Những bất cập và Giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay

Những bất cập và Giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay

MỤC LỤC Mở đầu Chương 1: Hệ thống ngân sách nhà nước kinh tế thị trường I Bản chất vai trò NSNN kinh tế thị trường 1.Bản chất NSNN Vai trò NSNN nề kinh tế thị trường 2.1 Đặc điểm chế kinh tế thị trường 2.2 Vai trò NSNN chế thị trường II Hệ thống NSNN Chương 2: Phân cấp quản lý NSNN Thực trạng phân cấp quản lý NSNN Việt Nam I Phân cấp quản lý NSNN Sự cần thiết tác dụng phân cấp quản lý NSNN Khái niệm nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN Nội dung phân cấp quản lý NSNN II Thực trạng phân cấp quản lý NSNN Việt Nam Chương 3: Một số kiến nghị hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN Việt nam Hồn thiện NSĐF sở xố bỏ dần tính bao hàm NS cấp ngân sách cấp dưới: Cải cách hệ thống quản lý thuế: Khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi xác định tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu ngân sác cấp quyền địa phương số bổ xung từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp cần đảm bảo: Chỉnh lý, sửa đổi, bổ xung số quy định luật: Kết luận MỞ ĐẦU Với mục tiêu “quản lý thống tài quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu tiền của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực CNH-HĐH đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng hệ thống tài chính- Quốc hội khố IX, kỳ họp thứ thơng qua ngày 20-3-1996; sau sửa đổi, bổ sung luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng công tác quản lý, điều hành NSNN nước ta, tạo sở pháp lý cao cho hoạt động NSNN Sau bốn năm thực luật NSNN, thực tiễn khẳng định vai trò luật lĩnh vực đời sống kinh tế, xã hội Hoạt động NSNN dần quan tâm khơng từ phía quan quản lý Nhà nước mà từ phía người dân doanh nghiệp Bên cạnh đó, dựa sở phản hồi từ phía người dân doanh nghiệp, luật bộc lộ nhiều bất cập không văn thực tế áp dụng mà bất cập công tác đạo điều hành Một nguyên nhân dẫn đến bất cập việc định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho cấp ngân sách phân giao nhiệm vụ, quyền hạn quan máy quản lý Nhà nước tồn nhiều nhược điểm cần xem xét lại Để góp phần tiếp tục hồn chỉnh luật NSNN nói chung chế độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN Việt nam điều kiện Từ muốn thơng qua thực tiễn để làm sáng tỏ chưa chế độ phân cấp quản lý phương diện pháp lý (các văn liên quan đến NSNN) cơng tác đạo điều hành, từ đề xuất số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu NSNN việc điều chỉnh kinh tế theo mục tiêu đặt CHƯƠNG I: HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC I Bản chất vai trò NSNN kinh tế thị trường Bản chất NSNN NSNN khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà người dân biết được, song lại có nhiều định nghĩa khác NSNN: Theo quan điểm Nga: NSNN bảng thống kê khoản thu chi tiền Nhà nước giai đoạn định Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN toàn tài liệu kế tốn mơ tả trình bày khoản thu kinh phí Nhà nước năm Có thể thấy quan điểm cho thấy biểu bên NSNN mối quan hệ mật thiết Nhà nước NSNN Trong hệ thống tài chính, NSNN khâu chủ đạo, đóng vai trị quan trọng việc trì tồn máy quyền lực Nhà nước Tại Việt nam, định nghĩa NSNN nêu rõ luật NSNN (20/3/1996): NSNN toàn khoản thu chi Nhà nước dự toán quan Nhà nước có thẩm quyền định thực năm để đảm bảo thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước.(Điều1- luật NSNN) Trong thực tiễn, hoạt động NSNN hoạt động thu (tạo lập) chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ Nhà nước, làm cho nguồn tài vận động bên chủ thể kinh tế, xã hội trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân hình thức giá trị bên Nhà nước Đó chất kinh tế NSNN Đứng sau hoạt động thu, chi mối quan hệ kinh tế Nhà nước chủ thể kinh tế, xã hội Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế Nhà nước với chủ thể phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước, chuyển dịch phận thu nhập tiền chủ thể thành thu nhập Nhà nước Nhà nước chuyển dịch thu nhập đến chủ thể thực để thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước Vai trò Ngân sách Nhà nước kinh tế thị trường 2.1 Đặc điểm chế kinh tế thị trường Nền kinh tế mà vấn đề thị trường định gọi Kinh tế thị trường.Trong kinh tế hàng hố có loạt quy luật kinh tế vốn có hoạt động như: quy luật giá trị, quy luật cungcầu, quy luật cạnh tranh, quy luật lưu thông tiền tệ lợi nhuận động lực vân động Các quy luật biểu tác động thơng qua thị trường Nhờ vân động hệ thống giá thị trường mà diễn thích ứng tự phát khối lượng cấu sản xuất với khối lượng cấu nhu cầu xã hội Nhìn chung chế thị trường có ưu điểm sau: * Cơ chế thị trường kích thích hoạt động chủ thể kinh tế tạo đIều kiện thuận lợi cho hoạt động tự họ * Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp cách áp dụng kỹ thuật công nghệ vào sản xuất * Sự tác động chế thị trường đưa đến thích ứng tự phát khối lượng câú sản xuất với khối lượng cấu nhu cầu xã hội * Trong chế thị trường tồn đa dạng thị trường Bên cạnh thị trường hàng hoá xuất từ lâu thị trường vốn, lao động phục vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá linh hoạt vận động theo quan hệ cung cầu hàng hoá, dịch vụ Song, chế thị trường khơng phải thân hồn hảo mà chứa đựng nhều trục trặc Mục đích hoạt động doanh nghiệp tối đa hoá lợi nhuận Ngành nào, lĩnh vực có khả đem lại lợi nhuận cao doanh nghiệp đổ xơ vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực Từ dẫn đến phát triển cân đối khu vực, ngành, nghề KTQD Hơn nữa, lợi nhuận, doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên, gây ô nhiễm môi trường sống người mà xã hội phải gánh chịu, đó, hiệu kinh tế, xã hội khơng đảm bảo Có mục tiêu xã hội mà dù chế thị trường hoạt động tốt đạt Sự tác động chế thị trường dẫn đến phân hoá giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức tình người Với loạt khuyết tật trên, ngày nay, thực tế không tồn chế thị trường tuý, mà thường có can thiệp Nhà nước, kinh tế gọi Nền kinh tế hỗn hợp 2.2 Vai trò Ngân sách Nhà nước chế thị trường Tất khiếm khuyết chế thị trường đòi hỏi có can thiệp Nhà nước tất yêu, nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai cân đối mở đường cho sức sản xuất phát triển Trong chế điều chỉnh Nhà nước, bên kết cấu nó, ngồi việc tổ chức cách khoa học, cơng cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật pháp coi công cụ điều chỉnh quan trọng NSNN công cụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ mô kinh tế, xã hội Mục tiêu NSNN để Nhà nước đạt lợi nhuận doanh nghiệp khơng phải để bảo vệ vị trí trước đối thủ cạnh tranh thị trường NSNN ngoàI việc trì tồn máy Nhà nước phải xây dựng sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo môi trường thuận lợi cho doanh nghiệp hoạt động NSNN sử dụng công cụ tác động vào cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân đối hợp lý cấu kinh tế ổn định chu kỳ kinh doanh Trước xu phát triển cân đối ngành, lĩnh vực kinh tế, thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ áp dụng sách ưu đãi, đầu tư vao lĩnh vực mà tư nhân khơng muốn đầu tư hiệu đầu tư thấp; qua sách thuế việc đánh thuế vào hàng hoá, dịch vụ tư nhân có khả thao tong thị trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu đãi hàng hố mà Chính phủ khuyến dụng Nhờ mà đảm bảo cân đối, công kinh tế Giá thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu hàng hoá, dịch vụ NSNN sử dụng công cụ đảm bảo ổn định giá thị trường Một vai trị coi khơng phần quan trọng NSNN giải vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trường…Chẳng hạn trước vấn đề công xã hội Chống lại bất công cần thiết cho xã hội văn minh ổn định, Chính phủ thường sử dụng biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập lai công xã hội Điều chỉnh thu nhập nhóm dân cư khác cách trợ cấp thu nhập cho người có thu nhập thấp hồn tồn khơng có thu nhập Một cách khác, Chính phủ sử dụng biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập cách tạo khả tạo thu nhập cao dựa vào lực thân theo đánh giá biện pháp tích cực nhất, động thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, làm cho số người dân giàu lên mà không nghèo đi; qua sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất cao người có thu nhập cao ngược lại Như vậy, vai trò NSNN lớn Vấn đề đặt việc tổ chức quy mô, cấu quản lý NSNN để phát huy vai trị II Hệ thống NSNN Hệ thống NSNN hiểu tổng thể cấp ngân sách có mối quan hệ hữu với trình thực nhiệm vụ thu, chi cấp ngân sách Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức máy Nhà nước vai trò, vị trí máy q trình phát triển kinh tế xã hội đất nước theo Hiến pháp Mỗi cấp quyền có cấp ngân sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp quyền thực chức năng, nhiệm vụ vùng lãnh thổ Việc hình thành hệ thống quyền Nhà nước cấp tất yếu khách quan nhằm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước vùng lãnh thổ đất nước Chính đời hệ thống quyền Nhà nước nhiều cấp Cấp ngân sách hình thành sở cấp quyền Nhà nước, phù hợp với mơ hình tổ chức hệ thống quyền Nhà nước ta nay, hệ thống NSNN bao gồm NSTƯ NSĐP Trong đó, NSTƯ gồm: - Ngân sách cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung ngân sách cấp tỉnh) - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung ngân sách cấp huyện) - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung ngân sách cấp xã) NSTƯ phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo nhành giữ vai trị chủ đạo hệ thống NSNN Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trị quyền trung ương mạch nước NSĐP tên chung để cấp ngân sách cấp quyền bên phù hợp với địa giới hành cấp Ngồi ngân sách xã chưa có đơn vị dự toán, cấp ngân sách khác bao gồm số đơn vị dự toán cấp hợp thành * Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo thực nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội quyền cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương * Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn đơn vị hành sở có tầm quan trọng đặc biệt có đặc thù riêng: nguồn thu khai thác trực tiếp địa bàn nhiệm vụ chi bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp cộng đồng dân cư xã mà không thông qua khâu trung gian Ngân sách xã cấp ngân sách sở hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện tài để quyền xã chủ động khai thác mạnh đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nơng thơn mới, thực sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự địa bàn Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối phần lớn khoản thu chi quan trọng, ngân sách địa phương giao nhiệm vụ đảm nhận khoản thu chi có tính chất địa phương Quan hệ cấp ngân sách thực theo nguyên tắc sau: Ngân sách trung ương ngân sách cấp quyền địa phương phân định nguồn thu nhiệm vụ chi cụ thể Thực việc bổ sung từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối vùng, địa phương Số bổ sung khoản thu ngân sách cấp Trường hợp quan quản lý Nhà nước cấp uỷ quyền cho quan quản lý Nhà nước cấp thực nhiệm vị chi thuộc chức mình, phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp để thực nhiệm vụ Ngoài việc bổ sung nguồn thu uỷ quyền thực nhiệm vụ chi, không dùng ngân sách cấp để chi cho nhiệm vụ ngân sách cấp khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định Chính phủ 10 * Thuế xuất nhập tiêu thụ đặc biệt phát sinh trước hết phụ thuộc vào sách thuế ban hành Về mặt luật pháp nói chung theo luật NSNN nói riêng khơng thể cho phép thu nhiều so với luật định * Số thu phụ thuộc vào tình hình xuất nhập khẩu, tình hình sản xuất kinh doanh mặt hàng chịu thuế, yếu tố hoàn toàn khách quan ngành thuế Số thu có tăng lên so với trước nỗ lực chủ quan quan địa phương * Dự toán thu chi dự báo ước lượng, số thường cao hay thấp thực tế Chế định luật nhiệm vụ, quyền hạn Quốc hội, chủ tịch nước, phủ quan khác Nhà nước trách nhiệm tổ chức cá nhân NSNN Có thể nói, luật quy định cách tương đối rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn quan quyền nhà nước lnhx vực NSNN Đặc biệt HĐND UBND cấp có đổi theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo địa phương việc phát huy tiềm có, bồi dưỡng tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó, chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể chế độ thu chi thống nước Điều phù hợp với phương hướng đổi chức năng, nhiệm vụ HĐND UBND Quốc hội Chính phủ đề kỳ hội nghị HĐND UBND toàn quốc Tai địa phương, hoạt động HĐND UBND phải xét lại Chẳng hạn khâu chấp hành NSNN, luật quy định sau dự toán NSNN Quốc hội định, nhiệm vụ thu chi cấp giao, UBND trình HĐND cấp định dự toán NSĐP phương án phân bổ ngân sách cấp Như có trùng lặp Quốc hội 18 định dự tốn bao hàm NSTƯ NSĐP, việc HĐND định lại dự tốn NSĐP hình thức thực tế quyền định dự toán phân bổ NSĐP HĐND “ hư quyền” lý làm HĐND chưa phát huy vai trò quan quyền lực nhà nước địa phương theo nhiều ý kiến HĐND “ bình hoa chậu cảnh” hoạt động máy nhà nước địa phương Chế định luật dự phòng ngân sách quỹ dự trữ tài Thực tế cho thấy việc lập dự tốn NSNN dự kiến hết nhu cầu chi năm Hơn nữa, việc đề phòng bất trắc xảy thiên tai, địch hoạ nên dự phịng dự trữ tài cần thiết II Thực trạng phân cấp quản lý NSNN Việt Nam Phân cấp ngân sách phân định trách nhiệm quyền hạn, nghĩa vụ lợi ích quan quyền Nhà nước cấp hệ thống NSNN Tại Việt nam, kể từ sau có luật NSNN, chế phân cấp có thay đổi cách bản, tạo điều kiện thuận lợi cho quyền địa phương việc chủ động khai thác nguồn thu bố trí chi tiêu Với thống từ xuống khái niệm, nội dung, nguyên tắc quản lý, hệ thống NSNN đồng cách hiểu, tư trình vận hành thực tế Nét ổn định nguồn thu nhiệm vụ chi cấp quyền theo luật (chỉ thay đổi Quốc hội sửa luật), khắc phục tính khơng ổn định phân định nguồn thu nhiệm vụ chi Trước đây, thu, năm Chính phủ điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết số khoản thu trung ương địa phương Việc điều chỉnh chủ yếu định, thị (các văn luật) thủ tướng Chính phủ nên hiệu lực pháp lý khơng cao Có nguồn thu, năm để lại cho địa phương, năm thu trung ương (thuế xuất, nhập tiểu ngạch, thu cấp quyền sử dụng đất) Về chi, thướng xuyên sửa đổi nhiệm vụ chi (như chi trợ cấp khó khăn thường xuyên đột xuất cho cán 19 trung ương; chi cho máy Viện kiểm sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định cư xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc quản lý ruộng đất có năm xác định nhiệm vụ trung ương, có năm lại địa phương) Luật khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp nắm giữ nguồn thu chủ yếu đảm nhận nhiệm vụ chi quan trọng cấp dưới, nguồn thu ngân sách cấp không đủ đáp ứng nhu cầu chi cấp bổ sung không sử dụng ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ ngân sách cấp khác Do đó, xét định tính, NSTƯ NSĐP (tỉnh) có mười khoản thu 100% NSTƯ nắm giữ nguồn thu quan trọng chiếm tỷ trọng lớn cấu thu nước Thực tiễn năm gần đây, tỷ trọng NSTƯ chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung NSNN(năm 1999, toán thu NSTƯ 58918 tỷ đồng NSĐP thu 19571 tỷ), chủ yếu thu từ xí nghiệp quốc doanh, xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi (đặc biệt lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập thu từ viện trợ khơng hồn lại Từ chỗ tập trung nguồn thu chủ yếu vào NSTƯ nên nhiệm vụ chi nặng nề (năm 1999, tổng chi NSTƯ toán 52206 tỷ đồng NSĐP 38766 tỷ đồng) chủ yếu chi đầu tư phát triển (xây dựng bản, hỗ trợ vốn cho DNNN, chương trình quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thường xuyên(quốc phòng, an ninh, lương hưu, bảo đảm xã hội) Từ đưa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phương ý thức trách nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng phát triển kinh tế địa phương đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi Đồng thời, nhận thức được, đời sống đại đa số nhân dân địa phương lên NSĐP đảm bảo hầu hết nhiệm vụ chi giáo dục, y tế, văn hố, xã hội…Do đó, khoản thu NSĐP nhìn chung tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt phân tán nguồn thu nên số thu ngày ổn định nguồn thu ngày mở rộng 20 ... hồn chỉnh luật NSNN nói chung chế độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: ? ?Những bất cập giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN Việt nam điều kiện Từ muốn thơng... NSNN đắn hợp lý giải pháp quan trọng quản lý NSNN Khái niệm nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN việc giải mối quan hệ cấp quyền Nhà nước vấn đề liên quan đến việc quản lý điều. .. quyền cấp quản lý NSNN NSNN phân cấp quản lý Chính phủ cấp quyền địa phương tất yếu khách quan tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp Điều khơng bắt nguồn từ chế kinh tế mà từ chế phân cấp quản lý