văn có chất lượng, đề nghị xác định lại tiêu chí đưa dự án, dự thảo vào chương trình theo hướng, trình đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật, Chính phủ quan soạn thảo phải trình đề cương chi tiết dự thảo sơ nội dung quy định dự án, dự thảo Theo đó, quan có thẩm quyền định chương trình có sở xem xét định đưa vào chương trình văn có tính khả thi cao Như vậy, để phù hợp với tính chất hoạt động này, đề nghị thay việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh việc lập chương trình ban hành luật, pháp lệnh - Thứ tư, quy trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo văn quy phạm pháp luật: Xuất phát từ kiến nghị thứ ba nêu trên, quy trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo văn quy phạm pháp luật cần thay đổi Để xem xét, định đưa vào chương trình ban hành luật, pháp lệnh, chương trình ban hành văn quy phạm pháp luật, dự án, dự thảo văn phải nghiên cứu, soạn thảo cách bản, việc đặt sách điều chỉnh dự án, dự thảo Theo đó, quyền định khởi động soạn thảo dự án, dự thảo văn giao cho 74 Chính phủ Với tư cách quan hành pháp cao nhất, chịu trách nhiệm trước Quốc hội hoạt động thi hành pháp luật, tổ chức quản lý, điều hành xã hội, Chính phủ quan nắm rõ cần thiết ban hành sách, pháp luật định việc xây dựng sách, pháp luật Theo đó, quy trình ban hành luật, pháp lệnh, dự thảo văn gồm giai đoạn sau: + Quyết định triển khai soạn thảo dự án, dự thảo văn bản; thành lập Ban soạn thảo; + Tổ chức soạn thảo văn bản; + Quyết định đưa vào chương trình ban hành luật, pháp lệnh, chương trình ban hành văn quy phạm pháp luật; + Soạn thảo chi tiết, hoàn thiện dự án, dự thảo; + Thẩm tra, thẩm định, cho ý kiến theo bước quy trình nay; + Xem xét, thông qua, ban hành văn Một số giải pháp cụ thể: Trong cần có thời gian nghiên cứu, xem xét thực giải pháp tổng thể nêu trước mắt Chính phủ, bộ, quan ngang chủ thể liên quan cần quan tâm thực số giải pháp cụ thể sau: - Chính phủ, bộ, ngành phải quan tâm đến hoạt động xây dựng pháp luật, xác định rõ nhiệm vụ trọng tâm sở quan trọng để thực hoạt động khác theo chức năng, nhiệm vụ giao - Cần thực nghiêm túc quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật văn pháp luật hành hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản, hồ sơ thời gian trình văn 75 - Có kế hoạch chi tiết, hợp lý việc soạn thảo, ban hành văn để chủ động thực quy trình soạn thảo Dành thời gian thích đáng cho giai đoạn quy trình soạn thảo, trọng đến chất lượng xây dựng văn tài liệu liên quan theo quy định - Chủ động xây dựng bố trí nguồn nhân lực đủ số lượng, mạnh chất lượng để đáp ứng yêu cầu công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật; có kế hoạch tăng cường lực cho quan pháp chế bộ, quan ngang bộ; bố trí kinh phí kịp thời đầy đủ cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật, quan tâm thoả đáng kinh phí dành cho cơng tác thẩm định 76 KẾT LUẬN Trên sở kết nghiên cứu đề tài, luận văn “Nhu cầu lập pháp hành pháp” làm rõ nội dung quan trọng hoạt động xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật hệ thống quan hành pháp trung ương sau: Văn quy phạm pháp luật văn chứa đựng quy tắc xử chúng có giá trị bắt buộc thi hành quan, tổ chức, cá nhân sống hoạt động lãnh thổ Việt Nam, soạn thảo, ban hành theo thẩm quyền với trình tự, thủ tục bắt buộc theo quy định, gồm hệ thống văn luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội văn Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng quan ngang số chủ thể có thẩm quyền khác theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ cấu Chính phủ có vai trị quan trọng việc soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Tuy nhiên, thực tế hoạt động xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ nhiều hạn chế, bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, từ dẫn đến hạn chế hoạt động quản lý, điều hành xã hội Những hạn chế, bất cập có nhiều nguyên nhân khác nhau, chủ yếu nhận thức chủ thể liên quan vai trò pháp luật chưa thực rõ ràng; quy định hoạt động soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật chưa thực phù hợp với thực tế, chưa rõ vai trò, trách nhiệm chủ thể, chưa đặt chế tài xử lý thích đáng; điều 77 kiện đảm bảo cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật chưa đầy đủ, kịp thời Để khắc phục hạn chế, bất cập hoạt động soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật, cần phải thực nhiều giải pháp đồng trước mắt, lâu dài nhằm thay đổi nhận thức, đề cao trách nhiệm chủ thể liên quan; tạo điều kiện chế, sách, tổ chức nhân để nâng cao chất lượng soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Trong điều kiện nguồn tư liệu phục vụ nghiên cứu đề tài hạn hẹp, vừa nghiên cứu đề tài vừa phải thực nhiệm vụ chun mơn, việc hồn thành luận văn cố gắng lớn tác giả với hướng dẫn, giúp đỡ tận tình thầy hướng dẫn, Ban lãnh đạo, giảng viên cán khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội Qua đây, tác giả luận văn xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc thầy hướng dẫn, Ban lãnh đạo khoa Luật, thầy, cô giáo cán khoa Luật tận tình bảo, giúp đỡ tác giả hoàn thành luận văn mong tiếp tục nhận nhận xét, góp ý thầy, cơ./ 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam (2006), Báo cáo trị BCH TW Đảng khố IX Đại hội X, Báo Quân đội nhân dân, số 16158, thứ tư, ngày 19/4/2006 Tr.13 Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam (2005), Nghị số 48-NQ/TW ngày 24 tháng năm 2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hồn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 Uỷ ban thường vụ Quốc hội (2005), Báo cáo số 401/UBTVQH11 ngày 06 tháng 10 năm 2005 Uỷ ban thường vụ Quốc hội Chính phủ (2009), Báo cáo số 127/BC-CP ngày 17 tháng năm 2009 Chính phủ PGS.TS Nguyễn Đăng Dung (2005), Sự hạn chế quyền lực Nhà nước, Nhà xuất Đại học quốc gia Hà Nội Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, sở liệu Luật, Trang thông tin điện tử Văn phòng Quốc hội Hội đồng lý luận trung ương (2008), Những vấn đề lý luận thực tiễn đặt tình hình nay, tập 1, Nhà xuất trị quốc gia Luật ban hành văn quy phạm pháp luật (1996) Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật (2002) 10 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật (2008) 11 Nghị số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 việc sửa đổi, bổ sung số điều Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 79 12 Nghị số 55/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005 Quốc hội khố XI 13 PGS.TS Hồng Thị Kim Quế (2005), Giáo trình lý luận chung Nhà nước pháp luật, Nhà xuất Đại học quốc gia Hà Nội 14 PGS.TS Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - vấn đề lý luận thực tiễn, Nhà xuất Công an nhân dân 15 Uỷ ban pháp luật Quốc hội - Dự án star (2008), tài liệu Hội thảo góp ý dự thảo Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 16 Văn phòng Quốc hội (2002), Tổ chức hoạt động Quốc hội số nước 80 ... biện pháp thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật nhiều luật, pháp lệnh, văn quy phạm pháp luật khác liên quan Trong đó, nói quan trọng Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 16 Luật ban hành. .. xây dựng luật, pháp lệnh ban hành văn quy phạm pháp luật, kỳ họp thứ ba Quốc hội khoá XI, ngày 03 tháng năm 2008, Quốc hội ban hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật thay Luật ban hành văn quy... quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 cịn chủ thể khác có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật Thủ trưởng quan thuộc Chính phủ Điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm