Bài giảng Phân tích chính sách công – Chương 3: Cấu trúc các vấn đề chính sách

Nội dung của bài giảng trình bày cấu trúc các vấn đề chính sách; các đặc điểm của vấn đề chính sách; hệ thống thứ bậc của các loại đề tài chính sách; sự khác biệt về cấu trúc của ba nhóm vấn đề chính sách; các mô hình chính sách và cấu trúc vấn đề.

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khố 2011-2013 Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách công: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách Chương Cấu trúc vấn đề sách Bản chất của vấn đề sách Cấu trúc vấn đề phân tích sách Các mơ hình sách cấu trúc vấn đề Các phương pháp cấu trúc vấn đề Tóm tắt chương Các mục tiêu tìm hiểu Các thuật ngữ khái niệm then chốt Câu hỏi ôn tập Bài tập minh hoạ Tài liệu tham khảo Tình Ước lượng ranh giới vấn đề sách: Cấu trúc vấn đề sức khoẻ an toàn mỏ, an tồn giao thơng đào tạo việc làm Nhiều người tin vấn đề sách điều kiện tuý khách quan mà ta biết thông qua việc xác định “sự kiện” tình cho trước Quan niệm ngây thơ vấn đề sách khơng thấy kiện nhau, chẳng hạn số liệu thống kê gia tăng tội phạm, đói nghèo tình trạng trái đất nóng lên, lý giải theo cách thức khác đối tượng sách khác Vì thế, thơng tin liên quan tới sách thường dẫn đến định nghĩa mâu thuẫn “vấn đề.” Điều kiện khác mà đối tượng sách khác có cách diễn giải khác kiện nhau, cách diễn giải định hình giả định đa dạng chất người, vai trị phủ, chất tri thức Các vấn đề sách phụ thuộc phần vào nhãn quan người mục kích Chương trình bày tổng quan chất vấn đề sách xác định q trình cấu trúc vấn đề phân tích sách Sau so sánh đối chiếu loại mơ hình sách khác nhau, tất sản phẩm việc cấu trúc vấn đề, ta xem xét phương pháp cấu trúc vấn đề sách Chương cấu trúc vấn đề bao trùm q trình sách, “định nghĩa phương án thay cơng cụ có sức mạnh ưu việt.”1 BẢN CHẤT CÁC VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH Vấn đề sách nhu cầu, giá trị, hay hội cải thiện chưa thực hoá Như thấy chương 2, thông tin chất, phạm vi tính nghiêm trọng vấn đề tạo thơng qua việc áp dụng qui trình cấu trúc vấn đề phân tích sách Cấu trúc vấn đề giai đoạn tìm hiểu sách, nhà phân tích tìm kiếm cách định dạng vấn đề có tính cạnh tranh thành phần sách khác Đây có lẽ hoạt động quan trọng nhà phân tích sách Cấu trúc vấn đề hệ thống hướng dẫn trung tâm chế chèo lái ảnh hưởng đến thành công tất giai đoạn khác E E Schattschneider, The Semisovereign People (New York: Holt, Rinehart Winston, 1960), trang 68 Tìm đọc nghiên cứu David Dery, Problem Definition in Policy Analysis (Lawrence: nhà xuất đại học Kansas, 1984) William N Dunn Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách phân tích sách Đáng tiếc thay, nhà phân tích sách xem hay bị thất bại họ giải vấn đề sai, khơng phải họ tìm giải pháp sai cho vấn đề chọn Vượt lên việc giải vấn đề Phân tích sách thường mô tả phương pháp luận giải vấn đề Cho dù điều phần – nhà phân tích thành cơng việc tìm giải pháp cho vấn đề cơng3 – hình ảnh giải vấn đề phân tích sách gây hiểu lầm Hình ảnh giải vấn đề cho ta thấy cách sai lầm nhà phân tích sách nhận diện, đánh giá kiến nghị giải pháp cách thành công cho vấn đề mà không cần nhiều thời gian cơng sức trước để xác lập vấn đề Một cách đắn nhất, phân tích sách nên nhìn nhận q trình đa cấp động phương pháp cấu trúc vấn đề ưu tiên so với phương pháp giải vấn đề (xem hình 3.1) Hình 3.1 cho thấy phương pháp cấu trúc vấn đề trước ưu tiên phương pháp giải vấn đề Các phương pháp cấp độ không phù hợp không hiệu cấp độ tiếp theo, câu hỏi hai cấp độ khác Ví dụ, câu hỏi cấp độ thấp lợi ích rịng (lợi ích trừ chi phí) giải pháp khác cho vấn đề kiểm sốt nhiễm cơng nghiệp giả định công nghiệp vấn đề Ở cấp độ cao tiếp theo, câu hỏi phải trả lời liên quan đến phạm vi tính nghiêm trọng ô nhiễm, điều kiện gây ô nhiễm, giải pháp tiềm ẩn để giảm hay loại trừ nhiễm Ở nhà phân tích nhận thấy cách xác lập vấn đề phù hợp liên hệ chặt chẽ với thói quen lái xe người Mỹ, họ nhiên liệu xăng dầu tương đối rẻ theo tiêu chuẩn giới, phủ trợ giá hậu hĩ Đây câu hỏi cấu trúc vấn đề; câu hỏi trước câu hỏi giải vấn đề Sự phân biệt thể rõ qua biểu đồ phát triển hình 3.1   Cảm nhận vấn đề so với cấu trúc vấn đề Quá trình phân tích sách khơng bắt đầu vấn đề vạch rõ ràng, mà bắt đầu cảm nhận nỗi lo lắng lan truyền dấu hiệu ban đầu tình trạng căng thẳng Những nỗi lo lắng lan truyền dấu hiệu ban đầu tình trạng căng thẳng khơng phải vấn đề, mà tình vấn đề mà nhà phân tích đối tượng sách sách cảm nhận Ngược lại, vấn đề sách “là sản phẩm tư hành động mơi trường; thành tố tình vấn đề chiết xuất từ tình thơng qua phân tích.”5 Cấu trúc vấn đề so với giải vấn đề Phân tích vấn đề q trình đa cấp, bao gồm phương pháp cấp cao để cấu trúc vấn đề phương pháp cấp thấp để giải vấn đề Các phương pháp cấp cao câu hỏi phù hợp với phương pháp mà gần thảo luận việc thiết kế sách hay khoa học thiết kế.6 Các phương pháp cấp cao để cấu trúc vấn đề gọi “siêu phương pháp” Ví dụ tìm đọc nghiên cứu Bernard Barber, Effective Social Science: Eight Cases in Economics, Political Science, and Sociology (New York: Reussell Sage Foundation, 1987) Martin Rein Sheldon H, White, “Policy Research: Belief and Doubt,” Policy Analysis 3, số (1977): 262 Russell A Ackoff, Redesigning the Future: A Systems Approach to Societal Problems (New York: Wiley, 1974), trang 21 Xem nghiên cứu Stephen H Linder B Guy Peters, “From Social Theory to Policy Design,” Journal of Public Policy 4, số (1985): 237-59.; John Dryzek, “Don’t Toss Coins into Garbage Cans: A Prologue to Policy Design,” Journal of Public Policy 3, số (1983): 345-67; Trudi C Miller, “Conclusion: A Design Science William N Dunn Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập mơn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách (metamethods), nghĩa phương pháp “nói về” “xảy trước” phương pháp giải vấn đề Khi nhà phân tích sử dụng phương pháp cấp thấp để giải vấn đề phức tạp, họ có nguy phạm phải sai số loại ba: giải vấn đề sai.7 Hình 3.1 Sự ưu tiên cấu trúc vấn đề phân tích sách Nguồn: William N Dunn, “Mehotds of the Second Type: Coping with the Wilderness of Conventional Policy Analysis,” Policy Studies Review 7, số 4(1988): 720-37 Cảm nhận vấn đề TÌNH HUỐNG CỦA VẤN ĐỀ Cấu trúc vấn đề Hoá giải vấn đề Khơng giải vấn đề VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH KHƠNG ĐÚNG VẤN ĐỀ? CĨ Giải vấn đề Giải lại vấn đề GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH CĨ  GIẢI PHÁP ĐÚNG KHÔNG Giải lại vấn đề so với khơng giải vấn đề hố giải vấn đề Các thuật ngữ giải lại vấn đề, khơng giải vấn đề, hố giải vấn đề ý muốn nói tới ba loại q trình sửa sai.8 Cho dù ba thuật ngữ có gốc từ (trong tiếng La-tinh, solvere nghĩa giải hay hố giải), q trình sửa sai mà ba thuật ngữ nói đến xảy cấp độ khác (hình 3.1) Giải lại vấn đề liên quan đến việc phân tích lại vấn đề cấu trúc đắn để giảm sai số; ví dụ giảm xác suất sai số loại I hay sai số loại II kiểm định giả thiết không; giả thiết Perspective,” ấn phẩm Public Sector Performance: A Turning Point, chủ biên T C Miller (Baltimore: nhà xuất đại học Johns Hopkins, 1985) Howard Raifffa, Decision Analysis (Bài đọc, MA: Addison Wesley, 1968) trang 264 Xem nghiên cứu Russell L Ackoff, “Beyond Problem Solving,” General Systems 19 (1974): 237-39; Herbert A Simon, “The Structure of Ill Structured Problems,” Artificial Intelligence (1973): 181-201 William N Dunn Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập mơn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách sách khơng có ảnh hưởng kết sách Ngược lại, khơng giải vấn đề liên quan đến việc từ bỏ giải pháp dựa vào việc xác lập sai vấn đề – ví dụ sách đổi thị thực thành phố trung tâm vào thập niên 60 – quay lại công việc cấu trúc vấn đề nhằm cố gắng xác lập vấn đề Tiếp đến, hoá giải vấn đề liên quan đến việc từ bỏ vấn đề bị xác lập sai mà không thực nỗ lực để cấu trúc lại hay giải vấn đề Các đặc điểm vấn đề sách Có vài đặc điểm quan trọng vấn đề sách: Tính phụ thuộc vấn đề sách Các vấn đề sách lĩnh vực (ví dụ lượng) thường ảnh hưởng đến vấn đề sách lĩnh vực khác (ví dụ y tế thất nghiệp) Trên thực tế, vấn đề sách khơng phải thực thể độc lập, mà thành phần toàn hệ thống vấn đề mơ tả hay tình trạng hỗn độn (messes), nghĩa hệ thống điều kiện bên dẫn đến tình trạng khơng hài lịng thành phần khác cộng đồng.9 Thật khó, khơng thể giải hệ thống vấn đề (tình trạng hỗn độn) thông qua sử dụng cách tiếp cận phân tích chuyên biệt, nghĩa cách tiếp cận chia nhỏ vấn đề thành cấu phần, vấn đề xác định giải cách độc lập với Đôi việc “giải 10 vấn đề đan xen với cách đồng thời mà cịn dễ giải thân vấn đề.”10 Hệ thống vấn đề phụ thuộc lẫn đòi hỏi cách tiếp cận thể, nghĩa xem vấn đề tách rời đo lường riêng biệt so với hệ thống mà chúng thành phần đan xen với nhau.11 Tính chủ quan vấn đề sách Những điều kiện bên dẫn đến vấn đề xác định, phân loại, giải thích đánh giá cách có chọn lọc Cho dù có nhận thức, đối tượng nhận thức vấn đề – ví dụ, nhiễm khơng khí định nghĩa theo hàm lượng khí CO2 hạt khí – số liệu ô nhiễm lý giải theo cách thức khác Lý vấn đề sách thành phần tình vấn đề chiết xuất nhà phân tích Khác với ngun tử hay tế bào, tình vấn đề cấu trúc phần có tính chủ quan.12 Tính nhân tạo vấn đề sách Ta có vấn đề sách người phán định tính đáng mong đợi việc thay đổi tình vấn đề Các vấn đề sách sản phẩm phán đoán chủ quan người; vấn đề sách trở nên chấp thuận định nghĩa đáng điều kiện xã hội khách quan; vấn đề sách xây dựng, trì, thay đổi mặt xã hội 13 Các vấn đề không tồn tách rời với cá nhân nhóm xác định vấn đề; điều có nghĩa khơng có trạng thái xã hội “tự nhiên” mà tự thân chúng tạo vấn đề sách Russell A Ackoff, Redesigning the Future: A Systems Approach to Societal Problems (New York: Wiley, 1974), trang 21 10 Harrison Brown, “Scenario for an American Renaissance,” Saturday Review, 25-12-1971, 18-19 11 Xem nghiên cứu Ian Mitroff L Vaughan Blankenship, “On the Methodology of the Holistic Experiment: An Approach to the Conceptualization of Large-Scale Social Experiments,” Technological Forecasting and Social Change (1973): 229-53 12 Ackoff, Redesigning the Future, trang 21 13 So sánh với ấn phẩm Peter L Berger Thomas Luckmann, The Social Construction of Reality, ấn lần thứ hai (New York: Irvington, 1980) William N Dunn Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách công: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách Tính động học vấn đề sách Có nhiều giải pháp khác cho vấn đề cho trước có nhiều cách định nghĩa vấn đề “Vấn đề giải pháp nằm dịng chảy liên tục; vấn đề không dừng lại để giải quyết… Các giải pháp vấn đề trở nên lỗi thời chí vấn đề mà giải pháp hướng tới không trở nên lỗi thời.”14 Các vấn đề thực thể học rời rạc, mà hệ thống có mục đích (mục đích luận) (1) khơng có phần tử đồng thuộc tính hay hành vi hay chí thuộc tính hay hành vi bất kỳ; (2) thuộc tính hay hành vi phần tử có ảnh hưởng đến thuộc tính hay hành vi tồn hệ thống; (3) thuộc tính hành vi phần tử, cách thức phần tử ảnh hưởng đến toàn hệ thống phụ thuộc vào thuộc tính hành vi phần tử khác hệ thống; (4) nhóm nhỏ phần tử có ảnh hưởng khơng độc lập với tồn hệ thống.15 Điều có nghĩa hệ thống vấn đề – tội phạm, đói nghèo, thất nghiệp, lạm phát, lượng, ô nhiễm, y tế, an ninh – tách rời thành phần độc lập mà khơng có nguy tạo giải pháp cho vấn đề sai Đặc điểm then chốt hệ thống vấn đề là: tổng thể lớn so với phép cộng đơn giản phận, nghĩa khác mặt định lượng Một chóp đá định nghĩa tổng tất hịn đá riêng lẻ, coi kim tự tháp Tương tự, người viết hay chạy, phận người khơng thể làm Hơn nữa, tư cách thành viên hệ thống làm tăng làm giảm lực thành viên; khơng phải khơng có ảnh hưởng Ví dụ, não mà khơng phải quan thể sống hay quan thay khơng thể hoạt động Một cá nhân, cương vị thành viên quốc gia hay công ty, làm số điều mà anh làm khơng phải thành viên hệ thống, đồng thời anh làm điều khác mà khơng có tư cách thành viên anh khơng làm được.16 Cuối cùng, việc thừa nhận tính phụ thuộc, tính chủ quan, tính nhân tạo, tính động học vấn đề cảnh báo ta hệ lường trước theo sau sách dựa vào giải pháp cho vấn đề sai Ví dụ, ta xem tình vấn đề mà phủ nước Tây Âu phải đương đầu vào cuối thập niên 70 Pháp Tây Đức, tìm cách mở rộng nguồn cung lượng sẵn có thơng qua xây dựng nhà máy lượng hạt nhân sông Rhine, xác định vấn đề lượng thông qua giả định việc sản xuất lượng hạt nhân không phụ thuộc vào vấn đề khác Vì thế, mối quan hệ lượng với hệ thống vấn đề rộng lớn không đưa vào việc xác lập vấn đề Một nhà quan sát xa đến mức dự đoán rằng: Bệnh sốt rét xảy dịch bệnh lớn châu Âu mười năm tới, định Đức Pháp xây dựng nhà máy điện nguyên tử sử dụng nước sơng cho hệ thống làm mát làm cho nhiệt độ nước nằm khoảng nhiệt độ sinh sản muỗi anopheles (muỗi mang mầm bệnh sốt rét).17 Cho dù dự báo không đúng, nhận thức sách lượng liên quan đến hệ thống vấn đề không đạt 14 Ackoff, Redesigning the Future, trang 21 Mitroff Blankenship, “Methodology of the Holistic Experiment,” trang 341-42 16 Ackoff, Redesigning the Future, trang 13 17 Ivan Illich trao đổi với Sam Keen, tường thuật tạp chí Psychology Today (tháng 5-1976) 15 William N Dunn Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập mơn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách Tình trạng nóng lên tồn cầu hệ thống vấn đề Các vấn đề sách so với đề tài sách Nếu vấn đề hệ thống, ta suy đề tài sách hệ thống Các đề tài sách liên quan đến bất đồng chiều hướng hành động thực tế hay tiềm ẩn, mà phản ánh quan niệm cạnh tranh chất vấn đề Một đề tài sách rõ ràng – ví dụ liệu phủ có nên cưỡng chế thi hành tiêu chuẩn chất lượng không khí cơng nghiệp hay khơng – thường hệ tập hợp giả định xung đột chất nhiễm:18 Ơ nhiễm hệ tự nhiên chủ nghĩa tư bản, hệ thống kinh tế chủ sở hữu cơng nghiệp tìm cách trì gia tăng lợi nhuận từ đầu tư Thiệt hại định môi trường giá cần thiết phải trả cho kinh tế tư lành mạnh Ô nhiễm hệ nhu cầu lượng nhà quản lý cơng nghiệp tìm cách thăng tiến máy quan liêu định hướng nghiệp Ô nhiễm nghiêm trọng hệt hệ thống xã hội chủ nghĩa khơng có ơng chủ tư nhân mưu cầu lợi nhuận Ô nhiễm hệ sở thích người tiêu dùng xã hội tiêu dùng đại trà Để bảo đảm tồn công ty, chủ sở hữu nhà quản lý cơng ty phải thoả mãn sở thích người tiêu dùng động hiệu suất cao việc lại ô tô Khả nhận khác biệt tình vấn đề sách, vấn đề sách, đề tài sách then chốt để tìm hiểu cách thức khác qua kinh nghiệm chung biến chuyển thành bất đồng Việc xác lập vấn đề chịu ảnh hưởng giả định mà thành phần sách khác đưa vào tình sách Tiếp đến, cách xác lập vấn đề khác định hình cách thức định nghĩa đề tài sách Trong ví dụ nhiễm mơi trường đây, giả định hoạt động kinh tế tư lành mạnh dẫn đến quan niệm tiêu cực cưỡng chế thi hành tiêu chuẩn chất lượng không công nghiệp, giả định hành vi quản lý cơng ty dẫn đến quan niệm tích cực Ngược lại, giả định sở thích người tiêu dùng tồn cơng ty ảnh hưởng đến quan niệm cho điều tiết phủ khơng phải đề tài, phủ khơng thể làm luật nhu cầu người tiêu dùng Tính phức tạp đề tài sách hình dung thơng qua việc xem xét cấp tổ chức đề tài xác lập (hình 3.2) Các đề tài sách phân loại dựa vào hệ thống thứ bậc loại đề tài: đề tài chính, đề tài thứ cấp, đề tài chức năng, đề tài nhỏ Đề tài đề tài thường phải đương đầu cấp quyền cao bên phạm vi phân xử liên bang, tiểu bang, địa phương Các đề tài thường liên quan đến câu hỏi sứ mệnh quan, nghĩa câu hỏi chất mục đích tổ chức phủ Một đề tài liệu Bộ Y tế dịch vụ nhân lực có nên tìm cách xố bỏ điều kiện dẫn đến đói nghèo hay khơng, câu hỏi sứ mệnh quan Đề tài thứ cấp đề tài nằm cấp độ chương trình quan cấp liên bang, tiểu bang, địa phương Các vấn đề thứ cấp liên quan đến việc xác định ưu tiên chương trình định nghĩa nhóm người hưởng lợi mục tiêu Ngược lại, đề tài chức đề tài nằm cấp độ chương trình dự án, liên quan đến câu hỏi dự 18 Tìm đọc nghiên cứu P Lorry, Social Problems: A Critical Analysis of Theories and Public Policy (Lexington, MA: D C Heath and Company, 1974), trang 23-25 William N Dunn Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách công: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách tốn ngân sách, tài chính, thu mua Cuối cùng, đề tài nhỏ đề tài thường thấy cấp độ dự án cụ thể Các đề tài nhỏ liên quan đến nhân sự, bố trí cán nhân viên, phúc lợi người lao động, thời gian nghỉ phép, làm việc, qui trình qui tắc hoạt động tiêu chuẩn Hình 3.2 Hệ thống thứ bậc loại đề tài sách Các sách chiến lược Các đề tài Các đề tài thứ cấp Các đề tài chức Các đề tài nhỏ Các sách hoạt động Khi ta tiến dần lên hệ thống thứ bậc loại đề tài sách, vấn đề trở nên phụ thuộc lẫn nhau, chủ quan, nhân tạo, có tính động nhiều Cho dù thân thứ bậc phụ thuộc lẫn nhau, số đề tài kêu gọi sách chiến lược, đề tài khác địi hỏi sách hoạt động Chính sách chiến lược sách hệ định tương đối đảo ngược Những đề tài như, liệu Hoa Kỳ có nên đưa quân đến vùng vịnh Ba Tư hay không, hay liệu phủ có nên tái tổ chức dịch vụ dân hay không, đề tài kêu gọi sách chiến lược hệ hành động khơng thể đảo ngược nhiều năm Ngược lại, sách hoạt động sách mà hệ định tương đối đảo ngược được, khơng liên quan đến rủi ro tình trạng bấp bênh tồn thứ bậc cao Cho dù tất loại sách phụ thuộc lẫn – ví dụ, việc thực sứ mệnh quan phụ thuộc phần vào việc có đủ nhân lực hành động – điều quan trọng cần nhận thức tính phức tạp khơng thể đảo ngược sách tăng lên ta di chuyển lên phía hệ thống thứ bậc loại đề tài sách Ba lớp vấn đề sách Có ba lớp vấn đề sách: vấn đề cấu trúc tốt, vấn đề cấu trúc trung bình, vấn đề cấu trúc kém.19 Cấu trúc nhóm xác định tính phức tạp tương đối vấn đề Sự khác biệt vấn đề cấu trúc tốt, vấn đề cấu trúc trung bình vấn đề cấu trúc minh hoạ tốt thông qua xem xét khác biệt yếu tố chung chúng (bảng 3.1) 19 Tìm đọc nghiên cứu Ian I Mitroff Francisco Sagasti, “Epistemology as General Systems Theory: An Approach to the Design of Complex Decision Making Experiments,” Philosophy of the Social Sciences (1973): 117-34 William N Dunn Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập mơn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách Bảng 3.1 Sự khác biệt cấu trúc ba nhóm vấn đề sách Cấu trúc vấn đề Cấu trúc trung bình Số người định Một hay vài Một hay vài Các phương án Có giới hạn Có giới hạn Độ thoả dụng (các giá trị) Nhất trí Nhất trí Các kết Chắc chắn rủi ro Khơng chắn Các xác suất Có thể tính Khơng thể tính Yếu tố Cấu trúc tốt Cấu trúc Nhiều Không giới hạn Xung đột Khơng biết Khơng thể tính Vấn đề có cấu trúc tốt vấn đề liên quan đến hay vài người định tập hợp nhỏ phương án sách Các độ thoả dụng (hay giá trị) phản ánh trí mục tiêu xếp hạng rõ ràng theo thứ tự sở thích người định Các kết phương án biết cách hoàn toàn chắn (tiền định) hay biên độ sai số (rủi ro) chấp nhận Nguyên mẫu vấn đề cấu trúc tốt vấn đề định vi tính hố hồn tồn, tất hệ tất phương án sách lập trình trước Các vấn đề hoạt động thứ bậc tương đối thấp quan nhà nước mang lại minh hoạ cho vấn đề cấu trúc tốt Ví dụ, vấn đề thay phương tiện lại quan vấn đề tương đối đơn giản liên quan đến việc tìm điểm tối ưu qua phương tiện cũ đổi lấy phương tiện mới, có cân nhắc đến chi phí sửa chữa phương tiện cũ, chi phí mua khấu hao phương tiện Vấn đề có cấu trúc trung bình vấn đề liên quan đến hay vài người định số phương án tương đối có hạn Các độ thoả dụng (hay giá trị) phản ánh trí mục tiêu xếp hạng rõ ràng Tuy nhiên, kết phương án khơng chắn (khơng tiền định) mà khơng thể tính tốn biên độ sai số (rủi ro) chấp nhận Nguyên mẫu vấn đề cấu trúc trung bình trị chơi sách hay mơ sách, ví dụ minh hoạ cho gọi “thế lưỡng nan người tù.”20 Trong trò chơi này, hai tù nhân giam giữ hai phòng giam riêng biệt, người nhân viên điều tra thẩm vấn; nhân viên điều tra phải thu lời thú tội hai tù nhân khởi tố Nhân viên điều tra có đủ chứng để buộc tội hai người tội nhẹ, nói với người khơng thú nhận, hai bị buộc tội nhẹ với hình phạt nhẹ; hai thú nhận tội nặng hơn, hai nhận mức án khoan hồng; hai người thú tội, người thú tội hưởng án treo, người chịu mức án nặng Đứng trước tình trạng kết định người kia, chọn lựa “tối ưu” tù nhân thú tội Thế phương án lại dẫn đến án tù năm năm cho hai tù nhân, hai cố gắng hạn chế đến mức tối thiểu án Ví dụ minh hoạ khó khăn việc định kết không chắn, mà cho thấy phương án cá nhân “duy lý” góp phần dẫn đến tình trạng khơng hợp lý nhóm nhỏ, máy quan liêu nhà nước, tổng thể xã hội Vấn đề cấu trúc vấn đề thường liên quan đến nhiều người định khác mà độ thoả dụng (các giá trị) họ hay xếp hạng cách quán Trong vấn đề cấu trúc tốt cấu trúc trung bình phản ánh trí, đặc điểm vấn đề cấu trúc xung đột mục tiêu cạnh tranh Người ta phương án sách kết quả, khơng thể ước lượng rủi ro tình 20 Xem nghiên cứu Anatol Rapoport Albert M Chammah, Prisoner’s Dilemma (Ann Arbor: nhà xuất đại học Michigan, 1965) William N Dunn Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập mơn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách trạng khơng chắn Vấn đề chọn lựa khám phá mối quan hệ tiền định biết, hay tính tốn rủi ro hay tình trạng khơng chắn gắn liền với phương án sách, mà xác định chất vấn đề Nguyên mẫu vấn đề cấu trúc vấn đề định hồn tồn khơng có tính bắc cầu, nghĩa khơng thể chọn phương án sách ưa thích tất phương án sách khác Trong vấn đề cấu trúc tốt cấu trúc trung bình có xếp hạng sở thích mang tính bắc cầu – nghĩa phương án A1 ưa thích phương án A2, phương án A2 ưa thích phương án A3, phương án A1 ưa thích phương án A3 – vấn đề cấu trúc có xếp hạng sở thích khơng có tính bắc cầu Nhiều vấn đề sách quan trọng vấn đề cấu trúc Một học khoa học trị, hành cơng, ngành khác là: vấn đề cấu trúc tốt cấu trúc trung bình diện phối cảnh phủ phức tạp.21 Ví dụ, thật phi thực tế giả định diện hay vài người định với sở thích (độ thoả dụng) đồng nhất, sách cơng tập hợp định có quan hệ với đưa chịu ảnh hưởng nhiều thành phần sách liên đới thời gian dài Hiếm có trí, việc định sách cơng thường dính líu đến xung đột đối tượng sách cạnh tranh Cuối cùng, người ta nhận diện đầy đủ giải pháp khác cho vấn đề, phần điều kiện ràng buộc việc thu thập thơng tin, đồng thời cịn người ta thường khó mà đến xác lập vấn đề cách thoả đáng Một số nhà khoa học xã hội tóm tắt lý khiến vấn đề cấu trúc có ý nghĩa quan trọng đến phân tích sách cơng.22 CẤU TRÚC VẤN ĐỀ TRONG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH Các yêu cầu để giải vấn đề có cấu trúc không giống yêu cầu để giải vấn đề có cấu trúc tốt Trong vấn đề có cấu trúc tốt cho phép ta sử dụng phương pháp thơng thường, vấn đề có cấu trúc địi hỏi nhà phân tích phải tham gia cách chủ động có ý thức vào việc xác định chất vấn đề.23 Khi chủ động xác định chất vấn đề, nhà phân tích phải áp đặt phần vào tình vấn đề mà cịn thực đánh giá hiểu biết có tính phản thân Giải vấn đề phần cơng việc phân tích sách: Cách tiếp cận “giải vấn đề” cho cơng tác sách bắt đầu vấn đề nêu rõ tự thể rõ Người ta cho sách bắt đầu người ta thấy xuất vấn đề thừa nhận, vấn đề mà người ta đặt giả thiết chiều hướng hành động vạch mục tiêu liên quan đến chúng… Nhưng điều xuất vấn đề rõ ràng, mà lo lắng lan truyền Các nhóm áp lực sách trở nên tích cực cách khác thường, hoạt động họ trở nên ấn tượng hơn; báo xã hội thức phi thức cho thấy dấu hiệu xu hướng không thuận lợi, hay xu hướng lý giải 21 Ví dụ, tìm đọc nghiên cứu David Braybrooke Charles E Linblom, A Strategy of Decision (New York: nhà xuất Free, 1963); Herbert A Simon, “Theories of Decision Making in Economic and Behavioral Science,” American Economic Review 1009 (1959), 255-57 22 Ví dụ, tìm đọc nghiên cứu Thomas R Dye, Understanding Public Policy, ấn lần thứ ba, (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1978), trang 30-31; Richard O Mason Ian I Mitroff, Creaating a Dialectical Social Science (Dordrecht, Hà Lan: D Riedel, 1981); James G March Johan P Olsen, “The New Institutionalism: Organizational Factors in Polictical Life,” American Political Science Review 78, số (1984): 739-49 23 Tìm đọc nghiên cứu John R Hayes, Cognitive Psychology (Homewood, IL: nhà xuất Dorsey, 1978): trang 210-23) William N Dunn Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập mơn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách khơng thuận lợi Khi đó, có dấu hiệu vấn đề, vấn đề gì… Nói cách khác, tình người ta cịn phải bàn xem thân vấn đề Việc phân tích sách bao gồm q trình phát xây dựng vấn đề; liên quan đến việc thiết lập vấn đề (cấu trúc vấn đề) nhằm lý giải dấu hiệu căng thẳng bắt đầu hệ thống.24 Tính sáng tạo cấu trúc vấn đề Các tiêu chí để xác định thành cơng việc cấu trúc vấn đề khác với tiêu chí sử dụng để phán đốn thành cơng việc giải vấn đề Muốn giải vấn đề thành cơng, nhà phân tích phải tìm giải pháp kỹ thuật tương đối xác cho vấn đề xác lập rõ ràng Ngược lại, muốn cấu trúc vấn đề thành cơng, nhà phân tích phải tạo giải pháp sáng tạo cho vấn đề xác định mơ hồ Các tiêu chí để phán đốn hành động sáng tạo nói chung áp dụng cho tính sáng tạo cấu trúc vấn đề Việc cấu trúc vấn đề có tính sáng tạo khi:25 (1) sản phẩm phân tích có tính chất lạ đủ để hầu hết người đến giải pháp vậy; (2) q trình phân tích có tính khác thường đủ để liên quan đến việc điều chỉnh hay bác bỏ ý tưởng chấp nhận trước đây; (3) q trình phân tích địi hỏi động thúc đẩy bền bỉ cao đủ để việc phân tích diễn với cường độ cao hay thời gian dài; (4) sản phẩm phân tích xem có giá trị mang lại giải pháp thích hợp cho vấn đề; (5) vấn đề đầu đặt có tính chất mơ hồ, nhập nhằng, xác định đến mức thử thách nhà phân tích xác lập thân vấn đề Các giai đoạn cấu trúc vấn đề Cấu trúc vấn đề q trình có bốn giai đoạn liên quan với nhau: tìm kiếm vấn đề, định nghĩa vấn đề, trình bày vấn đề, cảm nhận vấn đề (hình 3.3) Điều kiện tiên cấu trúc vấn đề thừa nhận hay “sự tồn cảm nhận được” tình vấn đề Khi từ tình vấn đề, nhà phân tích tham gia vào việc tìm kiếm vấn đề Ở giai đoạn này, mục tiêu khám phá vấn đề (nghĩa vấn đề khách hàng hay nhà phân tích) mà khám phá nhiều cách trình bày vấn đề nhiều đối tượng sách khác Các nhà phân tích thực hành thường đứng trước mạng lưới cách xác lập vấn đề khác nhau, rộng lớn rối rắm, có tính động, xây dựng mặt xã hội, phân phối xuyên suốt q trình hoạch định sách Thực chất, nhà phân tích đứng trước siêu vấn đề (metaproblem)26, nghĩa vấn đề vấn đề, có cấu trúc kém, lãnh địa cách trình bày vấn đề đối tượng sách đa dạng xem rộng lớn đến mức quản lý nổi.27 Nhiệm vụ trọng tâm nhà phân tích cấu trúc siêu vấn đề này, nghĩa vấn đề cấp hai mà định nghĩa tập hợp vấn đề cấp một; vấn đề cấp phần tử vấn đề cấp hai Nếu không phân biệt rõ hai cấp độ này, nhà phân tích có nguy xác lập sai vấn đề thông qua nhầm lẫn phần tử tập hợp Nếu không 24 Martin Rein Sheldon H White, “Policy Research: Belief and Doubt,” Policy Analysis 3, số (1977): 262 Tìm đọc nghiên cứu Alan Newell, J C Shaw, Herbert A Simon, “The Process of Creative Thinking,” ấn phẩm Contemporary Approaches to Creative Thinking, chủ biên H F Gruber, G Terrell, M Wertheimer (New York: nhà xuất Atherton, 1962), trang 63-119; tìm đọc thêm chuyên khảo xuất sắc James L Adams, Concetptual Blockbusting (Stanford, CA: Stanford Alumni Association, 1974) 26 Xem nghiên cứu Yehezkel Dror, Design for Policy Sciences (New York: Elsevier, 1971) 27 Một đặc điểm phân biệt khác vấn đề cấu trúc ranh giới vấn đề rộng lớn cách quản lý Tìm đọc nghiên cứu P Harmon D King, Expert Systems: Artificial Intelligence in Business (New York: Wiley, 1985) 25 William N Dunn 10 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập mơn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách phân biệt cấp độ này, nhà phân tích vi phạm qui tắc “bất kể liên quan đến tồn tập hợp khơng thể phần tử tập hợp.”28 Hình 3.3 Các giai đoạn cấu trúc vấn đề SIÊU VẤN ĐỀ Tìm kiếm vấn đề Định nghĩa vấn đề VẤN ĐỀ THỰC CHẤT TÌNH HUỐNG VẤN ĐỀ Cảm nhận vấn đề Trình bày vấn đề VẤN ĐỀ CHÍNH THỨC Khi di chuyển từ siêu vấn đề đến vấn đề thực chất, nhà phân tích cố gắng định nghĩa vấn đề thuật ngữ tổng quát đơn giản Ví dụ, nhà phân tích định liệu vấn đề vấn đề kinh tế học, xã hội học, khoa học trị v.v… Nếu vấn đề thực chất quan niệm vấn đề kinh tế học, nhà phân tích xử lý vấn đề theo yếu tố liên quan đến sản xuất phân phối hàng hoá dịch vụ - ví dụ giá thị trường yếu tố xác định chi phí lợi ích chương trình cơng Như lựa chọn, vấn đề xem vấn đề trị hay xã hội học, nhà phân tích tiếp cận vấn đề theo phân phối quyền lực lực nhóm lực cạnh tranh nhau, giới tinh hoa, hay giai cấp Việc chọn lựa khung khái niệm thường tương tự chọn lựa giới quan, hệ tư tưởng, hay điều bí ẩn phổ biến, cho thấy cam kết vào quan niệm thực tế cụ thể.29 Để minh hoạ tầm quan trọng giới quan, hệ tư tưởng, điều bí ẩn phổ biến việc khái niệm hoá vấn đề thực chất, ta xem nhiều cách định nghĩa đói nghèo Đói nghèo định nghĩa hệ tai nạn hay trạng thái xã hội tránh khỏi, hệ hành động kẻ xấu, hay hệ tình trạng khơng hồn hảo 28 Alfred North Whitehead Bertrand Russell, Principia Mathematica, ấn lần thứ hai, tập I (Cambridge: nhà xuất đại học Cambridge, 1910), trang 101 Tìm đọc thêm nghiên cứu Paul Watzlawick, John Weakland, Richard Fisch, Change: Principles of Problem Formation and Problem Resolution (New York: W W Norton), trang 29 Ian Mitroff Ralph H Kilmann, Mehodological Approaches to Social Science (San Francisco, CA: Jossey Bass, 1978) Xem thêm nghiên cứu Thomas Kuhn, The Structure of Scientific Revolution, ấn lần thứ hai (Chicago: nhà xuất đại học Chicago, 1971); Ian G Barbour, Myths, Models, and Paradigms (New York: Harper & Row, 1976) William N Dunn 11 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách công: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách thân người nghèo.30 Các định nghĩa đói nghèo bao gồm yếu tố giới quan, điều bí ẩn, hay hệ tư tưởng, chừng mực mà định nghĩa liên quan đến nhận thức chọn lọc yếu tố tình vấn đề Các giới quan, hệ tư tưởng, điều bí ẩn thường có phần có phần sai; chúng vừa bổ ích vừa nguy hiểm Trong ví dụ này, việc qui đói nghèo cho tai nạn lịch sử hay cho tính tất yếu tránh khỏi tiêu biểu cho quan điểm tự nhiên học vấn đề xã hội, làm biến dạng thực tế thông qua cho câu hỏi phân phối cải vơ nghĩa, điều bí ẩn làm cho nhà phân tích nhạy cảm trước chất tương đối định nghĩa đói nghèo thơng qua vạch kiện không xã hội mà người ta biết hoàn toàn giải vấn đề Tương tự, việc qui đói nghèo cho nhà tư tha hoá đạo đức hay xấu xa làm biến dạng động thật họ Tuy nhiên, quan điểm đạo đức học này, giải thích đói nghèo theo yếu đạo đức, hướng ý tới cách thức qua sở hữu tư nhân đẩy mạnh lãng phí, bóc lột, vô trách nhiệm xã hội Cuối cùng, việc qui đói nghèo cho tình trạng khơng hồn hảo thân người nghèo dẫn đến đổ lỗi cho nạn nhân thay áp lực xã hội chịu trách nhiệm, mà kiện số người nghèo chọn sống tình trạng mà phần cịn lại xã hội định nghĩa “đói nghèo.” Quan điểm “mơi trường học” này, qui đói nghèo vấn đề xã hội khác cho đặc điểm môi trường tức thời nạn nhân, thường dẫn đến nhãn hiệu tự mâu thuẫn chủ nghĩa nhân đạo, gọi “đổ lỗi cho nạn nhân.” Người theo chủ nghĩa nhân đạo tập trung mối quan tâm nhân đạo họ đến khiếm khuyết nạn nhân, lên án căng thẳng môi trường xã hội mơ hồ tạo khiếm khuyết (tồn từ trước đây), bỏ qua tác động áp lực xã hội liên tục tạo thêm nạn nhân (ngay tại) Đó hệ tư tưởng sáng chói để biện minh cho hình thức hành động xã hội ngang bướng, thiết kế để thay đổi xã hội người ta dự đốn, mà thay đổi nạn nhân xã hội.31 Một vấn đề thực chất xác định xây dựng vấn đề thức cụ thể chi tiết Quá trình từ vấn đề thực chất sang vấn đề thức thực thơng qua việc trình bày vấn đề, liên quan đến việc triển khai cách trình bày (mơ hình) tốn học thức vấn đề thực chất Ở điểm này, khó khăn phát sinh, mối quan hệ vấn đề thực chất có cấu trúc việc trình bày thức vấn đề mong manh hời hợt.32 Việc trình bày chi tiết vấn đề có cấu trúc dạng tốn học thức chưa đủ độ chín hay khơng phù hợp Cơng việc khơng phải tìm giải pháp tốn học đắn mà xác định chất vấn đề Các sai số loại ba (EIII) Một đề tài quan trọng cấu trúc vấn đề vấn đề thực chất vấn đề thức thật tương ứng với tình vấn đề ban đầu Nếu tình vấn đề chứa đựng tồn hệ thống vấn đề phức tạp, yêu cầu trọng tâm phân tích sách xác lập vấn đề thực chất vấn đề thức cho thể đầy đủ tính phức tạp Mức độ tương ứng tình vấn đề cho trước vấn đề thực chất xác định giai đoạn định nghĩa vấn đề Ở đây, nhà phân tích so sánh đặc điểm tình vấn đề vấn đề thực chất Vấn đề thực chất dựa vào giả định ngầm ẩn hay niềm tin chất 30 Lowry, Social Problems, trang 19-46 William Ryan, Blaming the victim (New York: Pantheon Books, 1971), trang 32 Tìm đọc nghiên cứu Ralph E Strauch, “A Critical Look at Quantitative Methodology,” Policy Analysis 2(1976), 121-44 31 William N Dunn 12 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập mơn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách người, thời gian khả xảy thay đổi xã hội thơng qua hành động phủ Tuy nhiên, điều quan trọng không mức độ tương ứng tình vấn đề vấn đề thức, thường nêu lên hình thức cơng thức tốn học hay hệ phương trình Trong giai đoạn (tìm kiếm vấn đề), nhà phân tích khơng tham gia vào việc tìm kiếm hay dừng tìm kiếm sớm có nguy chọn sai ranh giới siêu vấn đề Các khía cạnh quan trọng siêu vấn đề – ví dụ việc xác lập vấn đề người chịu trách nhiệm (hoặc chịu trách nhiệm) thực sách – bị bỏ lại bên ngồi ranh giới siêu vấn đề Trong giai đoạn thứ hai (định nghĩa vấn đề), nhà phân tích có nguy chọn sai giới quan, hệ tư tưởng hay điều bí ẩn để quan niệm tình vấn đề lẽ họ phải chọn vấn đề Trong giai đoạn thứ ba (trình bày vấn đề), rủi ro chọn sai cách trình bày (mơ hình) thức vấn đề thực chất lẽ phải chọn mơ hình Trong trường hợp nào, nhà phân tích phạm phải sai số loại ba (EIII).33 Sai số loại III nhà lý thuyết định Howard Raiffa mô tả sau: Một hệ biến hoá phổ biến toán học mơ tả trường hợp, nhà nghiên cứu chấp nhận bác bỏ gọi giả thiết không Trong học thống kê đầu tiên, sinh viên học họ phải không ngừng cân đối việc phạm phải sai số loại (nghĩa bác bỏ giả thiết khơng đúng) sai số loại hai (nghĩa chấp nhận giả thiết khơng sai)… người thực hành cịn q thường xuyên mắc phải sai số loại ba: giải vấn đề sai.34 Quá trình cấu trúc vấn đề làm phát sinh số đề tài trọng tâm phương pháp luận phân tích sách khoa học sách nói chung Mỗi giai đoạn cấu trúc vấn đề đòi hỏi loại kỹ phương pháp luận khác loại lập luận khác Ví dụ, loại kỹ phù hợp để phát siêu vấn đề kỹ quan sát; vấn đề thực chất, kỹ cần thiết chủ yếu kỹ khái niệm Các mơn tốn học thống kê (kinh tế lượng hay nghiên cứu tác nghiệp) kỹ phù hợp để trình bày vấn đề thức Cấu trúc vấn đề làm phát sinh câu hỏi ý nghĩa khác tính lý (rationality), tính lý khơng đơn việc tìm cách trình bày thức tương đối xác tình vấn đề Đây định nghĩa kỹ thuật tiêu chuẩn tính lý bị trích đơn giản hố thái q q trình phức tạp.35 Tính lý định nghĩa theo cấp độ hơn, việc chọn lựa vơ ý thức hay khơng phê phán giới quan, hệ tư tưởng hay điều bí ẩn làm biến dạng việc khái niệm hoá vấn đề thực chất giải pháp tiềm vấn đề Trong trường hợp này, phân tích sách hệ tư tưởng trá hình.36 33 Xem nghiên cứu Mitroff Frederick Betz, “Dialectical Decision Theory: A Meta-Theory of Decision Makign,” Management Science, 19, số (1972): Kimball xác định sai số loại III “sai số mắc phải đưa câu trả lời cho vấn đề sai.” Tìm đọc nghiên cứu A W Kimball, “Errors of the Third Kind in Statistical Consulting,” Journal of the American Statistical Association 52 (1957): 133-42 34 Howard Raiffa, Decision Analysis (bài đọc, MA: Addison Wesley, 1968), trang 264 35 Ví dụ, xem nghiên cứu Ida R Hoos, Systems Analysis in Public Policy: A Critique (Berkeley: nhà xuất đại học California, 1972) 36 Laurence Tribe, “Policy Science: Analysis or Ideology?” Philosophy and Public Affairs 2, sô (1972): 66-110; “Ways Not to hink about Plastic Trees,” ấn phẩm When Values Conflict: Assays on Environmental Analysis, Discourse, and Decision, chủ biên Laurance Tribe, Corinne S Schelling, John Voss (Cambridge, MA: nhà xuất Ballinger, 1976) William N Dunn 13 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách công: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách CÁC MƠ HÌNH CHÍNH SÁCH VÀ CẤU TRÚC VẤN ĐỀ Mơ hình sách trình bày đơn giản hố tình vấn đề 37 Theo nghĩa hẹp, việc xây dựng mô hình sách hình thức cấu trúc vấn đề Cũng hệt vấn đề kết cấu trí tuệ dựa vào việc khái niệm hố trình bày yếu tố tình vấn đề, xác lập mơ hình sách việc xây dựng xây dựng lại thực tế Các mơ hình sách diễn đạt khái niệm, biểu đồ, đồ thị, hay phương trình tốn học sử dụng để mơ tả, giải thích dự đốn yếu tố tình vấn đề, mà cịn cải thiện thông qua kiến nghị chiều hướng hành động Các mô hình sách khơng mơ tả lời tình sách Cũng vấn đề sách, mơ hình sách công cụ nhân tạo để xếp thứ tự giải thích tình vấn đề Các mơ hình sách hữu ích chí cần thiết Mơ hình giúp đơn giản hố hệ thống vấn đề thơng qua giản lược nhờ làm cho tình trạng phức tạp mà nhà phân tích phải đương đầu trở nên quản lý Mơ hình sách giúp phân biệt đặc điểm thiết yếu khơng thiết yếu tình vấn đề, làm rõ mối quan hệ yếu tố hay biến số quan trọng, hỗ trợ giải thích dự đốn hệ chọn lựa sách Mơ hình sách đóng vai trị tự phê bình sáng tạo phân tích sách thơng qua việc buộc nhà phân tích phải đưa giả định riêng cơng khai để thử thách ý tưởng phương pháp phân tích thơng thường Trong trường hợp nào, việc sử dụng mơ hình sách tất yếu phải sử dụng loại mơ hình Nói theo ngơn ngữ nhà lập mơ hình sách Jay Forrester: Mỗi người khơng ngừng sử dụng mơ hình Mỗi người đời sống riêng tư công việc theo sử dụng mơ hình để định Hình ảnh tinh thần giới quanh bạn mà bạn mang đầu mơ hình Người ta khơng có thành phố, phủ, hay đất nước đầu Họ chọn khái niệm mối quan hệ mà họ sử dụng để đại diện cho hệ thống thực tế Một hình ảnh tinh thần mơ hình Tất định đưa sở mơ hình Vấn đề khơng phải sử dụng hay bỏ qua mơ hình Vấn đề chọn lựa mơ hình có khả thay nhau.38 Thơng qua việc đơn giản hố tình vấn đề, mơ hình khơng tránh khỏi làm biến dạng thực tế cách có chọn lọc Các mơ hình tự chúng cho ta biết cách thức phân biệt câu hỏi thiết yếu không thiết yếu; mà khơng thể giải thích, dự đốn, đánh giá, hay kiến nghị phán đốn nằm bên ngồi mơ hình khơng phải phần mơ hình Trong mơ hình giúp thực cơng việc phân tích này, từ ngữ then chốt “chúng ta” khơng phải mơ hình đưa giả định cần thiết để lý giải đặc điểm thực tế mơ tả qua mơ hình Cuối cùng, mơ hình sách – đặc biệt mơ hình diễn đạt dạng tốn học – thường khó truyền đạt cho nhà hoạch định sách đối tượng sách khác mà họ mơ hình thiết kế trợ giúp để định tốt 37 Xem nghiên cứu Saul I Gass Roger L Sisson hiệu đính, A Guide to Models in Governmental Planning and Operations (Washington D C.: Văn phòng nghiên cứu phát triển, Cơ quan bảo vệ môi trường, 1974); Martin Greenberger, Mathew A Cresnson Brian L Crissey, Models in the Policy Process (New York: Russell Sage Foundation, 1976) 38 Jay W Forrester, “Counter-Intuitive Behavior of Social Systems,” Technological Review 73 (1971):3 William N Dunn 14 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách Các mơ hình mơ tả Mục đích mơ hình mơ tả giải thích (hoặc) dự đoán nguyên nhân hệ chọn lựa sách Mơ hình mơ tả sử dụng để theo dõi kết hành động sách, ví dụ kết danh mục báo xã hội thường niên Văn phòng quản lý ngân sách hay Eurostat phát hành Mơ hình mơ tả sử dụng để dự báo kết hoạt động kinh tế Ví dụ, Hội đồng cố vấn kinh tế lập dự báo thường niên Báo cáo kinh tế tổng thống Các mô hình chuẩn tắc Ngược lại, mục đích mơ hình chuẩn tắc để giải thích (hoặc) dự đốn mà cịn đưa kiến nghị nhằm tối ưu hoá việc đạt độ thoả dụng (các giá trị) định Trong số nhiều loại mơ hình chuẩn tắc mà nhà phân tích sách sử dụng mơ hình giúp xác định mức cơng suất dịch vụ tối ưu (mơ hình xếp hàng), thời điểm tối ưu dịch vụ sửa chữa (mơ hình thay thế), khối lượng thời điểm đặt hàng tối ưu (mơ hình tồn kho), sinh lợi tối ưu đầu tư cơng (mơ hình lợi ích - chi phí) Mơ hình định chuẩn tắc thường có dạng: tìm giá trị biến số sách điều khiển tạo độ thoả dụng lớn nhất, đo giá trị biến kết mà nhà hoạch định sách muốn thay đổi Thơng thường (nhưng luôn), giá trị biểu thị số tiền USD hay euro Một mơ hình chuẩn tắc đơn giản quen thuộc mơ hình lãi kép Vào lúc sống, nhiều người sử dụng dạng khác mơ hình để tìm kiếm giá trị biến số “chính sách” (ví dụ gửi tiền vào ngân hàng so với liên minh tín dụng) mang lại thu nhập lãi nhiều từ tiền tiết kiệm, xác định số tiền người ta kỳ vọng sau vài năm Đây giá trị biến kết mà người ta mong muốn thay đổi Mơ hình phân tích để tính lãi kép là: Sn = (1 + r)n S0 Trong Sn số tiền mà việc tiết kiệm tích luỹ sau số năm cho trước (n), S tiền tiết kiệm ban đầu, (1 + r)n sinh lợi cố định từ đầu tư (1) cộng cho lãi suất (r) Nếu cá nhân (nhà hoạch định sách) biết lãi suất tổ chức tiết kiệm khác muốn tối đa hoá sinh lợi từ tiết kiệm, mơ hình chuẩn tắc đơn giản cho phép thực chọn lựa đơn giản tổ chức trả mức lãi suất cao nhất, miễn khơng có cân nhắc quan trọng khác (ví dụ tính an tồn tiền gửi hay đặc quyền đặc biệt cho khách hàng thân thiết) mà tính đến Tuy nhiên, lưu ý mơ hình chuẩn tắc dự đốn tích luỹ tiết kiệm phương án khác nhau, thếcho ta thấy đặc điểm tất mơ hình chuẩn tắc: Chúng khơng cho phép ta ước lượng giá trị khứ, tương lai biến số kết mà cho phép ta tối ưu hoá việc đạt giá trị Các mơ hình lời Các mơ hình chuẩn tắc mơ tả diễn đạt ba cách: lời, biểu tượng, qui trình.39 Mơ hình lời diễn đạt ngơn ngữ hàng ngày, thay ngơn ngữ logic biểu tượng (nếu p > q q > r, p > r) hay tốn học (log1010.000 = 3) Khi sử dụng 39 Các mơ hình diễn đạt vật lý, vật liệu khác sử dụng để trình bày quan thể người, thành phố, hay máy móc Hạn chế mơ hình chúng khơng thể thể hành động người, liên quan đến trình truyền thông, học tập xã hội, chọn lựa William N Dunn 15 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách mơ hình lời, nhà phân tích thực việc phán đốn có lập luận hình thức dự đốn đưa kiến nghị Phán đốn có lập luận phần luận điểm sách, khơng phải kết trình bày hình thức giá trị số Mơ hình lời tương đối dễ truyền đạt chuyên gia người ngành, có chi phí thấp Một hạn chế tiềm tàng mơ hình lời lập luận đưa để dự đốn kiến nghị ngầm ẩn hay ẩn dấu, nên khó xây dựng lại xem xét nghiêm ngặt luận điểm bình diện tổng thể Các luận điểm ủng hộ phản đối việc phong toả hải quân Sô-viết khủng hoảng tên lửa Cuba năm 1962 mơt ví dụ hay mơ hình sách lời Mơ hình lời tổng thống Kennedy khủng hoảng lập luận việc phong toả phương án thực tế Hoa Kỳ: Trên hết, bảo vệ quyền lợi thiết thực chúng ta, lượng hạt nhân phải ngăn ngừa đối đầu đưa đối phương đến việc chọn lựa rút lui nhục nhã chiến tranh hạt nhân Đi theo đường lối thời đại hạt nhân chứng phá sản sách – mong muốn chết tập thể giới.40 Các mơ hình biểu tượng Mơ hình biểu tượng sử dụng ký hiệu tốn học để mơ tả mối quan hệ biến số then chốt mà ta tin mơ tả vấn đề Ta thu dự đoán giải pháp tối ưu từ mơ hình biểu tượng thơng qua triển khai phương pháp tốn học, thống kê, logic Mơ hình biểu tượng khó truyền đạt người khơng có chun mơn, kể nhà hoạch định sách, chí nhà lập mơ hình chun gia có hiểu lầm yếu tố mơ hình.41 Chi phí mơ hình biểu tượng có lẽ khơng nhiều chi phí mơ hình lời, miễn người ta tính đến thời gian cơng sức tiêu tốn cho tranh luận công chúng, vốn phương tiện để diễn đạt mơ hình lời Một hạn chế thực hành mơ hình biểu tượng kết chúng không dễ dàng lý giải, chuyên gia, ý nghĩa biểu tượng giả định mơ hình biểu tượng khơng định nghĩa cách thỏa đáng Mơ hình biểu tượng cải thiện định sách, tiền đề mà mơ hình xây dựng phải trình bày rõ ràng… Chuyện thường xảy là, xem mơ hình dựa vào lý thuyết chứng lại khơng khác định kiến thành kiến học giả khoác áo khoa học thêm thắt chương trình mơ máy tính Khơng có xác minh thực nghiệm, khơng có bảo đảm kết tập đáng tin cậy, hay chúng nên áp dụng cho mục đích sách chuẩn tắc.42 Cho dù xem xét mơ hình biểu tượng đơn giản thiết kế mục đích chuẩn tắc (mơ hình lãi kép), mục đích mơ hình biểu tượng khác mơ tả Một mơ hình biểu tượng thường sử dụng phương trình tuyến tính đơn giản: Y = a + bX 40 Trích nghiên cứu Graham T Allison, “Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis,” American Political Science Review 63, số (1969): 698 41 Xem nghiên cứu Greenberger người khác, Models in the Policy Process, trang 328-36 42 Gary Fromm, “Policy Decision and Econometric Models,” trích dẫn Greenberger người khác, Models in the Policy Process, trang 72 William N Dunn 16 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách công: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách Trong Y giá trị biến số mà nhà phân tích muốn dự đốn X giá trị biến số sách mà nhà hoạch định sách điều khiển Mối quan hệ X Y gọi hàm tuyến tính, nghĩa mối quan hệ X Y tạo thành đường thẳng ta biểu thị đồ thị (hình 3.4) Trong mơ hình này, ký hiệu b tiêu biểu cho giá trị thay đổi Y thay đổi X Điều mơ tả độ dốc đường thẳng trình bày mảnh giấy (độ dốc dốc đứng, ảnh hưởng X Y lớn) Ký hiệu a (gọi tung độ gốc, số) biểu thị điểm mà đường thẳng cắt trục tung Y X khơng Trong hình 3.4, tất giá trị Y nửa giá trị X dọc theo đường không liền nét (nghĩa Y = + 0,5X), dọc theo đường liền nét, hai chuỗi giá trị (nghĩa Y = + 1,0X) Mơ hình tuyến tính dự đốn biến sách (X) cần phải thay đổi để tạo giá trị cho trước biến kết (Y) Hình 3.4 Một mơ hình biểu tượng Y (biến kết sách) X (biến sách) Các mơ hình qui trình Mơ hình qui trình tiêu biểu cho mối quan hệ động biến số mà người ta tin mơ tả vấn đề giải pháp Người ta thu dự đốn giải pháp tối ưu cách mơ tìm kiếm thơng qua tập hợp mối quan hệ – ví dụ, tăng trưởng kinh tế, tiêu thụ lượng, cung ứng lương thực năm tháng tương lai – mà mô tả thoả đáng khơng có sẵn số liệu đáng tin cậy Các qui trình mơ tìm kiếm nói chung thực với trợ giúp máy tính, lập trình để mang lại dự đoán khác tập hợp giả định khác William N Dunn 17 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách công: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách Hình 3.5 Mơ hình mơ Nhiều quy định Ơ nhiễm tăng Điều tiết công nghiệp Bổ sung giáo dục Nhiều quy định Ô nhiễm giảm Bổ sung giáo dục Bổ sung quy định Ô nhiễm tăng Giáo dục người tiêu dùng Nhiều giáo dục Bổ sung quy định Ô nhiễm giảm Nhiều giáo dục Quyết định then chốt phân tích Xác suất hệ Điểm hệ Điểm định tương lai Mơ hình qui trình sử dụng phương thức diễn đạt biểu tượng Sự khác biệt mơ hình biểu tượng mơ hình qui trình là: mơ hình biểu tượng thường sử dụng số liệu thực tế để ước lượng mối quan hệ biến sách biến kết quả, mơ hình qui trình giả định (mô phỏng) mối quan hệ Chi phí mơ hình qui trình tương đối cao so với mơ hình lời mơ hình biểu tượng, nhìn chung thời gian cần thiết để xây dựng chạy chương trình máy tính Đồng thời, mơ hình qui trình viết ngơn ngữ khơng mang tính kỹ thuật cách hợp lý, nhờ tạo điều kiện thuận lợi cho truyền thơng khơng có chun mơn Cho dù ưu điểm mơ hình qui trình cho phép ta thực việc mơ tìm kiếm sáng tạo, đơi thật khó tìm chứng để thuyết phục giả định mơ hình Một dạng mơ hình qui trình đơn giản định, tạo thơng qua dự phóng vài hệ sách Hình 3.5 minh hoạ định đơn giản, ước lượng xác suất phương án sách làm giảm nhiễm 43 Cây định hữu ích ta so sánh giá trị ước lượng chủ quan hệ chọn lựa sách khác tình mà ta khó tính tốn rủi ro tình trạng khơng chắn sở số liệu có Mơ thay (surrogates) phối cảnh (perspectives) Bình diện quan trọng cuối mơ hình sách liên quan đến giả định mơ hình Mơ hình sách, mục đích hay phương thức diễn đạt gì, xem 43 Tìm đọc nghiên cứu Gass Sisson, A Guide to Models in Governmental Planning and Operation, trang 2627 William N Dunn 18 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách công: Nhập môn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách thay hay phối cảnh.44 Mơ hình thay giả định thay vấn đề thực chất Một cách có ý thức vơ thức, mơ hình thay dựa vào giả định vấn đề thức trình bày có giá trị vấn đề thực chất Ngược lại, mơ hình phối cảnh xem cách thức để cấu trúc vấn đề thực chất Mơ hình phối cảnh giả định vấn đề thức khơng trình bày có giá trị hồn tồn vấn đề thực chất Sự phân biệt mơ hình thay mơ hình phối cảnh đặc biệt quan trọng phân tích sách cơng, đó, ta thấy, nhiều vấn đề quan trọng vấn đề cấu trúc Cấu trúc đa số vấn đề sách cơng đủ phức tạp khiến cho việc sử dụng mơ hình thay làm tăng đáng kể xác suất sai số loại ba (EIII), nghĩa giải vấn đề xác lập sai, lẽ ta giải vào vấn đề Điểm làm rõ thơng qua xem xét hai ví dụ minh hoạ việc lập mơ hình thức phân tích sách Ví dụ thứ xem xét thơng qua sử dụng mơ hình biểu tượng, ví dụ thứ hai sử dụng mơ hình lời.45 Giả sử nhà phân tích xây dựng mơ hình biểu tượng đơn giản diễn đạt hình thức phương trình tuyến tính vừa mơ tả hình 3.5 Sử dụng phương trình Y = a + bX (về sau ta viết phương trình Y = b0 + bx), nhà phân tích sử dụng quan sát để biểu thị giá trị thực tế X Y, thể qua hình 3.6 Ta giả sử thêm nhà phân tích ngầm giả định giá trị quan sát X Y tạo thành mối quan hệ nhân quả, biến sách (X) tin tạo thay đổi có ý nghĩa biến kết (Y) Ở điểm này, nhà phân tích lý giải kết mơ hình biểu tượng thức xác nhận cấu trúc vấn đề thực chất Ví dụ, nhà phân tích lý giải độ dốc đường thẳng số đo ảnh hưởng X Y, tương quan giá trị quan sát Y (các điểm số liệu) giá trị dự đốn phương trình (các điểm nằm đường thẳng) xem giá trị ước lượng tính xác dự đốn Kết luận thay đổi giá trị biến sách dẫn đến thay đổi tương ứng giá trị biến kết 44 Strauch, “A Ctritical Look at Quantitative Methodology,” trang 136-44 Các ví dụ minh hoạ theo nghiên cứu Strauch, A Ctritical Look at Quantitative Methodology,” trang 131-33; Watzlawick, Weakland, Fisch, Change 45 William N Dunn 19 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Các phương pháp nghiên cứu Bài đọc Phân tích sách cơng: Nhập mơn – 4th ed Ch 3: Cấu trúc vấn đề sách Hình 3.6 Các ảnh hưởng giả định X Y Tỉ lệ mưa Các giá trị quan sát Y nằm đường hồi quy Các giá trị dự đoán Y nằm đường hồi quy Độ sâu hồ chứa nước Luận điểm minh hoạ là: thân mơ hình biểu tượng thức khơng mang lại hướng dẫn việc trả lời câu hỏi liệu X có gây Y hay khơng Nếu X thất nghiệp Y đói nghèo chẳng hạn, ta lập luận mối quan hệ dự đoán, miễn vấn đề thực chất định nghĩa cho mang lại lý để ta tin thất nghiệp gây đói nghèo Thế thơng tin khơng chứa đựng mơ hình biểu tượng; xuất phát từ bên ngồi mơ hình Mối quan hệ quan sát X Y dễ dàng lý giải chứng ảnh hưởng đói nghèo thất nghiệp, miễn vấn đề thực chất định nghĩa theo giả định đói nghèo khơng phải tượng kinh tế mà tượng văn hố Ví dụ, đói nghèo định nghĩa theo “văn hố đói nghèo”, ức chế động làm việc tìm kiếm thu nhập Bài học ví dụ minh hoạ là: việc khái niệm hoá vấn đề thực chất định cách lý giải mơ hình biểu tượng Cách trình bày thức vấn đề thực chất phối cảnh thay Để làm rõ điểm này, ta quay lại với mơ hình biểu tượng thức vừa thảo luận đây: Ví dụ, giả sử X độ sâu trung bình hàng năm hồ chứa nước Y lượng mưa hàng năm vùng… Vì sách quản lý hồ chứa nước thay đổi, độ sâu hồ chứa nước biến sách phụ thuộc vào việc vận dụng sách Lượng mưa hàng năm biến mà ta quan tâm kiểm sốt, nhận thức phổ thông cho ta thấy mối quan hệ lượng mưa độ sâu hồ chứa nước hời hợt… Tuy nhiên, bất chấp điều này, kết luận đề xuất qua phân tích, giảm lượng mưa thơng qua tháo nước nhanh từ hồ chứa… xem thật buồn cười Điều mối quan hệ nhân giả định phân tích – độ sâu hồ chứa nước gây lượng mưa – William N Dunn 20 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Tự Anh ... 720-37 Cảm nhận vấn đề TÌNH HUỐNG CỦA VẤN ĐỀ Cấu trúc vấn đề Hoá giải vấn đề Khơng giải vấn đề VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH KHƠNG ĐÚNG VẤN ĐỀ? CĨ Giải vấn đề Giải lại vấn đề GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH CĨ  GIẢI... bậc loại đề tài sách Ba lớp vấn đề sách Có ba lớp vấn đề sách: vấn đề cấu trúc tốt, vấn đề cấu trúc trung bình, vấn đề cấu trúc kém.19 Cấu trúc nhóm xác định tính phức tạp tương đối vấn đề Sự khác... trọng đến phân tích sách cơng.22 CẤU TRÚC VẤN ĐỀ TRONG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH Các yêu cầu để giải vấn đề có cấu trúc không giống yêu cầu để giải vấn đề có cấu trúc tốt Trong vấn đề có cấu trúc tốt