Thi hành luật tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính cấp huyện và thực tiễn tại thị xã mường lay, tỉnh điện biên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI LÒ THỊ MINH PHƯỢNG THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN VÀ THỰC TIỀN TẠI THỊ XÃ MƯỜNG LAY, TỈNH ĐIỆN BIÊN LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI LÒ THỊ MINH PHƯỢNG THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN VÀ THỰC TIỄN TẠI THỊ XÃ MƯỜNG LAY, TỈNH ĐIỆN BIÊN LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Hành Mã số: 8380102 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS Thái Vĩnh Thắng HÀ NỘI - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn thực cách độc lập hướng dẫn Giáo sư - Tiến sĩ Luật học Thái Vĩnh Thắng Các số liệu sử dụng luận văn có nguồn gốc rõ ràng Các kết nêu luận văn trung thực chưa cơng bố cơng trình TÁC GIẢ LUẬN VĂN Lò Thị Minh Phượng MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết Đề tài Tình hình nghiên cứu Đề tài Mục tiêu nhiệm vụ nghiên cứu 3.1 Mục tiêu 3.2 Nhiệm vụ Đối tượng phạm vi nghiên cứu 4.1 Đối tượng 4.2 Phạm vi nghiên cứu Cơ sở lý luận phương pháp nghiên cứu 5.1 Cơ sở lý luận 5.2 Phương pháp nghiên cứu Đóng góp luận văn Kết cấu luận văn Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CQĐP Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN 10 Khái niệm quyền địa phương 10 Quy định pháp luật tổ chức CQĐP 10 2.1 Về tổ chức CQĐP đơn vị hành 10 2.2 Về nguyên tắc tổ chức hoạt động CQĐP 12 2.3 Về nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP 13 2.4 Phân định thẩm quyền Trung ương địa phương, cấp CQĐP 19 Chính quyền địa phương thị xã 20 3.1 Khái niệm 21 3.2 Cơ cấu tổ chức nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP thị xã 21 3.2.1 Cơ cấu tổ chức nhiệm vụ, quyền hạn HĐND thị xã 21 3.2.2 Cơ cấu tổ chức nhiệm vụ, quyền hạn UBND thị xã 24 Chương 2: THỰC TRẠNG THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CQĐP Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ MƯỜNG LAY 29 Tình hình triển khai Luật Tổ chức CQĐP thị xã Mường Lay 29 1.1 Đặc điểm tình hình 29 1.2 Công tác triển khai Luật Tổ chức CQĐP 29 Kết thực nhiệm vụ, quyền hạn HĐND, UBND theo quy định Luật Tổ chức CQĐP 30 2.1 Về cấu tổ chức kết hoạt động thực nhiệm vụ, quyền hạn HĐND thị xã 30 2.1.1 Về cấu tổ chức HĐND thị xã 31 2.1.2 Về kết hoạt động thực nhiệm vụ, quyền hạn HĐND thị xã 32 2.1.3 Đánh giá chung 36 2.2 Về cấu tổ chức kết hoạt động thực nhiệm vụ, quyền hạn UBND thị xã 38 2.2.1 Về cấu tổ chức UBND thị xã 38 2.2.2 Về kết hoạt động thực nhiệm vụ, quyền hạn UBND, Chủ tịch UBND thị xã 39 2.2.3 Đánh giá chung 41 2.3 Đánh giá quy định Luật Tổ chức CQĐP với thực trạng thực 43 2.4 Bài học kinh nghiệm 47 Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN 48 Quan điểm đổi tổ chức, hoạt động CQĐP cấp huyện 49 Giải pháp đổi tổ chức, hoạt động CQĐP cấp huyện 50 2.1 Giải pháp đổi tổ chức, hoạt động HĐND cấp huyện 50 2.1.1 Đổi mới, nâng cao chất lượng kỳ họp HĐND 50 2.1.2 Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát kỳ họp 54 2.1.3 Nâng cao chất lượng hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, xử lý, đôn đốc giải đơn thư khiếu nại, tố cáo 56 2.1.4 Đổi phương thức làm việc, nâng cao vai trò, trách nhiệm Thường trực, Ban HĐND huyện 58 2.1.5 Tăng cường công tác phối hợp, trao đổi kinh nghiệm với quan dân cử 58 2.1.6 Nâng cao hiệu công tác thông tin, tuyên truyền 59 2.1.7 Nâng cao chất lượng công tác tham mưu phục vụ Văn phòng 60 2.1.8 Đảm bảo điều kiện hoạt động HĐND huyện 60 2.2 Giải pháp đổi tổ chức, hoạt động UBND cấp huyện 61 2.2.1 Về chế độ hoạt động UBND 61 2.2.2 Nâng cao chất lượng phiên họp UBND 61 2.2.3 Nâng cao trách nhiệm hoạt động Chủ tịch UBND 62 2.3.4 Nâng cao chất lượng thực thi công vụ đội ngũ, cán bộ, công chức 63 2.3 Giải pháp nâng cao hiệu thực thi Luật Tổ chức CQĐP 64 2.3.1 Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức CQĐP 64 2.3.2 Sửa đổi, bổ sung Luật Thi đua, khen thưởng 68 2.3.3 Ban hành Luật Đơn vị Hành – Kinh tế đặc biệt 69 2.3.4 Sửa đổi, bổ sung số Nghị Hướng dẫn Ủy ban Thường vụ Quốc hội 69 2.3.5 Sửa đổi, bổ sung số Nghị định Chính phủ 70 KẾT LUẬN 71 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 73 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết Đề tài Ngày 19/6/2015, Kỳ họp thứ Quốc hội khóa XIII thơng qua Luật Tổ chức quyền địa phương1 mới, thay Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2003 Luật cụ thể hóa quy định Hiến pháp năm 2013 chủ trương, định hướng Đảng quyền địa phương nhằm thể rõ tâm đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương với nội dung cải cách là: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm cấp quyền địa phương; đổi tổ chức, phương thức hoạt động Hội đồng nhân dân (HĐND) Ủy ban nhân dân (UBND) cấp; phân định rõ khác biệt quyền thị với quyền nơng thơn để tổ chức quyền thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý Nhà nước thị Chính quyền địa phương (CQĐP) Việt Nam máy thực thi quyền lực Nhà nước cấp quyền gồm cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cấp huyện, quận thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, thị xã cấp xã, phường, thị trấn Ngoài có quyền đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Quốc hội thành lập Các cấp quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân thành lập địa phương theo nguyên tắc hiến định tất quyền lực Nhà nước thuộc nhân dân, tập trung dân chủ, đảm bảo vai trò lãnh đạo Đảng cộng sản, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền người công dân Hội đồng nhân dân bao gồm đại biểu nhân dân địa phương bầu ra, quan quyền lực Nhà nước địa phương, đại diện cho Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2016 ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương quan Nhà nước cấp trên2 Uỷ ban nhân dân Hội đồng nhân dân cấp bầu quan chấp hành Hội đồng nhân dân, quan hành Nhà nước địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương quan hành Nhà nước cấp trên3 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có quan chun mơn nhằm quản lý ngành, lĩnh vực địa phương sở tập trung, dân chủ, kết hợp hài hòa lợi ích cộng đồng dân cư địa phương với lợi ích chung nước Mặc dù Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 có điểm mới, quyền thị; nhiên Hội đồng nhân dân hoạt động mang tính hình thức, hiệu thực tiễn nghị Hội đồng nhân dân thiếu tính độc lập, thường thông qua dựa nghị Đảng cấp Vẫn quy định thiếu tính lơgic Chủ tịch HĐND, chức vụ quan trọng Phó Chủ tịch HĐND đại biểu kiêm nhiệm, Phó Chủ tịch đại biểu chun trách Người đứng đầu quan quyền lực Nhà nước địa phương, đại diện cho quyền lợi, ý chí, nguyện vọng nhân dân địa phương lại đại biểu khơng chun trách đương nhiên chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn hoạt động HĐND mang tính hình thức Chưa có văn riêng quy định hoạt động giám sát HĐND, thiếu chế tài để xử lý cá nhân, tổ chức không thực thực khơng kiến nghị đồn giám sát HĐND, dẫn đến hiệu hoạt động giám sát khơng cao Chưa có hướng dẫn cụ thể việc bỏ phiếu tín nhiệm chức danh HĐND bầu Nhận thức cấp ủy đảng số đơn vị chưa quan tâm mức đến hoạt động HĐND, dẫn đến bố trí Khoản Điều Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 Điều Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 cán chưa đáp ứng yêu cầu công việc Đại biểu HĐND hầu hết hoạt động kiêm nhiệm, nên không đầu tư thời gian thỏa đáng cho công tác dân cử, dẫn đến hoạt động không đồng Pháp luật tổ chức hoạt động quyền địa phương nơng thơn mang tính chất đại trà, chưa đặc thù theo địa phương, gây khó khăn cho cơng tác quản lý, đặc biệt khu vực biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, việc phân công, phân nhiệm trách nhiệm quản lý điều hành chưa rõ ràng, minh bạch thành viên UBND, quy chế hoạt động lĩnh vực chưa hoàn thiện, dẫn đến số hoạt động mang tính tùy nghi; hoạt động đạo, điều hành nhiều lúc lúng túng, chậm, quản lý, tổ chức thực thi pháp luật tình trạng vi phạm pháp luật, đặc biệt vấn nạn tham nhũng, lãng phí chưa đẩy lùi máy Nhà nước nói chung máy hành địa phương nói riêng Trước ban hành Hiến pháp năm 2013, Quốc hội ban hành Nghị số 26/2008/QH12 việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Việc thí điểm khơng có kết khả quan nên Hiến pháp năm 2013 giữ nguyên HĐND tất cấp quyền Tuy nhiên, việc thí điểm gây nên tâm lý tiêu cực cho người làm việc chuyên trách HĐND huyện, quận, phường cơng việc họ khơng có tính ổn định có điều kiện họ chuyển đến quan khác, có tính ổn định cao Tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng tổ chức hoạt động quyền địa phương, quyền cấp huyện, nhằm đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm định, tổ chức thực pháp luật địa phương nhiệm vụ cần thiết, quan trọng xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam nhân dân, nhân dân nhân dân chủ trương lớn Đảng Nhà nước ta giai đoạn năm tới Trước yêu cầu lý luận thực tiễn việc nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động quyền địa phương nói chung, cấp huyện nói riêng, với cương vị Bí thư Thị ủy Mường Lay, chịu trách nhiệm cao việc lãnh đạo, đạo tổ chức triển khai thi hành Luật địa bàn, nên học viên lựa chọn đề tài “Thi hành Luật Tổ chức Chính quyền địa phương đơn vị hành cấp huyện thực tiễn thị xã Mường Lay, tỉnh Điện Biên” làm Luận văn Thạc sĩ Luật học Tình hình nghiên cứu đề tài Trong năm gần đây, vấn đề đổi tổ chức hoạt động CQĐP quan tâm nghiên cứu nhiều phương diện khác thông qua đề tài khoa học cấp Nhà nước, cấp bộ, sách chuyên khảo, viết tạp chí nghiên cứu, tham luận hội thảo khoa học nhà nghiên cứu, nhà quản lý Các đề tài thuộc Chương trình khoa học cấp nhà nước KX.04: Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân, dân như: Đề tài KX.04.02: "Mơ hình tổ chức hoạt động nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân nước ta thời kỳ cơng nghiệp, đại hóa" GS.TS Đào Trí Úc chủ nhiệm; Đề tài KX.04.03: "Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân, dân, lãnh đạo Đảng Cộng sản Việt Nam" đồng chí Tạ Xuân Đại chủ nhiệm; Đề tài KX.04.08: "Cải cách tổ chức hoạt động quyền địa phương đáp ứng yêu cầu Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân, dân" PGS.TS Lê Minh Thông chủ nhiệm 74 Hữu hải (2017), "Hoạt động HĐND cấp tháo gỡ khó khăn để đạt hiệu quả", Bộ Nội vụ Lê Minh Thông (2005), "Cải cách tổ chức hoạt động quyền địa phương đáp ứng yêu cầu Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân, dân", Đề tài khoa học cấp nhà nước KX.04.08, Hà Nội Lương Thảo (2016), "Bàn chế phân cấp theo quy định Luật Tổ chức CQĐP 2015", Bộ Tư pháp Nguyễn Ngọc Điện (2013), "Vai trò Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phát triển kinh tế- xã hội địa phương", Tạp chí Nhà nước pháp luật, (01), tr.17-21 Nguyễn Đăng Dung (2003), "Bàn cải cách quyền Nhà nước địa phương", nghiên cứu lập pháp Nguyễn Đăng Dung (2016), "Nghiên cứu Luật Tổ chức CQĐP", Tạp chí Khoa học ĐHQGHN Nguyễn Hữu Hào (2017), "Chính quyền địa phương phân cấp quản lý Nhà nước nay", Tạp chí Tổ chức Nhà nước Nguyễn Minh Phương (2004), "Về đổi tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp địa phương", Quản lý Nhà nước Nguyễn Minh Phương (2005), "Tổ chức hoạt động quyền địa phương - thực trạng giải pháp", Tổ chức Nhà nước Nguyễn Minh Phương (2006), "Về đổi mơ hình tổ chức quyền thị", Nhà nước pháp luật Nguyễn Quốc Tuấn (2004), "Một số giải pháp nâng cao hiệu hoạt động HĐND UBND cấp", Tạp chí Tổ chức nhà nước, (4), tr.23-27 75 Nguyễn Thị Hồi (2004), "Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân nước ta nay", Tạp chí Luật học, (01), tr.15-17 Nguyễn Thanh Tùng (2018), "Tổ chức quyền lực Nhà nước địa phương bối cảnh hội nhập quốc tế", Bộ Nội vụ Nguyễn Thị Hạnh (2017), "Hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP Việt Nam", Luận văn Tiến sĩ Phạm Hồng Thái, Lưu Tiến Minh (2015) “Quy định Hiến pháp năm 2013 quyền địa phương việc ban hành Luật Tổ chức quyền địa phương”, Nghiên cứu lập pháp (03 + 04) Phạm Kim Giáo (2006), "Cải cách máy quyền thị nước ta nay", Quản lý Nhà nước Phan Trung tuấn (2018), "Một số vấn đề tiếp tục đổi cấu tổ chức, hoạt động quyền thị", Tạp chí Tổ chức Nhà nước Thái Vĩnh Thắng (2013), "Cơ sở lý luận thực tiễn việc đổi tổ chức hoạt động HĐND địa phương (Góp phần sửa đổi chế định HĐND Hiến pháp năm 1992)", Đề tài nghiên cứu cấp (Bộ Tư pháp) Thanh Hà (2018), "Bộ máy quyền địa phương bị chống chéo", Bộ Nội vụ Trương Quốc Việt (2014), “Sự phát triển chế định quyền địa phương qua Hiến pháp Việt Nam”, Tổ chức nhà nước (05) UBND thị xã Mường Lay (2015), "Tình hình thực kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh năm 2015", Báo cáo số 481/BC-UBND ngày 17/12 UBND thị xã Mường Lay (2016), "Tình hình thực kế hoạch phát triển 76 kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh năm 2016", Báo cáo số 413/BC-UBND ngày 12/12 UBND thị xã Mường Lay (2017), "Tình hình thực kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh năm 2017", Báo cáo số 500/BC-UBND ngày 10/11 UBND thị xã Mường Lay (2018), "Sơ kết năm thực Luật Tổ chức CQĐP", Báo cáo số 159/BC-UBND, ngày 23/4 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2007), "Báo cáo số 617-BC/UBTVQH11 ngày 23/01 tình hình tổ chức hoạt động hội đồng nhân dân cấp từ đầu nhiệm kỳ phương hướng, nhiệm vụ đến hết nhiệm kỳ" (2004-2009), Hà Nội Võ Kim Sơn (2018), "Về mơ hình tổ chức quyền địa phương đơn vị hành - kinh tế đặc biệt", Tạp chí Tổ chức Nhà nước Vũ Mạnh Thông (2010), Nâng cao hiệu lực hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân cấp tỉnh điều kiện đổi Việt Nam nay, Luận án Tiến sĩ Luật Học, Học viện Chính trị - Hành quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội Vũ Thư (2004), "Về xu hướng phát triển máy quyền địa phương nước ta", Nhà nước pháp luật Website https://hdnd.vinhphúc.gov.vn/noidung/DienDanDaiBieuNhanDan/Lists/Dien DanDBND/Wiew_Detail.aspx http://tinhuykhanhhoa.vn/tinchitiet/id/1213/Phan-cap-quan-ly-nha-nuoc-veto-chuc-bo-may-giua-trung-uong-va-chinh-quyen-thanh-pho-truc-thuoctrung-uong http://www.thommas-schmitz-hanoi.vn/Downloads/ZDR-Discussion_local- 77 government-reform_Huong.pdf http://dbnd.laichau.gov.vn/view/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-ky-nang-chatvan-dai-bieu-hoi-dong-nhan-dan-24045 http://baotintuc.vn/chinh-tri/doi-moi-nang-cao-hieu-qua-hoat-dong-cua-hoidong-nhan-dan-20160202185445283.htm https://www.rfa.org/vietnamese/vietnam/chinh-tri/urban-admin-n-problem-ofpower-nk-08022012163002.html ... Chương 1: Cơ sở lý luận thi hành Luật Tổ chức quyền địa phương đơn vị hành cấp huyện Chương 2: Thực trạng thi hành Luật Tổ chức quyền địa phương đơn vị hành cấp huyện từ thực tiễn thị xã Mường Lay... luận tổ chức hoạt động quyền địa phương đơn vị hành cấp huyện theo Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 - Đánh giá thực trạng thi hành Luật Tổ chức quyền địa phương thị xã Mường Lay, Điện Biên, ... DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI LÒ THỊ MINH PHƯỢNG THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN VÀ THỰC TIỄN TẠI THỊ XÃ MƯỜNG LAY, TỈNH ĐIỆN BIÊN