PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG XUẤT NHẬP CẢNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Dựa trên cơ sở lý luận về vấn đề xuất nhập cảnh đối với người nước ngoài; từ thực trạng về người nước ngoài xuất nhập cảnh trên lãnh thổ Việt Nam, tác giả đã đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý hoạt động xuất nhập cảnh đối với người nước ngoài tại các cửa khẩu quốc tế của Việt Nam. Những giải pháp này dựa trên những nguyên tắc nhất định, đó là: Đảm bảo tính kế thừa, tính hệ thống và đảm bảo tính thực tiễn. Một số biện pháp để hoàn thiện pháp luật về hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài mà tác giả đề xuất đã được khảo nghiệm tính cần thiết và tính khả thi và đều được đa số người tham gia khảo nghiệm tán thành. Một số biện pháp trên hoàn toàn cần thiết và có tính khả thi cao. Việc thực hiện một số biện pháp trên một cách hệ thống và đồng bộ chắc chắn sẽ tạo ra sự chuyển biến tích cực trong công tác nâng cao chất lượng về vấn đề kiểm soát người nước ngoài xuất nhập cảnh Việt Nam. Các nhóm giải pháp về hoàn thiện pháp xuật xuất nhập cảnh đối với người nước ngoài đề ra trong đề tài có tính cấp thiết cao. Luận văn đã hoàn thành với kết quả có giá trị về lý luận và thực tiễn. Đóng góp của luận văn không chỉ là hệ thống lý luận về quản lý xuất nhập cảnh mà còn là những giải pháp về quản lý nhà nước nói chung, nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý người nước ngoài nhập cảnh, quá cảnh, xuất cảnh Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

BÙI VĂN XUÂN

PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG XUẤT

NHẬP CẢNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI: THỰC TRẠNG VÀ

GIẢI PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

BÙI VĂN XUÂN

PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG XUẤT NHẬP

CẢNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI

PHÁP

Chuyên ngành: Luật Quốc tế

Mã số: 8380101.06

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS ĐỒNG THỊ KIM THOA

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của mình Nội dung luận văn có sự tham khảo và kế thừa các công trình, ấn phẩm và các bài viết đã công bố có liên quan đến đề tài nghiên cứu Kết quả nghiên cứu trình bày trong luận văn có tính lý luận và thực tiễn Học viên đã hoàn thành các môn học và các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Tôi xin chân thành cảm ơn!

Người cam đoan

Bùi Văn Xuân

Đặc biệt, tôi xin chân thành cảm ơn Tiến sỹ Đồng Thị Kim Thoa đã tận tình

hướng dẫn khoa học, giúp đỡ người viết luận văn trong suốt quá trình nghiên cứu

và hoàn thiện luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, chỉ huy và đồng nghiệp ở Cục quản lý xuất nhập cảnh, Cục an ninh cửa khẩu Việt Nam Bộ công an, Cục Cửa khẩu Bộ đội Biên phòng Việt Nam, Tổ chức di dân quốc tế (IOM) tại Việt Nam đã nhiệt tình giúp đỡ, cung cấp tư liệu, khảo sát thực tế và tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình nghiên cứu để hoàn thiện luận văn này

Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình thực hiện đề tài, nhưng do điều kiện nghiên cứu, khả năng và kinh nghiệm quản lý của bản thân có hạn, luận văn chắc khó tránh khỏi những thiếu sót Kính mong nhận được ý kiến chỉ dẫn quý báu của quý thầy cô giáo và các bạn đồng nghiệp để luận văn được hoàn thiện hơn

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các từ viết tắt

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VỀ HOẠT ĐỘNG NHẬP CẢNH, XUẤT CẢNH, QUÁ CẢNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI TẠI VIỆT NAM 7

1.1 Các khái niệm cơ bản về hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài tại Việt Nam 7

1.1.1 Khái niệm người nước ngoài 7

1.1.2 Khái niệm hoạt động XNC của người nước ngoài tại Việt Nam 12

1.1.3 Công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài tại các cửa khẩu quốc tế Việt Nam 15

1.2 Cơ sở pháp lý của hoạt động quản lý người nước ngoài xuất nhập cảnh Việt Nam 26

1.2.1 Lược sử hình thành và phát triển chế định pháp luật về quản lý hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài tại Việt Nam 26

1.2.2 Tổng quan các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về công tác quản lý người nước ngoài xuất nhập cảnh Việt Nam 34

1.3 Pháp luật về người nước ngoài xuất nhập cảnh của một số nước 37

1.3.1 Pháp luật XNC Úc (Ôxtrâylia) 38

1.3.2 Pháp luật XNC Nhật Bản 42

1.3.3 Pháp luật XNC Xing- ga- po 45

1.3.4 So sánh, nhận xét đánh giá chung 49

Kết luận Chương 1 52

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG

XUẤT NHẬP CẢNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI VÀ THỰC TIỄN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGƯỜI NƯỚC NGOÀI XUẤT

NHẬP CẢNH QUA CỬA KHẨU QUỐC TẾ CỦA VIỆT NAM 53

2.1 Thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài 53

2.1.1 Các nguyên tắc, điều kiện XNC đối với người nước ngoài 54

2.1.2 Quyền, nghĩa vụ của người nước ngoài XNC Việt Nam 64

2.1.3 Cải cách thủ tục hành chính trong công tác quản lý Người nước ngoài xuất nhập cảnh Việt Nam 66

2.2 Thực tiễn hoạt động quản lý XNC đối với người nước ngoài qua cửa khẩu quốc tế Việt Nam 69

2.2.1 Tổng quan về địa bàn nghiên cứu 69

2.2.2 Thực tiễn pháp luật quản lý XNC đối với người nước ngoài XNC Việt Nam 71

2.2.3 Đánh giá công tác quản lý người nước ngoài XNC Việt Nam 84

Kết luận chương 2 86

Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG NHẬP CẢNH, XUẤT CẢNH, QUÁ CẢNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI TẠI CỬA KHẨU QUỐC TẾ VIỆT NAM 87

3.1 Những yếu tố tác động tới người nước ngoài XNC Việt Nam 87

3.1.1 Chủ trương, đường lối chính sách của Đảng, Nhà nước 87

3.1.2 Xu thế hội nhập và ảnh hưởng từ góc độ di dân toàn cầu 89

3.1.3 Các vấn đề liên quan đến chính sách thị thực nhập cảnh 91

3.1.4 Công tác tuyên truyền, quảng bá hình ảnh Việt Nam và các vấn đề liên quan khác 92

3.2 Nguyên tắc cho người nước ngoài XNC, bài học kinh nghiệm từ thực tiễn pháp luật một số nước 94

3.2.1 Mục tiêu chung 94

3.2.2 Mục tiêu cụ thể 95

3.2.3 Bài học kinh nghiệm từ thực tiễn, pháp luật một số nước 96

3.3 Một số giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài 103

3.3.1 Nguyên tắc đề xuất các các giải pháp 103

3.3.2 Một số giải pháp và khuyến nghị chung 105

3.3.3 Giải pháp tiếp tục sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật trong hệ thống pháp luật quốc gia của Việt Nam liên quan đến hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài 106

Kết luận chương 3 114

KẾT LUẬN 115

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 116 PHỤ LỤC 1PL

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

ANQG An ninh quốc gia ANTT An ninh trật tự BCA Bộ Công an BĐBP Bộ đội biên phòng CACK Công an cửa khẩu CKQT Cửa khẩu quốc tế CHKQT Cảng hàng không quốc tế KSV Kiểm soát viên

KSXNC Kiểm soát xuất nhập cảnh

NC Nhập cảnh NNN Người nước ngoài

QC Quá cảnh QLHC Quản lý hành chính QLNN Quản lý nhà nước QLXNC Quản lý xuất nhập cảnh

XC Xuất cảnh XNC Xuất nhập cảnh

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Ngày nay, toàn cầu hóa và giao lưu hợp tác giữa các quốc gia trên thế giới đang là một xu thế tất yếu Lịch sử phát triển con người cho thấy bất cứ quốc gia nào muốn phát triển đều cần phải có những chính sách phù hợp để chủ động hội nhập quốc tế, tăng cường giao lưu, hợp tác với các quốc gia khác trong đó phải kể

đến chính sách xuất nhập cảnh và di trú của công dân

Với chủ trương đường lối chính sách đối ngoại cởi mở, hiện nay Việt Nam đã thiết lập quan hệ trên hầu hết tất cả các lĩnh vực ngoại giao, chính trị, pháp lý, kinh tế, văn hoá, giáo dục, du lịch với nhiều quốc gia và các tổ chức quốc tế, không phân biệt chế độ chính trị, dân tộc cũng như tôn giáo Với chính sách thị thực nhập cảnh ngày càng đa dạng, dễ dàng tiếp cận, đặc biệt là mở rộng diện đối tượng người nước ngoài được miễn thị thực nên lượng người nước ngoài nhập cảnh, quá cảnh, xuất cảnh (sau đây viết tắt là XNC) Việt Nam không ngừng tăng lên với đủ mọi thành phần và nhiều mục đích khác nhau như đầu tư, lao động, du lịch, thăm thân, học tập, lao động, học tập Trung bình hàng năm, lượng người ngoại quốc nhập cảnh vào Việt Nam tăng 20-30% [17] Hoạt động XNC của người nước ngoài hiện nay đã và đang diễn ra theo hướng được kiểm soát chặt chẽ, có dự báo trước và được điều chỉnh bởi các quy định pháp luật Việt Nam cũng như pháp luật, thông lệ quốc tế, các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên Quan hệ đối ngoại vì thế được củng cố và mở rộng góp phần nâng cao vị thế của Việt Nam trong khu vực và trên trường quốc tế

Trong bối cảnh đó, yêu cầu quản lý người nước ngoài ngay từ khi họ làm thủ tục xin thị thực nhập cảnh hay ngay từ khi họ đặt chân đến lãnh thổ Việt Nam là một yêu cầu tất yếu khách quan, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho họ cư trú, đi lại,

du lịch, học tập và lao động đồng thời ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm an ninh, trật tự và an toàn xã hội giữ vững chủ quyền quốc gia

Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân bên cạnh những ưu điểm, pháp luật quản lý

nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú (gọi chung là pháp luật XNC)

đối với người nước ngoài ở Việt Nam đã và đang bộc lộ những hạn chế nhất định, gây ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính nhà nước nói chung và hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực XNC đối với người nước ngoài nói riêng Vấn đề quản lý người nước ngoài XNC Việt Nam bộc lộ nhiều vấn đề bất cập cả về cơ sở lý luận, cơ chế pháp lý và các vấn đề thực tiễn phát sinh ngay từ khi

họ nhập cảnh, xuất cảnh và quá cảnh tại các Cửa khẩu quốc tế của Việt Nam đòi hỏi cần phải có cơ chế kiểm soát, giải quyết phù hợp, đúng pháp luật quốc gia và quốc tế

Do vậy, việc quản lý người nước ngoài XNC tại Việt Nam được thực hiện đúng quy định pháp luật, đầy đủ và khoa học ngay từ khi họ đặt chân tới cửa khẩu Việt Nam có vai trò, ý nghĩa vô cùng quan trọng không chỉ đối với công tác kiểm soát con người tại cửa khẩu mà còn tạo tiền đề cho các hoạt động quản lý nhà nước tiếp theo khi họ trong phạm vi chủ quyền lãnh thổ Việt Nam theo quy định của pháp

luật.Với cách tiếp cận riêng, đề tài “Pháp luật Việt Nam về hoạt động xuất nhập

cảnh của người nước ngoài: thực trạng và giải pháp” không trùng với bất cứ công

trình khoa học nào đã công bố (tính đến thời điềm hiện nay tháng 9/2018) Do vậy,

học viên chọn đề tài này để nghiên cứu và làm luận văn thạc sĩ luật học

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Liên quan đến pháp luật XNC nói chung, pháp luật về quản lý đối tượng là người nước ngoài XNC nói riêng đã có nhiều công trình, bài viết nghiên cứu ở các góc độ tiếp cận khác nhau Qua khảo cứu các công trình khoa học đã công bố, đến nay có các công trình liên quan đến đề tài như:

Trước hết, có thể kể đến các công trình nghiên cứu khoa học, như: đề tài

khoa học "Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát xuất nhập cảnh tại các

cửa khẩu quốc tế góp phần đảm bảo an ninh quốc gia" tác giả Triệu Văn Thế, đề tài

cấp bộ do Bộ Công an chủ trì, nghiệm thu năm 2005; luận văn thạc sĩ “Hoạt động sử

dụng hộ chiếu, giấy tờ giả xuất nhập cảnh trái phép qua cửa khẩu sân bay Nội Bài và công tác đấu tranh của cơ quan an ninh” của tác giả Nguyễn Việt Quang, năm 2007;

luận văn thạc sĩ “Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác phối hợp giữa các lực lượng

trong đảm bảo an ninh tại cửa khẩu Cảng hàng không quốc tế Nội Bài” của tác giả

Đào Bá Thống, năm 2007; luận án tiến sĩ “Hoàn thiện pháp luật xuất cảnh, nhập

cảnh và cư trú ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Văn Cường, năm 2008; Luận án tiến

sỹ“Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát xuất, nhập cảnh tại Cảng hàng

không quốc tế Nội Bài góp phần đảm bảo an ninh quốc gia” của tác giả Trần Quang

Tám, năm 2011; các đề tài này đều đã thực hiện tại Việt Nam

Ở mức độ khác nhau, các đề tài trên đã đề cập đến một số vấn đề có liên quan đến pháp luật XNC nói chung và ít nhiều đề cập đến vấn đề người nước ngoài tại Việt Nam nói riêng Tuy nhiên, chưa có đề tài nào chỉ đi sâu nghiên cứu về pháp luật quản lý hoạt động XNC với đối tượng là người nước ngoài Do vậy, với cách

tiếp cận riêng, đề tài “Pháp luật Việt Nam về hoạt động xuất nhập cảnh của

người nước ngoài: thực trạng và giải pháp” là công trình nghiên cứu có ý nghĩa cả

về lý luận và thực tiễn, không trùng lặp với các công trình nghiên cứu nào khác đã được công bố từ trước đến nay

3 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu tổng quát: Đề tài này nhằm làm rõ các cơ sở lý luận khoa học và

thực tiễn của hoạt động quản lý người nước ngoài bằng cơ chế pháp lý cụ thể trong các hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh của họ, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của kiểm soát quản lý người nước ngoài XNC tại cửa khẩu quốc tế góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý người nước ngoài tại Việt Nam

Để đạt được mục tiêu, đề tài tập trung giải quyết các nội dung cụ thể:

Một là, nghiên cứu, làm rõ những quy định của pháp luật Việt Nam, cụ thể từ

các khái niệm pháp lý đến chính sách, cơ chế pháp luật và các vấn đề về XNC của người nước ngoài tại các cửa khẩu Quốc tế Việt Nam;

Hai là, phân tích, tổng hợp, đánh giá thực trạng người nước ngoài nhập cảnh,

xuất cảnh, quá cảnh tại cửa khẩu quốc tế, các vấn đề phát sinh từ hoạt động XNC của

họ từ đó chỉ ra những ưu điểm, nhược điểm và nguyên nhân của những ưu, nhược điểm đó đề xuất các giải pháp phù hợp trong công tác kiểm soát và quản lý người nước ngoài đặt ra;

Ba là, tìm hiểu pháp luật đối với người nước ngoài của một số nước: Úc,

Xing-ga-po, Nhật Bản Trên cơ sở đó, rút ra những bài học có thể áp dụng cho thực tiễn quản lý XNC nói chung và quản lý người nước ngoài nhập cảnh, xuất cảnh và quá cảnh tại Việt Nam nói riêng;

Bốn là, đề xuất kiến nghị về pháp luật, xác định rõ các khái niệm pháp lý,

các vấn đề cần sửa đổi bổ sung và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện yêu cầu

quản lý, kiểm soát người nước ngoài XNC tại Việt Nam

4 Những đóng góp mới của đề tài

Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu những vấn đề có liên quan, chủ yếu đề cập đến công tác quản lý XNC như là một biện pháp mang tính chất “lưới lọc đầu vào, đầu ra” đối với người nước ngoài XNC Việt Nam để góp phần đảm bảo công tác an ninh trật tự và hợp tác quốc tế

Đề tài này chỉ ra những thiếu sót và làm rõ các vấn đề bất cập xuất phát từ một số khái niệm cơ bản liên quan đến quy chế pháp lý cho người nước ngoài trong hoạt động mà chúng ta đã và đang áp dụng gặp vướng mắc trong cả lý luận lẫn thực tiễn từ trước đến nay Đồng thời, đề tài chứng minh rõ ràng việc thiết lập quy chế quản lý đối với người nước ngoài ngay từ khi họ nhập cảnh một cách khoa học sẽ có ý nghĩa vô cùng quan trọng cả về phương diện lý luận pháp lý lẫn thực tiễn áp dụng pháp luật, nó góp phần quyết định trong các khâu quản lý và xử lý tiếp theo với người nước ngoài từ thời điểm nhập cảnh cho đến khi họ xuất cảnh rời lãnh thổ Việt Nam

5 Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu Đề tài này tập trung đi sâu nghiên cứu pháp luật về

hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh của người nước ngoài từ khi đến lãnh thổ Việt Nam và rời đi tại các cửa khẩu quốc tế của Việt Nam trên phương diện lý luận

và thực tiễn

- Phạm vi nghiên cứu được thực hiện theo các cách thức sau đây:

Về nội dung, đề tài nghiên cứu các quy phạm pháp luật của Việt Nam cho

người nước ngoài XNC; luật miễn trừ ngoại giao; luật hàng không dân dụng; luật cư

trú; luật quốc tịch ; các hiệp định về thị thực xuất nhập cảnh của Việt Nam với các nước và các công ước quốc tế có liên quan

Về đối tượng, đề tài nghiên cứu về người nước ngoài hoạt động XNC tại các

cửa khẩu quốc tế Việt Nam; Cụ thể bao gồm: người mang quốc tịch nước ngoài; người không quốc tịch; người mang nhiều hộ chiếu giấy tờ có quốc tịch khác nhau (trong đó có quốc tịch Việt Nam) thực hiện các hành vi nhằm nhập cảnh, quá cảnh, xuất cảnh Việt Nam

Về địa bàn, đề tài nghiên cứu tại các cửa khẩu quốc tế Việt Nam, có so sánh

với cửa khẩu nước ngoài theo pháp luật nước ngoài

Về thời gian, đề tài sẽ nghiên cứu vấn đề người nước ngoài XNC tại Việt nam

theo thời gian từ năm 2000 đến nay – từ khi Pháp lệnh về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh và cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam được ban hành năm 2000, thể hiện

rõ sự cải cách thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hoá về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú đối với người nước ngoài trên lãnh thổ Việt Nam trước yêu cầu đòi hỏi

từ thực tiễn của công cuộc đổi mới, hội nhập quốc tế của đất nước

6 Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện nghiên cứu và hoàn thành đề tài này, luận văn được hoàn thành dựa trên cơ sở phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về hội nhập quốc tế, về bảo đảm quyền con người, quyền công dân, quyền di trú trong lĩnh vực xuất nhập cảnh

Ngoài ra, học viên sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học pháp lý truyền thống nhằm làm rõ các vấn đề mà mục đích nghiên cứu của đề tài đã

đề ra Cụ thể là các phương pháp: lịch sử, so sánh, quy nạp, diễn dịch, so sánh, phân tích, thống kê tổng hợp để làm sáng tỏ vấn đề cần nghiên cứu

7 Ý nghĩa khoa học của đề tài

Đây là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về người nước ngoài XNC qua các cửa khẩu quốc tế Việt Nam Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể được vận dụng trong thực tiễn góp phần nâng cao hiệu quả

thực hiện yêu cầu pháp luật tại các cửa khẩu quốc tế Việt Nam Đồng thời, luận văn sau khi hoàn thành cũng có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ giảng dạy, nghiên cứu trong bộ môn nghiệp vụ pháp luật thuộc các trường có chuyên ngành cửa khẩu thuộc quân đội và công an nhân dân cũng như các đơn vị kiểm soát tại cửa khẩu của Việt Nam

8 Bố cục của luận văn

Ngoài phần phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn này bố cục

thành 3 phần: phần mở đầu, phần nội dung và phần kết luận Phần nội dung chính của luận văn được bố cục thành 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề chung về hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá

cảnh của người nước ngoài tại Việt Nam

Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động xuất nhập cảnh của

người nước ngoài và thực tiễn công tác quản lý người nước ngoài xuất nhập cảnh qua cửa khẩu quốc tế của Việt Nam

Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động nhập cảnh,

xuất cảnh, quá cảnh của người nước ngoài tại Việt Nam

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VỀ HOẠT ĐỘNG NHẬP CẢNH, XUẤT CẢNH, QUÁ CẢNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI TẠI VIỆT NAM

1.1 Các khái niệm cơ bản về hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài tại Việt Nam

1.1.1 Khái niệm người nước ngoài

1.1.1.1 Định nghĩa người nước ngoài

* Người nước ngoài theo pháp luật quốc tế

Hiện nay, không một quốc gia, dân tộc nào có thể tồn tại mà đóng cửa với thế giới bên ngoài Trong sự phát triển khách quan lịch sử của cộng đồng các quốc gia trên thế giới, công dân nước này, nước kia cùng chung sống trên lãnh thổ của một quốc gia do những nguyên nhân khác nhau: chiến tranh, chia tách lãnh thổ, thiên tai, hay nhu cầu của quá trình hợp tác kinh tế, khoa học kỹ thuật, giáo dục, giao lưu văn hóa giữa các nước và các nguyên nhân khác nữa

Do vậy, công dân của các nước khác nhau sống cùng công dân nước sở tại trong lãnh thổ của một quốc gia là một hiện thực khách quan Việc nghiên cứu quy chế pháp lý của công dân nước ngoài không thể không tìm hiểu sâu khái

niệm “người nước ngoài” đã được hình thành trong khoa học pháp lý ở nước

ngoài và ở nước ta

Hiện nay, thuật ngữ “người nước ngoài” được sử dụng rộng rãi ở các nước

cũng như ở Việt Nam và nó được hiểu rất rộng, bao gồm: Người mang một quốc tịch nước ngoài; Người mang nhiều quốc tịch nước ngoài; Người không mang quốc

tịch nước nào (người không quốc tịch)

Ngoài ra, thuật ngữ “người nước ngoài” còn được hiểu là công dân nước

ngoài Trong pháp luật của nhiều nước trên thế giới, có một nét đặc trưng chung nhất

là đều lấy dấu hiệu quốc tịch để định nghĩa thế nào là người nước ngoài Chế định quốc tịch được nghiên cứu sâu trong khoa học pháp lý không chỉ có ý nghĩa lớn trong Công pháp quốc tế (về dân cư) mà còn có ý nghĩa không nhỏ trong Tư pháp quốc tế (về người nước ngoài) [26, tr.172] và trong các ngành khoa học pháp lý khác

Theo tổ chức di cư quốc tế (IOM) trong cuốn giải thích thuật ngữ về du cư định nghĩa: Người nước ngoài (foreigner) là một người thuộc về, hoặc có nghĩa vụ, bổn phận đối với một quốc gia khác [40, tr.49] Người nước ngoài là người không

có quốc tịch của nước nơi mà họ đang cư trú Bất kỳ một cá nhân nào cư trú trên lãnh thổ một nước nhất định mà không mang quốc tịch của quốc gia đó đều là người nước ngoài Quốc tịch luôn là căn cứ để xác định người đó là công dân nước nào hoặc là người không thuộc công dân nước nào (người không quốc tịch) Quốc tịch luôn luôn thuộc phạm trù quy chế nhân thân của con người [26, tr.160]

Trong pháp luật quốc tế, vấn đề về người không quốc tịch được quy định trong Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền 1948, Công ước về người tị nạn 1951, Công ước về vị thế của người không quốc tịch 1954 và Công ước về giảm tình trạng không quốc tịch 1961 Như vậy, có thể hiểu người không quốc tịch là tình trạng pháp lý của một cá nhân không mang quốc tịch của một nước nào, đồng nghĩa với việc người đó cũng không được coi là công dân của bất kỳ nước nào Địa vị pháp lý của người không quốc tịch bị hạn chế hơn nhiều so với công dân của nước sở tại và người có quốc tịch nước ngoài trên lãnh thổ quốc gia mà họ đang sinh sống Theo nguyên tắc, người không quốc tịch có số quyền và tự do ít hơn, bị hạn chế trong quyền dân sự và chính trị, không có khả năng yêu cầu sự giúp đỡ bảo hộ ngoại giao trong trường hợp các quyền và lợi ích cá nhân của họ bị xâm phạm

* Người nước ngoài theo pháp luật Việt Nam

Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, khái niệm “người nước

ngoài” được quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, nếu lấy dấu hiệu quốc

tịch để định nghĩa thì người nước ngoài là người không có quốc tịch Việt Nam, bao

gồm người có quốc tịch nước ngoài và người không quốc tịch Cụ thể:

Theo điều 1 và điều 5 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998 và khoản 1 điều 1 Pháp lệnh nhập cảnh và xuất cảnh cư trú, đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2000; khoản 2 điều 3 Nghị định số 138/2006/NĐ-CP ngày 15/11/2006 quy định chi tiết thi hành các quy định của Bộ luật dân sự năm 2005 về quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài, thì người nước ngoài được hiểu là người không có quốc tịch Việt Nam;

Theo khoản 1 điều 3 Luật xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 thì người nước ngoài là người mang giấy tờ xác định quốc tịch nước ngoài và người không quốc tịch nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú tại Việt Nam; hoặc theo khoản 1 và 2 điều 3 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 [42] (sửa đổi năm 2014) thì quốc tịch nước ngoài là quốc tịch của một nước khác không phải là quốc tịch Việt Nam và người không quốc tịch là người không có quốc tịch Việt Nam và cũng không có quốc tịch nước ngoài; phần thứ năm của Bộ luật dân sự năm 2015 quy định về pháp luật áp dụng đối với quan hê ̣ dân sự có yếu tố nước ngoài;

Ngoài ra, Luật Doanh nghiệp năm 2014, khoản 1 (điều 4) quy định cá nhân nước ngoài là người không có quốc tịch Việt Nam; Luật Đầu tư năm 2014, khoản

14 (điều 3) quy định nhà đầu tư nước ngoài là cá nhân có quốc tịch nước ngoài, tổ chức thành lập theo pháp luật nước ngoài thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh tại Việt Nam; Luật Đấu thầu năm 2013, khoản 37 (điều 4) quy định nhà thầu nước ngoài là tổ chức được thành lập theo pháp luật nước ngoài hoặc cá nhân mang quốc tịch nước ngoài tham dự thầu tại Việt Nam

Chủ thể của hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh nói chung là người nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh trong đó có người nước ngoài Khi nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh qua các cửa khẩu quốc tế những người này phải có hộ chiếu hoặc giấy tờ có giá trị đi lại quốc tế được Việt Nam chấp nhận và phải chấp hành các quy định pháp luật về xuất nhập cảnh của Việt Nam Chủ thể của hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh cũng chính là đối tượng của công tác kiểm soát tại cửa khẩu

Dựa trên tiêu chí quốc tịch của người người nước ngoài nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh có: người mang quốc tịch nước ngoài và người không quốc tịch Tuy nhiên, trong công tác thống kê nhà nước về xuất nhập cảnh, cơ quan quản lý xuất nhập cảnh còn có phân loại đối tượng thứ 3 là người “gốc” Việt Nam định cư ở

nước ngoài – hay còn gọi là “Việt kiều”

Người nước ngoài là người không có quốc tịch Việt Nam Trong lĩnh vực

quản lý nhà nước khái niệm người nước ngoài được hiểu theo nghĩa rộng, tức là

bao gồm cả người có quốc tịch nước ngoài và người không có quốc tịch Đối với người có quốc tịch nước ngoài, việc xác định họ mang quốc tịch nước nào được căn cứ vào hộ chiếu, giấy tờ tuỳ thân

Người không quốc tịch là người không phải công dân Việt Nam và cũng

không có quốc tịch nước ngoài nào Trong điều kiện chính trị, xã hội của Việt Nam cũng như các nước khác, có một số người vì những lý do chính trị, tôn giáo, chủng tộc họ đến cư trú tại Việt Nam, nhưng không có hộ chiếu, giấy tờ xác định là công dân của bất cứ một quốc gia nào Để đáp ứng nhu cầu xuất cảnh, nhập cảnh Việt Nam, những người này có thể được các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam xem xét cấp giấy phép xuất nhập cảnh, thẻ thường trú và họ có thể sử dụng giấy tờ này

để xuất cảnh, nhập cảnh Việt Nam [35]

Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, hiện còn có sự nhầm lẫn giữa các khái

niệm về người Việt Nam ở nước ngoài, công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài và

người Việt Nam định cư ở nước ngoài Luật Quốc tịch Việt Nam quy định: “Người

Việt Nam ở nước ngoài là công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam đang thường trú hoặc tạm trú ở nước ngoài” [37] Công dân Việt Nam ở đây được hiểu bao gồm cả

công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài và công dân Việt Nam làm ăn, sinh sống lâu dài ở nước ngoài Đối với những người thuộc diện này, dù đã được nước sở tại cho phép định cư vĩnh viễn hoặc làm ăn, sinh sống lâu dài ở nước ngoài nhưng họ vẫn còn, vẫn mang hộ chiếu Việt Nam và quốc tịch Việt Nam Do vậy, chế độ pháp lý về nhập xuất cảnh là công dân Việt Nam Đối với công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài, mặc dù chưa được phía nước ngoài cho nhập quốc tịch (vẫn mang quốc tịch Việt Nam) nhưng được nước sở tại cấp giấy tờ thường trú và họ sử dụng giấy tờ do phía nước ngoài cấp để nhập xuất cảnh Việt Nam thì chế độ pháp lý về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh cũng được áp dụng như đối với người nước ngoài

Người gốc Việt Nam là người Việt đã từng có quốc tịch Việt Nam mà khi sinh ra quốc tịch của họ được xác định theo nguyên tắc huyết thống và con, cháu của họ đang cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài Những người này khi nhập cảnh, xuất cảnh Việt Nam sử dụng hộ chiếu hoặc giấy tờ thay hộ chiếu do nước

ngoài cấp thì chế độ pháp lý về nhập cảnh, xuất cảnh được áp dụng là người nước ngoài Như vậy, trong công tác kiểm soát xuất nhập cảnh, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được hiểu theo nghĩa rộng xác định bao gồm cả công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam mang hộ chiếu hoặc giấy tờ có giá trị thay hộ chiếu do nước ngoài cấp để nhập xuất cảnh Việt Nam

Như vậy, người nước ngoài là người không có quốc tịch Việt Nam bao gồm người mang quốc tịch nước ngoài và người không quốc tịch Người nước ngoài là đối tượng điều chỉnh của pháp luật XNC Việt Nam là người nước ngoài có các hoạt động thực tế để nhập cảnh, quá cảnh, xuất cảnh Việt Nam Tuỳ vào địa vị pháp lý cũng như thân phận của họ theo giấy tờ sử dụng vào việc XNC Việt Nam mà họ được hưởng quy chế pháp lý khác nhau theo quy định của pháp luật Việt Nam cũng như các quy định liên quan trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên

1.1.1.2 Địa vị pháp lý của người nước ngoài XNC Việt Nam

Địa vị pháp lý của các cá nhân nước ngoài trên lãnh thổ Việt Nam cũng rất khác nhau, trong hoạt động xuất nhập cảnh của họ càng khác nhau rõ rệt tuỳ thuộc vào quốc tịch, tình trạng pháp lý, cơ sở xuất nhập cảnh, mục đích nhập cảnh Việt

Nam và các điều kiện cụ thể khác

Theo quy định của pháp luật Việt Nam cũng như các nước, người nước ngoài

tuỳ thuộc vào quy chế mà họ được hưởng các chế độ pháp lý chung như: chế độ đãi

ngộ như công dân, chế độ tối huệ quốc, chế độ có đi có lại, hay bị áp dụng chế độ báo phục quốc [26, tr.173]

Trong hoạt động XNC người nước ngoài có quyền bình đẳng như công dân Việt Nam như quyền được bảo hộ tính mạng, danh dự, tài sản và các quyền, lợi ích chính đáng theo pháp luật Việt Nam trong thời gian cư trú trên lãnh thổ Việt Nam Phổ biến nhất trong việc cho phép người nước ngoài nhập cảnh vẫn là cơ chế có đi có lại trên phương diện quốc gia Hiện nay trong quản lý người nước ngoài xuất nhập cảnh, Việt Nam đã ký thoả thuận miễn thị thực song phương và đa phương trên cơ

sở có đi có lại với 84 quốc gia về việc miễn thị thực khi nhập xuất cảnh với thời hạn

lưu trú tương ứng có đi có lại dành cho nhau [14]

1.1.2 Khái niệm hoạt động XNC của người nước ngoài tại Việt Nam

1.1.2.1 Khái niệm nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh

Hoạt động di chuyển qua lại từ quốc gia này sang quốc gia khác của công dân các nước trong quan hệ giao lưu quốc tế được gọi là nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh Tuỳ theo phương pháp và mục đích tiếp cận mà có nhiều cách nêu khái niệm

về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh khác nhau Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn

ngữ học năm 2006 đưa ra khái niệm: “Nhập cảnh là qua biên giới, vào lãnh thổ của

một nước khác”; “Xuất cảnh là qua biên giới, ra khỏi lãnh thổ của một nước”;

“Quá cảnh là đi qua lãnh thổ của một nước hay nhiều nước nào đó để tới nước khác” [46] Những khái niệm này chỉ nêu ra hành vi đặc trưng là qua biên giới,

song ngoại diên quá rộng và thiếu các nội dung pháp lý cụ thể trong nội hàm Cách giải nghĩa các cụm từ: nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh trong Luật nhập cảnh, xuất

cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 nêu rõ: “Nhập cảnh là

vào lãnh thổ Việt Nam qua các cửa khẩu quốc tế của Việt Nam; xuất cảnh là ra khỏi lãnh thổ Việt Nam qua các cửa khẩu quốc tế của Việt Nam; quá cảnh là đi qua khu vực quá cảnh tại cửa khẩu quốc tế của Việt Nam” [35, Điều 3]

Nghiên cứu các khái niệm nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh với ý nghĩa là hành vi hợp pháp và dưới góc độ của hoạt động kiểm soát XNC trong công tác quản

lý nhà nước tại cửa khẩu cần xem xét đầy đủ các thành tố trong nội hàm của nó:

Thứ nhất, xác định nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh là một hành vi thì phải có

chủ thể thực hiện, đó là người nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh

Thứ hai, Luật Biên giới quốc gia năm 2003 quy định rằng việc xuất cảnh,

nhập cảnh, quá cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu qua biên giới được thực hiện tại cửa khẩu [33, Điều 15] Như vậy, nếu chỉ nói nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh là hành

vi “qua biên giới” thì chưa đủ, mà cụ thể là “qua cửa khẩu”, thiếu yếu tố này không thể gọi là nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh Bởi vì, việc qua lại biên giới của nhân dân trong khu vực biên giới được thực hiện tại “nơi mở ra cho qua lại biên giới” [33, Điều 16] không phải là nhập cảnh, xuất cảnh Hơn nữa, việc thực hiện nhập cảnh, xuất cảnh diễn ra tại các cửa khẩu đặc biệt là cửa khẩu sân bay

không cho thấy yếu tố lãnh thổ chủ quyền quốc gia thể hiện việc “qua biên đường biên giới” mặc dù hành vi nhập cảnh, xuất cảnh đã được hoàn thành nhưng thực tế vẫn trên lãnh thổ Việt Nam Như vậy, hành vi qua cửa khẩu là một nội dung pháp lý quan trọng trong nội hàm các khái niệm về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh hiện nay

Thứ ba, hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh được điều chỉnh bởi pháp

luật trong hệ thống pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập Trong đó, đặc trưng pháp lý có tính chung nhất là người nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh qua cửa khẩu phải có giấy tờ tuỳ thân có giá trị đi lại quốc tế phù hợp Do vậy, yếu tố pháp lý này phải được xác định là một thành tố trong các khái niệm nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh

Như vậy, với phương pháp tiếp cận trên thì nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh

được hiểu như sau: Nhập cảnh là việc một người đi vào lãnh thổ của một nước qua

cửa khẩu theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; xuất cảnh việc một người qua cửa khẩu để ra khỏi một nước theo trình tự, thủ tục, pháp luật quy định; quá cảnh

là việc một người đi qua khu vực quá cảnh tại cửa khẩu để đi tiếp một tới vùng lãnh thổ hoặc quốc gia khác theo trình tự thủ tục, pháp luật quy định

1.1.2.2 Mối liên hệ giữa nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh và các hoạt động

khác của người nước ngoài tại Việt nam

Trước hết, các hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh của người nước ngoài là cơ sở tiền đề làm phát sinh các quyền nghĩa vụ của chính họ theo quy định của pháp luật trên lãnh thổ Việt Nam

Nhập cảnh có thể coi là mốc đầu tiên làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý của người nước khởi đầu tạo tiền đề cơ bản quan trọng nhất cho các hoạt động có mục đích chính họ khi có mong muốn vào Việt Nam như: để du lịch, thăm thân, để lao động, để học tập hay để kinh doanh thương mại, đầu tư Việc nhập cảnh đúng theo trình tự quy định của pháp luật là cơ sở để người nước ngoài được phép lưu trú theo diện và thời hạn được xác định ngay tại cửa khẩu như: cấp lưu trú, xác định mục đích nhập cảnh.Việc nhập cảnh không đúng, không đủ điều kiện sẽ

dẫn đến các hậu quả pháp lý khác nhau mà họ phải chịu trách nhiệm tương ứng về sau trước các cơ quan chức năng của Việt Nam

Như vậy, nhập cảnh là tiền đề cho việc lưu trú để thực hiện mục đích của người nước ngoài và nó cũng là cơ sở quan trọng để giải quyết cho họ xuất cảnh rời Việt Nam theo quy định của pháp luật

Xuất cảnh là mốc kết thúc cho một chu trình XNC của người nước ngoài trên lãnh thổ Việt Nam Việc xuất cảnh của người nước ngoài có thể được xem

để tính như là một lần nhập cảnh (nhiều lần) hoặc chấm dứt hoàn toàn hoạt động nhập cảnh Việt Nam theo mục đích (một lần) đối với lộ trình của họ Hoạt động xuất cảnh này cũng có thể là cơ sở để họ có thể thay đổi mục đích nhập cảnh cho lần nhập cảnh tiếp theo vào Việt Nam bởi theo pháp luật xuất nhập cảnh hiện hành thì người nước ngoài không được phép thay đổi mục đích hoạt động của mình trong một lần nhập cảnh [35, điều 24]

Ngoài ra, khi xuất cảnh người nước ngoài được cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam xem xét tư cách xuất cảnh Tức là khi họ không có, không còn bất cứ sự vướng mắc nào liên quan đến nghĩa vụ pháp lý ràng buộc nào được quy định trong các trường hợp tạm hoãn xuất cảnh tại điều 28 luật nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh,

cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014, họ đủ điều kiện và được các

cơ quan chức năng đảm bảo cho việc xuất cảnh rời lãnh thổ Việt Nam theo quy định Trong trường hợp này, xuất cảnh được hiểu là cơ sở cho lần nhập cảnh tiếp theo của người nước ngoài Bởi, nếu họ xuất cảnh bằng giấy phép xuất nhập cảnh

có giá trị nhiều lần thì việc xuất cảnh chỉ đơn thuần là tính như một lần xuất nhập cảnh Song nếu họ xuất cảnh hợp pháp thì đây chính là điều kiện khẳng định họ hoàn toàn có đủ điều kiện cần để quay lại Việt Nam

Quá cảnh Việt Nam có thể coi là một trong những hành vi xuất nhập cảnh đơn giản nhất, hoạt động này chỉ bị chi phối bởi các quy phạm pháp luật thực chất nên dễ dàng thực hiện trên cơ sở điều khoản thoả thuận hợp tác giữa các hãng vận chuyển với Việt Nam là chủ yếu Pháp luật Việt Nam không đặt ra nhiều luật lệ riêng biệt cho người nước ngoài quá cảnh trừ trường hợp quá cảnh du lịch thăm

quan các thành phố của Việt Nam theo quy định [1] Việc quá cảnh cơ bản chỉ làm phát sinh các nghĩa vụ về quy chế vận chuyển nối chuyến và các quy định về an ninh, an toàn và an ninh trật tự trên địa bàn khu vực họ được phép quá cảnh theo quy định Ngoài ra, người nước ngoài quá cảnh chỉ bị khuyến cáo hoặc từ chối quá cảnh khi không đảm bảo các điều kiện nhập cảnh vào nước thứ 3 hoặc các vấn đề về phòng chống dịch bệnh ở một thời điểm nhất định Do đó, quá cảnh là cơ sở pháp lý cho điều kiện nhập cảnh nước thứ 3 một cách tương đối, người nước ngoài quá cảnh chỉ chịu trách nhiệm tuyệt đối và được sự bảo hộ của Việt Nam nếu họ thuộc diện quá cảnh du lịch theo quy định pháp luật Việt Nam

Tóm lại, hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài là hoạt động tạo tiền đề cho các hoạt động có mục đích của họ, là cơ sở để xem xét việc phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quyền và nghĩa vụ của họ trên lãnh thổ Việt Nam theo quy định của pháp luật và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên

1.1.3 Công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài tại các cửa khẩu quốc tế Việt Nam

Ngày nay, nhà nước quản lý mọi lĩnh vực trong đời sống xã hội bằng các thiết chế pháp luật Pháp luật về nhập cảnh, xuất cảnh quá cảnh cho người nước ngoài là một bộ phận của pháp luật hành chính, tạo cơ sở pháp lý cho các hoạt động hành chính của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực kiểm soát người nước ngoài XNC Việt Nam Để làm sáng tỏ vai trò của quản lý XNC đối với người nước ngoài cần xem xét dưới các góc độ cụ thể như:

1.1.3.1 Quản lý, kiểm soát xuất nhập cảnh tại khu vực cửa khẩu quốc tế

Việc qua lại của công dân quốc gia này đến quốc gia khác chính là hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh qua lại lẫn nhau Tuy nhiên, hiểu đầy đủ thì "nhập cảnh là việc người, phương tiện từ nước này vào lãnh thổ nước khác một cách hợp pháp" và

"xuất cảnh là việc người, phương tiện ra khỏi một quốc gia bằng con đường công khai hợp pháp" "xuất nhập cảnh" là cụm từ dùng để chỉ hai hoạt động xuất cảnh và nhập cảnh nói trên Xuất phát từ tính độc lập chủ quyền của các quốc gia, việc xuất

cảnh, nhập cảnh phải được thực hiện một cách hợp pháp tại cửa khẩu và người,

phương tiện nhập cảnh, xuất cảnh qua cửa khẩu phải chịu sự kiểm soát của các cơ quan có thẩm quyền tuân theo quy định của pháp luật mỗi nước

a Khái niệm cửa khẩu, cửa khẩu quốc tế, khu kinh tế cửa khẩu, khu vực biên giới (gọi chung là các khu vực cửa khẩu)

Tìm hiểu về cửa khẩu, từ trước đến nay đã có nhiều cách tiếp cận khác nhau Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ thuộc Ủy ban Khoa học xã hội Việt Nam giải nghĩa: “Cửa khẩu là chỗ dùng làm nơi ra vào một nước” [45, tr 222] Khái niệm này chưa nêu được những nội dung cơ bản và các dấu hiệu pháp lý của cửa khẩu Nội dung giải nghĩa cụm từ “Cửa khẩu” trong từ điển Bách khoa Công an nhân dân nêu được đối tượng qua lại cửa khẩu và những hoạt động diễn

ra tại cửa khẩu:“Cửa khẩu là cửa ngõ quốc gia, nơi người, phương tiện giao

thông vận tải, hàng hoá và những đồ vật khác được phép xuất cảnh, nhập cảnh hay quá cảnh” [14, tr.165]; phần giải thích từ ngữ trong Luật Biên giới quốc gia

có nêu: “Cửa khẩu là nơi thực hiện việc xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, xuất

khẩu, nhập khẩu và qua lại biên giới quốc gia” [33, Điều 4] Tại giáo trình: “Lý

luận chung về quản lý bảo vệ an ninh cửa khẩu” năm 2000 của Trường Đại học

Biên phòng (nay là Học viện Biên phòng) đưa ra khái niệm: “Cửa khẩu là điểm

do Nhà nước quyết định mở hoặc thoả thuận theo hiệp định ký kết với các nước

có chung đường biên giới, cho phép người, phương tiện, hàng hoá, hành lý trong nước và quốc tế lưu thông” [30, tr.13] Khái niệm này đã nêu được nhiều nội

dung pháp lý của cửa khẩu, nhưng chưa cụ thể các hoạt động tại cửa khẩu như nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh

Gắn với cửa khẩu có khu kinh tế cửa khẩu, thuật ngữ khu kinh tế cửa khẩu mới được dùng ở Việt Nam trong một số năm gần đây khi quan hệ kinh tế-thương mại Việt Nam và Trung Quốc đã có những bước phát triển mới, đòi hỏi phải có mô hình kinh tế phù hợp nhằm khai thác các tiềm năng, thế mạnh kinh tế của hai nước thông qua các cửa khẩu biên giới Bên cạnh đó Việt Nam còn có biên giới với Lào

và Campuchia, tuy họ là các quốc gia nhỏ, còn khó khăn về kinh tế, nhưng lại có vị trí hết sức quan trọng là nằm trong tiểu vùng sông Mêkông Như vậy, khu kinh tế

cửa khẩu ở Việt Nam là một không gian kinh tế xác định, gắn với cửa khẩu quốc tế hay cửa khẩu chính của quốc gia, có dân cư sinh sống và được áp dụng những cơ chế, chính sách phát triển đặc thù do Chính phủ hoặc Thủ tướng quyết định thành lập Người nước ngoài hoạt động đầu tư, kinh doanh tại khu kinh tế này được cấp thị thực xuất, nhập cảnh có giá trị nhiều lần và có thời hạn phù hợp; được tạm trú, thường trú trong khu kinh tế và ở Việt Nam theo quy định pháp luật về cư trú và pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam

Như vậy, trên các phương diện cách tiếp cận nghiên cứu đều có cách định nghĩa về cửa khẩu khác nhau Tuy khác nhau về cách diễn đạt, nội dung cụ thể, nhưng các khái niệm nêu trên đều thống nhất ở chỗ xác định được một số dấu hiệu đặc trưng của “cửa khẩu” Vì thế, để hiểu rõ khái niệm cửa khẩu cần phải làm rõ các dấu hiệu pháp lý cụ thể sau:

Một là, cửa khẩu là một địa điểm thuộc đầu mối giao thông quốc tế, nằm trên

các trục đường liên vận đường bộ, đường thuỷ nội địa, đường sắt trên biên giới đất liền hoặc nằm sâu trong nội địa như các cửa khẩu cảng hàng hải, cửa khẩu sân bay Việc mở cửa khẩu là do Chính phủ quyết định, Luật Biên giới quốc gia quy định:

Việc mở cửa khẩu và nơi mở ra cho qua lại biên giới, nâng cấp cửa khẩu, đóng cửa khẩu, xác định các tuyến đường bộ, đường sắt, đường thuỷ nội địa, đường hàng hải, đường hàng không dùng cho việc quá cảnh do Chính phủ quyết định theo quy định của pháp luật Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập [33, Điều 16]

Hai là, cửa khẩu là nơi diễn ra việc thực hiện các hoạt động xuất cảnh, nhập

cảnh, quá cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu: “Việc xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, xuất

khẩu, nhập khẩu qua biên giới quốc gia được thực hiện tại cửa khẩu” [33, Điều 15]

Đối tượng đi qua cửa khẩu là người, phương tiện, hàng hoá và các đồ vật khác Để quản lý, kiểm soát hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, nhập khẩu, xuất khẩu tại cửa khẩu, Nhà nước ban hành các văn bản pháp luật quy định chế độ kiểm tra, kiểm soát về an ninh, xuất nhập cảnh, thuế quan Nhà nước còn quy định nhiệm vụ

cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát tại cửa

khẩu: “Khu vực kiểm soát được thiết lập tại cửa khẩu để các cơ quan nhà nước có

thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát, làm các thủ tục xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu theo quy định của pháp luật” [33, Điều 17]

Trong xuất nhập cảnh còn có thuật ngữ liên quan đó là: Khu vực biên giới -

là phần lãnh thổ nằm phía trong và tiếp giáp với đường biên giới quốc gia, có phạm

vi và chế độ pháp lý nhất định theo quy định của pháp luật quốc gia hoặc điều ước

về quy chế biên giới được ký kết giữa các quốc gia có đường biên giới chung Trong hoạt động quản lý xuất nhập cảnh thì khu vực biên giới được hiểu theo nghĩa rộng hơn, bởi cửa khẩu không nhất thiết được đặt trên đường biên giới mà có thể hoàn toàn nằm trong lãnh thổ sâu trong nội địa như cửa khẩu cảng biển, cửa khẩu đường hàng không

Trong các cửa khẩu thì cửa khẩu hàng không quốc tế thuộc loại hình cửa khẩu đặc thù Bởi ngoài những đặc trưng pháp lý của cửa khẩu nói chung, các cảng hàng không quốc tế còn có những đặc trưng riêng: không nằm trên đường biên giới quốc gia; phương tiện nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh duy nhất là các phương tiện bay bao gồm: máy bay, trực thăng, tầu lượn, khí cầu và những thiết bị bay khác được nâng cấp giữ khí quyển nhờ tác động tương hỗ với không khí [33, Điều 13] Hiện nay, cửa khẩu đường hàng không được lựa chọn là con đường tối ưu nhất trong lựa chọn của người nước ngoài để nhập xuất cảnh Việt Nam

Như vậy, theo cách tiếp cận trên có thể được hiểu: Cửa khẩu là địa điểm do

Nhà nước quy định để thực hiện việc xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu và qua lại biên giới quốc gia của người, phương tiện, hàng hoá và các

đồ vật khác

Căn cứ vào đặc điểm địa lý và loại phương tiện vận chuyển xuất cảnh, nhập cảnh ở cửa khẩu, có các loại cửa khẩu: cửa khẩu đường bộ; cửa khẩu đường sắt; cửa khẩu đường thuỷ nội địa; cửa khẩu đường hàng hải; cửa khẩu đường hàng không

b Khái niệm và đặc điểm, vai trò của hoạt động kiểm soát xuất nhập cảnh tại cửa khẩu

* Khái niệm: Về kiểm soát XNC và Kiểm soát XNC hiện nay có nhiều cách

tiếp cận khác nhau

Trước hết về khái niệm xuất nhập cảnh: đây là một thuật ngữ xuất phát từ thuật ngữ tiếng Anh “immigration” nghĩa là sự di trú, được hiểu là việc đi ra, đi vào

và đi qua lãnh thổ có chủ quyền của một quốc gia nào đó Chính vì vậy, việc quản

lý người nước ngoài nhập cảnh, xuất cảnh và quá cảnh của các nước trên thế giới thường do cơ quan có tên là cơ quan quản lý di trú hoặc cơ quan quản lý xuất nhập cảnh Ở Việt Nam được gọi chung là cơ quan quản lý xuất nhập cảnh, cơ quan này không chỉ quản lý kiểm soát việc đi vào (nhập cảnh), đi ra (xuất cảnh), đi qua (quá cảnh) lãnh thổ Việt Nam mà còn thực hiện các hoạt động ngoài lãnh thổ như xét duyệt nhân sự, cấp thị thực cho người nước ngoài và kiểm tra hoạt động xuất nhập cảnh, gia hạn lưu trú, cấp thẻ tạm trú, cấp thẻ thường trú cho khi người nước ngoài

cư trú, hoạt động trong lãnh thổ Việt Nam Như vậy, XNC không chỉ đơn thuần là việc đi vào (nhập cảnh) và đi ra (xuất cảnh) mà được hiểu bao gồm tất cả các hoạt động liên quan đến việc nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh và cư trú của chủ thể dưới

sự quản lý, kiểm soát của cơ quan chức năng đại diện cho nhà nước

Từ điển Bách khoa Công an nhân dân Việt Nam đã định nghĩa Kiểm soát lưu

thông biên giới như sau:

Kiểm soát lưu thông biên giới là biện pháp hành chính công khai của tất cả các lực lượng chuyên trách được thực hiện đối với mọi đối tượng (người, phương tiện, hành lý, hàng hoá, văn hoá phẩm, tiền tệ và các vật dụng khác ) đi qua các loại cửa khẩu theo các thủ tục và pháp luật quy định cho việc xuất cảnh, nhập cảnh

và quá cảnh [45]

Tuỳ theo pháp luật của từng quốc gia, phù hợp với các điều ước quốc tế có liên quan, mỗi quốc gia giao nhiệm vụ kiểm soát lưu thông biên giới cho những lực lượng chuyên trách riêng, thông thường là các lực lượng biên phòng, hải quan, y tế, văn hoá Ở Việt Nam, Bộ đội Biên phòng (trước đây là Công an nhân dân vũ trang)

chịu trách nhiệm kiểm soát đối với mọi đối tượng đi qua biên giới nhằm bảo đảm an ninh quốc gia, ngăn ngừa mọi sự xâm nhập và vượt biên trái phép, chống các hoạt động buôn bán, vận chuyển hàng hoá trái pháp luật, giữ gìn an ninh, trật tự ở biên

giới [32] Khái niệm này chỉ ra hoạt động kiểm soát của các lực lượng chuyên trách

đối với việc lưu thông qua biên giới của mọi đối tượng

Trong lĩnh vực XNC thì thuật ngữ kiểm soát được hiểu là việc cơ quan quản

lý XNC căn cứ vào chức năng của mình và dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật để tiến hành kiểm soát hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh qua cửa khẩu nhằm giải quyết thủ tục cho người đủ điều kiện nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh Việt

Nam hợp pháp và phát hiện, ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật Thuật ngữ kiểm

soát cũng được hiểu là việc làm của cán bộ kiểm soát XNC tại cửa khẩu, thực hiện

nhiệm vụ cụ thể như: kiểm soát giấy tờ; kiểm soát người lên xuống các phương tiện vận chuyển tại cửa khẩu [38]

Hoạt động kiểm soát xuất nhập cảnh (sau đây gọi tắt là KSXNC) tại cửa khẩu của lực lượng quản lý XNC là hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện thông qua công tác kiểm tra việc chấp hành các thủ tục hành chính nhằm duy trì hoạt động xuất, nhập cảnh tại cửa khẩu Hoạt động này được tiến hành dựa trên cơ

sở các quy định của pháp luật hiện hành Mục đích của việc kiểm soát này nhằm duy trì hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh Việt Nam theo đúng quy định của pháp luật và phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật,

vi phạm quy chế xuất nhập cảnh của Việt Nam, góp phần đảm bảo an ninh trật tự và bảo đảm chủ quyền quốc gia

Từ khái niệm và sự phân tích trên, có thể hiểu KSXNC là hoạt động quản lý nhà

nước được thực hiện bằng các thủ tục hành chính nhà nước và các biện pháp nghiệp

vụ pháp luật của cơ quan quản lý XNC chuyên biệt nhằm duy trì hoạt động liên quan đến xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh tại cửa khẩu theo đúng quy định của pháp luật

* Đặc điểm hoạt động kiểm soát người nước ngoài XNC tại cửa khẩu

Kiểm soát xuất nhập cảnh đối với người nước ngoài tại cửa khẩu là một hoạt động quản lý nhà nước, vì vậy nó bao hàm các đặc điểm chung của hoạt động quản

lý nhà nước Tuy nhiên, đây là hoạt động có liên quan trực tiếp đến chủ quyền lãnh thổ, liên quan yếu tố nước ngoài nên nó có những đặc điểm riêng như:

Một là, KSXNC đối với người nước ngoài tại cửa khẩu là hoạt động quản lý

hành chính nhà nước chịu sự điều chỉnh bởi luật pháp quốc gia và pháp luật quốc tế Bởi, KSXNC được tiến hành bằng biện pháp hành chính công khai với sự tham gia của các chủ thể trong mối quan hệ thực thi pháp luật hành chính về XNC; lực lượng trực tiếp tiến hành hoạt động kiểm soát là lực lượng thuộc cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về XNC; các quy định pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh được thông báo rộng rãi trong nước và quốc tế KSXNC tại cửa khẩu được thực hiện trên cơ sở pháp luật, dựa vào pháp luật Hoạt động XNC của người nước ngoài tại cửa khẩu được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật trong nhiều văn bản pháp

luật quốc gia cũng như các điều ước quốc tế đã được ký kết

Hai là, KSXNC đối với người nước ngoài tại cửa khẩu là một hoạt động

mang tính nghiệp vụ áp dụng pháp luật của cơ quan kiểm soát đường biên nói chung, kiểm soát cửa khẩu nói riêng Các biện pháp kiểm tra, kiểm soát công khai tại cửa khẩu được cơ quan chức năng sử dụng để phát hiện, đấu tranh với các đối tượng lợi dụng nhập, xuất cảnh hoạt động vi phạm pháp luật hay xâm phạm chủ

quyền Việt Nam Hoạt động kiểm soát đối với người nước ngoài tại cửa khẩu có

liên quan đến nhiều chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước đặc biệt về du lịch, đầu tư, đối ngoại; liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp; liên quan đến quyền và lợi ích trực tiếp của người nước ngoài XNC Việt Nam

c Vai trò của công tác kiểm soát xuất nhập cảnh tại khu vực cửa khẩu

Kiểm soát xuất nhập cảnh (KSXNC) tại khu vực cửa khẩu là một nội dung có vai trò ý nghĩa vô cùng quan trọng trong quản lý nhà nước về xuất nhập cảnh nói chung, kiểm soát con người qua lại khu vực cửa khẩu nói riêng Thời gian qua, thực hiện nhiệm vụ “gác cửa” tại cửa khẩu quốc tế - vị trí đặc biệt quan trọng về chính trị, đối ngoại, an ninh và quốc phòng - lực lượng KSXNC tại các khu vực cửa khẩu đã phục vụ tốt các yêu cầu chính trị, đối ngoại của Đảng và Nhà nước, đảm bảo yêu cầu nghiệp vụ công tác của các đơn vị quản lý cửa khẩu cũng như kiểm soát đường biên

Thực chất của hoạt động KSXNC người nước ngoài tại cửa khẩu góp phần thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước: về đối nội là các chính sách phát triển kinh tế - xã hội; về đối ngoại là chủ trương hội nhập, mở rộng quan

hệ hữu nghị hợp tác với các nước, thể hiện chính sách, thu hút đầu tư, du lịch nước ngoài Các quy định về XNC được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước và cũng nhằm phục vụ cho việc thực hiện các đường lối, chủ trương, chính sách đó

Quản lý nhà nước về xuất nhập cảnh nói chung là trách nhiệm của nhiều ngành, nhiều cấp (Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng; các cơ quan ở Trung ương, ở địa phương ); công tác KSXNC tại các cửa khẩu quốc tế có nhiều

cơ quan, đơn vị thực hiện các chức năng khác nhau có liên quan đến hoạt động XNC như: Hải quan, Công an, Quân đội, Kiểm dịch Địa phương nào có đường biên giới có cửa khẩu cũng có hoạt động liên quan đến xuất cảnh, nhập cảnh như: tuần tra, kiểm soát, thông quan hay đón người nước ngoài đến làm việc, học tập, lao động, du lịch tại Việt Nam

d Nội dung kiểm soát hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài tại khu vực cửa khẩu quốc tế

Nội dung kiểm soát hoạt động xuất nhập cảnh đối với người nước ngoài tại khu vực cửa khẩu quốc tế là những đối tượng cụ thể trong phạm vi hoạt động kiểm soát của cơ quan chức năng bao gồm: Kiểm tra xét duyệt nhân sự; Kiểm tra, kiểm soát hộ chiếu, giấy tờ; Cấp thị thực, cấp chứng nhận tạm trú; Giám sát xuất nhập cảnh và xử lý vi phạm

+ Kiểm tra nhân sự người nhập cảnh, xuất cảnh

Trước hết, về nguyên tắc, mọi đối tượng nhập cảnh, xuất cảnh Việt Nam đều phải qua kiểm tra nhân sự [35] Việc kiểm tra nhân sự đối với người nước ngoài nhập cảnh, xuất cảnh Việt Nam có thể được thực hiện ở nhiều giai đoạn khác nhau: khi làm thủ tục xin nhập cảnh trước khi đến Việt Nam (khi xin xét duyệt); khi làm thủ tục nhập cảnh tại cửa khẩu; khi xin gia hạn tạm trú; khi người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam hoặc khi có những vấn đề phát

sinh liên quan Và cuối cùng, khi người nước ngoài xuất cảnh Việt Nam Trong các giai đoạn kiểm tra nhân sự trên thì kiểm tra nhân sự tại cửa khẩu là toàn diện

và xác thực nhất, được thực hiện đối với tất cả người tham gia vào hoạt động xuất nhập cảnh Hiện nay, tại các cửa khẩu lớn của Việt Nam, việc kiểm tra nhân

sự được thực hiện song song cùng hệ thống kiểm soát tội phạm CPI toàn cầu theo các hiệp định, chương trình kiểm soát phòng và chống tội phạm [15]

Kết quả của công tác kiểm tra nhân sự đã góp phần phòng ngừa và đấu tranh

có hiệu quả với các đối tượng lợi dụng XNC hoạt động gây nguy hại đến trật tự an toàn xã hội, đảm bảo cho công tác KSXNC tại cửa khẩu vừa nhanh chóng thuận lợi, vừa chặt chẽ, đúng pháp luật

+ Kiểm soát hộ chiếu, giấy tờ xuất nhập cảnh của người nước ngoài

Kiểm soát hộ chiếu, giấy tờ là việc kiểm tra, xem xét xác định tính hợp lệ của

hộ chiếu, giấy tờ làm cơ sở cho việc thực hiện các thủ tục hành chính đối với người

đủ điều kiện xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh qua cửa khẩu theo quy định của pháp luật Xác định tính hợp lệ của hộ chiếu, giấy tờ chính là khẳng định hộ chiếu, giấy

tờ đó là thật hay giả, đủ điều kiện nhập, xuất cảnh quá cảnh theo quy định hay không Mục đích của kiểm soát hộ chiếu, giấy tờ là nhằm đảm bảo chỉ có những người đủ điều kiện theo quy định mới được nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh qua cửa khẩu; thông qua công tác kiểm soát hộ chiếu, giấy tờ phát hiện những hành vi vi phạm quy chế xuất nhập cảnh để có biện pháp xử lý, ngăn chặn kịp thời

+ Cấp thị thực, chứng nhận tạm trú tại cửa khẩu

Cấp thị thực tại cửa khẩu:Với mục đích nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho

người nước ngoài vào Việt Nam thăm quan, du lịch, giải quyết các tình huống khẩn cấp trong hoạt động đầu tư hoặc vì lý do nhân đạo, Nhà nước ta cho phép người nước ngoài được nhận thị thực tại cửa khẩu của Việt Nam Luật nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam 2014 quy định:

Người nước ngoài xin nhập cảnh được cấp thị thực tại cửa khẩu quốc tế của Việt Nam trong những trường hợp sau đây: vào dự tang lễ thân nhân, thăm thân nhân đang bị ốm nặng; xuất phát từ nước không có cơ quan

đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự của Việt Nam; vào du lịch theo các chương trình do các doanh nghiệp lữ hành quốc tế của Việt Nam tổ chức; vào hỗ trợ kỹ thuật khẩn cấp cho công trình, dự án, cấp cứu người bệnh nặng, người bị tai nạn, cứu hộ thiên tai, dịch bệnh ở Việt Nam; vì lý do

khẩn cấp khác [35, Điều 18]

Cấp chứng nhận tạm trú: Luật nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của

người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 quy định rằng chứng nhận tạm trú được

cơ quan quản lý XNC có thẩm quyền cấp cho người nước ngoài tại cửa khẩu quốc

tế của Việt Nam Chứng nhận tạm trú có thể bị huỷ bỏ hoặc bị rút ngắn thời hạn trong trường hợp người được cấp vi phạm pháp luật Việt Nam hoặc tạm trú không

phù hợp với mục đích đã đăng ký [35, Điều 25]

+ Công tác giám hộ người nước ngoài xuất nhập cảnh (giám sát xuất nhập cảnh)

Thuật ngữ “giám hộ” lâu nay được sử dụng để nói về một nội dung công tác

của hoạt động KSXNC là giám hộ phương tiện: “ giám hộ phương tiện và nhân

viên điều khiển phương tiện hoạt động ở khu vực cửa khẩu theo pháp luật và quy định của Bộ trưởng” [25]; “giám hộ máy bay đỗ tại sân bay trong thời gian lưu lại

làm thủ tục và bốc xếp hàng hoá” Trong phần nói về đối tượng của hoạt động KSXNC đã xác định: nhiệm vụ giám hộ phương tiện tại cửa khẩu cảng hàng không quốc tế được giới hạn trong phạm vi giám hộ hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh tại khu vực sân đỗ Do vậy, để hiểu rõ nội dung công tác này trước hết cần làm

rõ khái niệm “giám hộ” với ý nghĩa là một nội dung công tác của hoạt động KSXNC Trong lĩnh vực quản lý xuất nhập cảnh thì “Giám hộ phương tiện là việc giám sát, quản lý và bảo vệ người, phương tiện, hàng hoá, hành lý xuất nhập, quá cảnh” Như vậy, công tác giám hộ bao gồm cả công tác giám sát “giám sát người, đồ vật, hành lý của hành khách đi máy bay” và bảo vệ người XNC Từ cách giải nghĩa trên công tác giám hộ được hiểu là giám hộ hoạt động xuất nhập cảnh nói chung, bao gồm cả giám hộ khu vực cách ly Điều này được thể hiện trong các quy trình kiểm soát tại các cửa khẩu quốc tế Việt Nam [38]

Công tác giám hộ với mục đích là bảo vệ an toàn cho hành khách nói

chung và người nước ngoài nói riêng và đảm bảo hoạt động XNC của họ theo đúng quy định của Nhà nước; chủ động phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn hoạt động của các đối tượng lợi dụng hoạt động XNC gây nguy hại đến an toàn, trật

tự tại khu vực cửa khẩu quốc tế

Đối tượng của công tác giám hộ: người, đồ vật, hành lý của người nước

ngoài đang làm thủ tục nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh Tuy nhiên, như đã đề cập ở trên, hiện nay nhiệm vụ của lực lượng KSXNC tập trung vào kiểm soát hoạt động xuất, nhập cảnh tại cửa khẩu Do vậy, đối tượng của công tác giám hộ được điều chỉnh là: hành khách xuất, nhập cảnh, quá cảnh; nhân viên tổ bay các chuyến bay quốc tế (cơ trưởng, các thành viên tổ lái, nhân viên bảo đảm an toàn và nhân viên phục vụ trên máy bay) thuyền viên trên tàu biển và những người không nhập cảnh, xuất cảnh nhưng có khả năng lợi dụng sự có mặt ở khu vực này để thực hiện các hành vi vi phạm quy chế xuất, nhập cảnh hoặc có hoạt động xâm phạm chủ quyền lãnh thổ an ninh quốc gia

+ Xử lý vi phạm

Qua hoạt động kiểm soát của mình, lực lượng quản lý XNC phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật XNC Để đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật, duy trì hoạt động XNC theo đúng quy định của pháp luật, lực lượng quản lý XNC được

"xử lý những vụ vi phạm quy chế cửa khẩu theo pháp luật và đúng thẩm quyền, chức năng của Cơ quan quản lý XNC tại cửa khẩu"[3] Các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực xuất, nhập cảnh được quy định tại Luật xử lý vi phạm hành chính, Nghị định 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ (điều 17, quy định về vi phạm các quy định về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại)

1.1.3.2 Cơ quan quản lý xuất nhập cảnh tại khu vực cửa khẩu quốc tế

Việt Nam có đường biên giới trên đất liền dài 4.550 km tiếp giáp với Trung Quốc ở phía Bắc, với Lào và Căm-pu-chia ở phía Tây; phía Đông giáp biển Đông Việt Nam có biên giới đất liền với Trung Quốc (1.281 km), Lào (2.130 km) và Căm-pu-chia (1.228 km) và bờ biển dài 3.444 km tiếp giáp với vịnh Bắc Bộ, biển Đông và vịnh Thái Lan Do vậy công tác quản lý đường biên nói chung, công tác

quản lý xuất nhập cảnh nói riêng đặc biệt là công tác quản lý người nước ngoài XNC Việt Nam tại các cửa khẩu biên giới là vấn đề hết sức quan trọng, đặt ra và đòi hỏi các cơ quan quản lý Nhà nước phải có những cơ chế đặc thù cho những cơ quan đặc biệt quản lý

Pháp luật Việt Nam quy định rằng cơ quan quản lý XNC là cơ quan chuyên trách thuộc Bộ Công an làm nhiệm vụ quản lý nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam [35, Điều 3]

Đơn vị kiểm soát XNC là đơn vị chuyên trách làm nhiệm vụ kiểm soát nhập

cảnh, xuất cảnh, quá cảnh tại cửa khẩu

Như vậy, việc quản lý xuất nhập cảnh nói chung, quản lý hoạt động XNC đối với người nước ngoài nói riêng do cơ quan chuyên trách Bộ công an thống nhất quản lý Còn việc kiểm soát hoạt động XNC của người nước ngoài khi XNC do các đơn vị kiểm soát thuộc cả Công an và Quân đội thực hiện tuỳ thuộc vào địa bàn và tính chất các cửa khẩu tại Việt Nam

Luật nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 quy định: Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ liên quan thực hiện quản lý nhà nước về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam; kiểm soát nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh tại các cửa khẩu quốc tế Bộ Quốc phòng phối hợp với Bộ Công an thực hiện hoạt động quản lý về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh,

cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam

Như vậy, trong lĩnh vực quản lý xuất nhập cảnh trong đó có nội dung kiểm tra, kiểm soát xuất nhập cảnh tại các cửa khẩu quốc tế, Bộ Công an là cơ quan chủ trì, Bộ Quốc phòng là cơ quan phối hợp

1.2 Cơ sở pháp lý của hoạt động quản lý người nước ngoài xuất nhập

của người nước ngoài ở nước ta luôn là việc thể chế hoá đường lối chủ trương của Đảng và Nhà nước liên quan đến quyền di trú và chính sách đối ngoại trong mỗi giai đoạn lịch sử phát triển của đất nước, có thể chia ra các giai đoạn sau:

* Giai đoạn 1945 – 1975

Sau Cách mạng tháng Tám, nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, nhà nước cách mạng còn non trẻ mới tuyên bố độc lập Để giữ vững nền độc lập và chủ quyền quốc gia, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 47 ngày 10/10/1945 cho giữ tạm thời các luật lệ cũ cho đến khi ban hành những bộ luật pháp duy nhất cho toàn cõi nước Việt Nam nếu những luật lệ ấy không trái với những điều thay đổi được ấn định trong sắc lệnh này

Về quản lý người nước ngoài: việc ra vào lãnh thổ Việt Nam lúc này chủ yếu

là lực lượng quân sự của các nước đế quốc, thực dân xâm lược như Anh, Pháp, Tàu Tưởng với danh nghĩa lực lượng của các nước Đồng minh vào nước ta để giải giáp quân đội phát xít Nhật

Trong hoàn cảnh lúc bấy giờ, Chính phủ lâm thời tập trung vào chính sách đoàn kết dân tộc, tranh thủ sự đồng tình ủng hộ của các tầng lớp nhân dân trong nước

và cả người nước ngoài Do đó, Bộ nội vụ đã ban hành Thông tư hướng dẫn thái độ đối xử với Pháp kiều, binh lính Pháp ở lại làm ăn sinh sống ngày 28/09/1945 Ngày 07/12/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 73/SL quy định việc nhập quốc tịch Việt Nam

Để củng cố và bảo vệ chính quyền, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 23/SL ngày 21/12/1946 thành lập Công an vụ trên cơ sở sáp nhập các lực lượng Liêm phóng và Cảnh sát toàn quốc Thực hiện sách lược bảo mật trừ gian và đẩy đuổi những phần tử nước ngoài chống phá cách mạng Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 205 ngày 18/08/1948 quy định thể lệ trục xuất ngoại kiều Thủ tướng chính phủ ra Sắc lệnh số 215/SL ngày 20/08/1948 quy định về quyền lợi của Người nước ngoài có công trong kháng chiến Việt Nam trong đó có quy định rõ: Những người muốn được hồi hương sẽ được Chính phủ giúp đỡ hồi hương khi có điều kiện thuận lợi

Về quản lý người nước ngoài, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 141/SL ngày 16/02/1953 đổi Nha Công an thành Bộ Công an, theo đó ngày 13/05/1953 Bộ công an ban hành Nghị định số 74/NĐ-CA quy định rõ tổ chức bộ máy của lực lượng quản lý người nước ngoài và quản lý cửa khẩu quốc tế - tiền thân của cơ quan quản lý xuất nhập cảnh và quản lý cửa khẩu ngày nay

Sau chiến thắng Điện Biên Phủ năm 1954, Hiệp định Giơnevơ được ký kết, miền Bắc bước sang giai đoạn cách mạng xã hội chủ nghĩa Hoạt động quản lý người nước ngoài và quản lý cửa khẩu quốc tế do Công an vũ trang đảm nhiệm Ngày 08/08/1955 Chính phủ ban hành thể lệ tạm thời quy định về nguyên tắc và thủ tục giải quyết cho ngoại kiều xuất cảnh Trong đó có một số nội dung như: Ngoại kiều muốn ra khỏi nước Việt Nam dân chủ cộng hoà phải xin phép tại cơ quan Công

an cấp huyện nơi cư trú, ngoại kiều xin phép xuất cảnh phải có hộ chiếu và giấy cư trú hoặc giấy tờ khác Giấy chứng nhận xuất cảnh cho ngoại kiều do Công an cấp tỉnh hoặc huyện (được uỷ quyền) cấp Khi cấp giấy chứng nhận xuất cảnh sẽ thu lại giấy cư trú và không cấp giấy thông hành khác

Bộ trưởng Bộ Công an ban hành thể lệ đăng ký cư trú của ngoại kiều ngày 06/08/1959 Theo đó, những người ngoại quốc được phép nhập cảnh Việt Nam phải

có giấy phép và trong 48 giờ phải đến cơ quan công an (Sở, Ty) ở địa điểm ghi trên giấy phép đăng ký cư trú Chính phủ ban hành Nghị định số 390/TTG ngày 27/10/1959 quy định về Người nước ngoài ra vào nước Việt Nam dân chủ cộng hoà phải mang hộ chiếu và thị thực của cơ quan có thẩm quyền của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà và phải xuất trình hộ chiếu có thị thực cho đồn công an ở địa điểm cuối cùng lúc ra hay địa điểm đầu tiên lúc vào

Trong giai đoạn này, quan hệ ngoại giao với các nước trong hệ thống xã hội chủ nghĩa phát triển gắn bó hữu nghị Chúng ta đã ký hiệp định miễn thị thực nhập cảnh song phương với các nước: Liên-xô, Trung quốc, Hunggary, Tiệp Khắc, Rumani, Cộng hoà dân chủ Đức, Ba lan, Bungari, Anbani, Mông cổ, Triều tiên Công tác quản lý XNC đã có sự thay đổi rõ rệt Văn bản quy định về việc XNC của người nước ngoài đã được định hình và bước đầu đi vào một hệ thống

Dưới góc độ pháp lý, các văn bản quy phạm pháp luật về XNC của người nước ngoài trong giai đoạn này có tính ổn định chưa cao, chưa đầy đủ và cụ thể Bởi thực tế hoạt động XNC của người nước ngoài trong giai đoạn này còn thưa và ít, tính chất và thành phần còn đơn giản chưa đặt ra các yêu cầu cao trong công tác quản lý nhà nước riêng biệt và đặc thù

* Giai đoạn 1975 – 1986

Sau chiến thắng 1975 giải phóng miền Nam thống nhất đất nước Đường lối đối ngoại của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn này là vừa phải đấu tranh chống sự phá hoại về nhiều mặt của các thế lực thù địch, vừa phải ổn định kinh tế để xây dựng và bảo vệ đất nước để giữ vững độc lập và chủ quyền quốc gia, vừa phải tăng cường mở rộng quan hệ ngoại giao, đối ngoại trong thế bị bao vây cấm vận về kinh

tế để tranh thủ sự giúp đỡ của các lực lượng tiến bộ trên thế giới, để đưa đất nước ta thoát khỏi khủng hoảng sau chiến tranh đi vào ổn định và phát triển

Trong giai đoạn này, các văn bản về XNC của người nước ngoài được quan tâm xây dựng hơn so với giai đoạn trước Xuất phát từ chính sách đối ngoại của Đảng và Nhà nước, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 122/CP ngày 25/04/1977 về chính sách với người nước ngoài cư trú và làm ăn sinh sống ở Việt Nam Đặc biệt, Chính phủ ta và Cao uỷ Liên hợp quốc về người tị nạn cũng đã ký thoả thận ngày 30/05/1975 về chương trình người ra đi có trật tự ODP

Để tăng cường sự hợp tác quốc tế, trong giai đoạn này Chính phủ đã ký các hiệp định song phương với các nước Lào ngày 17/11/1977,với Nicaragoa ngày 14/03/1983 về việc miễn thị thực cho người mang hộ chiếu ngoại giao, công vụ và

hộ chiếu chính thức theo phương thức có đi có lại

Về công tác quản lý XNC đối với người nước ngoài và công tác kiểm soát người nước ngoài XNC giai đoạn này do Cục quản lý người nước ngoài về XNC và Cục quản lý cửa khẩu thuộc Bộ nội vụ triển khai thực hiện thống nhất từ trung ương tới địa phương Như vậy ở giai đoạn này công tác quản lý nhà nước về hoạt động XNC của người nước ngoài đã được quan tâm, củng cố, phát triển cả về quy chế pháp lý và cơ chế quản lý hành chính nhà nước

* Giai đoạn 1986 – 2000

Từ đổi mới của đại hội Đảng lần thứ VI, với đường lối đối ngoại độc lập, tự chủ, đa phương hoá, đa dạng hoá, từng bước khôi phục và phát triển mở rộng quan hệ hữu nghị, hợp tác với tất cả các nước trên thế giới Nhà nước chủ trương tăng cường hiệu lực của công tác quản lý nhà nước về XNC của người nước ngoài trên lãnh thổ Việt Nam Do đó, ngày 21/02/1992 Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh

về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh và cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam

Nhằm tăng cương công tác ngoại giao hợp tác hữu nghị với các nước có đường biên giới với Việt Nam, nhà nước đã ký các hiệp định về biên giới với các nước (Trung Quốc, Lào, Campuhia) quy định về thủ tục XNC tại khu vực đường biên giới như: Hiệp định về quy chế biên giới Việt Nam – Lào ngày 01/03/1990; Hiệp định tạm thời Việt Nam – Trung Quốc ngày 07/11/1991 về việc giải quyết các công việc trên vùng biên giới chung Hiệp định 14/02/1992 giữa Việt Nam và Campuchia về miễn thị thực cho công dân hai nước mang hộ chiếu phổ thông XNC qua lại lẫn nhau

Về cơ quan quản lý và kiểm soát hoạt động XNC của người nước ngoài, Bộ nội

vụ ra quyết định 48/BNV ngày 16/07/1988 thành lập Cục Quản lý XNC trên cơ sở sát nhập Cục quản lý người nước ngoài XNC với Cục quản lý cửa khẩu Các cửa khẩu thuộc tuyến đường bộ và đường biển được giao cho Bộ đội biên phòng quản lý (khi đó thuộc Bộ nội vụ) Cục quản lý XNC được giao quản lý và kiểm soát các cửa khẩu sân bay quốc tế theo Quyết định số 340/QĐ –BNV ngày 15/08/1993 của Bộ nội vụ

Trong giai đoạn này, ý tưởng quan điểm về đổi mới hành chính nhà nước nói chung và hành chính nhà nước trong công tác quản lý XNC nói riêng, đặc biệt là công tác quản lý người nước ngoài XNC hình thành Nhưng những tư tưởng bảo thủ, định kiến, trì trệ trong các bộ phận tham gia quản lý XNC, quản lý cửa khẩu vẫn chưa được khắc phục triệt để, nên tình trạng các quy định của pháp luật về quản

lý hoạt động XNC của người nước ngoài có các quy định chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn kém hiệu lực mang tính phổ biến Thủ tục XNC nói chung rất rườm rà, phức tạp gây khó khăn, phiền hà, gây khó khăn, lãng phí thời gian, tốn kém về nhiều mặt

Sau sự kiện 11/09/2001, tình hình an ninh thế giới có nhiều biến động Công

tác kiểm soát XNC đối với người nước ngoài tại các cửa khẩu quốc tế ở tất cả các nước được thắt chặt, tình hình nguy cơ khủng bố có thể xảy ra ở bất cứ đâu, bất cứ lúc nào Trước diễn biến tình hình trên, Đảng và Nhà nước kịp thời điều chỉnh đường lối, chính sách trên nhiều lĩnh vực để đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới để ổn định chính trị và phát triển kinh tế xã hội Để nâng cao công tác quản lý XNC với người nước ngoài, nhà nước đã có những đổi mới liên quan đến công tác kiểm soát XNC tại cửa khẩu, từng bước đơn giản hoá thủ tục hành chính trong khâu thủ tục XNC bằng việc ban hành Nghị định số 24/CP ngày 24/03/1995 và Nghị định

số 76/CP ngày 16/11/1995 của Chính phủ về thủ tục XNC nói chung trong đó có quy định về thủ tục XNC với người nước ngoài đã cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết cho họ XNC Việt Nam

* Giai đoạn 2000- 2014

Công tác quản lý hoạt động XNC đối với người nước ngoài có sự thay đổi quan trọng, ngày 28/04/2000 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam Pháp lệnh này ra đời trên cơ sở sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh năm 1992, nhằm đáp ứng đòi hỏi từ thực tiễn của công cuộc đổi mới, hội nhập quốc tế của đất nước Pháp lệnh này tiếp tục cải cách thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hoá về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú đối với người nước ngoài trên lãnh thổ Việt Nam Theo đó ngày 28/05/2001 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2001/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh này Ngày 29/01/2002, Bộ Công an và Bộ Ngoại giao cũng đã ban hành Thông tư liên tịch số 04/2002/TTLT/BCA-BNG hướng dẫn thi hành Nghị định số 21/2001/NĐ-CP Bộ trưởng Bộ Công an đã ra Quyết định số 1279/2002/QĐ-BCA ban hành quy chế quản

lý người nước ngoài quá cảnh vào Việt Nam tham quan du lịch

Để tăng cường hợp tác quốc tế, góp phần vào thúc đẩy tiến trình hội nhập, Nhà nước đã ký nhiều hiệp định song phương về việc miễn thị thực với các nước như: Các nước Asean, Nhật Bản, Hàn Quốc, Thuỷ Điển, Phần Lan, Đan Mạch, Na

Uy, Séc, Thổ Nhĩ Kỳ

Về tổ chức quản lý người nước ngoài hoạt động XNC ở giai đoạn này cũng

có sự thay đổi Bởi, từ khi Công an biên phòng đổi thành Bộ đội biên phòng thuộc

Bộ quốc phòng (1995), việc quản lý và kiểm soát các cửa khẩu đường bộ, đường sắt, đường thuỷ do Bộ Quốc phòng triển khai, thực hiện kiểm soát Các cửa khẩu đường không do Bộ Công an tổ chức triển khai quản lý kiểm soát Chính phủ ban hành Nghị định số 37/1998/NĐ-CP quy định chức năng của Bộ Công an (trước

1998 là Bộ nội vụ), trong đó có quy định: Bộ Công an thực hiện công tác quản lý nhà nước về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh và cư trú của người nước ngoài ở Việt Nam Bố trí lực lượng ở các cửa khẩu quốc tế để thực hiện nhiệm vụ theo chức năng pháp luật quy định

Tiếp tục thực hiện cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực XNC, Bộ Công an

đã báo cáo đề xuất và được Thủ tướng Chính phủ đồng ý bỏ tờ khai nhập cảnh - xuất cảnh cho mọi hành khách khi làm thủ tục nhập cảnh, xuất cảnh tại các cửa khẩu đã được trang bị máy đọc hộ chiếu và nối mạng máy tính thông mạng các cửa khẩu quốc

tế trên toàn quốc Theo Công văn số 4850/VPCP-QHQT, 2100/BCA-A61 và Quyết định 3195/QĐ/VPCP-QHQT: từ ngày 15/9/2010, mọi hành khách kể cả người Việt Nam và người nước ngoài không phải kê khai tờ khai nhập cảnh - xuất cảnh khi làm thủ tục nhập cảnh, xuất cảnh tại các sân bay quốc tế của Việt Nam Các cửa khẩu còn lại sẽ bỏ tờ khai nhập cảnh - xuất cảnh khi đủ điều kiện

Việc bỏ tờ khai nhập cảnh - xuất cảnh vừa là một biện pháp đơn giản hóa thủ tục hành chính, vừa góp phần vào nhiệm vụ phát triển du lịch kinh tế xã hội của đất nước Đây là một bước tiến mới đánh dấu một sự phát triển vượt bậc trong tư duy