Những vấn đề đặt ra đối với quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay

Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam những năm vừa qua đã góp phần quan trọng trong phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội, hỗ trợ phát triển sản xuất, kinh doanh, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Bên cạnh những kết quả đạt được, thực hiện đầu tư công thời gian qua cũng đang có những tồn tại và hạn chế. Qua nghiên cứu phân tích, đánh giá tình hình thực tế hiện nay, bài viết đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục tình trạng này.

NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN HIỆN NAY Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam những năm vừa qua   đã góp phần quan trọng trong phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế­ xã   hội, hỗ trợ phát triển sản xuất, kinh doanh, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh   tế. Bên cạnh những kết quả đạt được, thực hiện đầu tư cơng thời gian qua   cũng đang có những tồn tại và hạn chế. Qua nghiên cứu phân tích, đánh giá tình   hình thực tế hiện nay, bài viết đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục tình   trạng này Vốn đầu tư xây dựng cơ bản và những kết quả đạt được Những kết quả tích cực trong đầu tư cơng thời gian qua thể hiện ở các mặt chủ yếu như  sau: Thứ nhất, hồn thiện thể chế quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), siết chặt kỷ  luật đầu tư cơng nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư Chủ  trương tái cơ  cấu đầu tư  cơng được đề  cập tại Hội nghị  Trung  ương 3 khóa XI và  được thể  chế  hóa bằng một số  Luật, Nghị định hướng dẫn trong thời gian từ năm 2014  đến nay (Luật Đầu tư cơng và 07 Nghị định hướng dẫn; Luật Xây dựng và 04 Nghị định  hướng dẫn; Luật Đấu thầu và 02 Nghị định hướng dẫn…) Đặc biệt là Luật Đầu tư cơng có hiệu lực từ 01/01/2015, với nhiều đổi mới, như: Thể chế  hóa quy trình quyết định chủ  trương đầu tư  nhằm ngăn chặn tình trạng phê duyệt quyết   định đầu tư  cơng dàn trải, gây thất thốt và lãng phí nguồn lực đầu tư; Chuyển từ  kế  hoạch đầu tư cơng ngắn hạn hàng năm sang kế hoạch đầu tư cơng trung hạn 5 năm; Phân   bổ vốn đầu tư cơng được thực hiện trên cơ sở các ngun tắc, tiêu chí, định mức phân bổ  vốn đầu tư cơng trong từng giai đoạn, bảo đảm phân bổ vốn đầu tư cơng khai, minh bạch   và cơng bằng, góp phần tích cực vào việc phòng, chống tham nhũng; Việc phân cấp thẩm   quyền quản lý đầu tư  cơng mạnh mẽ  và rõ ràng hơn, gắn với trách nhiệm cụ  thể  của   từng đối tượng Bên cạnh đó, các nghị quyết của Quốc hội, các nghị quyết, quyết định của Chính phủ  và  Thủ tướng Chính phủ đã được ban hành nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của đầu  tư cơng như: Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 09/11/2016 về kế hoạch tài chính quốc gia  5 năm; Nghị quyết số 26/2016/QH14 ngày 10/11/2016 về kế hoạch đầu tư  công trung hạn  giai đoạn 2016­2020; Nghị quyết số 60/NQ­CP ngày 08/7/2016 về  những nhiệm vụ, giải  pháp chủ  yếu đẩy nhanh tiến độ  thực hiện và giải ngân kế  hoạch vốn đầu tư  công năm  2016; Nghị quyết số 70/NQ­CP ngày 3/8/2017 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy   nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư cơng… đã góp phần thực hiện  cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư cơng Thứ  hai, việc bố  trí vốn đầu tư  được bố  trí tập trung, hiệu quả  hơn trước, góp phần   khẳng định vai trò chủ đạo của vốn NSNN như nguồn vốn mồi thu hút các nguồn lực từ  các thành phần kinh tế  khác. Nợ  đọng XDCB đã được khống chế  và có biện pháp giải   quyết kịp thời. Việc lập kế hoạch vốn đầu tư  đã bám sát kế  hoạch tài chính ­ ngân sách   3­5 năm, tính đến tổng thể các nguồn lực đảm bảo an tồn tài chính và kiểm sốt bội chi,  nợ cơng. Vốn ODA, vay ưu đãi chỉ để đầu tư phát triển khơng thực hiện các nhiệm vụ chi  thường xun Kế  hoạch phân bổ  vốn đầu tư  cơng được lập theo giai đoạn 5 năm, đồng thời chi tiết  từng năm góp phần quản lý chặt chẽ, cơng khai, minh bạch, theo đúng các tiêu chí, định  mức của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ. Theo số liệu của Bộ Kế  hoạch và Đầu tư (Báo cáo số 470,472 /BC­CP ngày 19/10/2016 của Chính phủ), tổng số dự  án mới năm 2016 giảm 15,6% so với năm 2015, trong khi đó, quy mơ vốn của dự  án năm  2012     9,54   tỷ   đồng/dự   án,   năm   2013     10,68   tỷ   đồng/dự   án,   năm   2014     11,04   tỷ  đồng/dự án, năm 2015 tăng 86% so với năm 2012 Thứ  ba, tỷ  trọng đầu tư  của khu vực nhà nước đang giảm dần phù hợp với chủ  trương,  định hướng của Đảng và Nhà nước về khuyến khích sự tham gia của khu vực ngồi nhà  nước cho đầu tư phát triển Đầu tư  của khu vực nhà nước so với GDP giai đoạn 2011 ­ 2017   mức khoảng 12%  nhưng tỷ trọng trong cơ cấu nguồn vốn có sự  thay đổi. Tỷ  trọng đầu tư  từ  NSNN giảm   dần, từ  mức 54,1% năm 2006 xuống còn 48,2% năm 2016, vốn của các DNNN và các   nguồn vốn khác cũng có xu hướng giảm từ  mức 31,4% vào năm 2006 xuống mức 16,3%   năm 2016. Bên cạnh đó, hiệu quả  đầu tư  cơng cũng đang từng bước được cải thiện, chỉ  số  ICOR khu vực nhà nước giảm dần từ  mức bình qn 9,2 giai đoạn 2006­2010 xuống  8,94 giai đoạn 2011­2014  Nguồn vốn đầu tư từ trái phiếu chính phủ (TPCP), vốn ODA đã được tập trung cho việc   phát triển hệ thống các cơ sở  hạ tầng thiết yếu, các cơng trình lớn, quan trọng, có trọng  tâm trọng điểm, có tính kết nối, lan tỏa, tạo động lực cho phát triển như các chương trình   mục tiêu quốc gia, các chương trình mục tiêu quan trọng thuộc các lĩnh vực giao thơng,   thủy lợi, y tế, giáo dục… Những vấn đề đặt ra Bên cạnh những kết quả  đạt được, thực hiện đầu tư  cơng thời gian qua cũng đang có  những tồn tại và hạn chế, như sau: Một là, về thể chế đầu tư cơng. Theo quy định tại Luật Đầu tư cơng, để được bố trí vốn   trong kế hoạch đầu tư cơng trung hạn các dự án phải được phê duyệt chủ trương đầu tư Điều kiện để  trình phê duyệt chủ  trương bao gồm nhiều thủ tục như thẩm định nguồn  vốn, lập báo cáo đánh giá tác động mơi trường… Song thực tế, các u cầu này khơng  phát huy hiệu quả  mà còn làm kéo dài thời gian phê duyệt do chưa xác định được tổng  kinh phí cho cả giai đoạn tại thời điểm lập chủ  trương đầu tư, các nội dung nêu tại đề  xuất chủ trương đầu tư mới chỉ mang tính chất khái qt, nên việc đánh giá tác động mơi  trường gặp rất nhiều khó khăn, khơng sát với thực tiễn bởi phạm vi rộng, phức tạp Một số dự án có quy mơ nhỏ, kỹ thuật đơn giản nhưng thuộc phạm vi quy hoạch của di   tích quốc gia đặc biệt là dự  án nhóm A nhưng khơng có  ảnh hưởng tới di tích gốc vẫn  phải thực hiện các thủ  tục về  đầu tư  phức tạp, phải trình Thủ  tướng Chính phủ  phê   duyệt quyết định chủ  trương đầu tư  hay như  một số  dự án mua tài sản, ứng dụng cơng   nghệ thơng tin có cấu phần xây dựng nhưng tỷ lệ rất nhỏ theo quy định tại khoản 1 Điều  6 Luật Đầu tư cơng, dự án này vẫn được phân loại dự án có cấu phần xây dựng (phải lấy   ý kiến thẩm định của cơ  quan chun mơn về  xây dựng). Điều này làm cho q trình  chuẩn bị và thực hiện dự án kéo dài, ảnh hưởng tới hiệu quả dự án nói chung và hiệu quả  đầu tư cơng nói riêng Trình tự, thủ tục phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư có nhiều vướng mắc, trong đó  khâu thẩm định nguồn vốn và khả  năng cân đối vốn chưa được quy định rõ ràng. Luật  Đầu tư cơng quy định dự án phải có quyết định chủ  trương đầu tư  mới được bố  trí vốn,  trong khi đó thẩm định nguồn vốn và khả  năng cân đối vốn là điều kiện bắt buộc để  quyết định chủ trương đầu tư dự án đã tạo ra vòng luẩn quẩn Về cơ quan chủ trì thẩm định trình cấp có thẩm quyết quyết định đầu tư, Luật Xây dựng  quy định đối với dự án sử dụng vốn NSNN thì cơ  quan chun mơn về xây dựng chủ  trì  tổ  chức thẩm định dự  án đầu tư  và xây dựng để  trình người có thẩm quyền quyết định  đầu tư; trong khi đó, Luật Đầu tư  cơng và các văn bản hướng dẫn quy định cơ  quan kế  hoạch đầu tư  là người chủ  trì thẩm định nguồn vốn và khả  năng cân đối vốn để  trình  người có thẩm quyền quyết định chủ  trương đầu tư, quyết định dự  án đầu tư. Quy trình  quản lý vốn đầu tư  bị  tách rời  ở nhiều khâu do nhiều cơ quan đảm nhiệm như: Lập kế  hoạch và phân bổ  vốn do cơ quan kế hoạch và đầu tư  thực hiện, còn tổng hợp kết quả  thực hiện, quyết tốn thuộc trách nhiệm của cơ quan tài chính Hai là, một số quy định còn chưa đảm bảo cho việc tn thủ kỷ luật tài chính. Điển hình  là việc cho phép kéo dài thời hạn giải ngân trong 2 năm theo Luật Đầu tư  cơng và Nghị  định số  77/2015/NĐ­CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ  tạo tâm lý khơng cần thiết phải  khẩn trương triển khai thực hiện thanh tốn ngay trong năm, qua đó  ảnh hưởng lớn đến   tiến độ giải ngân vốn đầu tư cơng, tăng vốn chuyển nguồn sang năm sau. Đây là nhân tố  làm giảm hiệu quả sử dụng vốn và tốc độ quay vòng vốn Một lượng vốn lớn đã được bố trí phải chờ được giải ngân, trong khi phía Chính phủ vẫn  phải vay nợ, trả lãi để thực hiện các nhiệm vụ đã đề ra. Quy trình xét duyệt các dự án đủ  điều kiện kéo dài mất nhiều thời gian và được Bộ  Kế hoạch và Đầu tư thơng báo muộn   (cuối tháng 4, đầu tháng 5 hàng năm), làm gián đoạn, thiếu vốn trong các tháng đầu năm   nhưng lại tăng khối lượng cơng việc vào thời điểm cuối năm Việc  ứng trước vốn kế  hoạch đầu tư  cơng còn khơng thống nhất và thiếu tiêu chí lựa  chọn các dự án đủ  điều kiện. Luật NSNN giới hạn tổng vốn được ứng trước khơng q  20% dự tốn chi đầu tư XDCB của năm thực hiện. Mức giới hạn này dẫn tới các dự  án   lớn, trọng điểm bị  mắc về  trần bố  trí vốn để  tăng tiến độ. Trong khi đó, Luật đầu tư  cơng quy định các dự  án có trong kế  hoạch đầu tư  cơng trung hạn, nếu có nhu cầu, sẽ  được ứng vốn để  triển khai thực hiện. Nếu khơng có tiêu chí cụ  thể  để  đánh giá sự cần  thiết ứng vốn thì rất dễ dẫn tới mất cân đối ngân sách Ba là, định hướng cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng tăng chủ động cho chính   quyền địa phương đang bị ảnh hưởng. Luật Đầu tư cơng quy định thẩm quyền quyết định   chủ trương đầu tư hầu hết liên quan tới cấp trung ương. Việc thẩm định nguồn vốn, điều  chỉnh… liên quan đến ngân sách trung  ương đều cần có ý kiến của trung  ương và tn  theo một quy trình đầy đủ và mất nhiều thời gian Tất cả các dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách đều do Thủ tướng Chính phủ quyết định   (bao gồm cả dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách địa phương). Thêm vào đó, một phần   khơng nhỏ  các dự  án nhóm B, C sử  dụng vốn NSTW cũng được trình lên Thủ  tướng  Chính phủ quyết định Bốn là, cơng tác giám sát, kiểm tra còn nhiều hạn chế. Theo báo cáo tổng hợp   về cơng tác  giám sát, đánh giá đầu tư hàng năm, trong giai đoạn 2009­2012, các cấp có thẩm quyền đã   tổ chức thẩm định và phê duyệt hơn 65 nghìn dự án đầu tư mới; điều chỉnh hơn 33 nghìn   dự án, tổ chức thực hiện và giám sát khoảng 35 nghìn dự án/1 năm Theo thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư từ năm 2010 ­ 2014, số dự án đầu tư cơng theo  báo cáo của các tỉnh dao động trong khoảng từ  34.000 đến 38.000 dự  án, trong đó chỉ  có   khoảng 24.000 – 26.000 dự  án có báo cáo giám sát thực hiện, chiếm khoảng 60%. Như  vậy, bình qn mỗi năm có hơn 40% số dự án sử dụng vốn đầu tư cơng khơng có báo cáo   giám sát và đánh giá đầu tư, tuy nhiên vẫn được triển khai thực hiện Ngun nhân của tình trạng này là do số dự án phải báo cáo giám sát hàng năm rất nhiều,   nên chỉ những dự án lớn, tập trung, các địa phương mới làm báo cáo, còn những dự án nhỏ  khoảng vài trăm triệu đồng   cấp huyện, xã thì khơng được liệt kê hết, báo cáo vì thế  cũng khơng đầy đủ. Bên cạnh đó, báo cáo giám sát của các bộ, ngành và địa phương chưa  phản ánh đúng thực tế về chất lượng cơng trình và việc thất thốt lãng phí trong đầu tư  xây dựng vẫn còn nhiều Việc thực hiện giám sát số lượng và tỷ lệ các dự án có vi phạm các quy định về quản lý   đầu tư  còn nhiều, bình qn có khoảng 13% dự án có dấu hiệu vi phạm giai đoạn 2005­ 2012. Ngồi ra, cơng tác giám sát của các bộ, ngành và địa phương: (i) có sự khác biệt với   các báo cáo đánh giá độc lập khác từ  báo cáo của Thanh tra Chính phủ  hay Thanh    tra  chun ngành; địa phương; (ii) mới đưa ra các vi phạm trong thủ  tục đầu tư  như  chậm  tiến độ, sai quy hoạch, đấu thầu khơng đúng quy định mà chưa đưa ra được về  chất   lượng cơng trình xây dựng; (iii) cơng tác giám sát nội bộ hiệu quả thấp và còn khép kín Việc thực hiện chế độ báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư tuy có xu hướng tăng lên nhưng   số  dự  án được thực hiện giám sát đầu tư  chưa đáp  ứng u cầu, lại đang có xu hướng  giảm (dự án đầu tư các nhóm A,B,C sử dụng vốn nhà nước đạt tỷ lệ u cầu, năm 2005:   46,1%, năm 2006: 51,2%; năm 2007: 70,72%, năm 2012: 62%)… Tiêu chí giám sát, đánh giá  đầu tư cơng còn chưa cụ thể, các quy định mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra trách nhiệm và   nội dung giám sát, thực hiện giám sát đúng với quy trình thủ tục và quy định của pháp luật   mà chưa đưa ra được các tiêu chí đánh giá Một số kiến nghị và đề xuất Thứ nhất, hồn thiện thể chế các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực đầu  tư cơng, bao gồm: rà sốt, sửa đổi tồn bộ vướng mắc, bất hợp lý của Luật Đầu tư  cơng  và các văn bản có liên quan nhằm đơn giản hóa thủ  tục hành chính, giải quyết dứt điểm  các vấn đề  về trình tự, thủ tục đầu tư  cơng từ  đó đẩy nhanh tiến độ  giải ngân vốn, đưa   nguồn vốn đầu tư  cơng vào nền kinh tế, kích thích tăng trưởng và phát triển. Thực hiện   phân cấp, phân quyền cao trên tinh thần tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các bộ, ngành địa   phương Thứ hai, nâng cao chất lượng cơng tác quản lý vốn đầu tư XDCB, đặc biệt cần tiếp tục  cải cách khâu thẩm định và giám sát đánh giá chương trình, dự án đầu tư cơng nhằm phát   huy hiệu quả trong quản lý, sử dụng vốn như trong Nghị quyết 27/NQ­CP ngày 21/2/2017  đã nhấn mạnh: “Hồn thiện hệ thống quản lý đầu tư cơng theo thơng lệ quốc tế đảm bảo  đến năm 2019 đạt chất lượng tương đương trung bình các nước ASEAN­4, trong đó  ưu   tiên đổi mới cách thức lập và thẩm định, đánh giá và lựa chọn dự án đầu tư cơng Các bộ, ngành, cơ quan liên quan rà sốt, hồn thiện hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn, định   mức kinh tế ­ kỹ thuật, đơn giá xây dựng, suất đầu tư và giá trong lĩnh vực xây dựng của   các ngành kinh tế để quản lý chặt chẽ, tiết kiệm đầu tư cơng. Tăng cường cơng tác kiểm  tra, thanh tra, kiểm tốn, giám sát việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong quản lý đầu tư  cơng; Kiểm sốt chặt chẽ  mục tiêu, hiệu quả  sử  dụng các nguồn vốn đầu tư; Bảo đảm  cơng khai, minh bạch trong việc huy động, quản lý, sử  dụng vốn vay theo quy định của   Luật NSNN, Luật Đầu tư công… Thứ  ba, nghiên cứu để  thống nhất đầu mối quản lý ngân sách nhà nước về  vốn đầu tư  XDCB  chỉ  nên giao  cho  một    quan  thực  hiện (cơ   quan tài chính hoặc    quan  kế  hoạch). Như  vậy, vừa đảm bảo ngun tắc một việc chỉ  giao cho một cơ  quan chủ  trì   thực hiện, quy về một đầu mối chịu trách nhiệm chính; đồng thời chu trình ngân sách sẽ  được thực hiện thống nhất, khép kín bởi một cơ quan từ khâu lập dự tốn, thực hiện dự  tốn và quyết tốn.      Tài liệu tham khảo: 1. Trần Kim Chung (2014), Tái cấu trúc đầu tư  cơng trong khn khổ  đổi mới mơ hình   tăng trưởng của Việt Nam; 2. Nguyễn Tú Anh (2015), Tái cơ cấu đầu tư cơng; 3. Lê Thị Mai Liên, sách Tài chính Việt Nam 2013­2014, Viện Chiến lược và Chính sách tài   chính: Tái cơ cấu đầu tư cơng và những vấn đề đặt ra; 4. Hồng Như Quỳnh, sách Tài chính Việt Nam 2015, Viện Chiến lược và Chính sách tài   chính: Đánh giá tái cấu trúc đầu tư cơng đến tăng trưởng; 5. Báo cáo của Vụ Tổng hợp kinh tế tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mơ hình tăng   trưởng theo hướng bền vững tại Việt Nam; 6. Ngơ Thắng Lợi (2012), Tái cấu trúc đầu tư cơng: Đánh giá thực hiện 2012, quan điểm   định hướng và giải pháp cho năm 2013 và những năm tiếp theo; 7. Đặng Đức Anh (2013), Đánh giá về thực trạng giám sát dự án đầu tư cơng; 8. Luật NSNN, Luật Đầu tư cơng và các văn bản liên quan; 9. Báo cáo số 470,472/BC­CP ngày 19/10/2016 của Chính phủ trình Quốc hội về kế hoạch   đầu tư cơng trung hạn 2016­2020 và tình hình thực hiện năm 2016, kế hoạch năm 2017  ...  trương đầu tư,  quyết định dự  án đầu tư.  Quy trình  quản lý vốn đầu tư  bị  tách rời  ở nhiều khâu do nhiều cơ quan đảm nhiệm như: Lập kế  hoạch và phân bổ vốn do cơ quan kế hoạch và đầu tư  thực hiện,  còn tổng hợp kết quả ... thủy lợi, y tế, giáo dục… Những vấn đề đặt ra Bên cạnh những kết quả  đạt được, thực hiện đầu tư  cơng thời gian qua cũng đang có  những tồn tại và hạn chế, như sau: Một là, về thể chế đầu tư cơng. Theo quy định tại Luật Đầu tư cơng, để được bố trí vốn. .. Về cơ quan chủ trì thẩm định trình cấp có thẩm quyết quyết định đầu tư,  Luật Xây dựng quy định đối với dự án sử dụng vốn NSNN thì cơ  quan chun mơn về xây dựng chủ  trì  tổ  chức thẩm định dự  án đầu tư  và xây dựng để  trình người có thẩm quyền quyết định