Chuyên đề Cải cách độc quyền trong ngành điện ở Việt Nam

Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương Trung tâm Thông tin – Tư liệu - Chuyên đề Số 12: Cải cách độc quyền ngành điện Việt Nam Hà Nội - 2018 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) MỤC LỤC Sơ lược ngành điện Việt Nam 2 Tiến trình cải cách độc quyền ngành điện Những vấn đề đặt gợi ý định hướng tiếp tục cải cách 10 Chuyên đề Số 12/2018 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) Trải qua 30 năm đổi mới, kinh tế Việt Nam đạt nhiều thành tựu quan trọng, đặt tảng cho kinh tế thị trường cạnh tranh động Cùng với phát triển mạnh mẽ khu vực kinh tế tư nhân việc thu hẹp quy mô, phạm vi tham gia nhà nước vào hoạt động kinh tế, tạo không gian cho thành phần kinh tế tham gia hoạt động, sáng tạo cạnh tranh Lĩnh vực độc quyền nhà nước thu hẹp theo hướng tập trung vào ngành, lĩnh vực có tính độc quyền tự nhiên, đảm bảo lợi ích công cộng, v.v Ngành điện ngoại lệ Tuy nhiên, đạt nhiều kết quan trọng vấn đề cải cách độc quyền ngành điện Việt nam nhiều vấn đề đặt ra, cần tiếp tục cải cách thời gian tới Sau sơ lược ngành điện nay, viết tập trung làm rõ tiến trình cải cách độc quyền ngành điện, vấn đề đặt định hướng cải cách thời gian tới Sơ lược ngành điện Việt Nam Giống nước khác, ngành điện gồm khâu liên hoàn: sản xuất điện (phát điện) - truyền tải điện - phân phối bán lẻ điện, xảy đồng thời Điện sản xuất nhà máy điện truyền dẫn thông qua hệ thống mạng lưới truyền tải điện phân phối để bán cho khách hàng (hộ) tiêu thụ điện Hình 1: Mơ hình ngành điện Việt Nam Nguồn: FPT Securities (2015), Báo cáo ngành điện, 7/2015 Về khâu sản xuất điện (phát điện), thời điểm đầu năm 2018, nước có 81 nhà máy điện trực tiếp tham gia thị trường điện 25 nhà máy điện gián tiếp tham gia thị trường điện Theo Báo cáo Tập đoàn điện lực Việt Nam (EVN)1, thời điểm 31/12/2016, ngành sản xuất điện Việt Nam có tổng cơng suất lắp đặt 42.135 MW, EVN 25.884 MW, chiếm 61,4%; Tập đồn Dầu khí Việt Nam (PVN) 4.435 MW, chiếm 10,5%; Tập đồn Than Khống sản Việt Nam (TKV) 1.785 MW, chiếm 4,2%; lại máy phát điện nhà đầu tư khác So với năm 2013, tỷ trọng nguồn EVN (2017), Chuyên đề Số 12/2018 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) điện EVN công ty có cổ phần, vốn góp EVN nguồn điện nhà đầu tư nước có xu hướng tăng Bảng Cơ cấu nguồn điện theo chủ sở hữu Năm 2013 Chủ sở hữu Tập đồn Điện lực Việt Nam Cơng suất (MW) 18.569 Tập đồn Dầu khí Việt Nam Tập đồn Cơng nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam BOT & nhà đầu tư khác Tổng Năm 2016 % 60,69 Công suất (MW) 25.884 % 61,4 3.560 11,64 4.435 10,5 1.545 5,05 1.785 4,2 6.923 22,62 10.031 23,9 30.597 100 42.135 100 Nguồn: EVN (2013, 2017) Các nhà máy sản xuất điện Việt Nam tập trung vào ba nhóm chính: thủy điện, nhiệt điện than nhiệt điện khí Theo EVN (2017), tính tới thời điểm 31/12/2016, tổng cơng suất lặp đặt nhóm thủy điện 15.857 MW (chiếm 37,6%), nhiệt điện than 14.448 MW (chiếm 34,4%) nhiệt điện khí 7.502 MW (chiếm 17,8%) Ngồi có nguồn điện khác nhiệt điện chạy dầu loại hình sản xuất điện khác lượng chạy dầu, thủy điện nhỏ, lượng tái tạo Bảng Cơ cấu phát điện theo nguồn thời điểm 31/12/2016 Năm 2013 Loại nguồn Công suất MW 14.925 Nhiệt điện than Năm 2016 48,78 Công suất MW 15.857 37,6 7.058 23,07 14.448 34,3 Nhiệt điện dầu 1.050 3,43 1.370 3,3 Nhiệt điện khí 7.564 24,72 7.502 17,8 2.418 5,8 540 1,2 42.135 100 Thủy điện % Diesel, thủy điện nhỏ tái tạo Nhập Tổng cộng - - % Nguồn: EVN (2013, 2017) Về truyền tải điện: Việc truyền tải điện Tổng công ty Truyền tải điện quốc gia (NPT) đảm nhiệm Đến ngày 31/12/2016, Tổng công ty Truyền tải điện quốc gia quản lý vận hành tổng cộng 23.517 km đường dây (gồm 7.446 km đường dây 500 kV 16.071 km đường dây 220 kV); 126 trạm biến áp (gồm 26 trạm biến áp 500 kV 100 trạm biến áp 220 kV) với tổng dung lượng máy biến áp 67.638 MVA (EVN, 2017) Chuyên đề Số 12/2018 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) Về mạng phân phối điện: Việc phân phối điện thực Tổng công ty, gồm: Tổng công ty Điện lực miền Bắc; Tổng công ty Điện lực miền Trung; Tổng công ty Điện lực miền Nam; Tổng công ty Điện lực Hà Nội; Tổng công ty Điện lực thành phố Hồ Chí Minh Dưới Tổng cơng ty hệ thống công ty thực bán điện tới người tiêu dùng cuối (bao gồm tổ chức, cá nhân) Bảng Mạng phân phối điện tính đến thời điểm 31/12/2016 Hạng mục Đơn vị Số lượng Đường dây 220 kV km 108 Đường dây 110 kV km 19.335 Đường dây điện áp trung thấp km 495.688 Các máy biến áp 220 kV MVA 3.250 Các máy biến áp 110 kV MVA 52.360 Các máy biến áp điện áp trung thấp MVA 89.609 Nguồn: EVN (2017) Các chủ thể quản lý ngành điện gồm Thủ tướng Chính phủ, Bộ: Cơng thương, Kế hoạch Đầu tư, Tài chính, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương với nhiệm vụ tương ứng, cụ thể: Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm phê duyệt thơng qua sách, quy định ngành điện Bộ Công thương chịu trách nhiệm quản lý ngành điện Bộ Công thương xây dựng sáng kiến đổi kế hoạch phát triển điện quốc gia (theo phê duyệt Thủ tướng Chính phủ) giám sát việc thực Bộ Công thương đánh giá, thông qua công khai hạng mục đầu tư ngành điện vấn đề cấp phép cho chủ thể tham gia thị trường bán buôn, bán lẻ cho chủ thể tham gia vào hoạt động sản xuất điện, hoạt động truyền tải phân phối liên quan đến hệ thống điện quốc gia Bộ Cơng thương quản lý chương trình hiệu lượng Bộ Công thương đánh giá xác nhận điều chỉnh giá bán lẻ để Thủ tướng Chính phủ thông qua Cục Điện lực lượng tái tạo (thuộc Bộ Cơng thương) chịu trách nhiệm sách kế hoạch lượng tổng thể, đề xuất đánh giá kế hoạch phát triển lượng điện; kế hoạch phát triển lượng theo địa phương vùng, báo cáo Bộ Công thương; quản lý dự án BOT Cục Điều tiết điện lực (thuộc Bộ Công thương) giúp Bộ Công thương xây dựng quy định vận hành thị trường điện cạnh tranh hướng dẫn thực quy định, đánh giá biểu giá điện phí truyền tải phân phối Cục Điều tiết điện lực ban hành hướng dẫn điều kiện trình tự thủ tục cắt điện Cục Điều tiết điện lực giám sát mức cung cầu điện, nghiên cứu đề xuất giải pháp để đạt cân đối cung - cầu Cục Điều tiết điện lực thiết lập nguyên tắc định giá; xây dựng biểu giá cho hoạt động có điều tiết cam kết mua Công ty mua bán điện; kiểm tra chi phí sản xuất kinh doanh Chuyên đề Số 12/2018 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) điện, kiểm tra việc thực điều chỉnh giá điện Tập đoàn Điện lực Việt Nam đơn vị điện lực; thực việc công khai minh bạch giá điện; giám sát việc thực kế hoạch dự án đầu tư phát triển nguồn điện lưới truyền tải phân phối, tuân thủ theo kế hoạch tổng thể, v.v UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch phát triển điện địa phương trình lên Hội đồng nhân dân Bộ Công thương để phê duyệt UBND tỉnh giám sát việc thực kế hoạch phát triển điện địa phương phê duyệt Trong phạm vi quyền hạn giao, UBND tỉnh xây dựng thực kế hoạch giải phóng mặt bằng, tái định cư cho người dân, bồi thường cho người dân bị thu hồi đất tài sản đất, bảo vệ đất cho dự án phát triển điện UBND tỉnh cấp phép cho tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động sản xuất điện quy mô nhỏ giới hạn thầm quyền quy định Cùng với Bộ Công thương, quan ngang Bộ quan thuộc phủ khác, UBND tỉnh tcunxg tham gia vào xây dựng chương chương, dự án khuyến khích sử dụng hiệu lượng Bộ Kế hoạch Đầu tư quan phối hợp phân bổ nguồn lực cho dự án lượng mà chuyên ngành, quan trình để Thủ tướng Chính phủ xem xét, thơng qua Bộ Tài có thẩm quyền việc đánh thuế hoạt động lượng Cùng với Bộ Cơng thương, Bộ Tài ban hành hướng dẫn chi tiêu xây dựng, đánh giá, công khai sửa đổi kế hoạch phát triển điện Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) chịu trách nhiệm đáp ứng nhu cầu điện cho phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo tiến độ thực dự án phát điện truyền tải điện giao theo Kế hoạch tổng thể cải thiện lực quản trị kinh doanh, hiệu vận hành văn hóa doanh nghiệp Các đơn vị thuộc EVN gồm: - Tổng công ty Truyền tải điện quốc gia đơn vị vận hành truyền tải hình thành sở công ty truyền tải trước Là công ty truyền tải nhất, trách nhiệm Tổng công ty truyền tải điện quốc gia gồm vận hành thiết bị truyền tải, điều phối tu, bảo dưỡng tài sản; bảo đảm tuân thủ chất lượng tiêu chuẩn dịch vụ, tuân thủ nguyên tắc cho thị trường đơn vị vận hành hệ thống truyền tải xây dựng Cục Điều tiết điện lực thông qua - Trung tâm điều độ hệ thống điện quốc gia với ba trung tâm điều độ hệ thống điện khu vực, đơn vị vận hành hệ thống thị trường Trách nhiệm trung tâm xác định hạn mức tối đa công suất sẵn có hệ thống truyền tải; tối ưu yêu cầu dịch vụ phụ trợ; thiết lập tiêu chuẩn kỹ thuật cho thiết kế cơng trình truyền tải; phát triển chương trình phối hơp bảo vệ; giám sát việc tuân thủ vàđề xuất cập nhật tiêu chí hiệu suất tối thiểu hệ thống truyền tải; điều phối vấn đề với tổ chức có trách nhiệm nước tất vấn đề liên quan đến chức mình; chuẩn bị dự báo nhu cầu điện hàng năm; xác định số lượng hợp đồng hàng năm từ công ty phát điện trực tiếp phân bổ cho tháng năm; chuẩn bị công khai kế hoạch hoạt động hàng năm hàng tháng; công khai giá trị nước hàng tuần, lịch sản xuất, giá cận biên hệ thống thông tin khác; ban hành báo cáo toán Chuyên đề Số 12/2018 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) - Công ty mua bán điện người mua hoạt động đơn vị riêng biệt EVN thị trường phát điện cạnh tranh Công ty người bán buôn đặc biệt tham gia cam kết mua điện với nhà máy phát điện phù hợp với quy định quy định có liên quan Tiến trình cải cách độc quyền ngành điện Trước năm 1990, hầu hết tất ngành điện giới ngành công nghiệp độc quyền tập đoàn nhà nước (đa số) tư nhân tổ chức dạng tích hợp dọc, nghĩa tất khâu phát điện, truyền tải, phân phối bán lẻ đơn vị độc quyền thực Ở Việt Nam, ngành điện xuất phát từ mơ hình cơng ty điện lực độc quyền nhà nước liên kết dọc truyền thống Năm 1994, đường dây truyền tải điện Bắc - Nam vào hoạt động kết nối hệ thống điện miền nước thành hệ thống điện thống tồn quốc Cùng với việc thành lập Tổng công ty Điện lực Việt Nam (nay Tập đoàn Điện lực Việt Nam) thực tất chức sản xuất, truyền tải, phân phối bán lẻ điện, nghĩa doanh nghiệp độc quyền thực tất khâu, công đoạn ngành điện (Lê Đồng Hải, 2017) Hay nói cách khác, vị độc quyền nhà nước ngành điện trao cho DNNN (Tập đoàn Điện lực Việt Nam) thực Mơ hình hình thành phát triển dựa đặc trưng riêng sản phẩm điện lý thuyết hiệu kinh tế theo quy mơ tổ chức, lý thuyết chi phí giao dịch áp dụng vào ngành điện Về lý thuyết, mơ hình giảm thiểu chi phí cố định, chi phí giao dịch, phối hợp tốt đầu tư, vận hành, khai thác, từ dẫn đến chi phí đầu tư phát triển tối ưu nhất; công tác quản lý kỹ thuật, công tác điều độ, vận hành, sửa chữa, bảo dưỡng hệ thống điện ưu việt chịu điều hành, chi phối tổ chức Hơn nữa, công ty điện lực có nghĩa vụ cung ứng điện đến khách hàng địa bàn phục vụ kể phụ tải xa như: khu dân cư, miền núi, hải đảo vùng nông thôn Tuy nhiên, khách hàng hội quyền lựa chọn người bán điện cho mà mua điện từ cơng ty độc quyền.Trong chế này, công ty điện lực chủ trì tham mưu, đề xuất chế sách quản lý nhà nước hoạt động điện lực (Nguyễn Hữu Khoa, 2012) Tuy nhiên, mơ hình công ty điện lực truyền thống bộc lộ nhiều khiếm khuyết như: (i) Giá bán điện bao gồm chi phí giá thành chi phí đầu tư hệ thống điện làm cho khách hàng dùng điện phải trả giá cho cơng trình đầu tư khơng hiệu quả, hay lạc hậu thiết bị công nghệ; (ii) Cơ chế độc quyền không tạo động lực để công ty điện lực giảm giá thành, tăng lợi nhuận xây dựng chiến lược cạnh tranh thị trường; (iii) Việc điều chỉnh theo truyền thống thường dẫn đến giá cao; (iv) Trợ giá chéo loại khách hàng tạo nên hoạt động hiệu quả.Kết ngành điện lực có hiệu sản xuất kinh doanh hiệu đầu tư không cao Hơn nữa, xu hướng cấu trúc lại ngành công nghiệp điện nhiều nước giới diễn mạnh mẽ, chuyển dần hướng cạnh tranh thị trường với mục đích giảm giá điện, nâng cao chất lượng thông qua cạnh tranh thị trường Quá trình Chuyên đề Số 12/2018 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) diễn tác động tiến công nghệ, thay đổi quan điểm trị, luật điện lực, điều kiện tài chất lượng điện năng, v.v Ngồi ra, xem xét từ quy luật cung - cầu thị trường thấy: Nếu lý đó, loại hàng hố có nhà cung ứng, người tiêu dùng khơng có hội lựa chọn; theo đó, nguyên nhân động lực cạnh tranh khơng có, giá thành hàng hố khơng giảm, chất lượng khó cải thiện Trên thị trường điện, cầu sản lượng điện cần thiết cung cấp cho nhà truyền tải (cấp 1) - phân phối (cấp 2) nhà tiêu thụ; cung tổng lượng điện mà nhà sản xuất cung ứng cho thị trường Xuất phát từ đặc trưng khâu ngành điện thấy ngành điện có tiềm cạnh tranh khâu sản xuất điện (phát điện) kinh doanh điện (bán buôn bán lẻ điện); khâu truyền tải phân phối điện khâu có tính chất độc quyền tự nhiên2 nên khó có tính khả thi để thực cạnh tranh việc cung cấp dịch vụ truyền tải phân phối điện Như vậy, khâu sản xuất điện cần thực thị trường cạnh tranh; theo đó, nhà máy điện phải thuộc sở hữu nhiều công ty khác thay trực thuộc cơng ty quản lý điều hành Tương tự vậy, khâu kinh doanh điện muốn có cạnh tranh phải tạo chế để có nhiều nhà cung ứng tham gia thị trường Nhu cầu điện ngày tăng mạnh nguồn cung điện hạn chế Đến năm 1995, có đến gần 50% dân số Việt Nam chưa tiếp cận điện Để giải vấn đề này, Chính phủ đặt mục tiêu cụ thể cho năm Theo đó, nguồn cung điện tăng với việc tiếp cận điện tăng lên 93% dân số vào năm 2004 (ADB, 2015) Tuy nhiên, để đạt mục tiêu điện khí hóa, EVN đối mặt với nhiều khó khăn tài quản lý Điều tạo áp lực tài đáng kể cho phủ doanh thu EVN không bù đắp đủ nhu cầu vốn đầu tư bảo trì hoạt động hệ thống điện Để giải vấn đề này, Chính phủ cho phép tham gia nhà sản xuất điện độc lập vào năm 2000 Chính phủ bắt đầu thực cấu lại EVN năm 2003 Xuất phát từ đòi hỏi thực tế trên, để thúc đẩy cải cách, Luật Điện lực Quốc hội Việt Nam thơng qua năm 2004 (sau sửa đổi, bổ sung số điều năm 2012) thức đặt quy định lộ trình xây dựng phát triển thị trường điện cạnh tranh Việt Nam.Điều Luật Điện lực năm 2004 Luật Điện lực (sửa đổi) năm 2012 quy định “Xây dựng phát triển thị trường điện lực theo ngun tắc cơng khai, bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh, có điều tiết Nhà nước để nâng cao hiệu hoạt động điện lực; bảo đảm quyền lợi ích hợp pháp đơn vị điện lực khách hàng sử dụng điện; thu hút thành phần kinh tế tham gia hoạt động phát điện, phân phối điện, bán buôn điện, bán lẻ điện tư vấn chuyên ngành điện lực Nhà nước độc quyền hoạt động truyền tải, điều độ hệ thống điện quốc gia, xây dựng vận hành nhà máy điện lớn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh” Đây bước ngoặt thay đổi định hướng tính chất phát triển ngành điện Việt Nam Cạnh tranh ngành điện thức chấp nhận thúc đẩy Theo đó, chế, sách định hướng phát triển thị trường điện cạnh tranh, xác định rõ khâu, cơng đoạn trì độc quyền nhà nước; khâu, công đoạn Trên mặt địa lý để nhiều công ty xây dựng nhiều lưới điện truyền tải phân phối Chuyên đề Số 12/2018 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) thực thị trường cạnh tranh.Điều đòi hỏi phải phá vỡ độc quyền Tập đồn Điện lực Việt Nam, hình thành thị trường bán buôn điện cạnh tranh cuối thị trường bán lẻ điện cạnh tranh Như vậy, khung pháp luật xác định chủ trương Nhà nước không giữ độc quyền toàn ngành điện muốn tạo lập thị trường điện cạnh tranh khâu phát điện, phân phối điện, bán buôn bán lẻ điện Quy định cụ thể hóa Quyết định số 26/2006/QĐ-TTg ngày 26/1/2006 Thủ tướng Chính phủ việc phê duyệt lộ trình, điều kiện hình thành phát triển cấp độ thị trường điện lực Việt Nam, sau thay Quyết định số 63/2013/QĐ-TTg ngày 08/1/2013 quy định lộ trình, điều kiện cấu ngành điện để hình thành phát triển cấp độ thị trường điện lực Việt Nam Theo đó, lộ trình cải cách ngành điện xác định cụ thể Các định rõ để thực thị trường phát điện cạnh tranh, yêu cầu trước tiên nhà máy điện tham gia thị truường phải bình đẳng, khơng phân biệt đối xử nhà máy Trừ nhà máy điện lớn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng quy định Điều Luật Điện lực, Tổng công ty phát điện, nhà máy điện thuộc Tập đoàn Điện lực Việt Nam phải tách thành đơn vị phát điện độc lập, chung lợi ích với đơn vị bán bn điện, đơn vị truyền tải điện, đơn vị điều độ hệ thống điện quốc gia đơn vị điều hành giao dịch thị trường điện lực Hình Lộ trình cải cách ngành điện theo Quyết định số 63/2013/QĐ-TTg Thị trường phát điện cạnh tranh 1/7/2012 Thị trường bán buôn điện 2015 Thị trường bán lẻ điện 2017 2021 Vận hành hành thí điểm chỉnh Vận hồn Chun đề Số 12/2018 Vận hành hành thí điểm chỉnh 2023 Vận Vận hành hồn hành thí điểm chỉnh Vận hồn Cổng thơng tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) - Thị trường phát điện cạnh tranh (cấp độ 1): Tiếp tục thực thị trường phát điện cạnh tranh đến hết năm 2014 - Thị trường bán buôn điện cạnh tranh (cấp độ 2): + 2015-2016: Thực thị trường bán bn điện cạnh tranh thí điểm + 2017-2021: Thực thị trường bán bn điện cạnh tranh hồn chỉnh - Thị trường bán lẻ điện cạnh tranh (cấp độ 3): + 2021-2023: Thực thị trường bán lẻ điện cạnh tranh thí điểm + Sau 2023: Thực thị trường bán lẻ điện cạnh tranh hoàn chỉnh Trong giai đoạn 3, để hình thành thị trường bán lẻ điện cạnh tranh hồn chính, phận bán lẻ điện thuộc cơng ty điện lực tách thành đơn vị bán lẻ điện hạch toán độc lập người sử dụng cuối quyền lực chọn nhà cung cấp Nguồn: ADB (2015), http://www.aseanenergy.org Bên cạnh đó, chế, sách xếp, cấu lại khu vực doanh nghiệp nhà nước nói chung xếp, cấu lại ngành điện, Tập đồn Điện lực Việt Nam nói riêng tạo sở pháp lý cho cải cách độc quyền nhà nước ngành điện.Căn Quyết định số 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1782/QĐ-TTg ngày 23/11/2012 phê duyệt Đề án tái cấu Tập đoàn Điện lực Việt Nam giai đoạn 2012-2015, xác định rõ mục tiêu cổ phần hóa, thối vốn nhà nước, vốn Tập đồn công ty con, doanh nghiệp thành viên Gần đây, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 168/QĐ-TTg ngày 7/2/2017 phê duyệt Đề án tái cấu ngành điện giai đoạn 2016-2020, định hướng đến năm 2025 xác định rõ mục tiêu chuyển đổi hoạt động ngành điện theo chế thị trường, tăng cường tính cơng khai, minh bạch, bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh Căn Quyết định số 707/QĐ-TTg ngày 25/5/2017, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số số 852/QĐ-TTg ngày 14/6/2017 phê duyệt Đề án tổng thể xếp, tái cấu doanh nghiệp thuộc Tập đoàn Điện lực Việt Nam giai đoạn 2017-2020 Ngoài ra, hàng loạt văn hướng dẫn thực Luật Điện lực ban hành làm sở pháp lý cho việc cải cách ngành điện nói chung, cải cách độc quyền ngành điện nói riêng Theo đó, cải cách độc quyền ngành điện đạt kết định, thể hiện: - Trước Luật Điện lực năm 2004, EVN độc quyền tồn quy trình sản xuất kinh doanh điện Năm 2008, EVN thực tách hình thành đơn vị truyền tải phân phối điện riêng (Công ty truyền tải điện quốc gia; công ty điện lực) Năm 2012, EVN thực tách hoạt động phát điện hình thành tổng công ty phát điện (GENCO) - Khâu phát điện có chuyển biến tích cực Quy mơ thị trường phát điện cạnh tranh không ngừng mở rộng Từ năm 2000, đơn vị sản xuất điện độc lập (ngoài EVN) bắt đầu tham gia đầu tư sản xuất điện Theo đó, chủ thể tham gia thị trường phát điện có thay đổi, EVN khơng còn là đơn vị nhất Chuyên đề Số 12/2018 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) tham gia sản xuất điện Ngoài EVN Tổng cơng ty phát điện (GENCO), có tham gia nhà máy điện độc lập (IPP) (trong Tập đồn Dầu khí Việt Nam (PVN) Tập đồn Cơng nghiệp Than Khoáng sản Việt Nam (TKV) hai nhà đầu tư IPP lớn nhất) nhà đầu tư nước nước Số lượng nhà máy tham gia giao dịch thị trường điện tăng đáng kể (từ 31 đơn vị phát điện trực tiếp tham gia thị trường phát điện cạnh tranh thời điểm tháng 7/2012 lên 80 đơn vị vào tháng 7/2017) Theo Quyết định số 95/QĐ-ĐTĐL ngày 27/12/2017 Cục Điều tiết điện lực ban hành danh sách nhà máy điện tham gia thị trường điện cạnh tranh năm 2018, có 81 nhà máy điện trực tiếp tham gia thị trường điện 25 nhà máy điện gián tiếp tham gia thị trường điện Như vậy, số lượng đơn vị cung cấp nguồn điện phát triển - Thông tin vận hành thị trường điện công bố đầy đủ, nâng cao tính minh bạch, cơng việc huy động nguồn điện; tạo môi trường cạnh tranh cơng khai, bình đẳng, lành mạnh đơn vị tham gia; tạo động lực cho nhà máy phát điện chủ động vận hành, rút ngắn thời gian sửa chữa bảo dưỡng, giảm chi phí vận hành, chủ động chào giá, góp phần nâng cao hiệu sản xuất giảm chi phí phát điện, nâng cao hiệu hoạt động toàn hệ thống Những vấn đề đặt gợi ý định hướng tiếp tục cải cách Mặc dù đạt kết nhiều vấn đề đặt ra, thể hiện: - Độc quyền nhà nước trao cho DNNN ngành điện ngành độc quyền cao EVN vừa người mua vừa người bán thị trường Mặc dù EVN khơng đơn vị tham gia sản xuất điện EVN (bao gồm GENCO) vẫn chiếm tỷ trọng chi phối thị trường phát điện, đồng thời vẫn là đơn vị mua buôn nhất mua từ các nguồn phát điện và là đơn vị nhất bán buôn điện cho các Tổng công ty điện lực và các đơn vị bán lẻ điện EVN giữ vai trò việc đảm bảo cung cấp điện cho kinh tế.EVN có nhiệm vụ định chiến lược, định hướng chiến lược phát triển ngành điện, phát triển dự án điện, cân đối nguồn cung nhu cầu tiêu thụ nước Với vai trò tuyệt đối ngành điện, EVN có quyền định gần tất vấn đề ngành việc mua điện từ đâu, giá mua điện… - Tại khâu phát điện, EVN khơng độc quyền phát điện nhưngEVN đơn vị thuộc EVN chi phối thị trường phát điện Tính đến hết năm 2016, tổng cơng suất đặt hệ thống điện Việt Nam 42.135 MW, đó, cơng suất nguồn điện EVN tổng công ty phát điện trực thuộc sở hữu 25.884 MW (chiếm tỷ lệ 61,4% tồn hệ thống), cơng suất nguồn EVN 16.251 MW (chiếm 38,6%) Do thị trường phát điện, EVN coi đơn vị có sức mạnh thị trường đáng kể Bên cạnh EVN, PVN Vinacomin-Power thuộc TKV nhà đầu tư độc lập (IPP) lớn Việt Nam, góp phần EVN tạo thành trụ cột ngành điện với 76% tổng công suất Đây tập đồn kinh tế, tổng cơng ty nhà nước nên vấn đề chi phối sở hữu nhà nước lớn, việc tạo lập thị trường cạnh tranh, bình đẳng cho nhà đầu tư nhỏ vấn đề cần quan tâm Chuyên đề Số 12/2018 10 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) Hơn nữa, số lượng nhà máy trực tiếp tham gia thị trường điện tăng nhanh thị phần nhà máy điện gián tiếp tham gia thị trường điện cao Hiện nay, có khoảng 51% công suất đặt tham gia thị trường điện theo hình thức gián tiếp khơng tham gia xác định giá thị trường Do vậy, giá thị trường chưa thực phản ánh xác chi phí biên hệ thống điện3 - Tại khâu truyền tải, phân phối bán lẻ, nay, EVN nắm độc quyền phân khúc từ mua buôn điện, truyền tải, phân phối/ bán lẻ điện + Trung gian mua bán điện:Công ty mua bán điện (EPTC) thành lập năm 2008, trực thuộcEVN đơn vịduy nhấtđược phép mua buôn điện từ tất đơn vị phát điện thị trường bán buôncho công ty phân phối điện Theo đó, Cơng ty mua bán điện có trách nhiệm:lập kế hoạch, đàm phán thực hợp đồngmua bán điện; thu mua toàn điện thị trường điện; phối hợp với Trung tâm điều độ hệ thống điện quốc gia (cũng thuộc EVN) công tác lập kế hoạch vận hành thị trường điện tháng tới, năm tới cácnhiệm vụ khác theo quy định thị trường điện + Truyền tải điện khâu trung gian để mang vận chuyển điện đến khâu phân phốivà bán lẻ Tổng công ty Truyền tải điện Quốc gia (EVNNPT)đang thực vai trò đơn vị truyền tải điện, quản lý vận hành hệ thống lưới điện truyền tải cấp điện.EVNNPThiện công ty EVN nắm 100% vốn điều lệ4 Như vậy, nói EVN độc quyền khâu truyền tải điện + Khâu phân phối, bán lẻ đến người sử dụnglà mắt xích mà EVN nắm độc quyền (EVN nắm giữ 100% Tổng công ty Điện lực - PC)5 Như vậy, EVN (trực tiếp thông qua công ty EVN nắm giữ 100% vốn điều lệ) quản lý toàn hạ tầng cốt lõi ngành điện, gồm hệ thống lưới điện (truyền tải và phân phối), các hệ thống đo đếm điện (công tơ đo đếm, thu thập, lưu trữ và quản lý số liệu đo đếm) và hệ thống công nghệ thông tin phục vụ công tác vận hành hệ thống điện và thị trường điện Lưới điện truyền tải phân phối Tổng công ty truyền tải điện quốc gia Tổng công ty điện lực gồm Tổng công ty Điện lực miền Bắc (EVNNPC), Tổng công ty Điện lực miền Trung (EVNCPC), Tổng công ty Điện lực miền Nam (EVNSPC), Tổng công ty Điện lực thành phố Hà Nội (EVNHANOI) Tổng công ty Điện lực thành phố Hồ Chí Minh (EVNHCMC) quản lý; hạ tầng đo điện Trung tâm Điều độ hệ thống điện quốc gia (A0) trực thuộc EVN quản lý, v.v Như vậy, có chuyển đổi nói ngành điện Việt Nam tồn mơ hình độc quyền theo chiều dọc EVN vừa đơn vị phát điện chi phối (trên 61%), lại vừa sở hữu vận hành đơn vị mua bán điện (Công ty mua bán điện), đơn vị truyền tải, đơn vị vận hành hệ thống điện điều hành giao Xem http://www.erav.vn/d4/news/Nhin-lai-5-nam-van-hanh-thi-truong-dien-Viet-Nam-1-609.aspx Truy cập ngày 10/6/2018 Trước đây, lưới điện cao 220-500kV thuộc quản lý Công ty truyền tải điện (PTC 1,2,3,4) đơn vị trực thuộc EVN Sau năm 2008, Tổng công ty truyền tải điện (NPT) thành lập, Công ty truyền tải điện trở thành thành viên Tổng công ty truyền tải điện Trước phân khúc chịu quản lý 11 Công ty điện lực, 10 đơn vị hạch tốn độc lập đơn vị cổ phần hóa Cơng ty cổ phần điện lực Khánh Hòa (KHP) Sau năm 2010, tái cấu lại thành 05 Tổng Cơng ty điện lực (PC) nhằm chun mơn hóa cho khu vực chuẩn bị cho thị trường bán buôn điện cạnh tranh Chuyên đề Số 12/2018 11 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) dịch thị trường Theo đó, mối liên kết theo chiều dọc đơn vị EVN tất khâu ngành điện (phát điện, truyền tải, phân phối, bán lẻ) tạo lợi cạnh tranh cho công ty trực thuộc EVN, đặc biệt thị trường phát triển lên cao hơn, có nhiều nhà đầu tư tư nhân tham gia vào Hay nói cách khác, thiếu tảng thị trường cạnh tranh chưa đảm bảo tính độc lập doanh nghiệp khâu sản xuất - truyền tải - phân phối bán lẻ Chính vậy, hệ lụy xảy ra: (i) Đàm phán, ký kết hợp đồng mua bán điện từ nguồn điện ngồi EVN khó khăn hơn, thiếu minh bạch thường kéo dài; (ii) Giá bán điện phụ thuộc vào định EVN; (iii) Việc độc quyền EVN gây cản trở đáng kể cho việc thu hút nguồn đầu tư tư nhân, đầu tư trực tiếp từ nước ngoài, gây cản trở lớn cho việc phát triển ngành điện, vốn ngành có chi phí đầu tư lớn Để khắc phục vấn đề trên, thời gian tới, cần tiếp tục cải cách theo hướng sau: Một là, thực cấu lại ngành điện, đặc biệt tiếp tục tái cấu EVN - Tiếp tục tổ chức lại nhà máy điện thuộc EVN thành đơn vị phát điện độc lập Yêu cầu trước tiên để thực thị trường phát điện cạnh tranh nhà máy điện tham gia thị trường phải bình đẳng, khơng phân biệt đối xử nhà máy điện thuộc EVN nhà máy điện thuộc ngành khác EVN PVN, TKV… - Tổ chức lại Công ty mua bán điện, sớm phá bỏ độc quyền hay vị trí người mua EVN EVN cần chuyển giao phân bổ dần hợp đồng mua bán điện EVN ký cho Tổng công ty Điện lực - Tổ chức lại đơn vị điều độ hệ thống điện quốc gia hay đơn vị vận hành hệ thống điện thị trường điện (SMO), phải đơn vị hoạt động phi lợi nhuận, tách biệt độc lập hoàn tồn với EVN, cơng ty TNHH thành viên tách biệt riêng EVN Đơn vị cần phải độc lập với bên mua điện bên bán điện Mức độ độc lập cần phải tuyệt đối, từ sở vật chất, nhân sự, chức tách biệt với phận khác EVN - Tách đơn vị truyền tải độc lập để đảm bảo cạnh tranh bình đẳng - Việc thực cấp độ thị trường bán buôn, bán lẻ điện cạnh tranh mở rộng tham gia đơn vị EVN Hiện EVN nắm giữ tồn bán bn bán lẻ Thực cấp độ liên quan chặt chẽ tới nội dung tái cấu trúc EVN ngành điện - Các nhà máy điện có lãnh thổ Việt Nam không thiết phải đấu nối với lưới điện quốc gia (hoặc nối để trao đổi) bán cho Công ty mua bán điện thuộc EVN; có quyền bán trực tiếp cho khách hàng theo quy định Chính phủ Luật Điện lực Khách hàng tiêu thụ điện ở mọi quy mô đều có quyền lựa chọn, thay đổi đơn vị bán điện cho mình Hai là, thực hiệu lộ trình hình thành phát triển thị trường điện cạnh tranh Việt Nam quy định Quyết định số 63/2013/QĐ-TTg ngày 08/11/2013 Thủ tướng phủ Chuyên đề Số 12/2018 12 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) Ba là, tăng cường sách khuyến khích tham gia nhà đầu tư ứng dụng công nghệ đại, hiệu kinh tế môi trường; phát triển lượng tái tạo; khuyến khích mơ hình (như cụm lượng tái tạo nhỏ, tận dụng tài nguyên tham gia doanh nghiệp người dân, giảm gánh nặng cho nhà nước đầu tư phát triển điện) Bốn là, trọng sách khuyến khích sử dụng điện tiết kiệm hiệu quả; sách giá mua-giá bán tính đủ chi phí ngoại biên cho loại hình doanh nghiệp, hướng tới hình thành hệ sách phát triển điện cạnh tranh, xóa bỏ độc quyền Năm là, đảm bảo tiếp cận công tới hệ thống cốt lõi ngành điện (khâu có tính chất độc quyền tự nhiên), gồm hệ thống lưới điện (truyền tải và phân phối), các hệ thống đo đếm điện (công tơ đo đếm, thu thập, lưu trữ và quản lý số liệu đo đếm) và hệ thống công nghệ thông tin phục vụ công tác vận hành hệ thống điện và thị trường điện Nguyên tắc bản nhất việc tiếp cận các hạ tầng cốt lõi để thúc đẩy cạnh tranh ngành điện đó là tiếp cận mở (Open Access) (World Bank, 2013), gồm: Không biệt đối xử (bình đẳng); Minh bạch; Chi phí hợp lý Sáu là, tăng cường vai trò thực chất quan điều tiết; đảm bảo tính độc lập lực quan điều tiết (Cục Điều tiết điện lực) quan quản lý cạnh tranh, đảm bảo tất người dùng mạng truy cập sử dụng mạng lưới cung cấp lượng sở không phân biệt đối xử nhằm thúc đẩy cạnh tranh khâu sản xuất, thương mại bán lẻ Cơ quan điều tiết thực công khai báo cáo hàng năm tổng kết, đánh giá tình hình hoạt động điều tiết vận hành thị trường điện Bảy là, thực công khai cấu giá điện; ban hành thực chế giám sát hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ doanh nghiệp ngành điện, đặc biệt EVN với tham gia Hiệp hội ngành chuyên gia độc lập nhằm đảm bảo chất lượng hoạt động doanh nghiệp lợi ích người tiêu dùng nên kinh tế Chuyên đề Số 12/2018 13 Cổng thông tin kinh tế Việt Nam – VNEP (https://Vnep.org.vn) TÀI LIỆU THAM KHẢO ADB (2015), Assessment of power sector reforms in Vietnam, Country Report, (Xem https://www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/173769/vie-powersector-reforms.pdf) Aloysius Damar Pranadi (2018), The History and Roadmap of Power Sector Reform in Vietnam (Xem http://www.aseanenergy.org/blog/the-history-and-roadmap-of-powersector-reform-in-vietnam/) CIEM (2018), Báo cáo cải cách độc quyền nhà nước ngành công nghiệp mạng lưới Việt Nam EVN (2013), Báo cáo thường niên EVN năm 2013 (EVN Annual Report 2013) EVN (2017), Báo cáo thường niên EVN năm 2017 (EVN Annual Report 2017) FPT Securities (2015), Báo cáo ngành điện, 7/2015 Lê Đồng Hải (2017), Việc tiếp cận hạ tầng cốt lõi thúc đẩy cạnh tranh một số ngành công nghiệp mạng lưới - trường hợp ngành điện, Diễn đàn Chính sách cạnh tranh quốc gia Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương tổ chức tháng 10 năm 2017 Nguyễn Hữu Khoa (2012), Thị trường điện: Định hình trạng ngành điện Việt Nam (Kỳ 1) (Xem http://nangluongvietnam.vn/news/vn/dien-luc-viet-nam/thi-truong-dien-dinhhinh-hien-trang-nganh-dien-viet-nam-(ky-1).html, Truy cập ngày 10/6/2018) World Bank (2013), International Experience with Open Access to Power Grids (Synthesis Report) http://documents.worldbank.org/curated/en/687851468147866316/pdf/789770REVISE D000Power0Grids0KS16013.pdf Chuyên đề Số 12/2018 14 ... cho việc cải cách ngành điện nói chung, cải cách độc quyền ngành điện nói riêng Theo đó, cải cách độc quyền ngành điện đạt kết định, thể hiện: - Trước Luật Điện lực năm 2004, EVN độc quyền toàn... vấn đề cải cách độc quyền ngành điện Việt nam nhiều vấn đề đặt ra, cần tiếp tục cải cách thời gian tới Sau sơ lược ngành điện nay, viết tập trung làm rõ tiến trình cải cách độc quyền ngành điện,... hợp với quy định quy định có liên quan Tiến trình cải cách độc quyền ngành điện Trước năm 1990, hầu hết tất ngành điện giới ngành cơng nghiệp độc quyền tập đồn nhà nước (đa số) tư nhân tổ chức dạng