1. Tính cấp thiết của đề tài Vượt dự toán và chậm tiến độ có thể xảy ra do nhiều nguyên nhân khác nhau đối với nhiều loại hình dự án khác nhau. Điều này dẫn đến nhiều tranh luận về việc làm thế nào để giảm thiểu tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán. Ðã có nhiều nghiên cứu thực nghiệm khám phá các yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư có thể kể đến từ việc quản lý dự án yếu kém cho đến các yếu tố khách quan bên ngoài. Hàng loạt các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới tập trung khám phá các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán tại các nước khác nhau. Điều này cho thấy tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán thật sự là vấn đề phổ biến. Tại Việt Nam, tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán của các dự án đầu tư công được các nhà hoạch định chính sách, quản lý dự án xem như là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư công. Dự án tuyến Metro Bến Thành - Suối Tiên là dự án đầu tiên được triển khai xây dựng của mạng lưới 8 tuyến metro của TPHCM. Đây là một trong những công trình trọng điểm, đặc biệt quan trọng của thành phố nhằm giải quyết ùn tắc và phát triển giao thông tại cửa ngõ Đông Bắc, góp phần phát triển kinh tế - xã hội thành phố. Đề tài “Thực trang chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư tuyến đường sắt số 1 Bến Thành – Suối Tiên” được nghiên cứu gắn với bối cảnh thực tế của dự án đầu tư công tại TPHCM. Từ đó kết quả nghiên cứu được mong đợi sẽ góp phần vào lý thuyết về nguyên nhân và hiệu ứng vượt dự toán và chậm tiến độ các dự án đầu tư công tại TPHCM. 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu cơ bản là tìm ra nguyên nhân tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán của dự án đầu tư “Tuyến đường sắt số 1 Bến Thành – Suối Tiên”. Qua đó giúp nhận dạng một cách tổng quát hơn các yếu tố gây yếu kém hiệu quả đầu tư đầu công xét trên góc độ thời gian và chi phí đầu tư cũng như những hậu quả tiêu cực của nó gây ra cho xã hội.
THỰC TRẠNG CHẬM TIẾN ĐỘ VÀ VƯỢT DỰ TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ TUYẾN ĐƯỜNG SẮT SỐ BẾN THÀNH – SUỐI TIÊN I MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Vượt dự toán chậm tiến độ xảy nhiều nguyên nhân khác nhiều loại hình dự án khác Điều dẫn đến nhiều tranh luận việc làm để giảm thiểu tình trạng chậm tiến độ vượt dự tốn Ðã có nhiều nghiên cứu thực nghiệm khám phá yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng chậm tiến độ vượt dự toán dự án đầu tư cơng Ngun nhân dẫn đến tình trạng chậm tiến độ vượt dự toán dự án đầu tư kể đến từ việc quản lý dự án yếu yếu tố khách quan bên Hàng loạt nghiên cứu thực nghiệm giới tập trung khám phá yếu tố gây chậm tiến độ vượt dự toán nước khác Điều cho thấy tình trạng chậm tiến độ vượt dự toán thật vấn đề phổ biến Tại Việt Nam, tình trạng chậm tiến độ vượt dự tốn dự án đầu tư cơng nhà hoạch định sách, quản lý dự án xem nguyên nhân làm giảm hiệu đầu tư công Dự án tuyến Metro Bến Thành - Suối Tiên dự án triển khai xây dựng mạng lưới tuyến metro TPHCM Đây cơng trình trọng điểm, đặc biệt quan trọng thành phố nhằm giải ùn tắc phát triển giao thông cửa ngõ Đơng Bắc, góp phần phát triển kinh tế - xã hội thành phố Đề tài “Thực trang chậm tiến độ vượt dự toán dự án đầu tư tuyến đường sắt số Bến Thành – Suối Tiên” nghiên cứu gắn với bối cảnh thực tế dự án đầu tư cơng TPHCM Từ kết nghiên cứu mong đợi góp phần vào lý thuyết nguyên nhân hiệu ứng vượt dự toán chậm tiến độ dự án đầu tư công TPHCM 2 Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu tìm nguyên nhân tình trạng chậm tiến độ vượt dự toán dự án đầu tư “Tuyến đường sắt số Bến Thành – Suối Tiên” Qua giúp nhận dạng cách tổng quát yếu tố gây yếu hiệu đầu tư đầu cơng xét góc độ thời gian chi phí đầu tư hậu tiêu cực gây cho xã hội II NỘI DUNG Cơ sở lý luận - số khái niệm: a Một số khái niệm: Dự án đầu tư tập hợp đề xuất bỏ vốn trung dài hạn để tiến hành hoạt động đầu tư địa bàn cụ thể,trong khoảng thời gian xác định Dự án đầu tư sở để quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành biện pháp quản lý,cấp phép đầu tư Đầu tư công hoạt động đầu tư Nhà nước vào chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội đầu tư vào chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (Điều Luật Đầu tư công 2014) Vượt dự tốn hiểu gia tăng chi phí thực tế thời điểm hồn thành so với giá trị hợp đồng thỏa thuận chủ đầu tư nhà thầu lúc ban đầu Chậm tiến độ hiểu thời gian thực dự án vượt thời gian thỏa thuận chủ đầu tư nhà thầu quy định Hợp đồng ban đầu Hậu chậm tiến độ, vượt dự toán: gây ảnh hưởng khác cho bên tham gia vào dự án Một hậu thường gặp thời gian, tiền bạc khả dự án bị thu hồi Đối với chủ đầu tư, chậm tiến độ có nghĩa nguồn thu có từ dự án tiếp tục phụ thuộc vào sở hạ tầng hữu Đối với nhà thầu, chậm tiến độ dẫn đến việc thêm tiền để chi trả cho trang thiết bị người lao động; vượt dự toán gây thiệt hại lợi nhuận tạo nguy trắng chi phí ứng trước nhà thầu bỏ vào dự án bị hủy bỏ/chậm tốn nhà thầu bị thay Ngoài ra, vốn ứng trước nhà thầu chi vào dự án khó để thu hồi Đối với công chúng, dự án xây dựng dự án sở hạ tầng chưa đưa vào để sử dụng theo quy hoạch làm cho người dân phải tiếp tục sử dụng sở hạ tầng hữu cũ kỹ Đối với Nhà nước, Chính phủ bị nguồn thu chậm đưa vào sử dụng cơng trình sở hạ tầng Đối với thân dự án, chậm tiến độ khiến hầu hết dự án phải chịu thêm gánh nặng chi phí gia tăng hồn thành muộn kế hoạch b Đặc điểm dự án đầu tư cơng: - Về chủ đầu tư: Có nhiều chủ thể khác giao làm chủ đầu tư dự án đầu tư cơng Ngồi Ban quản lý dự án chun ngành có quan hành chính, quan nghiệp tiếp nhận, quản lý tài sản sau đầu tư giao làm chủ đầu tư - Về kế hoạch nguồn vốn: chủ đầu tư Nhà nước giao vốn theo kế hoạch hàng năm phụ thuộc vào dự toán ngân sách dành cho đầu tư hàng năm Chính phủ Chính quyền địa phương - Về thẩm quyền chủ đầu tư: Trong trình triển khai thực dự án chủ đầu tư dự án công phải xin ý kiến thẩm định từ quan chun mơn Chính phủ Chính quyền địa phương - Về khung pháp lý: chủ đầu tư dự án đầu tư công phải tuân thủ nghiêm ngặt hàng loạt quy định Luật Ngân sách, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công Luật Đấu thầu - Về chi phí đầu tư: chi phí đầu tư dự án cơng phải xác định theo quy định Bộ Xây dựng ban hành Trong chủ đầu tư dự án tư tồn quyền xác định chi phí đầu tư phù hợp với thực tế phát sinh bảo đảm hiệu đầu tư dự án Cơ sở thực tiễn a Thực trạng: Việc khởi công, xây dựng metro Bến Thành - Suối Tiên đánh dấu cột mốc quan trọng việc đại hóa hệ thống giao thơng cơng cộng TP.HCM; đóng góp vào việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế TP.HCM khu vực kinh tế trọng điểm phía Nam, giảm thiểu nhiễm môi trường giúp TP.HCM ngày văn minh, đại Theo đó, metro Bến Thành - Suối Tiên dài gần 20 km, qua địa bàn Q.1, Q.Bình Thạnh, Q.2, Q.9, Q.Thủ Đức TP.HCM phần thuộc địa bàn Bình Dương Tồn tuyến có 2,6 km ngầm (3 nhà ga), 17 km cao (11 nhà ga) Dự án triển khai nguồn vốn vay ODA Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) Năm 2006 - 2007, dự án metro Bến Thành - Suối Tiên lên kế hoạch với tổng mức đầu tư dự toán khoảng 17.000 tỉ đồng Đến năm 2009, tổng mức đầu tư điều chỉnh lên 47.300 tỉ đồng Theo báo cáo Kiểm toán nhà nước, dự án metro số Bến Thành – Suối Tiên áp dụng tiêu chuẩn kỹ thuật hệ thống đường sắt Châu Á – STRASYA vào thiết kế, nhiên q trình áp dụng số tiêu không tuân thủ theo dẫn: Dùng loại ray UIC 54 thay cho loại ray 50 kgN (50,47 kg/m); tải trọng trục 16 tấn/trục thay cho 14 tấn/trục… Đồng thời định điều chỉnh kiểu dáng dầm từ SuperT sang dầm chữ U làm thay đổi kích thước nhịp từ 33m xuống 30m, làm phát sinh 54 trụ cầu Điều khiến giá trị cơng trình tăng "bất hợp lý" lên 1.420 tỷ, khơng đảm bảo tính kinh tế chưa phù hợp nguyên tắc b Nguyên nhân: - Thiếu tiền, chậm tiến độ: Theo Ban quản lý đường sắt đô thị TP.HCM (chủ đầu tư), từ tháng 9-2016 đến hết năm 2017, ngân sách trung ương cấp vốn cho dự án không đủ theo kế hoạch thi công Từ đầu năm 2018, Bộ Kế hoạch - đầu tư không cấp vốn cho dự án vướng thủ tục pháp lý liên quan đến điều chỉnh tổng mức đầu tư dự án Trước tình hình thiếu vốn (dẫn đến nguy nhà thầu dừng thi cơng chậm trả tiền), UBND TP.HCM tạm ứng vốn từ tháng 9-2016 đến cuối năm 2018 cho dự án 3.273 tỉ đồng để trả cho đơn vị thi công Đầu năm 2019 UBND TP.HCM chấp thuận tạm ứng đợt năm 2019 từ ngân sách thành phố với số tiền 2.185,5 tỷ đồng cho dự án xây dựng tuyến đường sắt đô thị số (Bến Thành - Suối Tiên) Trong văn báo cáo Bộ Giao thông vận tải, Chủ tịch UBND TP.HCM Nguyễn Thành Phong cho biết: dự án cần bổ sung 20.500 tỉ đồng - Tạm ngưng hủy triển khai gây nhiều hệ lụy: Chính phủ cho việc đầu tư tuyến đường sắt đô thị TP.HCM phù hợp yêu cầu phát triển đáp ứng mục tiêu quy hoạch duyệt; đáp ứng yêu cầu vận tải ngày tăng, góp phần giải ùn tắc giao thơng Do đó, việc sớm đẩy nhanh tiến độ xây dựng hoàn thành dự án này, điều kiện dự án ký kết hiệp định vay vốn ODA, hợp đồng xây dựng với nhà thầu triển khai thi cơng (như tuyến số 1), gói thầu tổ chức đấu thầu, cơng tác giải phóng mặt thực thu hồi toàn tuyến (như tuyến số 2) cần thiết Và việc tạm ngưng hủy triển khai dự án gây hệ lụy như: hủy hợp đồng ký, gói thầu đấu thầu khơng đảm bảo điều kiện ký kết hợp đồng với nhà thầu xây dựng; giảm uy tín nhà tài trợ; tăng phí cam kết khoản vay chưa giải ngân; ảnh hưởng không tốt đến niềm tin người dân (đặc biệt hộ dân bị ảnh hưởng việc thu hồi đất phục vụ dự án) - Việc phê duyệt điều chỉnh tổng mức đầu tư dự án, việc chậm tốn cho hạng mục hồn thành Ơng Dương Hữu Hòa, Giám đốc Tuyến đường sắt thị số cho biết, so với kế hoạch đề ra, khối lượng toàn dự án metro Bến Thành - Suối Tiên năm 2018 thấp so với kế hoạch Cụ thể, đến cuối năm 2018, dự án metro Bến Thành Suối Tiên đạt 62%, so với kế hoạch đặt 65% Nguyên nhân năm qua, dự án gặp nhiều khó khăn việc chờ Quốc hội thông qua tổng mức đầu tư, chậm giải ngân dẫn đến chậm toán cho nhà thầu, phối hợp Ban Quản lý Sở, ngành liên quan chưa sát yếu tố chủ quan từ yếu tố nội lực nhà thầu chủ đầu tư Đại diện nhà thầu gói CP1a cho biết chủ đầu tư chậm trễ toán, việc thi công nhà ga Bến Thành trễ - c - - - tháng so với kế hoạch Phía nhà thầu cố gắng tiếp tục trì cơng tác thi cơng cơng trường tình trạng chậm trễ khơng nhanh chóng khắc phục, gói thầu khơng thể hồn thành tiến độ, đảm bảo tiến độ chung dự án "về đích" năm 2020 Do đó, năm 2019, mục tiêu đặt phải đạt 18% tiến độ, nâng tiến độ chung dự án lên 80% Thẩm quyền chậm phê duyệt thiết kế, phê duyệt vật tư khiến tiến độ gói thầu phải kéo dài so với dự kiến Công tác thẩm định, phê duyệt hồ sơ thiết kế số hạng mục chậm trễ, chưa đạt yêu cầu chất lượng hồ sơ chưa đảm bảo, phối hợp đơn vị liên quan chưa tốt Bên cạnh đó, Sở GTVT khơng phải đơn vị phê duyệt, có nhiều hạng mục phải lấy ý kiến Sở khác như: Sở Xây dựng, Sở Công thương… dẫn đến thời gian chờ đợi kéo dài Giải pháp: Mục tiêu năm 2019 phấn đấu hồn tồn dự án đạt khoảng 80% Trong đó, gói thầu 1a tiếp tục thi cơng ga Bến Thành đoạn hầm đào hở đường Lê Lợi để năm 2019 hoàn trả lại mặt đường (đang rào chắn để phục vụ thi công) Đồng thời, năm 2019 tập trung hoàn tất tồn phần thi cơng ga Ba Son phần đào hở; lắp đặt điện, kiến trúc ga Ba Son triển khai đồng thi công lối lên, xuống ga Ba Son ga Nhà hát TPHCM Đề nghị đơn vị tư vấn, nhà thầu rà sốt tiến độ tồn dự án, trọng điểm “then chốt” (đường găng) ... tư đầu công xét góc độ thời gian chi phí đầu tư hậu tiêu cực gây cho xã hội II NỘI DUNG Cơ sở lý luận - số khái niệm: a Một số khái niệm: Dự án đầu tư tập hợp đề xuất bỏ vốn trung dài hạn để tiến