những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở việt nam trong điều kiện hiện nay

MỞ ĐẦU Với mục tiêu “quản lý thống tài quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu tiền của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực cơng nghiệp hố-hiện đại hoá đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng hệ thống tài chính- Quốc hội khố IX, kỳ họp thứ thơng qua ngày 20-3-1996; sau sửa đổi, bổ sung luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng công tác quản lý, điều hành NSNN nước ta, tạo sở pháp lý cao cho hoạt động NSNN Sau bốn năm thực luật NSNN, thực tiễn khẳng định vai trò luật lĩnh vực đời sống kinh tế, xã hội Hoạt động NSNN dần quan tâm khơng từ phía quan quản lý Nhà nước mà từ phía người dân doanh nghiệp Bên cạnh đó, dựa sở phản hồi từ phía người dân doanh nghiệp, luật bộc lộ nhiều bất cập không văn thực tế áp dụng mà bất cập công tác đạo điều hành Một nguyên nhân dẫn đến bất cập việc định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho cấp ngân sách phân giao nhiệm vụ, quyền hạn quan máy quản lý Nhà nước tồn nhiều nhược điểm cần xem xét lại Để góp phần tiếp tục hồn chỉnh luật NSNN nói chung chế độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN Việt nam điều kiện nay” Từ muốn thơng qua thực tiễn để làm sáng tỏ chưa chế độ phân cấp quản lý phương diện pháp lý (các văn liên quan đến NSNN) cơng tác đạo điều hành, từ đề xuất số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu NSNN việc điều chỉnh kinh tế theo mục tiêu đặt MỤC LỤC MỞ ĐẦU CHƯƠNG HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG I Bản chất vai trò ngân sách nhà nước kinh tế thị trường 1.Bản chất ngân sách nhà nước kinh tế thị trường Vai trò ngân sách nhà nước nề kinh tế thị trường 2.1 Đặc điểm chế kinh tế thị trường 2.2 Vai trò ngân sách nhà nước chế thị trường II hệ thống ngân sách nhà nước CHƯƠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM I.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Sự cần thiết tác dụng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Khái niệm nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước II Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt nam CHƯƠNG MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY KẾT LUẬN mục lục Mở đầu Chương hệ thống ngân sách nhà nước kinh tế thị trường I Bản chất vai trò ngân sách nhà nước kinh tế thị trường 1.Bản chất ngân sách nhà nước kinh tế thị trường Vai trò ngân sách nhà nước nề kinh tế thị trường 2.1 Đặc điểm chế kinh tế thị trường 2.2 Vai trò ngân sách nhà nước chế thị trường II hệ thống ngân sách nhà nước 10 Chương Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước việt nam I.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 13 Sự cần thiết tác dụng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 13 Khái niệm nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 14 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 16 II Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt nam 29 Chương Một số kiến nghị hoàn thiện chế độ phân cấp quản 43 lý ngân sách nhà nước Việt nam Kết luận 55 Mở đầu Với mục tiêu “quản lý thống tài quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu tiền của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực cơng nghiệp hố-hiện đại hố đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng hệ thống tài chính- Quốc hội khố IX, kỳ họp thứ thơng qua ngày 20-3-1996; sau sửa đổi, bổ sung luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng công tác quản lý, điều hành NSNN nước ta, tạo sở pháp lý cao cho hoạt động NSNN Sau bốn năm thực luật NSNN, thực tiễn khẳng định vai trò luật lĩnh vực đời sống kinh tế, xã hội Hoạt động NSNN dần quan tâm không từ phía quan quản lý Nhà nước mà cịn từ phía người dân doanh nghiệp Bên cạnh đó, dựa sở phản hồi từ phía người dân doanh nghiệp, luật bộc lộ nhiều bất cập không văn thực tế áp dụng mà bất cập công tác đạo điều hành Một nguyên nhân dẫn đến bất cập việc định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho cấp ngân sách phân giao nhiệm vụ, quyền hạn quan máy quản lý Nhà nước tồn nhiều nhược điểm cần xem xét lại Để góp phần tiếp tục hồn chỉnh luật NSNN nói chung chế độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN Việt nam điều kiện nay” Từ muốn thơng qua thực tiễn để làm sáng tỏ chưa chế độ phân cấp quản lý phương diện pháp lý (các văn liên quan đến NSNN) công tác đạo điều hành, từ đề xuất số giải pháp nhằm hồn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu NSNN việc điều chỉnh kinh tế theo mục tiêu đặt Chương I: Hệ thống Ngân sách Nhà nước phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước I Bản chất vai trò NSNN kinh tế thị trường Bản chất NSNN Trong tiến trình lịch sử, NSNN với tư cách phạm trù kinh tế đời tồn từ lâu Là cơng cụ Tài quan trọng Nhà nước, NSNN xuất dựa sở hai tiền đề khách quan tiền đề Nhà nước tiền đề kinh tế hàng hố- tiền tệ Trong lịch sử lồi người, Nhà nước xuất kết đấu tranh giai cấp xã hội Nhà nước đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài vào tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho chi phí ni sống máy Nhà nước thực chức kinh tế, xã hội Nhà nước Bằng quyền lực mình, Nhà nước tham gia vào trình phân phối tổng sản phẩm xã hội Trong điều kiện kinh tế hàng hố- tiền tệ, hình thức tiền tệ phân phối như: thuế tiền, vay nợ…được Nhà nước sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN Như vậy, NSNN ngân sách Nhà nước, hay Nhà nước chủ thể ngân sách NSNN khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà người dân biết được, song lại có nhiều định nghĩa khác NSNN: Theo quan điểm Nga: NSNN bảng thống kê khoản thu chi tiền Nhà nước giai đoạn định Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN toàn tài liệu kế tốn mơ tả trình bày khoản thu kinh phí Nhà nước năm Có thể thấy quan điểm cho thấy biểu bên NSNN mối quan hệ mật thiết Nhà nước NSNN Trong hệ thống tài chính, NSNN khâu chủ đạo, đóng vai trị quan trọng việc trì tồn máy quyền lực Nhà nước Tại Việt nam, định nghĩa NSNN nêu rõ luật NSNN (20/3/1996): NSNN toàn khoản thu chi Nhà nước dự toán quan Nhà nước có thẩm quyền định thực năm để đảm bảo thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước.(Điều1- luật NSNN) Trong thực tiễn, hoạt động NSNN hoạt động thu (tạo lập) chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ Nhà nước, làm cho nguồn tài vận động bên chủ thể kinh tế, xã hội trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân hình thức giá trị bên Nhà nước Đó chất kinh tế NSNN Đứng sau hoạt động thu, chi mối quan hệ kinh tế Nhà nước chủ thể kinh tế, xã hội Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế Nhà nước với chủ thể phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước, chuyển dịch phận thu nhập tiền chủ thể thành thu nhập Nhà nước Nhà nước chuyển dịch thu nhập đến chủ thể thực để thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước Vai trò Ngân sách Nhà nước kinh tế thị trường 2.1 Đặc điểm chế kinh tế thị trường Mọi hệ thống kinh tế tổ chức theo cách hay cách khác để huy động tối đa nguồn lực xã hội sử dụng có hiệu nguồn lực nhằm sản xuất hàng hoá dịch vụ thoả mãn nhu cầu xã hiội Việc sản xuất loại hàng hố gì, tiến hành theo phương pháp tốt nhất, việc phân phối hàng hoá sản xuất đáp ứng tốt cho nhu cầu xã hội, vấn đề tổ chức kinh tế, xã hội Lực lượng định vấn đề đó? Trong kinh tế mà người ta gọi Kinh tế huy, vấn đề quan Nhà nước định Còn kinh tế mà vấn đề thị trường định gọi Kinh tế thị trường Trong kinh tế hàng hoá có loạt quy luật kinh tế vốn có hoạt động như: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật lưu thông tiền tệ…và lợi nhuận động lực vân động Các quy luật biểu tác động thơng qua thị trường Nhờ vân động hệ thống giá thị trường mà diễn thích ứng tự phát khối lượng cấu sản xuất với khối lượng cấu nhu cầu xã hội Có thể hiểu chế thị trường chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá tác động quy luật kinh tế, chế giải ba vấn đề tổ chức kinh tế sản xuất gì, cho Cơ chế thi trường bao gồm nhân tố cung cầu giả thị trường Thực tế khó đánh giá đầy đủ ưu điểm khuyết tật chế thị trường Nhìn chung có ưu điểm sau: * Cơ chế thị trường kích thích hoạt động chủ thể kinh tế tạo đIều kiện thuận lợi cho hoạt động tự họ Do làm cho kinh tế phát triển động, phát huy nguồn lực xã hội vào phát triển kinh tế * Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp cách áp dụng kỹ thuật công nghệ vào sản xuất, nhờ mà thúc đẩy lực lượng sản xuất phát triển, nâng cao suất lao động, nâng cao chất lượng số lượng hàng hoá * Sự tác động chế thị trường đưa đến thích ứng tự phát khối lượng câú sản xuất với khối lượng cấu nhu cầu xã hội, nhờ thoả mãn nhu cầu tiêu dùng cá nhân sản xuất hàng ngàn, hàng vạn loại sản phẩm khác * Trong chế thị trường tồn đa dạng thị trường Bên cạnh thị trường hàng hoá xuất từ lâu thị trường vốn, lao động… phục vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá linh hoạt vận động theo quan hệ cung cầu hàng hoá, dịch vụ Lịch sử phát triển sản xuất xã hội dã chứng minh chế thị trường chế điều tiết kinh tế hàng hoá đạt hiệu kinh tế cao Song, chế thị trường khơng phải thân hồn hảo mà chứa đựng nhều trục trặc Mục đích hoạt động doanh nghiệp tối đa hoá lợi nhuận Ngành nào, lĩnh vực có khả đem lại lợi nhuận cao doanh nghiệp đổ xơ vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực Từ dẫn đến phát triển cân đối khu vực,các ngành nghề kinh tế quốc dân Hơn nữa, lợi nhuận, doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên, gây ô nhiễm môi trường sống người mà xã hội phải gánh chịu, đó, hiệu kinh tế, xã hội khơng đảm bảo Có mục tiêu xã hội mà dù chế thị trường hoạt động tốt đạt Sự tác động chế thị trường dẫn đến phân hoá giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức tình người Với loạt khuyết tật trên, ngày nay, thực tế không tồn chế thị trường tuý, mà thường có can thiệp Nhà nước, kinh tế gọi Nền kinh tế hỗn hợp 2.2 Vai trò Ngân sách Nhà nước chế thị trường 10 Tất khiếm khuyết chế thị trường địi hỏi có can thiệp Nhà nước tất yếu, nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai cân đối mở đường cho sức sản xuất phát triển Trong chế điều chỉnh Nhà nước, bên kết cấu nó, ngồi việc tổ chức cách khoa học, cơng cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật pháp coi công cụ điều chỉnh quan trọng NSNN công cụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ mô kinh tế, xã hội Mục tiêu NSNN để Nhà nước đạt lợi nhuận doanh nghiệp khơng phải để bảo vệ vị trí trước đối thủ cạnh tranh thị trường NSNN ngồi việc trì tồn máy Nhà nước phải xây dựng sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo môi trường thuận lợi cho doanh nghiệp hoạt động NSNN sử dụng công cụ tác động vào cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân đối hợp lý cấu kinh tế ổn định chu kỳ kinh doanh Trước xu phát triển cân đối ngành, lĩnh vực kinh tế, thơng qua quỹ ngân sách, Chính phủ áp dụng sách ưu đãi, đầu tư vào lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư hiệu đầu tư thấp; qua sách thuế việc đánh thuế vào hàng hố, dịch vụ tư nhân có khả thao túng thị trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu đãi hàng hố mà Chính phủ khuyến dụng Nhờ mà đảm bảo cân đối, công kinh tế Giá thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu hàng hoá, dịch vụ NSNN sử dụng công cụ đảm bảo ổn định giá thị trường Chẳng hạn, Chính phủ muốn bảo hộ cho người có thu nhập thấp, Chính phủ đặt giá trần mức giá cao mà người bán phép đưa mức thường thấp mức 11 giá cân thị trường, tất yếu dẫn đến thiếu hụt thị trường để trì hiệu lực giá trần Chính phủ lại tiếp tục can thiệp cách cung phần thiếu hàng hoá, lượng hàng hoá lấy từ quỹ dự trữ Nhà nước thuộc NSNN, tức khoản chi ngân sách phải có khoản dự phịng Trái lại Chính phủ muốn bảo hộ cho người sản xuất, muốn hàng hồ ngành khuyến khích đặt giá sàn mức giá thầp mà người bán phép đưa mức thường lớn giá cân thị trường Điều dẫn đến dư thừa hàng hố thị trường can thiệp Chính phủ cách mua hết lượng hàng thừa Khoản tiền sử dụng để toán cho người bán từ NSNN Một vai trò coi không phần quan trọng NSNN giải vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trường…Chẳng hạn trước vấn đề công xã hội Chống lại bất công cần thiết cho xã hội văn minh ổn định, Chính phủ thường sử dụng biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập lai công xã hội Điều chỉnh thu nhập nhóm dân cư khác cách trợ cấp thu nhập cho người có thu nhập thấp hồn tồn khơng có thu nhập Một cách khác, Chính phủ sử dụng biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập cách tạo khả tạo thu nhập cao dựa vào lực thân theo đánh giá biện pháp tích cực nhất, đồng thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, làm cho số người dân giàu lên mà không nghèo đi; qua sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất cao người có thu nhập cao ngược lại Như vậy, vai trò NSNN lớn Vấn đề đặt việc tổ chức quy mô, cấu quản lý NSNN để phát huy vai trị II Hệ thống ngân sách nhà nước Luật NSNN đời phản ánh pháp lý chế quản lý NSNN nước ta, thể chế hoá chủ trương, đường lối đổi Đảng từ Đại 12 Theo quy định điều luật NSNN thỡ dự toỏn chi NSTƯ NSĐP phải bố trớ khoản dự phũng từ đến % tổng số chi để đỏp ứng cỏc nhu cầu chi phỏt sinh đột xuất năm ngõn sỏch Chớnh phủ, UBND cấp tỉnh lập quỹ dự trữ tài chớnh từ cỏc nguồn tăng thu, kết dư ngõn sỏch bố trớ dự toỏn chi ngõn sỏch hàng năm Quỹ dự trữ tài chớnh sử dụng để đỏp ứng cỏc nhu cầu chi nguồn thu chưa tập trung kịp thời phải hoàn trả năm ngõn sỏch Quỹ dự phũng dự trữ tài chớnh cú vai trũ quan trọng đảm bảo cho việc điều hành NSNN chủ động, hạn chế nhiều bất lợi từ khỏch quan Tuy nhiờn việc sử dụng quỹ dự trữ địa phương cũn hết sứ tuỳ tiện, sai mục đớch thõm cũn cho vay nợ kộo dài nhiều năm chưa thu hồi gõy thất thoỏt hàng tỷ đồng Mặt khỏc, trước đay quỹ dự trữ tài chớnh hỡnh thành từ nguồn kết dư, theo luật mở rộng nhiều nguồn theo phản ỏnh nhiều địa phương phải đỏp ứng nhu cầu chi đỳng, chi đủ kịp thời nguồn thu NSNN khụng dàn năm nờn thường xuyờn quỹ bị thõm hụt Nguyờn nhõn: Nguyờn nhõn hạn chế, tồn trờn cú thể quy thành hai nguyờn nhõn mặt khỏch quan chủ quan sau: * Về mặt khỏch quan: tổ chức hệ thống hành chớnh nước ta chưa phự hợp, chức năng, nhiệm vụ cấp chớnh quyền chưa sỏt với thực tế quản lý trờn địa bàn lónh thổ nờn phần gõy khú khăn cho việc phõn cấp quản lý NSNN; chưa tiến hành việc phõn loại cỏc đơn vị hành chớnh theo tiờu thức quy mụ, diện tớch, dõn số, số phỏt triển…để làm sở cho phõn cấp NSNN cụng hợp lý bổ sung từ ngõn sỏch cấp trờn cho ngõn sỏch cấp Việc cấu lại mỏy hành chớnh nột cỏch khoa học, phự hợp với đũi hỏi để khắc phục bất cập chế độ phõn cấp quản lỏy NSN quan trọng 101 * Về mặt chủ quan cú thể cú nhiều nguyờn nhõn nguồn thu phõn định cỏc cấp ngõn sỏch cũn chưa thớch hợp nờn chưa khuyờn khớch, tạo động lực để địa phương tăng thờm nguồn thu cho ngõn sỏch cấp mỡnh quan tõm đến nguồn thu chung; nhận thức chưa đủ luật NSNN nờn nhiều nơi làm theo truyền thống cỏch suy nghĩ riờng mỡnh; việc hướng dẫn thực cũn chậm trễ, số khiếm khuyết cỏc văn phỏp quy 102 Chương III: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chế độ phõn cấp quản lý NSNN Việt Nam Phõn cấp quản lý NSNN vấn đề lớn, phức tạp đũi hỏi phải nghiờn cứu giải thoả đỏng theo nguyờn tắc rừ ràng, ổn đinh, cụng bằng, hợp lý, đảm bảo lợi ớch trung ương địa phương Nghị Trung ương (khoỏ VIII) nờu: ”phõn định trỏch nhiệm, thẩm quyền cỏc cấp chớnh quyền theo hướng phõn cấp rừ cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành quản lý lónh thổ, thực đỳng nguyờn tắc tập trung dõn chủ” cho thấy quan điểm đổi phõn cấp quản lý NSNN khụng nhằm tạo sức mạnh tổng hợp thỳc đẩy tăng trưởng kinh tế giải cỏc vấn đề xó hội xỳc, mà cũn phải khuyến khớch tạo điều kiện thuận lợi cho cỏc cấp chớnh quyền địa phương làm chủ ngõn sỏch cấp mỡnh Xuất phỏt từ nhận thức đặc điểm tớnh chất phỏp luật, việc tụn trọng cỏc quy định luật NSNN cần thiết, đảm bảo hữu phỏp chế tài chớnh Song để xử lý bất cập nờu giai đoạn nay,ngồi việc võn dụng quy định cú luật NSNN cỏc luật cú liờn quan thỡ khụng loaị trừ khả xem xột vận dụng đặc điểm hoàn cảnh cụ thể, chớnh sỏch, chế độ quy định khỏc Bởi vỡ thực tiễn sống đa dạng phong phỳ nhiều so với quy định luật phỏp Trong nhiều tỡnh thường nảy sinh xung đột “cỏi hợp phỏp” “cỏi hợp lý”, vận dụng cỏi thỡ khụng đạt cỏi ngược lại Nếu vào tớnh chất cỏc quan hệ mà luật NSNN điều chỉnh, cú thể thấy bật hai quan hệ: - Quan hệ ngõn sỏch cỏc cấp việc phõn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, số bổ sung, tỷ lệ điều tiết… - Quan hệ lập, chấp hành, toỏn NSNN 103 Những vấn đề bất cập nảy sinh xoay quanh hai mối quan hệ Đối với quan hệ cú phương ỏn giải cỏc bất cập khỏc nhau.Trong khuụn khổ viết đề xuất số giải phỏp nhằm giải bất cập liờn quan đến mối quan hệ đầu tiờn Hoàn thiện NSĐF trờn sở xoỏ bỏ dần tớnh bao hàm NS cấp trờn ngõn sỏch cấp dưới: Giải vấn đề thực chất giải mối quan hệ chớnh quyền Trung ương chớnh quyền đia phương (tỉnh, huyện, xó) Cỏc nước cú nguyờn tắc quan trọng việc hoàn thiện NSĐF đảm bảo cho địa phương cú tớnh chủ động, độc lập định xõy dựng ngõn sỏch cấp mỡnh trờn sở luật phỏp ổn định, thống Tuy nước cú mỏy hành chớnh tổ chức khỏc nhau, song nhỡn chung trờn giới cú hai hỡnh thức tổ chức nhà nước bản: Nhà nước liờn bang Nhà nước đơn Theo đú, hệ thống NSNN chế định luật cú hai xu hướng khỏc biệt: nhà nước liờn bang thỡ quản lý NSNN theo xu hướng phõn quyền (Đức, Mỹ…); nhà nước đơn thỡ lại quản lý NSNN theo xu hướng tập quyền (Phỏp, Nhật…) Trong bối cảnh quốc tế hoỏ sõu rộng, lựa chon mụ hỡnh tổ chức mỏy nhà nước thớch hợp cụng việc khú khăn Việc quản lý NSNN nhà nước tổ chức theo hỡnh thức cú phõn cụng trỏch nhiệm quyền hạn chớnh quyền cỏc cấp Đối với cỏc nước cú hệ thống luật phỏp hoàn chỉnh thỡ việc phõn định khỏ dễ dàng,song nú thật phức tạp nước cũn thiếu luật luật phỏp khụng đồng Nhỡn chung, luật phỏp cỏc nước quy định cấp chớnh quyền cấp NS Cỏc cấp NS cú quyền độc lập với độc lập tương NSTƯ, tự lập, xột duyệt tự quản lý NS cấp mỡnh Tuy nhiờn, luật phỏp cỏc nước ghi nhận NSTƯ vai trũ chủ đạo, tức cú cỏc nguồn thu quan trọng đống thời 104 phải đảm nhận cỏc nhiệm vụ chi chủ yếu Tớnh ràng buộc NSĐP vào NSTƯ thể ràng buộc phỏp luật thỡ mặt kinh tế, NSĐP nhận trợ cấp từ NSTƯ dựa trờn sở tuõn thủ nguyờn tắc, chuẩn mực rừ ràng, hợp lý đIều kiện định Tại Việt nam, mối quan hệ chớnh quyền trung ương chớnh quyền địa phương quản lý NSNN vấn đề lưu tõm từ nhiều năm Quan điểm Đảng nhà nước ta việc xử lý mối quan hệ trung ương địa phương tăng cường tớnh tập trung thống nhất, tớnh liờn tục điều hành vĩ mụ, lónh đạo tập trung đụi với việc mở rộng trỏch nhiệm quyền hạn địa phương vấn đề mà cỏc cấp địa phương cú khả xử lý cú hiệu Như vậy, tớnh tập trung thống theo quan điểm hoàn toàn khỏc chất so với chế tập trung quan liờu bao cấp trước đõy hạn chế tớnh chủ động, động cấp địa phương sở Tập trung để tạo sức mạnh tăng trưởng kinh tế giải cỏc vấn đề xó hội xỳc Dựa trờn quy định Hiến phỏp năm 1992 thể chế hoỏ chế phõn cụng, phõn nhiệm thẩm quyền phối hơp cỏc quan nhà nước trung ương địa phương sở cho việcđổi cỏch hệ thống chớnh quyền địa phương Và phương hướng kế hoạch đổi phải đảm bảo tớnh chất đồng hệ thống cú khụng phải cục bộ, chắp vỏ thỡ cú thể khắc phục nhược điểm hành chớnh đảm bảo tớnh hiệu NSNN tương lai Trước tiờn, cần đẩy mạnh việc thực cỏc giải phỏp Chớnh phủ đề Hội nghị HĐND UBND toàn quốc (9/1998), cụ thể là: -Tiến hành phõn loại cỏc đơn vị hành chớnh theo quy mụ, diện tớch, dõn số đặc điểm, số phỏt triển kinh tế, xó hội làm sở cho việc xõy dựng chớnh sỏch cho phự hợp với loại đơn vị hành chớnh 105 -Tổ chức cỏch tinh gọn, hợp lý mỏy chớnh quyền, khụng thiết trung ương cú bộ, ngành thỡ địa phương phải cú sở, ban, ngành tương ứng khụng thiết địa phương cú quan chuyờn mụn thuộc UBND - Thớ điểm mụ hỡnh tổ chức mỏy hành chớnh đụ thị, mỏy hành chớnh nụng thụn để nõng cao hiệu hoạt động chớnh quyền địa phương - Kiện toàn chớnh quyền sở, xó, phường, thị trấn đảm bảo thực tốt nhiệm vụ, quyền hạn giao, phỏt huy dõn chủ sở, bố trớ lại cỏn phự hợp với đặc điểm tỡnh hỡnh, dõn số cấp phự hợp với khả NSĐP - Hỡnh thành hệ thống hành chớnh ổn định, chuyờn mụn hoỏ cao trờn sở phõn định rừ chức năng, nhiệm vụ, nội dung cụ thể chớnh quyền cỏc cấp quản lý kinh tế, xó hội, tạo điều kiện cho địa phương phỏt huy tiềm năng, mạnh trờn địa bàn lónh thổ Mặt khỏc, cần tổ chức mỏy chớnh quyền địa phương theo hướng lấy nguyờn tắc tập trung dõn chủ làm nguyờn tắc chủ đạo, đồng thời vận dụng mặt hợp lý nguyờn tắc mới: nguyờn tắc tự quản với mục tiờu làm cho chớnh quyền trung ương nờn tập trung sức lực mỡnh vào chức năng, nhiệm vụ cú tớnh chất chiến lược, hàm lượng chất xỏm cao với trỏch nhiệm thẩm quyền dứt khoỏt sũng phẳng Về phương diện hệ thống NSNN, mặc dự luật NSNN quy định rừ số cấp ngõn sỏch nay, cũn nhiều người quan tõm đến vấn đề này, cú số ý kiến đưa cỏc giai phỏp để hạn chế số cấp đú Đú cú thể coi vấn đề cần cõn nhắc vấn đề quan trọng khụng phải số cấp mà hiệu hoạt động chỳng Thực tiễn nhiều nước cho thấy, cú nước số cấp ngõn sỏch nhiều hoạt động cú hiệu quả, ngược lại cú nước cú số cấp ngõn sỏch ớt hoạt 106 động lại khụng cú hiệu Hiệu hoạt động đú phụ thuộc vào nhiều nhõn tố mhưng trước hết chức năng, nhiệm vụ thẩm quyền cỏc cấp hành chớnh đại phương cú rừ ràng, mạch lạc theo thuyết dọc phối hợp ngang hay khụng? Cú tớnh độc lập tương đối thực nhiệm vụ hay khụng? Chức năng, nhiệm vụ đú cú trọn gúi hay khụng? Đú đIều kiện để đỏnh giỏ chất lượng hoạt động chớnh quyền đại phương cỏch chớnh xỏc Dựa trờn trỡ số cấp chớnh quyền (4 cấp), hệ thống NSNN nờn trỡ (4 cấp NS) Chỉ cú điều phải định rừ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền cấp chớnh quyền phự hợp với thực tế quản lý trờn địa bàn Nhiệm vụ cụ thể cỏc cấp chớnh quyền đại phương nờn chia làm loại: - Những nhiệm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chớnh cụng - Những nhiờm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chớnh cụng bổ sung cấp trờn uỷ quyền cho cấp nhằm bỏ lối làm việc khụng cụng - Những nhiệm vụ cú tớnh tự quản chớnh quyền cấp đề tự định phự hợp với đặc thự địa phương khụng trỏi với phỏp luật Như vậy, chớnh quyền địa phương phận khụng thể thiếu kết cấu mỏy nhà nước, đồng thời đảm bảo cỏc nguyờn tắc sau: - Trung ương lónh đạo thống theo hiến phỏp phỏp luật - Địa phương cú quyền chủ động khuụn khổ phỏp luật - Địa phương chịu kiểm tra, giỏm sỏt trung ương Như vậy, cần đổi cỏch sõu sắc tổ chức mỏy hệ thống hành chớnh gúp phần khắc phục lồng ghộp can thiệp 107 cấp trờn vào cấp dưới, thực tạo điều kiện cho ngõn sỏch cấp quyền chủ động sỏng tạo, khai thỏc, quản lý, bồi bổ nguồn thu bố trớ nhiệm vụ chi hợp lý Chỉ cú điều cần thể chế hoỏ cỏc quy định luật phỏp 108 Cải cỏch hệ thống quản lý thuế: Quản lý thuế thực chất quản lý nguồn thu NSNN vỡ thuế nguồn thu chủ yếu NSNN Mục tiờu chớnh cải cỏch quản lý thuế giai đoạn thỳc đẩy tuõn thủ tự nguyện cỏc quy định thuế đối tượng nộp thuế, tăng cường hiệu cụng tỏc quản lý thuế cụng tỏc tra, kiểm tra thuế, thực tự động hoỏ cụng tỏc xử lý thụng tin thuế phỏt hiờn nhanh chúng cỏc trường hợp vi phạm thuế mhằm hạn chế tỡnh trạng trốn thuế, đảm bảo tăng thu cho NSNN Những đặc điểm hệ thống quản lý thu thuế giai đoạn là: Hệ thống thụng tin tuyờn truyền thuế phải đầy đủ thuận lợi cho đối tượng nộp thuế (ĐTNT), hệ thống chớnh sỏch, thủ tục cỏc mẫu biểu quy đinh thuế phải đơn giản, dễ hiểu, đơn nghĩa đẻ ĐTNT cú đủ khả thực việc tự tớnh thuế, tự khai thuế mỡnh cỏch chớnh xỏc, đầy đủ Hệ thống xử lý thụng tin thuế trờn mỏy tớnh yếu tố khụng thể thiếu cụng tỏc quản lý đại trờn sở tự tớnh thuế Mỏy tớnh thực đỳng cỏc chức tớnh toỏn theo cỏc quy định thuế, tớnh nợ, tớnh phạt với tốc độ nhanh chúng chớnh xỏc, loại bỏ yếu tố chủ quan cỏ nhõn phỏt nhanh chúng trường hợp khụng tuõn thủ cỏc quy định thuế Việc ỏp dụng cỏc hỡnh thức phạt cỏc hành vi vi phạm thực nghiờm minh với trợ giỳp đắc lực hệ thống mỏy tớnh kịp thời cung cấp cỏc thụng tin cỏc trường hợp vi phạm thuế (khụng kờ khai thuế, kờ khai sai thuế, khụng nộp đủ tiền thuế…) Cụng tỏc tra, kiểm tra thuế phải tăng cường cựng với việc xõy dựng hệ thống tự động phõn tớch thụng tin, chọn lựa đối tượng cần kiểm tra, tra thuế Ngành thuế thực cưỡng chế thuế 109 hành vi vi phạm để tăng cường tớnh hiệu lực cỏc định xử phạt hành chớnh thuế Cơ cấu tổ chức quản lý thu thuế ngành thuế xõy dựng theo nguyờn tắc chức năng, phận khỏc thực cỏc chức khỏc quy trỡnh quản lý thu thuế, giảm thiểu mối quan hệ trực tiếp cỏ nhõn cỏn thuế với ĐTNT trường hợp ĐTNT chấp hành đỳng cỏc quy định thuế Trỡnh độ cỏn thuế nõng cao chuyờn mụn hoỏ theo chức Mụ hỡnh hệ thống quản lý thu thuế giai đoạn sau: Cỏc doanh nghiệp hộ kinh doanh lớn thực tự tớnh, tự khai thuế Cỏc hộ kinh doanh nhỏ nộp thuế theo mức ấn định thuế quan thuếvới thủ tục nộp đơn giản (mưcs thuế xỏc định trờn sở điếu tra kết kinh doanh trung bỡnh năm) Mức thuế ấn định trỡ thời gian năm Tất cỏc đối tượng tự giỏc nộp thuế tai kho bạc Cơ quan kho bạc nhận tiền thuế, xỏc nhận ĐTNT nộp thuế Cuối ngày, kho bạc gửi tờ khai thuế xỏc nhận nộp tỉền thuế thụng tin số thuế nộp cỏc ĐTNT quan thuế Bộ phận xử lý tờ khai thuế, chứng từ toỏn thuế quan thuế nhập tờ khai chứng từ toỏn thuế để phỏt cỏc trường hợp khụng nộp tờ khai thuế khụng nộp đủ thuế, phỏt thụng bỏo nhắc nhở cung cấp thụng tin cho phận tra thuế, cưỡng chế thuế Bộ phận tra thuế lựa chọn cỏc đối tượng cú tượng nghi vấn để thực kiểm tra, tra thuế tiến hành xử lý cỏc hành vi vi phạm Bộ phận cưỡng chế thuế thực cỏc biện phỏp xử lý thu thuế cỏc trường hợp chõy ỳ, trốn thuế 110 Khi phõn cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi xỏc định tỷ lệ phần trăm phõn chia cỏc khoản thu ngõn sỏc cỏc cấp chớnh quyền địa phương số bổ xung từ ngõn sỏch cấp trờn cho ngõn sỏch cấp cần đảm bảo: * Về phõn cấp nguồn thu: - Coi trọng khu vực đỏp ứng nhu cầu chi chỗ, khuyến khớch khai thỏc thu phải phự hợp với điều kiện, đặc điểm vựng Nguồn thu gắn liền với vai trũ quản lý cấp chớnh quyền thỡ phõn cấp cho ngõn sỏch chớnh quyền đú Vớ dụ: + Cỏc khoản thu từ doanh nghiệp nhà nước Trung ương cấp tỉnh quản lý, doanh nghiệp cú vốn đầu tư nước ngoài, thuế thu nhập người cú thu nhập cao thỡ cú thể phõn cấp cho ngõn sỏch cấp tỉnh + Thuế GTGT thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ cỏc hộ sản xuất kinh doanh quốc doanh cú thể phõn cấp cho ngõn sỏch cấp huyện cấp xó - Hạn chế phõn cấp cho nhiều cấp cỏc nguồn thu cú quy mụ nhỏ, thuế tiờu thụ đặc biệt hỏng sản xuất nước thu từ cỏc mặt hàng lỏ, vàng mó, hàng mó cú thể phõn cấp cho ngõn sỏch xó phường thị trấn - Phõn cấp tối đa cỏc nguồn thu trờn địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ chi giao, hạn chế bổ sung từ ngõn sỏch cấp trờn - Đảm bảo tăng tỷ lệ phần trăm (%) phõn chia cho ngõn sỏch cấp mỡnh ngõn sỏch cấp dưới, khụng vượt quỏ tỷ lệ % phõn chia quy định cấp trờn khoản thu phõn chia * Về phõn cầp nhiệm vụ chi: Phõn cấp nhiệm vụ chi đầu tư xõy dựng bản: 111 Việc phõn cấp chi đầu tư xõy dựng cỏc cụng trỡnh kết cấu hạ tầng kinh tế- xó hội cho cấp huyện, xó, thị trấn phải trỡnh độ, khả quản lý khối lượng vốn đầu tư Uỷ ban nhõn dõn tỉnh trỡnh Hội đồng nhõn dõn định phõn cấp chi đầu tư xõy dung cho cấp Trong phõn cấp thị xó, thành phố thuộc tỉnh phải cú nhiệm vụ chi đầu tư xõy dung cỏc trường phổ thụng quốc lập cỏc cấp cỏc cụng trỡnh phỳc lợi cụng cộng, điện chiếu sỏng, cấp thoỏt nước, giao thụng nội thị, an toàn giao thụng, vệ sinh đụ thị; trờn sở phõn cấp, xỏc định nhiệm vụ chi xõy dung cụ thể cho cấp Do tỷ lệ phần trăm phõn chia cỏc khoản thu ngõn sỏch cỏc cấp số bổ xung từ ngõn sỏch cấp trờn cho ngõn sỏch cấp dướiđược ổn định từ đến năm nờn vốn đầu tư cần xỏc định giao ổn định cho cấp dưới, phần khụng ổn định để tập trung ngõn sỏch cấp tỉnh để chủ động bố trớ tuỳ thuộc cõn đối ngõn sỏch hàng năm Việc quản lý vốn đầu tư thực sau: Vốn đầu tư ngõn sỏch cấp tỉnh quản lý Cục đầu tư phỏt triển Vốn đầu tư thuộc ngõn sỏch cấp huyện xó giao cho quan tài chớnh kho bạc nhà nước quản lý, cấp phỏt Nguồn vốn huy động từ gúp cỏc tổ chức, cỏ nhõn để xõy dung cỏc cụng trỡnh kết cấu hạ tầng phải quản lý chặt chẽ Kết huy động việc sử dụng nguồn huy động phải quản lý cụng khai, cú kiểm tra, kiểm soỏt bảo đảm sử dụng đỳng mục đớch, đỳng chế độ theo quy định phỏp luật Phõn cấp chi thường xuyờn nghiệp giỏo duc- đào tạo, y tế cho cấp huyện 112 Việc phõn cấp cho cấp huyện cần că vào trỡnh độ, khả quản lý cấp huyện nguồn thu trờn địa bàn, đồng thời đảm bảo kế hoạch chung tỉnh phỏt triển giao dục- đào tạo y tế Hàng năm, Sở giỏo dục đào tạo, Sở y tế cú trỏch nhiệm phối hợp với sở tài chớnh- vật giỏ lập dự túan ngõn sỏch toàn ngành trỡnh UBND tỉnh dể UBND tỉnh trỡnh HĐND định * Về số bổ xung ngõn sỏch cấp trờn cho ngõn sỏch cấp dưới: Ngoài quy định luạt, số trường hợp cụ thể cũn bổ xung từ ngõn sỏch cấp trờn cho ngõn sỏch cấp để thực số muc tiờu định như: bổ sung để thực cỏc nhiệm vụ, dự ỏn xỏc định, bổ xung vốn xõy dung cho số cụng trỡnh quan trọng để khắc phục hậu thiờn tai, lũ lụt… Đối với bổ sung theo mục tiờu giao hàng năm giao tuỳ theo khả ngõn sỏch cấp trờn yờu cầu mục tiờu cụ thể tỉnh, huyện, xó, thị trấn, phường Chỉnh lý, sửa đổi, bổ xung số quy định luật: Kiến nghị chỉnh lý, sửa đổi số quy định chế độ phõn cấp quản lý NSNN: * Về phõn định trỏch nhiệm quyền hạn cỏc quan Tại điều luật NSNN đưa khỏi niệm NSNN: “…là toàn khoản thu chi dự toỏn quan cú thẩm quyền định…”, cần phải quy định rừ “cơ quan cú thẩm quyền” quan nào, chớnh phủ, trưởng tài chớnh, chủ tịch UBND cấp tỉnh… Hiện cú số đề xuất nờn nờu rừ: “NSNN Quốc hội định giao cho chớnh phủ tổ chức chấp hành để đảm bảo thực chức năng, nhiệm vụ nhà nước” 113 Trong điều 21 khoản luật cú quy định nhiệm vụ, quyền hạn Tài chớnh “đề xuất cỏc biện phỏp thực chớnh sỏch tăng thu, tiết kiệm chi NSNN ” Cần phải mở rộng nhiệm vụ quyền hạn Tài chớnh đề xuất cỏc biện phỏp giảm thu tăng chi để khuyến khớch phỏt triển kinh tế Đồng thời đề cao vai trũ Tài chớnh việc xỏc định biờn chế cỏc bộ, ngành đõy quan trọng để phõn bổ ngõn sỏch chi thường xuyờn * Về nhiệm vụ, quyền hạn cỏc bộ, ngành nờn bỏ chế phõn bổ hạn mức kinh phớ qua cỏc mà tập trung thu gọn vào đầu mối tài chớnh, phõn bổ đến tận đơn vị sử dụng NSNN (đơn vị sở) Vỡ cỏc bộ, ngành quản lý nhà nước chuyờn ngành, lĩnh vực nờn tham gia cỏc bộ, ngành chủ quản hướng dẫn cỏc đơn vị cấp lập dự toỏn yờu cầu bỏo cỏo, cú quyền kiểm tra phờ duyệt toỏn ngõn sỏch ngành, lĩnh vực trước gửi Tài chớnh.Đặc biệt cần nhấn mạnh trỏch nhiệm cỏc bộ, ngành việc xõy dựng cỏc tiờu chuẩn, định mức chi tiờu thớch hợp phạm vi mỡnh- nhiệm vụ cấp thiết giai đoạn hoàn thiện luật NSNN nay- đảm bảo hợp lý cỏc tiờu giỏ trị vật *Về nhiệm vụ, quyền hạn HĐND UBND, việc định dự toỏn, phõn bổ phờ chuẩn toỏn ngõn sỏch địa phương sản xuất quyền HĐND cỏc cấp lĩnh vực ngõn sỏch để HĐND thực phỏt huy quyền nghĩa vụ cần loại bỏ cỏc quy định ràng buộc HĐND vào quỏ nhiều quan quản lý cấp trờn Chẳng hạn quy định HĐND phải vào dự toỏn ngõn sỏch cấp trờn giao định dự toỏn ngõn sỏch mỡnh, chủ tịch UBND cấp trờn cú quyền yờu cầu HĐND cấp điều chỉnh lại dự toỏn ngõn sỏch (điều 53 luật NSNN) 114 115 ... hồn chỉnh luật NSNN nói chung chế độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN Việt nam điều kiện nay? ?? Từ muốn... hợp lý giải pháp quan trọng quản lý NSNN Khái niệm nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN việc giải mối quan hệ cấp quyền Nhà nước vấn đề liên quan đến việc quản lý điều hành NSNN. .. nước II Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt nam CHƯƠNG MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY KẾT LUẬN mục lục Mở đầu Chương hệ