Ngày 29/11/2013, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Đất đai năm 2013 thay thế cho Luật Đất đai năm 2003 với rất nhiều quy định tiến bộ. Tuy nhiên, sau hơn bốn năm triển khai thực hiện, Luật Đất đai năm 2013 đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế. Đến nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức nhiều cuộc hội thảo, tọa đàm để xin ý kiến các nhà khoa học góp ý sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 để trình Quốc hội trong thời gian tới.
THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013 SAU HƠN BỐN NĂM TRIỂN KHAI THỰC HIỆN Bùi Đức Hiển* Cao Thị Lê Thương** * TS Viện Nhà nước Pháp luật ** ThS Viện Nhà nước Pháp luật Thơng tin viết: Từ khóa: Luật Đất đai năm 2013; thực trạng pháp luật đất đai; hoàn thiện Luật Đất đai Lịch sử viết: Nhận : 23/08/2018 Biên tập : 18/09/2018 Duyệt : 25/09/2018 Tóm tắt: Ngày 29/11/2013, Quốc hội khóa XIII thơng qua Luật Đất đai năm 2013 thay cho Luật Đất đai năm 2003 với nhiều quy định tiến Tuy nhiên, sau bốn năm triển khai thực hiện, Luật Đất đai năm 2013 bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế Đến nay, Bộ Tài nguyên Môi trường tổ chức nhiều hội thảo, tọa đàm để xin ý kiến nhà khoa học góp ý sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 để trình Quốc hội thời gian tới Article Infomation: Keywords: Law on Land of 2013; current status of land law; improvement of the Law on Land Article History: Received : 23 Aug 2018 Edited : 18 Sep 2018 Approved : 25 Sep 2018 Abstract On 29 November, 2013, the XIII National Assembly adopted the Law on Land of 2013 as place of the Law on Land of 2003 with a number of progressive provisions However, after over four years of is enforcement, the Law on Land of 2013 has revealed a number of inadequacies and shortcomings The Ministry of Natural Resources and Environment has so far organized several workshops and seminars for discussions of and consultation from the experts for the amendments of the Law on Land of 2013 to submit to the National Assembly in the coming time L uật Đất đai năm 2013 ban hành có nhiều ưu điểm, tiến như: ghi nhận rõ trách nhiệm, quyền hạn Nhà nước đất đai với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai chủ thể quản lý đất đai; bổ sung quy định điều tra đất đai; hệ thống quy 52 Số 23(375) T12/2018 hoạch, kế hoạch sử dụng đất xếp lại gọn gồm cấp; quy định rõ ràng nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt, tổ chức thực quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định cụ thể trường hợp thu hồi đất trường hợp muốn có đất phải thỏa thuận với THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT người sử dụng đất qua hình thức chuyển quyền sử dụng đất (QSDĐ)1; mở rộng thời hạn giao, cho th đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất nơng nghiệp; bình đẳng việc tiếp cận đất đai nhà đầu tư nước ngồi; cấp giấy chứng nhận khơng có giấy tờ QSDĐ; quy định chung thủ tục quản lý sử dụng đất Luật cụ thể thủ tục Nghị định hướng dẫn Chính phủ đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính, Tuy nhiên, sau bốn năm triển khai thực hiện, Luật Đất đai năm 2013 bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế sau đây: Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Một là, lập quy hoạch sử dụng đất dựa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, nhiên quy hoạch thường xây dựng cho 10 năm2, dẫn tới tư nhiệm kỳ, quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội thay đổi thường xuyên, quy hoạch sử dụng đất bị điều chỉnh, thay đổi theo gây xáo trộn, thiếu ổn định thực sách, pháp luật đất đai; Hai là, Việt Nam song song tồn nhiều loại quy hoạch, quy hoạch xây dựng dựa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch lại thiếu thống nhất, chí chồng chéo, mâu thuẫn với Ví dụ: quy hoạch sử dụng đất rừng, tìm thấy quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học chí quy hoạch bảo vệ mơi trường, quy hoạch lại đưa mục đích sử dụng khác hay hệ thống quy hoạch3, nội dung, thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch quy hoạch giao thông, quy hoạch đô thị, quy hoạch bảo vệ rừng, quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học, quy hoạch bảo vệ môi trường, khơng giống nhau, gây lãng phí, tốn nhân, vật lực khả thi thực tiễn; Ba là, Luật quy định rõ việc lấy ý kiến nhân dân quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhiên giá trị ý kiến định phê duyệt quy hoạch lại chưa quy định cụ thể, trường hợp người dân không đồng ý với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất liệu quan nhà nước có thẩm quyền có định dừng phê duyệt quy hoạch hay khơng pháp luật chưa quy định rõ ràng Hơn nữa, thực tế việc đóng góp ý kiến nhân dân qua trang thông tin điện tử mang tính hình thức; Bốn là, cơng khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quy định hợp lý, nhiên chưa có chế giám sát, xử lý hiệu quan nhà nước, người có thẩm quyền vi phạm khơng thực quy định Thực tế cho thấy công dân nhiều địa phương khó khăn việc tiếp cận thông tin quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để bảo vệ quyền lợi hợp pháp gây khó khăn từ cấp quyền sở dẫn tới tượng khiếu kiện vượt cấp kéo dài… Xem: Bùi Đức Hiển, “Một số điểm Luật Đất đai năm 2013”, Sinh hoạt Chi đoàn Viện Nhà nước Pháp luật Nguồn: http://isl.vass.gov.vn/tin-tuc/hoat-dong-khoa-hoc/Sinh-hoat-khoa-hoc-Chi-doan-Mot-so-diem-moi-cua-Luatdat-dai-nam-2013-3015.7 Cập nhật: 21/07/2014 Xem: Nghị định số 92/2006/NĐ-CP Chính phủ ngày 07/09/2006 về lập, phê duyệt quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội Ví dụ: Luật Đất đai quy định có cấp quy hoạch sử dụng đất, Luật Bảo vệ Mơi trường năm 2014 quy định có cấp quy hoạch môi trường cấp quốc gia cấp tỉnh … Số 23(375) T12/2018 53 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LUÊÅT Thứ hai, quy định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất Một là, pháp luật quy định chặt chẽ trường hợp hạn mức giao đất nông nghiệp không thu tiền sử dụng đất, thực tế người sử dụng đất lợi dụng sơ hở Luật để giao đất vượt hạn mức nhiều lần mà nộp tiền sử dụng đất Ví dụ: hộ gia đình có người theo Luật giao không thu tiền với diện tích hạn mức, Luật quy định hạn mức giao cho hộ gia đình cá nhân nên họ xin tách thành hộ hộ giao diện tích đất tối đa hạn mức mà Nhà nước không thu tiền sử dụng đất gây thất thu cho ngân sách nhà nước ảnh hưởng đến hiệu quản lý đất đai; Hai là, quan niệm người Việt Nam định cư nước ngồi phận khơng thể tách rời dân tộc Việt Nam, quan hệ pháp luật đất đai, chủ thể chưa bình đẳng với cá nhân nước Ví dụ: người Việt Nam định cư nước ngồi khơng sử dụng đất hình thức Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, không tham gia vào quan hệ nhận chuyển nhượng đất mà phép mua nhà gắn liền với đất nhận chuyển nhượng QSDĐ khu công nghiệp; Ba là, quyền người sử dụng đất dù giao hình thức có thu tiền hay giao khơng thu tiền QSDĐ họ khơng khác nên thực tế, người sử dụng đất lợi dụng đầu tư dự án thuộc trường hợp miễn thu tiền sử dụng đất, sau chuyển nhượng để mang lại lợi ích 54 cho riêng mình, Nhà nước với nhân dân bị thiệt hại; Bốn là, việc quy định giá trị quyền sử dụng theo mục đích sử dụng đất cho thấy nhiều bất cập Ví dụ: đất sử dụng cho mục đích nơng nghiệp giá trị khác so với đất ở,… dẫn tới tượng định hành cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, đẩy giá đất lên cao Những thay đổi giá mục đích sử dụng đất khác cho thấy phi thị trường thị trường bất động sản dẫn tới nhiều trường hợp lợi dụng quy định để tư lợi cá nhân lợi ích nhóm4; Năm là, thực tiễn quy định chuyển mục đích sử dụng đất chưa rõ ràng nên nhiều địa phương cán quản lý đất đai chưa phân biệt rõ chuyển mục đích sử dụng đất (Điều 57) với chuyển đổi giống trồng, vật ni có hành vi ngăn cản, gây khó khăn cho việc phát triển kinh tế nông nghiệp thông qua việc chuyển đổi giống trồng người dân; Với quan điểm tạo tối đa điều kiện cho người sử dụng đất phát triển mảnh đất mình, chúng tơi cho rằng, Nhà nước cần xây dựng quy hoạch sử dụng đất thống nhất, minh bạch, ổn định, sở quy định chuyển mục đích sử dụng đất cần sửa theo hướng, thay quy quy định trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải xin phép, Luật nên quy định điều kiện để chuyển mục đích sử dụng đất thuận lợi cho người sử dụng đất Từ quan nhà nước có thẩm quyền thay cho phép cần thanh, kiểm tra xem người sử dụng đất có đủ điều kiện để chuyển mục đích sử dụng đất hay khơng Ví dụ: người làm quan tài nguyên môi trường - nơi có vai trị quan trọng định chuyển mục đích sử dụng đất - lợi dụng quy định để mua đất nơng nghiệp sau làm thủ tục chuyển mục đích sử dụng để thu lợi ích tối đa… Số 23(375) T12/2018 THÛÅC TIÏỴN PHAÁP LUÊÅT Thứ ba, bồi thường, hỗ trợ tái định cư Nhà nước thu hồi đất Một là, bồi thường Nhà nước thu hồi đất, pháp luật quy định rõ thu hồi đất bồi thường đất đó, khơng có đất loại bồi thường tiền Tuy nhiên, trường hợp khơng có đất loại để bồi thường mà người bị thu hồi không muốn nhận tiền mà muốn nhận bồi thường đất khác loại Luật lại chưa trù liệu đến Mặt khác, giá bồi thường giá đất cụ thể Nhà nước quy định áp dụng với loại đất bị thu hồi, giá chưa phù hợp với giá thị trường nên gây khó khăn cho việc giải phóng mặt Nhà nước thu hồi đất Bên cạnh đó, quy định giá đất tỉnh với loại đất không giống nhau, chí hai đất thổ cư cạnh nhau, nằm bên tỉnh Bắc Ninh, lại thuộc tỉnh Bắc Giang, hai đất bị thu hồi tính tiền bồi thường theo mức giá tỉnh áp dụng với loại đất Điều gây khó khăn trình thực bồi thường hỗ trợ tái định cư Nhà nước thu hồi đất; Hai là, trường hợp chủ đầu tư phải thỏa thuận với người dân để nhận chuyển QSDĐ Điều 73 Luật Đất đai năm 2013 Pháp luật hành chưa quy định mức tiền thỏa thuận tối đa chủ đầu tư với người sử dụng đất nên nhiều trường hợp chủ đầu tư không đủ khả thỏa thuận với người sử dụng đất để có đất thực dự án đầu tư Ba là, hộ gia đình, cá nhân giao đủ điều kiện giao đất nông nghiệp theo Nghị định số 64/CP Chính phủ năm 1993, Nhà nước thu hồi đất hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề tìm kiếm việc làm; hỗ trợ tiền không 05 lần giá đất nông nghiệp loại bảng giá đất địa phương tồn diện tích đất nơng nghiệp thu hồi; diện tích hỗ trợ khơng vượt q hạn mức giao đất nông nghiệp địa phương Tuy nhiên, bất cập pháp luật đất đai hành không cho phép chia lại đất nơng nghiệp, thực tiễn cá nhân, hộ gia đình giao đất theo Nghị định 64/CP họ già tặng cho, để lại thừa kế đất nông nghiệp cho mình, người chuyển QSDĐ nơng nghiệp giao theo Nghị định 64/CP mà không trực tiếp sản xuất nông nghiệp; không đủ điều kiện để giao đất theo Nghị định 64/CP khơng được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề tìm kiếm việc làm5 Do vậy, quy định chưa hợp lý, chưa bình đẳng gây khiếu kiện Thứ tư, công nhận cấp giấy chứng nhận QSDĐ Một là, pháp luật hành cho phép địa phương, tùy khu vực đô thị, nông thôn để quy định hạn mức công nhận đất Hạn mức đất công nhận nông thôn thường cao hạn mức đất công nhận đô thị Khi khu vực nông thôn chuyển thành thị hạn mức cơng nhận đất áp dụng theo hạn mức đất đô thị thường thấp hạn mức đất nông thơn Do vậy, nhiều cá nhân, hộ gia đình có diện tích đất ơng cha để lại lớn, trước chưa công nhận đô thị mà họ làm thủ tục cấp giấy chứng nhận QSDĐ số tiền sử dụng đất phải nộp cho phần diện tích vượt thấp so với khu vực trở thành đô thị Đây bất cập lớn xảy nhiều địa phương nước Xem Điều 74 Luật Đất đai năm 2013 Điều 20 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP Chính phủ bồi thường hỗ trợ tái định cư Nhà nước thu hồi đất Số 23(375) T12/2018 55 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Hai là, việc cấp Giấy chứng nhận QSDĐ đất không rõ nguồn gốc, đất nằm dự án treo chưa hướng dẫn cụ thể gây khó khăn cho việc thực quyền lợi ích hợp pháp cơng dân Thứ năm, thời hạn giao đất, cho thuê đất, hạn mức giao đất, cho phép chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp Một là, nâng thời gian giao đất, cho th đất nơng nghiệp với hộ gia đình, cá nhân lên tới 50 năm, quy định ảnh hưởng đến tâm lý người sử dụng đất lo sợ hết thời hạn giao, cho thuê Nhà nước thu hồi lại, điều ảnh hưởng đến định đầu tư họ vào làm tăng giá trị đất6; không 10 lần hạn mức đất nơng nghiệp Nhà nước quy định Điều 129 Ví dụ: hạn mức đất trồng hàng năm đồng sơng Hồng giao cho hộ gia đình, cá nhân khơng q ha, diện tích nhận chuyển nhượng không 10 lần tức không 20 đất trồng hàng năm Quy định này, vơ hình chung gây cản trở cho việc phát triển kinh tế nông nghiệp theo quy mô lớn Thứ sáu, thủ tục hành quản lý sử dụng đất Hai là, Luật Đất đai năm 2013 quy định tổ chức kinh tế thuê đất với thời hạn lên tới 70 năm, nhiên áp dụng với dự án đầu tư vào vùng có điều kiện kinh tế khó khăn dự án đầu tư vào lĩnh vực lâu thu hồi vốn Vấn đề việc xác định lĩnh vực lĩnh vực lâu thu hồi vốn, vùng vùng có điều kiện kinh tế khó khăn, tiêu chí đánh chưa rõ ràng Điều này, mặt, gây khó khăn cho việc xác định dự án thuê đất với thời hạn nêu trên, mặt khác, lại tạo điều kiện cho việc lách luật để thuê với thời hạn lâu dài Với tư cách quan quản lý đất đai, Nhà nước thực quy định đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận QSDĐ, tra, xử lý, giải tranh chấp liên quan đến đất đai Đi kèm theo cơng việc thủ tục hành từ thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn, kinh phí để thực Mặt khác, đất chuyển giao cho người sử dụng đất họ thực quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, chấp, góp vốn, bảo lãnh,…thì Nhà nước phải thực chừng thủ tục liên quan Do vậy, có nhiều cải cách vấn đề này, thực tiễn thực cho thấy quan nhà nước tải thực thủ tục hành quản lý đất đai, dẫn tới chậm trễ, ảnh hưởng đến quyền lợi ích người sử dụng đất hiệu lực, hiệu quản lý đất đai Ba là, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp (Điều 130 Luật Đất đai năm 2013) Theo quy định này, hạn mức nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp Thứ bảy, thực tiễn giải khiếu nại, tố cáo quan có thẩm quyền cho thấy, 70% khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai7 56 Xem: Bùi Đức Hiển, Mấy vấn đề pháp lý đất nông nghiệp Việt Nam Nguồn: http://khpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi-moi-truong.aspx?ItemID=178 Xem: Hùng Võ, Sau năm thi hành Luật Đất đai, khiếu nại tố cáo chiếm 70% Nguồn: https://baomoi.com/sau-3-nam-thi-hanh-luat-dat-dai-khieu-nai-to-cao-van-chiem-hon-70/c/24127040.epi Cập nhật: 29/11/17 16:14 GMT+7 Số 23(375) T12/2018 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Tranh chấp đất đất đai không diễn người sử dụng đất với mà diễn người sử dụng đất với quan nhà nước, chủ thể có thẩm quyền Những nguyên nhân dẫn đến tình trạng do: nhận thức cán bộ, cơng chức cấp sở cịn hạn chế, để xảy sai sót q trình quản lý đất đai gây tranh chấp; hạn chế hiểu biết pháp luật người dân; thay đổi chóng mặt sách quản lý đất đai qua thời kỳ dẫn tới khó khăn cho quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng pháp luật người sử dụng đất bị ảnh hưởng đến quyền lợi nên xảy tranh chấp; thiếu thống văn pháp luật, thực tiễn thực bất cập… Thứ tám, quy định trách nhiệm quan nhà nước, chủ thể có thẩm quyền, cộng đồng, tổ chức, cá nhân, truyền thơng báo chí nâng cao hiệu quản lý sử dụng đất nhiều bất cập - Các quy định trách nhiệm quan quản lý đất đai nhiều, dàn trải thiếu tính thống nhất, tính cơng khai, minh bạch, tính khả thi, nên thực tế, quan chưa thực đúng, đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn mình, chế giám sát, phát hiện, xử lý trách nhiệm pháp lý với chủ thể lại chưa đảm bảo sức răn đe nên ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quản lý đất đai quyền lợi ích hợp pháp người sử dụng đất - Cùng với phát triển kinh tế thị trường, thị trường bất động sản ngày phát triển, giá trị QSDĐ ngày cao nên nhiều người sử dụng đất sẵn sàng lợi ích tư có hành vi vi phạm pháp luật chưa xử lý triệt để, chí có tượng phạt tồn tại, dẫn tới “nhờn” luật - Vai trò cộng đồng, truyền thơng báo chí, tổ chức cá nhân chưa phát huy hiệu phòng ngừa vi phạm quy định quản lý, sử dụng đất, giám sát chủ thể sử dụng đất giám sát quan quản lý nhà nước đất đai; phát hành vi vi phạm pháp luật vấn đề chưa phát huy hiệu quả, chưa có chế pháp lý hoàn thiện để bảo vệ chủ thể này, với thờ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ cộng đồng, tổ chức, cá nhân họ tham gia giám sát phát hành vi vi phạm pháp luật, dẫn tới quyền lợi ích chủ thể bị xâm hại8 Thực tiễn bốn năm triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2013 cho thấy số quy định Luật bất cập, hạn chế Để tăng cường hiệu lực, hiệu quản lý sử dụng đất, thúc đẩy phát triển bền vững đất nước thời gian tới, cho rằng, bên cạnh việc bảo đảm công bằng, hiệu công khai, minh bạch thị trường QSDĐ cấp (là thị trường mà đất chuyển giao từ Nhà nước - đại diện chủ sở hữu toàn dân cho người sử dụng đất hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ) thị trường chuyển QSDĐ cấp hai (diễn người sử dụng đất với nhau) cần phải chỉnh sửa, bổ sung, khắc phục thiếu sót, bất cập trên■ Vụ cơng văn đe dọa VTV9: Người trả lời truyền hình bị đánh Nguồn: http://vietnamnet.vn/vn/thoi-su/vu-cong-van-de-doa-vtv9-nguoi-tra-loi-tren-truyen-hinh-bi-danh-471429 html Cập nhật: 18/08/2018 15:08:51 (GMT+7) Số 23(375) T12/2018 57 ... giám sát phát hành vi vi phạm pháp luật, dẫn tới quyền lợi ích chủ thể bị xâm hại8 Thực tiễn bốn năm triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2013 cho thấy số quy định Luật bất cập, hạn chế Để tăng cường... triển khai thực hiện, Luật Đất đai năm 2013 bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế sau đây: Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Một là, lập quy hoạch sử dụng đất dựa quy hoạch tổng thể phát triển kinh... người sử dụng đất hiệu lực, hiệu quản lý đất đai Ba là, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nơng nghiệp (Điều 130 Luật Đất đai năm 2013) Theo quy định này, hạn mức nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp