Bài viết phân tích quy định về tính độc lập của các cơ quan nhân quyền quốc gia trong các nguyên tắc Paris và bình luận về khả năng áp dụng ở Việt Nam. Theo các tác giả, cơ quan nhân quyền quốc gia có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT CẤC NGUN TÙỈC PARIS VÏÌ TĐNH ÀƯÅC LÊÅP CA CÚ QUAN NHÊN QUÌN QËC GIA VÂ VIÏÅC ẤP DNG ÚÃ VIÏÅT NAM Lã Khánh Tùng* Vũ Công Giao** * TS Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội ** PGS,TS Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội Thơng tin viết: Từ khố: quan nhân quyền quốc gia; Nguyên tắc Paris; tính độc lập; tính đa dạng; quyền người Lịch sử viết: Nhận bài: 08/10/2016 Biên tập: 23/11/2016 Duyệt bài: 29/11/2016 Article Infomation: Keywords: National human rights institutions; the Paris Principles; independence; pluralism; human rights Article History: Received: 08 Otc 2016 Edited: 23 Nov 2016 Approved: 29 Nov 2016 Tóm tắt: Bài viết phân tích quy định tính độc lập quan nhân quyền quốc gia nguyên tắc Paris bình luận khả áp dụng Việt Nam Theo tác giả, quan nhân quyền quốc gia có vai trị quan trọng việc bảo vệ thúc đẩy quyền người Dù theo nhiều mơ hình khác nhau, cộng đồng quốc tế thường sử dụng Nguyên tắc Paris địa vị quan nhân quyền quốc gia (1993) làm để đánh giá, phân loại quan Các tác giả rằng, theo nguyên tắc Paris, quan nhân quyền quốc gia - bên cạnh yêu cầu pháp lý (được thành lập Hiến pháp luật), phải có đa dạng thành phần, đồng thời có thẩm quyền rộng tốt Hơn yêu cầu tính độc lập tất yếu Nhưng dù độc lập, quan phải tuân thủ pháp luật chịu giám sát công chúng Do đó, việc thiết lập quan nhân quyền quốc gia Việt Nam phù hợp với Nguyên tắc Paris kế hoạch khả thi Abstract: The article provides analysis of the independent principles of national human rights institutions (NHRIs) in the Paris Principles and gives discussions on the possibility for application of these principles in Vietnam According to the authors, NHRIs play an important role in protection and promotion of the human rights in several countries While they are followed by a number of models in the world, the Paris Principles relating to the status of national institutions (1993) are used as the standards benchmark for evaluation and classify these NHRIs As demonstrated by the authors, under the Paris Principles, the NHRIs, along with the requirements on the legal status (under the Constitution or the laws) should be in a pluralism and have broad mandates as possible Moreover, their independence is required as an indispensable principle While being as an independent entity, they have to comply with the law and under the public supervision Thus, it is a feasible scheme to establish a national human rights institution complying with the Paris Principles in Vietnam NGHIÏN CÛÁU Sưë 10(338) T5/2017 LÊÅP PHẤP 11 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LUÊÅT Các nguyên tắc Paris yêu cầu tính độc lập quan nhân quyền quốc gia 1.1 Sự hình thành nội dung nguyên tắc Paris Ngay từ năm 1946, Hội đồng Kinh tế - Xã hội Liên hiệp quốc (ECOSOC) đề nghị quốc gia “xem xét khả thành lập nhóm thơng tin ủy ban quyền người quốc gia để hợp tác hoạt động lĩnh vực với Ủy ban Quyền người Liên hiệp quốc (LHQ)”1 Trong thập niên 1960 1970, diễn đàn LHQ diễn nhiều thảo luận quan nhân quyền quốc gia (CQ NQQG), tập trung vào phương thức làm việc quan việc thực thi chuẩn mực quốc tế quyền người Năm 1978, Ủy ban Quyền người LHQ tổ chức hội thảo nhằm soạn hướng dẫn cho việc tổ chức hoạt động CQ NQQG Giơ-ne-vơ (Thụy Sỹ) Kết hội thảo hướng dẫn thông qua chấp thuận Ủy ban Quyền người Đại hội đồng LHQ Năm 1991, Ủy ban Quyền người LHQ tổ chức hội thảo CQ NQQG Paris (từ ngày đến 09/10/1991) Kết luận Hội thảo phê chuẩn Ủy ban Quyền người Nghị số 1992/54 nguyên tắc liên quan đến địa vị CQ NQQG (Principles relating to the status of national institutions, gọi nguyên tắc Paris)2 Văn kiện sau phê chuẩn Đại hội đồng LHQ Nghị số 48/134 ngày 20/12/1993 coi tảng cho tổ chức hoạt động CQ NQQG giới 12 Đến nay, chế quốc gia bảo vệ thúc đẩy quyền người hiểu theo nghĩa rộng, hẹp khác quốc gia, hướng tới thực nghĩa vụ nhà nước nêu hiến pháp, pháp luật quốc gia, văn kiện quốc tế quyền người Nòng cốt chế quan quốc gia bảo vệ thúc đẩy nhân quyền (National Institution on the Protection and Promotion of Human Rights, national human rights institutions - NHRIs) Các ngun tắc Paris có vai trị “luật mềm” điều chỉnh việc xây dựng vận hành quan Về tổ chức CQ NQQG, nguyên tắc Paris khuyến nghị cần bảo đảm đa dạng quan này, thể qua việc có đại diện nhiều loại quan, tổ chức xã hội, bao gồm3: - Các tổ chức phi phủ hoạt động lĩnh vực quyền người chống phân biệt đối xử; - Các tổ chức cơng đồn; - Các tổ chức xã hội nghề nghiệp liên quan đoàn luật sư, hiệp hội bác sỹ, nhà báo, nhà khoa học ; - Các tổ chức tôn giáo; - Các trường đại học; - Các nghị viện; - Các quan phủ Về thẩm quyền, nguyên tắc Paris khuyến khích việc trao cho CQ NQQG thẩm quyền “càng rộng tốt”, thẩm quyền cần quy định hiến pháp văn luật Cụ thể, CQ NQQG cần có thẩm quyền sau4 : Nghị số 2/9 ngày 21/6/1946 Xem toàn văn tiếng Anh http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/ Pages/StatusOfNationalInstitutions.aspx Xem tiếng Việt sách “Giới thiệu văn kiện quốc tế Quyền người“, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb Lao động - Xã hội, 2011, tr 916 Các nguyên tắc Paris, Mục (Cơ cấu bảo đảm cho độc lập đa dạng) Các nguyên tắc Paris, Mục (Thẩm quyền trách nhiệm) NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 10(338) T5/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT - Trình lên phủ, nghị viện quan có thẩm quyền khác quan điểm, khuyến nghị, đề xuất báo cáo vấn đề liên quan đến thúc đẩy bảo vệ quyền người; - Thúc đẩy bảo đảm tương thích pháp luật quốc gia với văn kiện pháp lý quốc tế nhân quyền mà quốc gia thành viên, việc áp dụng chúng cách hiệu quả; - Khuyến khích việc phê chuẩn, gia nhập áp dụng văn kiện quốc tế quyền người; - Đóng góp ý kiến xây dựng báo cáo quốc gia nhân quyền để trình lên ủy ban quan LHQ cho quan khu vực; - Hợp tác với LHQ, quan LHQ, quan khu vực CQ NQQG nước khác; - Hỗ trợ việc xây dựng chương trình giảng dạy nghiên cứu quyền người tham gia triển khai chương trình thực tế; - Phổ biến quyền người nỗ lực chống hình thức phân biệt đối xử, đặc biệt phân biệt đối xử sắc tộc, việc tăng cường nhận thức cho công chúng qua việc giáo dục, thông tin, hợp tác với quan báo chí Về phương thức hoạt động, theo nguyên tắc Paris, CQ NQQG cần được5: - Xem xét vấn đề quyền người thuộc phạm vi chức quan, cách chủ động theo đề nghị quyền tổ chức, cá nhân khác; - Xem xét ý kiến cá nhân tìm kiếm thơng tin, tài liệu cần thiết cho việc đánh giá thực trạng quyền người mà thuộc phạm vi chức hoạt động quan; - Trực tiếp trả lời công luận thông qua quan báo chí, đặc biệt việc phổ biến ý kiến khuyến nghị quan; - Gặp gỡ định kỳ thành viên quan; - Thiết lập nhóm hoạt động, văn phịng địa phương khu vực nhằm hỗ trợ việc thực chức quan; - Duy trì tư vấn cho quan, tổ chức khác quốc gia có trách nhiệm việc giải vấn đề quyền người (đặc biệt quan tra, hòa giải…); - Phát triển quan hệ với tổ chức phi phủ hoạt động lĩnh vực quyền người 1.2 Yêu cầu độc lập CQ NQQG Các nguyên tắc Paris đặc biệt quan tâm đến tính độc lập, bên cạnh tính đa thành phần (đa dạng) CQ NQQG Điều thể việc văn kiện dành hẳn mục riêng (mục 2, tổng số mục) để đề cập đến yếu tố cần thiết bảo đảm cho tính độc lập đa dạng CQ NQQG Hai yếu tố độc lập đa dạng có quan hệ đến Tính độc lập trước hết độc lập với quan nhà nước (cơ quan lập pháp, hành pháp tư pháp, quan trung ương địa phương) CQ NQQG cần độc lập với nhà nước lẽ nhà nước - chức mình, chủ thể đầu tiên, trước hết có nghĩa vụ khả bảo vệ, bảo đảm nhân quyền cách hiệu quả, đồng thời thủ phạm vi phạm nhân quyền Ngoài ra, CQ NQQG cần độc lập với đảng phái trị, Các nguyên tắc Paris, Mục (Các phương pháp hoạt động) NGHIÏN CÛÁU Söë 10(338) T5/2017 LÊÅP PHẤP 13 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT tổ chức xã hội, tổ chức tư nhân Vị trí CQ NQQG phải đứng nhà nước xã hội, mà khơng nghiêng hẳn bên Để có đứng đó, quan phải có thành phần từ hai khối nhà nước tổ chức xã hội Ba yếu tố để bảo đảm tính độc lập cho CQ NQQG nguyên tắc Paris nêu Mục văn kiện là: 1) Thành phần đa dạng, bao gồm đại diện nhiều loại quan, tổ chức xã hội; 2) Bảo đảm điều kiện vật chất đủ ổn định; 3) Nhiệm kỳ thành viên bảo đảm ổn định6 Về thành phần, nêu mục trên, nguyên tắc Paris khuyến nghị thành viên CQ NQQG không gồm người làm việc máy nhà nước, mà cần có thành viên tổ chức phi phủ, tổ chức cơng đồn, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tôn giáo, trường đại học Về điều kiện vật chất, nguyên tắc Paris khuyến nghị cần bảo đảm có sở vật chất tương xứng để CQ NQQG hoạt động hiệu quả, đặc biệt có nguồn ngân sách đầy đủ CQ NQQG cần có đội ngũ nhân viên riêng tài sản riêng để “độc lập với phủ khơng bị phụ thuộc vào kiểm sốt tài mà ảnh hưởng đến độc lập nó”7 Về nhiệm kỳ thành viên CQ NQQG, nguyên tắc Paris khuyến nghị 10 14 cần bảo đảm ổn định nhiệm kỳ Để đạt mục tiêu đó, định bổ nhiệm thành viên CQ NQQG cần ghi rõ thời hạn cụ thể cho thẩm quyền mà họ giao phó Một thành viên CQ NQQG làm việc nhiều nhiệm kỳ, miễn đa dạng cấu thành viên quan đảm bảo Mặc dù nêu nhiều tiêu chí khuyến nghị, ngun tắc Paris khơng ấn định mơ hình CQ NQQG áp dụng chung cho quốc gia Cho đến nay, có ba mơ hình CQ NQQG phổ biến giới Ủy ban Nhân quyền quốc gia, Thanh tra Quốc hội (Ombudsman)8 Viện Nghiên cứu Tuy nhiên, mơ hình Ủy ban (gồm nhiều thành viên) nhiều quốc gia lựa chọn nhất, mơ hình Ombudsman chủ yếu diện số quốc gia châu Âu, mơ hình Viện Nghiên cứu tồn vài nước9 Vận dụng quy định tính độc lập quan nhân quyền quốc gia nguyên tắc Paris Việt Nam Trong tiến trình Kiểm điểm định kỳ phổ quát (UPR) vòng Hội đồng Nhân quyền LHQ (năm 2014), bên cạnh việc chấp nhận nguyên tắc chung tăng cường chế nước để thúc đẩy bảo vệ nhân quyền, Nhà nước Việt Nam đồng thời chấp nhận khuyến nghị việc thành lập CQ NQQG Nhà nước Việt Nam tuyên bố “cân nhắc” (giving consideration towards) áp dụng hướng dẫn nguyên tắc Paris việc thành lập CQ NQQG10 Đến nay, Việt Nam có hai luồng Các nguyên tắc Paris, Mục (Cơ cấu bảo đảm cho độc lập đa dạng) Các nguyên tắc Paris, Mục (Cơ cấu bảo đảm cho độc lập đa dạng), điểm Cơ chế Ombudsman xuất Nghị viện Thụy Điển vào năm 1809 Thuật ngữ “Ombudsman” có nguồn gốc từ tiếng Thụy Điển (có nghĩa người đại diện) Tại số quốc gia, Ombudsman tương đương với Thanh tra Quốc hội Thanh tra Nhà nước Ombudsman có máy giúp việc, thường gọi Văn phòng Ombudsman Nguồn: http://www.nhanquyen.vn/modules.php?name=News&op=detailsnews&mid=83&mcid=3 Theo nghiên cứu năm 2009 Văn phòng Cao ủy Nhân quyền LHQ (OHCHR) Xem Báo cáo Quốc gia thực quyền người Việt Nam theo chế kiểm định kỳ phổ cập (UPR) chu kỳ II, http://uprvietnam.vn/&op/detailsnews/276/94/bao-cao-quoc-gia-ve-thuc-hien-quyen-con-nguoi-o-viet-nam-theoco-che-kiem-dinh-ky-pho-cap-(upr)-chu-ky-ii-(phan-1).html NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 10(338) T5/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LUÊÅT quan điểm liên quan đến vấn đề Thứ nhất, thành lập CQ NQQG cần bảo đảm thực độc lập, cịn khơng bảo đảm tính độc lập khơng nên thành lập khơng có uy tín, khơng tạo tin tưởng cộng đồng Thứ hai, bước đầu thành lập CQ NQQG chưa độc lập điều chỉnh dần (mở rộng thẩm quyền, mở rộng tham gia…) Dù chưa độc lập việc diện quan làm cho cơng chúng, máy nhà nước giới truyền thông quan tâm đến việc bảo vệ, thúc đẩy quyền người11 Trước hết, theo chúng tôi, CQ NQQG tương lai Việt Nam cần đảm bảo tính độc lập, đặc trưng cốt yếu thiếu để coi CQ NQQG theo quan điểm chung cộng đồng quốc tế Tính độc lập yêu cầu thiếu để bảo đảm hoạt động thực chất, hiệu CQ NQQG Việc thành lập CQ NQQG có tính độc lập theo ngun tắc Paris bất khả thi nước ta nay, vì: - Tính độc lập CQ NQQG có nghĩa CQ NQQG khơng phải chịu can thiệp tùy tiện quan công quyền chủ thể khác - Tính độc lập khơng có nghĩa CQ NQQG khơng có trách nhiệm giải trình với chủ thể Thực tế giới cho thấy, CQ NQQG, dù thành lập theo mơ hình nào, phải báo cáo chịu giám sát chủ thể khác, Nghị viện, Chính phủ, hay nguyên thủ quốc gia Ví dụ, 11 12 13 Ủy ban Nhân quyền Malaysia (SUHAKAM) phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện Malaysia thông qua việc nộp báo cáo hàng năm báo cáo đặc biệt khác cho quan này12, Ủy ban Nhân quyền quốc gia Hàn Quốc (NHRCK) phải nộp báo cáo hàng năm cho Quốc hội Tổng thống13 Trách nhiệm báo cáo chịu giám sát để bảo đảm CQ NQQG có trách nhiệm giải trình, hoạt động khn khổ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Hiến pháp pháp luật quy định Vì thế, CQ NQQG độc lập khơng phải thiết chế “vơ phủ”, “muốn làm làm” - Tính độc lập khơng có nghĩa thành phần CQ NQQG bao gồm đại diện tổ chức phi phủ Thực tế cho thấy, CQ NQQG quốc gia, dù theo mơ hình nào, khuyến khích tham gia nhiều quan, tổ chức tầng lớp xã hội khác nhau, bao gồm quan nhà nước Ví dụ, thành phần CQ NQQG Kenya có 02 thành viên người khuyết tật, 03 người Hồi giáo 06 người Thiên chúa giáo; CQ NQQG Pháp bao gồm đại diện tổ chức phi phủ hoạt động lĩnh vực nhân quyền, cá nhân chun gia có trình độ tham gia tổ chức nhân quyền quốc tế, công đoàn, quan giám sát, 02 thành viên Nghị viện 01 thành viên Hội đồng Kinh tế - xã hội; CQ NQQG Cộng hoà Liên bang Đức bao gồm đại diện “Diễn đàn Nhân quyền” hiệp hội bao trùm tổ chức nhân quyền Đức, Ủy ban Nhân Xem Kỷ yếu Hội thảo Thành lập Cơ quan nhân quyền quốc gia Việt Nam: Lý luận thực tiễn, Ban đạo Nhân quyền Chính phủ tổ chức Hà Nội ngày 14/9/2016 Xem Báo cáo thường niên SUHAKAM gửi nghị viện Malaysia, http://www.suhakam.org.my/c/document_library/get_file?p_l_id=35723&folderId=23964&name=DLFE-7714.pdf Xem Frauke Lisa Seidensticker Anna Wuerth, Cơ quan nhân quyền quốc gia – Mơ hình, chương trình, thách thức giải pháp (nghiên cứu cho Bộ Ngoại giao Việt Nam), http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_TAILIEU/Attachments/1018/NHRI_study_final_vn.pdf, tr.13 NGHIÏN CÛÁU Söë 10(338) T5/2017 LÊÅP PHẤP 15 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT quyền Cứu trợ nhân đạo Quốc hội Liên bang, hiệp hội lớn Đức người khuyết tật, tài trợ Hội đồng Liên bang Quốc gia, giới học thuật giới truyền thơng 14 Nói cách khác, CQ NQQG thiết chế tổ chức phi phủ điều hành để “giám sát”, “đối lập” với nhà nước Trong bối cảnh Việt Nam, thành lập CQ NQQG độc lập góp phần trì ổn định phát triển xã hội Hiện tại, máy nhà nước ta có nhiều quan có tính độc lập tương đối (toà án, viện kiểm sát, quan điều tra, kiểm tốn ), tính độc lập thiết chế điều xa lạ, nhạy cảm hay cấm kỵ Việt Nam CQ NQQG có tính độc lập mức độ cao so với tất quan khác máy nhà nước nay, song nằm hệ thống, hồn tồn xây dựng vận hành Thứ hai, CQ NQQG tương lai Việt Nam không thiết phải theo mơ hình sẵn có để bảo đảm tính độc lập Vì tính độc lập CQ NQQG khơng phụ thuộc vào mơ hình, mà phụ thuộc vào việc bảo đảm yếu tố định thành lập vận hành nó, đặc biệt 03 yếu tố: thành phần đa dạng, bao gồm đại diện nhiều loại quan, tổ chức xã hội; bảo đảm điều kiện vật chất đủ ổn định; chế bổ nhiệm nhiệm kỳ thành viên ổn định, phù hợp Với hoàn cảnh nay, việc đặt CQ NQQG khuôn khổ Quốc hội (do Quốc hội thành lập, có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội) dễ bảo đảm tính độc lập Ngồi ra, mơ hình Uỷ ban Nhân quyền quốc gia với nhiều uỷ viên thuận lợi cho việc bảo đảm tính độc 14 16 lập, mặt tính đại diện Thứ ba, số khía cạnh cụ thể: - Thành phần CQ NQQG tương lai Việt Nam nên bao gồm đại diện số quan nhà nước trung ương, tổ chức trị - xã hội, đại diện tôn giáo, khối học thuật, số chuyên gia, nhân sĩ, trí thức có uy tín cao hiểu biết nhân quyền - Việc bảo đảm vật chất, kinh phí hàng năm CQ NQQG cần Quốc hội định theo luật; ngồi cần có quy định bảo đảm sở vật chất, máy giúp việc cho CQ NQQG - Về chế bổ nhiệm nhiệm kỳ thành viên, thành viên CQ NQQG quan nhà nước, tổ chức xã hội đề cử, Quốc hội bổ nhiệm; cần xây dựng tiêu chuẩn khách quan, rõ ràng cho việc đề cử, bổ nhiệm thành viên CQ NQQG; nhiệm kỳ thành viên CQ NQQG khơng với nhiệm kỳ đại biểu Quốc hội Tóm lại, từ việc nghiên cứu tiêu chuẩn quốc tế, kinh nghiệm quốc gia khác bối cảnh thực tiễn nước ta, thấy rằng, xây dựng CQ NQQG, Việt Nam hồn tồn nên có quy định để bảo đảm tính độc lập phù hợp với nguyên tắc Paris Điều trước hết để bảo đảm hiệu quan việc bảo vệ thúc đẩy quyền người nước ta thời gian tới Thêm vào đó, việc xây dựng CQ NQQG có tính độc lập góp phần tạo lập tin tưởng người dân, tổ chức xã hội nước, cộng đồng quốc tế với cam kết hành động lĩnh vực nhân quyền Nhà nước Việt Nam n Xem, Frauke Lisa Seidensticker Anna Wuerth, tài liệu dẫn, tr 18, 26, 30; Cao uỷ Nhân quyền LHQ, National Human Rights Institutions: History, Principles, Rolesand Responsibilities, http://www.ohchr.org/Documents/Publications/PTS-4Rev1-NHRI_en.pdf NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 10(338) T5/2017 ... NQQG Hai yếu tố độc lập đa dạng có quan hệ đến Tính độc lập trước hết độc lập với quan nhà nước (cơ quan lập pháp, hành pháp tư pháp, quan trung ương địa phương) CQ NQQG cần độc lập với nhà nước... nhiều quốc gia lựa chọn nhất, mơ hình Ombudsman chủ yếu diện số quốc gia châu Âu, mơ hình Viện Nghiên cứu tồn vài nước9 Vận dụng quy định tính độc lập quan nhân quyền quốc gia nguyên tắc Paris Việt. .. Các ngun tắc Paris yêu cầu tính độc lập quan nhân quyền quốc gia 1.1 Sự hình thành nội dung nguyên tắc Paris Ngay từ năm 1946, Hội đồng Kinh tế - Xã hội Liên hiệp quốc (ECOSOC) đề nghị quốc gia