Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng nội dung và đưa vào giảng dạy môn học pháp luật đầu tư công trong chương trình đào tạo tại trường đại học luật hà nội

Tỉnh cấp thiết của đề tài Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường theo định h ư ớ ng xã hội chi nghĩa ở Việt Nam, lĩnh vực đâu tư công giữ vai trò hêt sức quan trọng đôi với đờ s

iiò N IĨOC THÍNH ỉ

;’«}€ IX-ẬT HÀ NỘI

í ^ƠNC.

H ổ Ni ộ ụ nám 2017

B ộ T ư PHÁP TRƯỜNG BẠI • nọc • LUẬT HÀ NỘI• •

TRUỒNG OẠI HỌC LUẬT HÀ NÔI

1 là N ộ i, n ă m 2 0 1 7

D A N II S Á C H T Á C G I Ả C H U Y Ê N Đ È

Chuyên đề

1

Vị trí, vai trò củ a nội d u n g p h á p luật về đầu tư

c ô n g tro n g hệ th ổ n g ph áp luật về tài chính

c ô n g ở V iệt N a m v à sự cần thiết phải xây

d ự n g m ô n học ph áp luật Đ ầ u tư cô n g tại trư ờ n g Đại học L uật H à N ội

M ộ t số v ấn đề tro n g xây d ự n g nội d u n g

c h ư ơ n g trình g iản g dạy ph áp luật về chủ thê

củ a h o ạ t đ ộ n g đầu tư công

TS N g u y ễ n Thị T h u H iền ThS T ào Thị H uệ

Chuyên để

5

M ộ t số vấn đề tro n g xây d ự n g nội du n g

c h ư ơ n g trình g iản g dạy p h á p luật về ph àn loại

d ự án đầu tư c ủ a h o ạt đ ộ n g đ ầ u tư công

T hS N g u y ễ n N g ọ c Y ến

Chuyên đề

6

M ộ t số vấn đề tro n g x ây d ụ n g nội d u n g

c h ư ơ n g trình g iả n g dạy ph áp luật về h o ạt đ ộ n g thanh tra, giám sát đối với đ ầu tư công

Ths N g u y ễ n M ai A n h

Chuyên đề

7

M ộ t số v ấn đề tro n g xây d ự n g nội du n g

c h ư ơ n g trình g iả n g dạy ph áp luật về quy trình lập, th ấ m định, q u y ết định d ự án đầu tư cùng

T hS N g u y ễ n H ải Y ến

Chuyên đề

8

M ộ t số v ấn đề tro n g xây d ự n g nội d u n g

c h ư ơ n g trình g iả n g dạy p h á p luật về qu ản lý,

sử d ụ n g vnn đầu tư c ô n g vào các d ự án

G v N g u y ễ n M ai Ly

Chuyên đề

9

1

M ộ t số v ấn đề tro n g xây d ự n g nội d u n g

c h ư ơ n g trình g iả n g dạy p h á p luật về qu ản lý

vố n đ ầ u tư c ủ a n h à nướ c v ào các doanh n ghiệp

T hS Đ à o Á n h T u y ế t

M Ụ C LỤC

Trang

Phần thứ nhất - Bao cáo Tổng hợp Đe tài

Báo cáo tổng t i u ậ t 1

Bài bào đăng íẹp ch í 70

Phần thứ hai — Danh mục các Ch uyên đề

Chuyên đề 1 - VỊ trí, vai trò của nội dung pháp luật về đầu tư công trong hệ thống pháp luật về t ã chính công ở Việt N am và sự cần thiết phải xây dựng m ôn họcpháp luật Đầu tư công tại trường Đại học L uật Hà N ội 77

Chuyên đề 2 - Thực tiễn giảng dạy m ôn học luật đầu tư công ở Việt N am .97

Chuyên đề 3 - Các yếu tố ảnh h ư ở ng xây dựng và áp dụng pháp luật đầu tưcông trong bối cảnh kinh tế thị trường và hội cao đ ộ 148

Chuyên đề 4 - Vlột số vấn đề trong xây d ựng nội dung chươ ng trình giảng dạypháp luật về chủ thể của hoạt động đầu tư c ô n g 168

Chuyên đề 5 - Vlột số vấn đề trong xây d ự n g nội dung chươ ng trình giảng dạypháp luật về phân lcại dự án đầu tư của hoạt động đầu tư c ô n g 189

Chuyên đề 6 - Một số vấn đề trong xây d ựng nội dung chươ ng trình giảng dạypháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát đối với đầu tư c ô n g 216

Chuyên đề 7 - Vlột số vấn đề trong xây d ự n g nội dung chươ ng trình giảng dạypháp luật về quy trìrh lập, thẩm định, quyết định dự án đầu tư c ô n g 235

Chuyên đề 8 - vlột số vấn đề trong xây d ựng nội dung chươ ng trình giảng dạypháp luật về về quảr lý, sử dụng vốn đầu tư công vào các d ự á n 259

Chuyên đề 9 - vlột số vấn đề trong xây d ựng nội dung chươ ng trình giảng dạy

PHẦN M Ở ĐẦU

/ Tỉnh cấp thiết của đề tài

Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường theo định h ư ớ ng xã hội chi nghĩa ở Việt Nam, lĩnh vực đâu tư công giữ vai trò hêt sức quan trọng đôi với đờ sống kinh tể - xã hội và hoạt động nghiên cứu, giảng dạy pháp luật về đầu tư công Điều này dựa trên hai yếu tố: (1) Tầm quan trọng của nội dung pháp luật về đầu ti công đối với nền kinh tế và yêu cầu phổ biến pháp luật đổi với sinh viên ngành luậ đặc biệt là ngành luật kinh tế tại Việt N am và (2) Thực trạng giảng dạy pháp luậ đâu tư công tại trường Đại học Luật Hà N ội trong sự tương quan so sánh với các cc

sở đào tạo luật khác và các nước trên thế giới

Trước hết, về tầm quan trọng của hoạt động đầu tư công và yêu cầu phổ biếr giảng dạy đổi với sinh viên Xuất phát từ nền kinh tế kế hoạch tập trung, đã trải quí gẩn 3 thập ky thực hiện công cuộc đổi mới, đến nay kinh tế nhà nước vẫn giữ vai tre rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam M ột số ngành thiế yếu như điện lực, bưu chính, xăng dầu vẫn do N hà nước nắm độc quyền Bên cạnh

đó, hàng năm nguồn vốn nhà nước dành cho các hoạt động đầu tư công gồm đầu ti vào cả dự án, chương trình, vào hoạt động kinh tế khác ngày càng tăng và chiếm tj trọng rất lớn trong ngân sách, trong tổng sản phẩm nội địa G DP, là nguồn lực quar trọng trong quá trình phát triển Quy m ô đầu tư, hiệu quả đầu tư tác động trực tiếp đến sự phát triển bền vững, hiệu quả kinh tế đời sổng xã hội G iữ m ột vai trò quar trọng nhưng hiện nay, so với yêu cầu phát triển chung và nhất là để đáp ứng nhữnị yêu cầu mới trong quá trình hội nhập thì đầu tư công vẫn còn tồn tại nhiều vấn đ( như hiệu quả còn thấp, dàn trải, thiếu quy hoạch, đầu tư vốn vào các doanh nghiệp thiếu tính quản lý, hầu hết sức cạnh tranh không cao, tình trạng tài chính không lànì mạnh khá phổ biến, thất thoát nhiều N h ữ n g hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyêr nhân, trong đó m ộ t trong n h ũng nguyên nhân chính từ cơ chế đầu tư, quản lý, kirứ

doanh von nhà nước chưa phù họp, thiêu quy hoạch, kê hoạch, chưa xác định rõ cá( mối quan hệ tài sản, quan hệ quản lý đối với doanh nghiệp Trước tình hình đó, yêi cầu cần lu ản lý chặt chẽ hoạt động đầu tư công thông qua cơ chế pháp luật là yêi cầu bức :hiết, điều này thể hiện rõ ràng trên thực tế thông qua sự ra đời Luật Đầu ti công n ă n 2014 và rất nhiều văn bản liên quan đến từng khía cạnh hoạt động đầu ti công Pháp luật đầu tư công trở thành bộ phận quan trọng không chỉ tác động đếr việc quản lý nguồn lực lón nhất của cả nước và có phạm vi tác động sâu, rộng đếr các chủ thê và hoạt động trong xã hội.

Thứ hai, pháp luật đầu tư công m ang tính không hoàn toàn mới trong chươní trình đào tạo luật ở nhiều quốc gia trên thế giới và đã có n hững cơ sở ban đầu tronị việc triên khai giảng dạy ở trường Đại học Luật Hà Nội Tuy nhiên, ở mức độ giớ thiệu tới sinh viên như một chỉnh thế của m ột môn học độc lập thì nội dung phá{ luật đầu tư công chưa từng được thực hiện Đổi với riêng bậc học cử nhân, môn họ<

về Pháp luật về Đ ầu tư công là không trùng lặp với các m ôn học hiện đang được giớ thiệu tại trường Dại học luật Hà Nội như m ôn L uật Tài chính hay m ôn Luật Đ ầu tư Luật Đầu tư công đã ra đời từ 2014 và bắt đầu có hiệu lực từ 01/01/2015, đồng thờ hàng loạt các văn bản quy pháp pháp luật được ban hành nhằm quản lý chặt chẽ hơi từng khía cạnh hoạt động đầu tư công cho thấy sự quan tâm của N hà nước tronị quản lý hoạt động đầu tư, quản lý và sử dụng một bộ phận vốn N hà nước H iện nay tnrc tiếp nhất có liên quan tới các nội dung giảng dạy về pháp luật đầu tư công đượ< tiếp cận thông qua môn học Luật Tài chính, học phần ngân sách Tuy nhiên, pháị luật ngân sách nhà nước thời lượng ngắn, giải quyết nhiều vấn đề nên nội dung pháị luật về quản lý đầu tư công không được giới thiệu chính thức ở bất kỳ nội dung/bà học nào mà được lồng ghép qua nội dung về quá trình ngân sách (tự nghiên cứu) v; nội dung pháp luật về chi ngân sách nhà nước Trong pháp luật về đầu tư, hoạt độnị đầu tư Nhà nước để thể hiện trong m ột chươ ng của giáo trình, tuy nhiên để cươnị

môn Luật Đầu tư chủ yếu xây dựng nội dung giảng dạy về pháp luật điều chỉnh hoạt động đáu tư của các chu thê tư nhân trong nước và nước ngoài Các nội dung pháp luật đầu iư công được thể hiện qua nội dung về pháp luật về hình thức đầu tư theo hợp đồns.

Tóm lại, qua đánh giá sơ bộ vê tình hình nghiên cứu, giảng dạy nội dung pháp luật đ ầ i tư công tại trường Đại học Luật Hà Nội và đánh giá vai trò và tầm quan trọng cua nội dung pháp luật này đối với sinh viên, có thê khẳng định việc nghiên cứu xâ\ dựng nội dung và đưa vào chưong trình giảng dạy môn học Pháp luật về đầu tư công là rất cần thiết

Hoạt động đầu tư công là m ột trong n hững hoạt động quan trọng trong sự phát triển kinh tế xã hội nói chung, tuy nhiên pháp luật về đầu tư công chưa được nghiên cứu chuyên sâu và thổng nhất, chủ yểu được đề cập đến n h ư m ộ t bộ phận của pháp luật tài ùhính công hoặc pháp luật đầu tư Đ iển hình m ột sổ nghiên cứu như sau:

Ee tài nghiên cứu cấp Bộ “Pháp luật Tài chính C ông V iệt N am thực trạng và giãi pháp hoàn thiện”, chủ nhiệm đề tài PGS, TS Phạm Thị G iang Thu, năm 2013

Đề tài nghiên cứu về vấn đề tài chính công trong đó tập trung vấn đề quản lý ngân sách nha nước, quỹ ngoài ngân sách, nợ cô n g , Các vấn đề về đầu tư công không được nghiên cứu chuyên sâu, chủ yểu đề cập qua m ột sổ chuyên đề về chủ thể, phương thức đầu tư

‘■‘Dổi mới cơ chể quản lý đầu tư từ nguồn vổn N gân sách nhà nướ c” , Phó giáo

sư T rần Đình Ty, nhà xuất bản Hà Nội năm 2005 Cuốn sách đề cập đển hoạt động đầu tư rguồn vổn của N hà nước n h ư m ột bộ phận của tài chính công trong đó chú trọng đến đầu tư cơ bản

Đầu tư công được đề cập riêng rẽ trong m ộ t sổ Luận án như: “C ông ty đầu tư tài chính ở Việt Nam - N h ũ n g vấn đề lý luận và thực tiễn” , Luận án tiến sĩ chuyên

ngành Luật Kinh tế của tác gia Lê Thị Thanh, Đại học Ọ uôc gia Hà Nội năm 2006;

‘"Nâng cao hiệu quả hoạt động tín dụno, đâu tư phát triên của N hà nước” , Luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Trần C ông Hòa, T rư ò n g Đại học Kinh tế quốc dân, năm 2007; “Hoàn thiện cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho việc cung ứng hàns hóa công cộng ở Việt N a m ” , Luận án tiến sĩ kinh tế, H ọc viện Tài chính của tác giả Nguyễn Ngọc Hải, năm 2008 Hay đầu tư của N h à nước được nhắc đến ở một khía cạnh trong m ột số bài viết: “Bản chất cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nướ c” , Tiến sĩ N g u y ễn Thị Dung, Tạp chí Luậl họp số 7 năm 2009; “Bản chất và hình thức pháp lý của công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước ở Việt N am , h ư ớ ng phát triền” Thạc sỳ Lê Thị Thanh, tạp chí Luậl học số 5 - 2005

Có thể thấy ràng, với vai trò, vị trí quan trọng n h ư vậy song pháp luật hoại động đầu tư tài chính của N hà nước vẫn chưa có được những đánh giá toàn diện và

cụ thể, chưa được quan tâm đúng vị thế C ùng với đó là sự phân tán trong các văn bản pháp luật khác nhau dẫn đên việc tự nghiên cứu và tìm hiêu nội dụng pháp luậl này đối với người học là khó khăn dẫn đến sự cần thiết phải được giảng dạy đầy đủ

v à có hệ thống

2 M ục đích nghiên cứu của đề tài

M ục đích nghiên cứu của đề tài là làm rõ n hững vấn đề sau:

- T ầm quan trọng của việc xây d ựng và giảng dạy m ôn học Pháp luật Đầu tu công tại trường Đại học Luật H à Nội

- N ghiên cứu và xây d ụ n g nội dung cơ bản pháp luật đầu tư công thông qus các chuyên đề nghiên cứu

- Xác định hệ đào tạo phù hợp với m ôn Pháp luật Đ ầu tư công tại trường Đ ạ h<ọù Luật H à Nội

3 N hi câu kinh tê xã ìtội và địa ch i áp dụng

- Kết quá nghiên cứu đề tài góp phần bổ sung hệ thống tri thức về pháp luật đầu tư công, bố sung luận cứ khoa học cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật đầu tư công Việt N am trong giai đoạn hiện nay nhằm đáp ứng đòi hỏi của nền kinh tể và xã hội;

- Kết quả nghiên cứu là tài liệu tham khảo hữu ích đối với các cơ quan, tổ chức, các nhà nghiên cứu tham gia xây dựng, ban hành và thực hiện pháp luật đầu

tư công;

- <ết quả nghiên cứu được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ hoạt động giảng day, hoạt động nghiên cứu và học tập pháp luật đầu tư công trong các Viện nghiên cứu, trường Đại học và các cơ sở đào tạo khác về pháp luật và kinh tể Đặc biệt, tại rường Đại học Luật H à Nội, đề tài tập trung làm rõ việc triển khai môn học

là phù h jp với nhu cầu thực tế và chươ ng trình của các ngành học tại trường Môn học Luậ: Đầu tư công phù hợp để đưa vào chương trình đào tạo hệ cử nhân và tiếp tục phát triển ở chương trình đào tạo bậc thạc sĩ, tiến sĩ Đầu tư công là một chuyên ngành hep của hoạt động tài chính - ngân sách nhà nước, do đó, đê phù hợp với năng lực v à k n h nghiệm thực tế của đội ngũ quản lý và giảng viên, Chủ nhiệm Đề tài đề xuất đơr vị triển khai m ôn học là Bộ m ôn Luật Tài chính - Ngân hàng, Khoa Pháp luật K im tế, Trường Đại học Luật H à Nội

4 Đ ố i ượng và ph ạm vi nghiên cứu của đề tài

Đẻ tài tập trung làm rõ n hững nội dung sau đây:

- Xác định cơ sở lý luận của việc đưa môn học Pháp luật về đầu tư công vào chương TÌnh giảng dạy tại trường Đại học Luật H à Nội, đồng thời xác định hệ đào tạo v à n ứ c độ triển khai phù hợp

- Đánh giá cơ sở thực tiễn việc triên khai những chươ ng trình học có nội dung liên quan, chỉ ra ưu, nhược điếm của từng chươ ng trình và rút ra kết luận cho việc triển khai m ôn học Pháp luật về đầu tư công.

- Xác định các vấn đề về xây dựng chương trình giảng dạy m ôn học Pháp luật

về đầu tư công tại trường Đại học Luật Hà Nội

Với yêu cầu và dung lượng của đề tài, để xây dựng chương trình giảng dạy môn học Pháp luật về đầu tư công, đối tượng nghiên cứu chính của đề tài là hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công Do pháp luật đầu tư công

có phạir vi rộng nên việc nghiên cứu cụ thể được xác định dựa trên cấu trúc của pháp luậ: đầu tư công, bao g ồm pháp luật về chủ thể của hoạt động đầu tư công, pháp luật về phân loại dự án đầu tư của hoạt động đầu tư công, pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát đối với đầu tư công, pháp luật về quy trình lập, thẩm định, quyết định d ự ín đầu tư công, pháp luật về về quản lý, sử dụng vốn đầu tư công vào các

dự án

5 Phương pháp nghiên cứu

Đè thực hiện mục tiêu nghiên cứu m à đề tài đặt ra, phươ ng pháp nghiên cứu

là quan ciểm của chủ nghĩa M ác-L ê nin cùng phép biện chứng duy vật, chủ trương của Đảng và nhà nước về phát triển nền kinh tể nhiều thành phần theo định hướ ng

xã hội Cr ủ nghĩa Các phươ ng pháp nghiên cứu cụ thể gồm: p h ư ơ n g pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê T rong đó, p h ư ơ n g pháp phân tích, tổ n g hợp kết hợp nghiên c íu , đánh giá thực địa được sử dụng phổ biến tại các chuyên đề nghiên cứu

và đánh giá các vấn đề lý luận, phươ ng pháp so sánh, thổng kê được sử dụng tại các chuyên đề nghiên cứu từng nội dung cụ thể của pháp luật đầu tư công

6 K ết cấu của Bảo cảo tồng thuật đề tài

Két cấu Báo cáo tổng thuật đề tài bao gồm những vấn đề sau:

1 C ơ sỏ’ lý luận và CO’ sỏ’ t h ụ c tiễn khi xây d ự n g môn học pháp luật đầu

tư cônơ trong chưonp trình đào tạo tại t r u ò n s Đại học Luật Hà Nộio ^ n ■ m ơ m • a •

1.1 VỊ trí vai trò cua phá p luật đầu tư công trong hệ thống phá p luật tài chỉnh công ở Việt Nam

1.2 C ơ sở lv luận khi xâ v dụ n g môn học luật đầu tư công

1.3 Cơ sở thực tiễn khỉ xâ y dựng môn học luật đầu tư công

1.4 Các yếu tổ ảnh hưởng đến việc xâ y dựng và đưa vào gianq dạy môn học luật đâu tư công trong chưong trình đào tạo tại trường Đ ại học Luật Hà Nội

2. Các nội dung cụ thể d ự kiến đ ư ọ c xây dự ng và triển khai môn học• o • • • • n é

pháp luật đầu tư công

2.1 Khái quát vể hoạt động đầu tư công và pháp luật đầu tư công

2.1.1 Khái quát về hoạt động đầu tư công

2.1.2 Khái quát về pháp luật đầu tư công

2.2 Nội dung pháp ỉuật về chủ thể của hoạt động đầu tư công

2.2.1 C ơ sở lý luận và thực tiễn để đưa nội dung pháp luật về chủ thể của hoạt

động đầu tư công vào giảng dạy trong m ôn học Pháp luật Đầu tư công2.2.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về chủ thể của hoạt động

đầu tư công trong m ôn học Pháp luật Đầu tư công

2.3 Pháp luật về phân ìoạỉ d ự án đầu tư của hoạt động đầu tư công

2.3.1 C ơ sở lý luận và thực tiễn để đưa nội dung pháp luật về phân loại dự án

đầu tư của hoạt động đầu tư công vào giảng dạy trong môn học Pháp luật Đầu tư công

2.3.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về phân loại dự án đầu tư

của hoạt động đầu tư cô n g trong m ôn học Pháp luật Đ ầu tư công

2.4 Pháp luật về quy trình lập, thẩm định, quyết định d ự án đầu tư công

2.4.1 Cơ sơ lv luận và thực tiễn để đưa nội d u n " pháp luật về quy trình lập,

thâm định, quyết định dự án đầu tư công vào giảng dạy trong m ôn học Pháp luật Đầu tư công

2.4.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về quy trình lập, thẩm định,

quyết định dự án đầu tư công trong môn học Pháp luật Đ ầu tư công

2.5 Pháp luật về quản lý, sử dụng von đầu tư công vào các d ự án

2.5.1 C ơ sở lý luận và thực tiễn để đưa nội dung pháp luật về quản lý, sử dụng

vổn đầu tư công vào các dự án vào giảng dạy trong m ôn học Pháp luật Đầu tư công

2.5.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về quản lý, sử dụng vốn đầu

tư công vào các dự án trong môn học Pháp luật Đ ầu tư công

2.6 Pháp luật về quản lý vốn đầu tư của nhà nước vào các doanh nghiệp

2.6.1 C ơ sở lý luận và thực tiễn để đưa nội dung pháp luật về quản lý vốn đầu

tư của nhà nước vào các doanh nghiệp vào giảng dạy trong m ôn học Pháp luật Đ ầu tư công

2.6.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về quản lý vốn đầu tư của

nhà nước vào các doanh nghiệp trong môn học Pháp luật Đ ầu tư công

2 7 Pháp luật về hoạt động thanh tra, giảm sát đổi với hoạt động đầu tư công

2.7.1 C ơ sở lý luận và thực tiễn để đưa nội dung pháp luật về hoạt động thanh

tra, giám sát đối với hoạt động đầu tư công vào giảng dạy trong m ôn học Pháp luật Đầu tư công

2.7.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về hoạt động thanh tra, giám

sát đổi với hoạt động đầu tư công trong m ôn học Pháp luật Đầu tư cô n g

7 Những luận điểm khoa học cơ bản rút ra từ việc nghiên cứu đề tài

- Việc nghiên cứu và đưa vào chương trình giảng dạy nội dung môn học Pháp luật đầu tư công tại trường Đại học Luật Hà Nội là việc làm cần thiết và có ý nghĩa thiết thực với người học

- Pháp luật đầu tư công điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động đầu tư công với các bộ phận pháp luật bao gồm: pháp luật về chủ thể của hoạt động đầu tư công, pháp luật về phân loại dự án đầu tư của hoạt động đầu tư công, pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát đổi với đầu tư công, pháp luật về quy trình lập, thẩm định, quyết định dự án đầu tư công, pháp luật về về quản lý, sử dụng vốn đầu tư công vào các dự án Việc phân chia các bộ phận chỉ m ang ý nghĩa tương đổi

vì chúng có mối liên hệ hữu cơ với nhau

- Pháp luật đầu tư công V iệt N am cần phải có sự đổi mới nhanh chóng hơn nữa để đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của nền kinh tể trong bổi cảnh hội nhập kinh tể quốc

tế N hững quan điểm quốc tể về đầu tư công và vai trò củ a pháp luật đầu tư công đang từng bước ảnh hưởng m ạnh mẽ đến quá trình phát triển của pháp luật đầu tư công Việt Nam

IĨÁO CÁO TỎNG THUẬT KÉT QUẢ T H Ụ C HIỆN ĐỀ TÀI c ơ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỤC TIỄN CỦA VIỆC XÂY DỤNG NỘI DUNG VÀ ĐƯA VÀO GIẢNG DẠY MÔN HỌC PHÁP LUẬT ĐẦU T Ư CÔNG TRONG TRONG

C H Ư Ơ N G TRÌNH Đ À O TẠO TẠI TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

C H Ư Ơ N G 1 C ơ SỞ LÝ L U Ậ N V À c ơ S Ở T H Ụ C TIẺN KHI XÂY D Ụ N G• • •

M Ô N H Ọ C PHÁP L U Ậ T Đ Ầ U T ư C Ô N G T R O N G C H Ư Ơ N G TRÌNH

Đ À O T Ạ O TẠI T R Ư Ờ N G ĐẠI H Ọ C LU Ậ T HÀ NỘI • • • • • •

1.1 VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA P H Á P L U Ậ T Đ Â U T ư CÔNG TRONG HỆ• ■ • • THÒNG PHÁP L U Ậ T TÀI C H ỈN H CÔNG Ỏ VIỆT N AM

Theo PGS.TS Trần Đình Thiên - Viện Kinh tế Việt Nam: Việc gia tăng vốn

xã hội được gọi là đầu tư công V iệc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà chính phủ thực hiện Đầu tư công bao gồm: Đ ầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương, các địa phương); Đầu tư theo các chươ ng trình hồ trợ có mục tiêu (thường là các chươ ng trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm, tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của N hà nước có mức độ ưu đãi nhất định; Đ ầu tư của các doanh nghiệp N hà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách N h à nước

Khái niệm “đầu tư công” còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước

để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh như: C hương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cẩu

hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu

tư k h ông có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tể, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo C h ư ơ n g trình m ục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đon vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tố chức chính trị -

xã hội, kê cả việc mua sẳm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự

1

án iđạu tư cua cộng dồn« dân cư, tô chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tô chức

xã hội - nghề nghiệp đưọ'c hồ trợ từ vốn nhà nưóc theo quy định của pháp luật;

C hương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ

PGS.TS Trần Đình Thiên cho biết, hiện tại "đầu tư công" vẫn được quan niệm m ột cách khá đơn giản: nó bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành Đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư Đầu tư công là đầu tư bàng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vổn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý Đây là cách hiểu phổ biến hơn cả và cũng là đối tượng của chính sách đầu tư của N hà nước hiện nay

Doanh nghiệp nhà nước là lực lượng cơ bản thực hiện đầu tư công Tuy nhiên, nó lại đang vận hành trong n hững cơ chế không rõ ràng, minh bạch (lẫn lộn đầu tư công và đầu tư kinh doanh để thu lợi nhuận, dẫn tới lẫn lộn, nhập nhèm về

cơ chế) Đây là cơ sở chủ yểu để thực hiện việc thu hồi các khoản đầu tư ra ngoài ngành của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đang đặt ra rất gay gắt hiện nay

Để tận dụng hiệu quả lan tỏa của đầu tư công đối với việc nuôi dưỡng kích thích

sự phát triển của DNTN nói chung, cần tiến hành cải cách D N N N một cách triệt

để nhằm bảo đảm m ột môi trườ ng cạnh tranh tự do bình đẳng thực chất Cải cách không chỉ vì sức ép hội nhập m à phải thay đổi vì sự phát triển của quốc gia v ấ n

đề cải cách DNNN cần phải được xem lại m ộ t cách cơ bản, theo nghĩa nhằm mục tiêu cơ bản là trả lại đúng chức năng vổn có của bộ phận này Trong nền kinh tế thị trường, doanh nghiệp nhà nước được thành lập để cung cấp hàng hóa dịch vụ công, trong chừng mực đầu tư tư nhân chưa đủ năng lực thực hiện chức năng này Cải cách triệt đế doanh nghiệp nhà nước là giải p h óng bộ phận này ra khỏi nhũng lĩnh vực phi hàng hóa dịch vụ công, trả sân chơi lại cho doanh nghiệp tư nhân Lập luận

2

này hàm ý rằng cải cách khu vực DNNN khônơ phái chí vì, khôna, chu yêu vì lý

do tham nhũng hay những sai phạm đạo đức của bộ máy quản trị doanh nghiệp nhà nưck Chu yêu là đê trả lại cho doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân đún 2 chức năng vốn có của nó mà hệ thống thị trường quy định

Luật Đầu tư công được ban hành là thực sự cần thiết nhằm tăng cường quản

lý, su dụng có hiệu quả các nguồn lực của N hà nước để hướng tới thực hiện mục tiêu cột phá xây dựns, hạ tầng đồng bộ trong thời gian tới

Luật sẽ tạo ra hệ thổng pháp lý đồng bộ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoặc có liên quan đến hoạt động đầu tư công làm cơ sở để thực hiện, đưa hoạt động đầu tư công vào nề nếp

Các cơ quan Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán sẽ có điều kiện để giám sát, kiểm tra việc triển khai thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công có bảo đảm đúng các quy định pháp luật hay không Nhờ

đó, việc quản lý và sử dựng vốn đầu tư công sẽ có hiệu quả hơn

Có thể nói nội dung Luật Đầu tư công lần này có nhiều nội dung rất đổi mới Các nội dung này đều chưa được quy định ở các văn bản pháp luật hiện hành Cụ thể như:

T h ứ n h ấ t, đã thể chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư tại chương

II, là nội dung đổi mới quan trọng nhất của L uật Đầu tư công; đó là điểm khởi đầu quyết định tính đúng đắn, hiệu quả của chươ ng trình, dự án; nhằm ngăn ngừa sự tùy tiện, chủ quan, duy ý chí và đơn giản trong việc quyết định chủ trương đầu tư, nâng cáo trách nhiệm của người ra quyết định chủ trương đầu tư;

T h ứ hai, tăng cường và đổi mới công tác thẩm định về nguồn vốn và cân

đối vổn, coi đó là m ột trong những nội dun g quan trọng nhất của công tác thẩm định chương trình, dự án đầu tư công ;

3

T h ứ ba, bao đảm tính hệ ihôno,, đồng bộ và xuyên suôt trong toàn bộ quá

trình quản lý chương trình, dự án Đầu tư công; từ khâu đầu tiên là xác định chủ

trương đầu tư, quyết định đầu tư, triển khai thực hiện dự án, đến khâu cuối là đánh

giá hiệu quả, quản lý chương trình, dự án sau đầu tư;

T h ứ tư, đổi mới m ạnh mẽ công tác lập kể hoạch đầu tư; chuyển từ việc lập

kế hoạch ngắn hạn, hàng năm sang kế hoạch trung hạn 5 năm, phù hợp với kế

hoạch phát triên kinh tê - xã hội 5 năm;

T h ứ năm, tăng cường công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kể

hoạch, chươ ng trình, dự án đầu tư công;

T h ứ sáu, đổi mới hoàn thiện quy chế phân cấp quản lý đầu tư công phân

định quyền hạn đi đôi với trách nhiệm của từng cấp

lý N hà nước về đầu tư công; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của các cơ quan, đơn

vị, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầư tư công N hư vậy, với quy định

của L uật Đ ầu tư công, mọi đối tượng sử dụng vổn đầu tư công, kể cả doanh nghiệp

đều được điều chỉnh trong Luật này; nhưng chỉ điều chỉnh các nội dung có liên

quan làm cơ sở pháp lý về xác định chủ trương đầu tư, xây dựng kể hoạch vốn để

bố trí vốn đầu tư công theo quy định của pháp luật

Ví dụ: Vốn đầu tư doanh nghiệp công ích quốc phòng, các dự án đường sắt

của Đ ư ờ n g sắt Việt Nam, các dự án điện ở các vùng dân tộc được Tập đoàn Điện

lực triển khai thực hiện, được Quốc hội thông qua trong dự toán Ngân sách Nhà

nước hàng năm

Riêng về các hoạt động đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước, sau khâu Nhà

nước bố trí von, các hoạt động đầu tư của doanh nghiệp sẽ chịu sự điều chỉnh của

Luật Q uản lý và sử dụng vốn N hà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh

4

Luật đâu tư côno ra đòi và có hiệu lực từ 2015 là một yêu tô quan trọng nâng cao hiệu quá đầu tư công Cùng với thực hiện Luật Đầu tư công, Luật mua sắm công, thực hiện triệt đê nguyên tắc công khai, minh bạch, giám sát độc lập, quy chế độ trách nhiệm cá nhân trong từng khâu của quá trình đầu tư, thiết kể, thẩm định, thi công, giám sát, quyết toán N âng cao vai trò, trách nhiệm của báo chí trong việc phát hiện, giám sát đầu tư công N ân g cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư công.

Khuyến nghị của giới chuyên gia là, đe tăng cường mức độ toàn diện và minh bạch của ngân sách, cần bảo đảm nhất quán từ khâu dự toán đến quyết toán cho cả chi thường xuyên lẫn chi đầu tư; hợp nhất dữ liệu kể toán của các đơn vị khu vực công trong báo cáo tài chính h ọp nhất của Chính phủ, để tạo ra bức tranh toàn diện về hoạt động của khu vực công Theo đó, cần có cơ chế tăng cường trách nhiệm giải trình và báo cáo theo hiệu quả hoạt động; từng bước triển khai lập ngân sách theo đầu ra tại các cơ quan, đơn vị phù hợp

Thứ ha, cần cải thiện năng lực phối họp vùng; tập trung nâng cao hiệu suất

và sẳp xếp lại nguồn lực trong lĩnh vực tài chính; gắn kết tốt hơn giữa chi sự nghiệp với chi đầu tư, đặc biệt trong giao thông và nông nghiệp để kéo dài vòng đời đầu

tư Nghiên cứu cơ chế để các địa phương nghèo nâng cao khả năng huy động thu

và giảm phụ thuộc vào số bổ sung từ ngân sách trung ương thông qua cơ chế phân chia nguồn thu công bằng minh bạch

Thứ tư, bảo đảm tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi tài chính của khu vực công Các khoản chi tài chính của khu vực công đa phần là do NSNN đảm nhận,

có đặc điểm không hoàn trả trực tiếp, không có tính chất ngang giá, lại có phạm vi rộng, khối lượng chi lớn Vì vậy, cần coi trọng và thực hiện mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi của khu vực công trong quá trình cải cách, đôi mới tài chính công

5

Thứ năm, đôi mới đâu tư công phải hướng tói mục tiêu thúc đây mạnh mè cải cách hành chính nhà nước, bảo đảm cho bộ máy hành chính hoạt động tốt hon, chuvcn nghiệp hơn, điều hành có hiệu qua hơn hoạt động kinh tế-xã hội của đất nước Đầu tư công không chỉ có tác dụng cung cấp nguồn lực cho bộ máy công quyên hoạt động, mà điêu quan trọng là phải thông qua đó có tác động mạnh mẽ đến việc điều chỉnh tổ chức và tính hiệu quả của hoạt động bộ máy Vì vậy, gắn việc đổi mới đầu tư công với xây dựng bộ máy trong sạch vững m ạnh được coi là một trong những mục tiêu quan trọng.

T hứ sáu, thông qua cải cách, đổi mới hoạt động đầu tư công bảo đảm cho việc sản xuất và cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng công bằng và hiệu quả hơn Hầư hết việc sản xuất và cung cấp hàng hóa dịch vụ cô n g cộng đều do bộ máy công quyền từ trung ương đến địa p h ươ ng đảm nhận N ếu bộ máy công quyền thiếu trung thực, không minh bạch, nạn tham nhũng diễn ra tràn lan, thì việc sản xuất và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng khó đạt được yêu cầu công bằng và hiệu quả D o đó, vấn đề đặt ra là việc cải cách, đổi mới hoạt động đầu tư công phải hướng vào mục tiêu bảo đảm cô n g bàng và hiệu quả

T hứ bảy, tiếp tục đẩy m ạnh thực hiện các nghị quyết, chủ trương của Đảng

và N h à nước về đổi mới, sắp xếp lại hệ thổng doanh D N N N ; đặc biệt là cơ chế quản lý vốn, tách bạch tài chính doanh nghiệp với tài chính nhà nước.Đổi với tài chính của các cơ quan công quyền và các đơn vị sự nghiệp công lập, nội dung đổi mới là tập trung nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm gắn việc đổi mới với công cuộc cải cách hành chính và việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng công bằng v à hiệu quả

Thứ tám, nâng cao năng lực và hiệu lực hoạt động của các cơ quan có nhiệm

vụ kiêm tra, giám sát kết quả quản lý và sử dụn g đầu tư công Q uy định rõ ràng trách nhiệm vật chất của những người đứng đầu cơ quan chính quyền nhà nước

6

mỗi cẩ[3 trước kêt qua quan lý đâu tư công cua câp đó Đôi mới công tác thanh tra, giám sát tài chính trong toàn bộ quá trình quán lý tài chính công.

N hư vậy, vấn đề quan tâm nhẩt của Việt Nam hiện nay chính là phải cơ cấu lại ngân sách nhằm độne, viên hợp lý nguồn lực, bảo đảm hợp lý chi thường xuyên, trả nợ, tăng cường quản lý nợ công, giảm mức bội chi trong giai đoạn 2016-2020,

từ đó bảo đảm an toàn tài chính quốc gia Tái cấu trúc, nâng cao hiệu quả đầu tư công ở nước ta, sẽ góp phần cơ cấu lại ngân sách

1.2 CO S Ở L Ý LU ẬN K H I X Â Y • d ụ n g• m ô n h ọ c• l u ậ t• đ â u t ư c ô n g

tư công được điều chỉnh bởi một bộ phận pháp luật riêng biệt là pháp luật đầu tư công Pháp luật đầu tư công ra đời nhàm tăng cường quản lý, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của Nhà nước để hướ ng tới thực hiện mục tiêu đột phá xây dựng hạ tầng đồng bộ của đất nước trong tư ơng lai X uất phát từ nền kinh tế kế hoạch tập trung, đã trải qua gần 3 thập kỷ thực hiện công cuộc đổi mới, đến nay kinh tế nhà nước vẫn giữ vai trò rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam M ột số ngành thiết yểu như điện lực, bưu chính, xăng dầu vẫn do Nhà nước nắm độc quyền Bên cạnh đó, hàn g năm nguồn vốn nhà nước dành cho các hoạt động đầu tư công gồm đầu tư vào cả dự án, chương trình, vào hoạt động kinh tế khác ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng rất lớn trong ngân sách, trong tổng sản phẩm nội địa G DP, là nguồn lực quan trọng trong quá trình phát triển Quy mô đầu tư, hiệu quả đầu tư tác động trực tiếp đến sự phát triển bền vững, hiệu quả kinh tế đời sống x ã hội G iữ một vai trò quan trọng nhưng hiện nay, so với yêu cầu phát triển chung và nhất là để đáp ứng những yêu cầu mới trong quá trình hội nhập thì đầu

tư cô n g vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề như hiệu quả còn thấp, dàn trải, thiếu quy hoạch, đầu tư vốn vào các doanh nghiệp thiếu tính quản lý, hầu hết sức cạnh tranh không cao, tình trạng tài chính k h ông lành mạnh khá phổ biến, thất thoát nhiều

N h ữ n g hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó một trong những

7

nguyên nhân chính từ cơ chế đầu tư, quản lý, kinh doanh vốn nhà nước chưa phù họp, thiêu quy hoạch, kế hoạch, chưa xác định rõ các mối quan hệ tài sán, quan hệ quan lý đôi với doanh nghiệp Trước tình hình đó, yêu cầu cần quản lý chặt chẽ hoạt dộng đầu tư công thông qua cơ chế pháp luật là yêu cầu bức thiết, điều này thể hiện rõ ràng trên thực tể thông qua sự ra đời Luật Đầu tư công năm 2014 và rất nhiều văn bản liên quan đến tùng khía cạnh hoạt động đầu tư công Pháp luật đầu

tư công trở thành bộ phận quan trọng không chỉ tác động đến việc quản lý nguồn lực lớn nhất của cả nước và có phạm vi tác động sâu, rộng đến các chủ thể và hoạt động trong xã hội Do đó, trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc nghiên cứu, xây dụng nội dung môn học và đưa vào giảng dạy môn luật đầu

tư công đối với sinh viên, học viên ở các bậc học và trong các hệ đào tạo tại trường Đại học Luật H à Nội là đặc biệt quan trọng

Thứ hai, đối với cử nhân ngành luật học nói chung và cử nhân ngành luật kinh tế nói riêng, việc nghiên cứu môn học pháp luật đầu tư công trong mối liên hệ với pháp luật ngân sách nhà nước là rất quan trọng và cần thiết, tạo cơ sở kiến thức

là nhà nước, m ột chủ thể đặc biệt và hoạt động đầu tư của chủ thể đó cũng mang những tính chất đặc thù Môn học cũng cung cấp những kiến thức pháp lý bao quát

và toàn diện cho sinh viên không chỉ trong luật đầu tư công mà trong những lĩnh vực có liên quan đến việc sử dụng và quản lý vốn của nhà nước trong quá trình đầu

tư cũng như nội dung pháp luật về tài chính công nói chung

Thứ ba, pháp luật đầu tư công m ang tính không hoàn toàn mới trong chương trình đào tạo luật ở nhiều quổc gia trên thể giới, và đã có những cơ sở ban đầu trong việc triển khai giảng dạy ở trường Đại học L uật Hà Nội Tuy nhiên, mức độ giới thiệu tói sinh viên như một chỉnh thể của m ột m ôn học độc lập thì chưa từng được thực hiện Do đó, việc đưa nội dung pháp luật đầu tư công vào giảng dạy tại trường

đạo ạo chuyên ngành luật ở Việt Nam hiện nay

8

Thử tư, đê xây dựng môn học pháp luật đâu tư công, chúng tôi tiêp cận nội dur.g pháp lý với những vân đê cụ thê như sau:

động đâu tư công

tư của hoạt động đầu tư công

giám sát đối với đầu tư công

định, quyết định dự án đầu tư công

von đầu tư công vào các dự án

của nhà nước vào các doanh nghiệp

Với nhũng nội dung triển khai theo d ự kiến như trên chúng tôi cho rằng việc khai thác các khía cạnh của Luật đầu tư công khá toàn diện và đầy đủ, nhàm trang

bị cho sinh viên, học viên những kiến thức cơ bản, toàn diện về pháp luật đầu tư công nói riêng, pháp luật về tài chính công nói chung

Tóm lại, qua đánh giá sơ bộ về tình hình nghiên cứu, giảng dạy nội dung pháp luật đầu tư công tại trường Đại học L uật H à Nội và đánh giá vai trò và tầm quan trọng của nội dung pháp luật này đối với sinh viên, có thể khẳng định việc nghiên cứu xây dựng nội dung và đưa vào chươ ng trình giảng dạy môn học Pháp luật về đầu tư công là rất cần thiết Luật đầu tư công cũng như luật Ngân sách và luật Thuế nên là một môn học phổ biến đối với việc đào tạo cử nhân các ngành luật

và các hệ đào tạo tại trường Đại học luật H à Nội

9

1.3 CO SỎ THỤC Tỉ ẺN KHI X Ả Y D Ụ N G M Ô N H ỌC L VẠ T ĐẢ ư TƯ CÔNG 1.3.1 Xuất p h á t từ yêu cầu nghiên cửu, ph ổ biến kiến thức pháp luật và hoàn thiện pháp luật đầu tư công

Luật Đầu tư công là văn bản luật mới trong hệ thống pháp luật Việt N a m 1, được ban hành đê điều chỉnh các quan hệ xã hội không mới trong lĩnh vực ngân sách nhà nước Mặc dù được áp dụng trong thời gian rất ngắn (chưa đến 02 năm) nhưrg những khía cạnh pháp luật về hoạt động đầu tư công đã tồn tại từ lâu, luôn gắn 'ới các hoạt động ngân sách nhà nước Các quan hệ xã hội điều chỉnh bởi Luật Đầu tư công từ ngày 01/01/2015 sẽ phải tuân thủ những trình tự mới với những yêu cầu chặt chẽ hơn Do đó, yêu cầu đặt ra cho Luật Đầu tư công trở thành đổi tượnị nghiên cứu của một môn học độc lập trong chưong trình đạo tạo luật tại Việt Nam là hết sức mới mẻ, tạo cơ sở nền tảng cho việc nghiên cứu, phổ biến kiến thức pháp luật đầu tư công để phục vụ cho việc thực hiện các chương trình, dự án đầu

tư tr<ng hoạt động đầu tư công Pháp luật về đầu tư công được coi là bộ phận pháp luật <uan trọng trong hệ thống các quy định pháp luật về tài chính công, tạo cơ sở pháplý cho các chủ thể có liên quan xây dựng, quyết định và thực hiện các chương trình dự án đầu tư công, góp phần hạn chế tình trạng đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng :>hí nguồn vốn đầu tư của nhà nước, đồng thời đảm bảo hiệu quả đầu tư công tron£ việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cẩu hạ tầng kinh tế - xã hội của đất nước

Bên cạnh đó, việc nghiên cứu, giảng dạy nội dung pháp luật về đầu tư công khôn; chỉ cung cấp kiến thức pháp lý cần thiết cho người học, đào tạo nguồn nhân lực đip ứng yêu cầu thực tiễn mà còn có ý nghĩa góp phần thúc đẩy hoàn thiện các quy (ịnh pháp luật về đầu tư công nói riêng v à pháp luật về tài chính công nói chun', đảm bảo sự phù hợp của các quy định pháp luật về đầu tư công với định

1 Luật )ầu tư công số 49/2014/QH13 được ban hành năm ngày 18/06/2014 là kết quả của nỗ lực hoàn thiện hệ thống hap luật về các hoạt động ngân sách nhà nước với mục tiêu khắc phục sự thiếu hiệu quả trong khu vực đầu

tư nhà ìước.

10

hướng phát triên cua đât nước Thực tiễn thời gian qua cho íhấy, Luật Đầu tư côno,

2014 dù mới đi vào cuộc sông chưa bao lâu nhưng đã bộc lộ nhiêu vướng măc, bât

cập, đặc biệt trong quá trình thâm định đê ra quyêt định đôi với các chương trình,

dự án đầu tư công Chẳng hạn, vướng mắc trong quá trình phối họp của các chủ

thể có thẩm quyền như Sở kế hoạch đầu tư và Sở tài chính các địa phương khi thực

hiện thẩm định các dự án đầu tư công,2 hay bất cập về việc lựa chọn các chưong

trình, dự án đầu tư công được ưu tiên thẩm định, việc phân quyền thẩm định các

chương trình, dự án đầu tư công.3 Trong khi đó, Luật Đầu tư công ban hành năm

2014 cùng với nhiều chính sách mới trong lĩnh vực ngân sách nhà nước đã khiển

cho việc thực thi pháp luật trong lĩnh vực này đang ở trong một thực tế vô cùng

phức tạp hiện nay N hững khó khăn của việc áp dụng Luật Đầu tư công thể hiện ở

hai vấn đề lớn:

luật: Trong quá trình triển khai Luật Đầu tư công, Các văn bản hướng dẫn kèm

theo còn chưa được thống nhất và đồng bộ, dẫn tới cách hiểu và cách tiếp cận thực

hiện của các bộ, cơ quan, địa phương còn khác nhau dẫn tới nhiều tình huống chưa

thống nhất giữa các bộ, cơ quan, địa phươ ng với Bộ Ke hoạch và Đầu tư với tư

cách là cơ quan chịu trách nhiệm rà soát và tổ n g hợp; Với mục tiêu kiểm soát chặt

chẽ việc sử dụng vốn đầu tư công, nhằm nân g cao hiệu quả sử dụng vốn, tránh dàn

trải, lãng phí, Luật Đầu tư công đã quy định nhiều quy trình, thủ tục chặt chẽ, với

sự liên quan của nhiều cơ quan, tổ chức Đ iều này đã gây ra sự bất cập về đáp ứng

thời gian hoàn thiện các thủ tục theo quy định cũng như hoàn thiện phương án phân

bổ, bố trí vốn cho từng dự án ở các bộ, cơ quan, địa phương; dẫn tới hệ quả là thời

2 Xe ru: Tán Thị Miên Thảo, Một số khó khân, vướng mác khi triển khai, thực hiện Luật Đầu tư côngJ

http://taichinh.danang-gov.vn/printnewsdetail.do7tinTuclch2145, truy cập ngày 20/8/2017

3 Xem: cồn khẩn trương xóa bỏ các rào cản trong Luật Đồu tư công (18/6/2016), http://www.baomoi.conn/can-

khan- truong-xoa-bo-cac-rao-can-trong-luat-dau-tu-cong/c/19649602.epi, truy câp ngày 20/8/2017 và Hà Hạnh,

Thủ tục hành chinh "làm khó" tiến độ đầu tư (09/6/2017), http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-song-tai-

chinh./2Ql7-Q6-Q9/bai'2-thu-tuc-hanh-chinh-lam -kho-tien-do-dau-tu-44298.aspx, truy cập ngày 20/8/2017

11

gian hoàn thiện kéo dài, quá trình tông họp và 2,iao kê hoạch không đáp ứng thời

hạn theo quy định, giao vốn làm nhiều lần Bộ Ke hoạch và Đầu tư cũng khẳng

định, việc mât cân đôi giừa nhu câu và khả năng đáp ứng nguôn vôn dân tới tình

trạng co kéo trong bổ trí vốn đầu tư tại các bộ, cơ quan, địa phương, bố trí không

đu tỷ lệ, không đáp ứng tiến độ thực hiện dự án, không rõ ràng về sắp xếp thứ tự

ưu tiên, kéo dài thời gian thực hiện dự án, bố trí vốn dài trải ; Công tác phối họp

giữa các bộ, cơ quan, địa phương với Bộ Kế hoạch và Đầu tư còn nhiều bất cập,

nhất là trong khâu rà soát và hoàn chỉnh phương án phân bổ vốn, bổ trí vốn cho

từng dự án cụ thể, không đáp ứng được yêu cầu về thời gian và tính chính xác của

số liệu, thông tin của từng dự án, dần tới kéo dài thời gian hoàn chỉnh phương án,

tổng hợp phương án và giao vốn; Nhiều khâu trong hoạt động đầu tư công khó có

tính khả thi khi thuộc về vấn đề con gà - quả trứng Khi lập kế hoạch đầu tư công,

phải có danh mục dự án (dự án có trước) đăng ký kế hoạch thì mới xác định được

khả năng cân đổi nguồn vốn (nguồn vốn có sau) N hung, ở chiều ngược lại, để phê

duyệt được chủ trương đầu tư 1 dự án và đưa vào đăng ký kế hoạch thì phải dự

kiến được khả năng cân đổi nguồn vổn (nguồn vốn có trước) mới phê duyệt được

chủ trương đầu tư và mới có dự án (dự án có sau) để đăng ký kế hoạch.4

chính sách không phù hợp với thực tiễn, trong bổi cảnh nguồn lực có hạn dẫn tới

việc thực hiện không hiệu quả, không đồng bộ, không có tác dụng kiến tạo phát

triển, thậm chí còn cản trở sự phát triển Việc có quá nhiều chính sách mới trong

khi nguồn lực hạn chế dễ dẫn tới tình trạng dàn trải ngay từ khi cân đổi nguồn vốn

N ếu tiếp tục dàn trải ở khâu bỗ trí vốn chi tiết cho từng dự án thì sự dàn trải và lãng

phí sẽ tăng theo cấp sổ nhân Thất thoát, lãng phí trong khâu chủ trương đầu tư thể

hiện ở việc xác định sai chủ trương đầu tư, dẫn đến đầu tư không có hiệu quả, hoặc

hiệu quả đầu tư kém, không ít nhà máy do xác định sai chủ trương đầu tư dẫn tới

khi đưa vào hoạt động không có nguyên liệu và để khắc phục tình trạng này phải

4 http://kinhtevadubao.vn/chi-tiet/92-8605-nhan-dien-nhung-vuong-m ac-trong-dau-tu-cong-va-cach-xu-ly-.htm l

12

di chuyên hoặc bo nhà máy dần đên thât thoát, lãng phí nghiêm trọng Như vậy, sai lâm trong chủ trương đâu tư sẽ gây lãng phí, thât thoát nghiêm trọng nhât, cả

về lăng phí trực tiếp và lãng phí về gián tiếp Trong khâu phê duyệt dự án chủ yếu xuất phát từ quyết định chủ trương đầu tư k h ông phù hợp với mục tiêu và yêu cầu phát triển ngành, lĩnh vực, địa phương, do quy trình quyết định chủ trương đầu tư, thẩm định chủ trương không chặt chẽ Điều này dẫn tới dự án không hiệu quả, hoặc “đẳp chiếu để đấy”, không phát huy tác dụng, lãng phí phần vốn đã được đầu tư Một nguyên nhân khác, đó là quyết định đầu tư không tính đến khả năng cân đổi vốn, dẫn tới không khả thi trong quá trình thực hiện, công trình dở dang, không

đủ vốn để hoàn thành; hoặc không có vốn để bố trí, lãng phí kinh phí chuẩn bị đầu tư Còn với lãng phí trong khâu bố trí vốn v à thực hiện dự án, Bộ Ke hoạch và Đầu tư cho rằng, bổ trí vổn dài trải là một trong những điều cần quan tâm Nguyên nhân là do nguồn vổn có thể cân đối được là hạn chế trong khi nhu cầu là rất lớn, kết hợp với sự không kiên quyết của các bộ, cơ quan, địa phương trong việc thực hiện các nguyên tắc, tiêu chí, thứ tự ưu tiên dẫn tới tình trạng dàn trải (sổ lượng dự

án có nhiều, tỷ lệ bổ trí bình quân trên 1 dự án thấp), kéo dài thời gian thực hiện

dự án, hoặc dự án bị bỏ dở, lãng phí cơ hội sớm hoàn thành dự án để phục vụ phát triển, lãng phí thời gian, lãng phí năng lực thi công của các nhà thầu.5 Thất thoát trong khâu đền bù, giải phóng mặt bằng xây dựng: Bớt xén tiền đền bù của dân; đền bù không thoả đáng, không đúng đối tượng; chi trả tiền đền bù không theo định mức, khung giá N hà nước và địa phương ban hành; khai khổng diện tích, khối lượng tài sản được đền bù; làm giả hồ sơ đền bù từ đó làm tăng thêm vốn đầu tư xây dựng công trình và chính việc đền bù k h ô n g thoả đáng, hợp lý, không tuân theo quy định làm cho việc bàn giao mặt bằng xây dựng không đúng thời hạn quy định, dẫn đến chậm tiến độ thi công công trình, gây lãng phí, thất thoát vốn; Thất thoát, lãng phí trong công tác triển khai và điều hành kế hoạch đầu tư hàng năm như: Bố trí danh mục các dự án đầu tư quá phân tán, dàn trải, không sát với tiến độ

5 http://baodautu.vn/nhan-dien-3-lang-phi-trong-dau-tu-cong-d64942.htm l

13

thi công của dự án đã đưọc phe duyệt, bô trí kê hoạch đâu tư cho dự án không đu điêu kiện dan đên kéo dài thời gian thi công, chậm đưa vào sử dụng làm £Ìảm hiệu qua đồng vốn đầu tư; bổ trí kế hoạch đầu tư chỉ chú trọng kể hoạch khối lượng, khôno xây dựng kế hoạch vốn dẫn đến phát sinh mất cân đổi giữa kế hoạch khối lượn2, và kê hoạch vôn dẫn đên hiện tượng thừa thiêu vôn giả tạo cho các dự án;

bổ trí kế hoạch đầu tư hàng năm cho các dự án không theo sát tiến độ đầu tư thực hiện dự án đã được cấp thẩm quyền phê duyệt trong quyết định đầu tư ; Thất thoát, lãng phí trong khâu lựa chọn nhà thầu: Làm sai lệch bản chất đấu thầu như không thực hiện đủng trình tự đấu thầu; xét thầu, đánh giá để xếp loại nhà thầu khi lựa chọn nhà thầu không chính xác, thiếu chuẩn mực, không đủ khả năng; hiện tượng thông đồng giữa các nhà thầu khi tham gia đấu thầu đã khống chế giá trúng thầu cho đơn vị được thoả thuận để thắng thầu đưa đến phá giá trong đẩu thầu

Có thể thấy, nhũng hạn chế, bất cập trong quy định pháp luật hiện hành như trên đã cản trở quá trình thực hiện hoạt độn g đầu tư công, tạo kẽ hở cho các tiêu cực như lợi ích nhóm, tham nhũng, lãng phí nguồn lực trong hoạt động đầu tư công tồn tại Do đó, việc nghiên cứu, giảng dạy pháp luật về đầu tư công tạo cơ sở tiền

đề cho việc đánh giá và phát hiện ra các bất cập trong các quy định pháp luật hiện hành của các chủ thể có liên quan đến việc xây dựng và thực thi, áp dụng pháp luật

ở hiện tại và trong tương lai, từ đó đưa ra các đề xuất, kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về đầu tư công

1.3.2 X uất p h á t từ nhu cầu được trang bị kiến thức pháp luật đầu tư công m ột

cách toàn diện đối với sinh viên, h ọc viên chuyên ngành luật và nhu cầu đào tạo nguồn nhăn lực am hiểu về ph áp luật đầu tư công

Xuất phát từ vị trí, vai trò quan trọng của pháp luật đầu tư công nên việc nảy sinh nhu cầu tìm hiếu và được trang bị kiến thức pháp luật đầu tư công một cách toàn diện và có hệ thống của các sinh viên, học viên đã tham gia các lớp học về pháp luật tài chính tại trường Đại học Luật Hà Nội Bộ phận pháp luật đầu tư công

14

đưcc coi là một bộ phận cua pháp luật tài chính công, do đó, việc nghiên cứu, học tập pháp luật đầu tư CÔ112, nhằm bô sunạ, bù đắp kiến thức cho sinh viên, học viên

đê có được kiến thức toàn diện và hệ thống đổi với pháp luật tài chính có ý nghĩa quan trọng

Hơn nữa, việc xây dựng chi tiết nội dung môn học luật đầu tư công và đưa vào chưong trình giảng dạy cho người học ở các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật góp phần đào tạo đội ngũ nhân lực am hiều, có khả năng vận dụng và thực hiện pháp luật về đầu tư công nói riêng, chính sách, pháp luật tài chính công nói chung, đảm bảo đáp ứng nguồn nhân lực pháp lý chất lượng cao trong lĩnh vực đầu tư công phục vụ cho quá trình thực hiện hoạt đ ộng đầu tư công, đảm bảo sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Xuất phát từ thực tế là lĩnh vực pháp luật đầu tư công

là lĩnh vực còn khá mới mẻ ở Việt Nam và việc giảng dạy nội dung pháp luật đầu

tư công ở các trường đại học còn chưa được quan tâm, do đó, nguồn nhân lực am hiểu về pháp luật đầu tư công còn rất hạn chế, việc lập, thẩm định các chương trình,

dự án đầu tư công chưa thực sự hiệu quả, việc đánh giá và ra quyết định đối với các chương trình, dự án đàu tư công chưa thực sự phù hợp.6 Trong khi đó, quan điểm chung của các quốc gia trên thế giới đều thừa nhận việc phát triển kinh tế lâu dài phải gắn với hoạt động đầu tư công, đặc biệt ở các nước đang phát triển như Việt Nam, đẩy mạnh hoạt động đầu tư công để phát triển là nhu cầu cấp thiết, góp phần quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế

- xã hội, cung ứng các dịch vụ công, thúc đẩy phát triển nền kinh tế, đồng thời xóa đói giảm nghèo, bảo đảm an sinh, công bằng xã hội và tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh quốc gia.7 N guồn nhân lực am hiểu pháp luật về đầu tư công được đào tạo không chỉ bổ sung nhân lực cho đội ngũ những người xây dựng chính sách,

6 Xem: Hà Nguyễn, Dự án chậm tiến độ, lo hiệu quà đầu tư công (14/6/2017), http://www.baornoi.com/du-an-cham-

tien-do-lo-heu-qua-dau-ĩu-cong/c/22525430.epi, truy cập ngày 20/8/2017

7 Xem: cồng thông tin điện tử của Chính phủ, Luật Đầu tư công: Khốc phục đầu tư lõng phi, dàn trải,

http://duth30online.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT DUTHAQ LUAT/View Detaiỉ.aspx?ltemlD=423&Tabỉndex=3< truy cập ngày 20/8/2017

15

pháp I uật \ ò đàu tư công mà còn bô sung nguôn nhân lực chât lượng cao cho các

cơ quan quan lý nhà nước tronơ ỉĩnh vực đâu tư công, các chu thê thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công trong xã hội Bởi vậy, việc nghiên cứu và đưa vào chương trình giảng dạy nội dung pháp luật về đầu tư công là việc làm có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và cẩp thiết

1.3.3 Thực tiễn giảng dạy môn học Luật đầu tư công tại Trường Đại học Luật

Hà Nội

Pháp luật về đầu tư công chưa được triển khai giảng dạy như m ột học phần độc lập tại bậc học đại học cho tất cả các m ã ngành đào tạo của Trường Đại học Luật Hà Nội Trên thực tế, nội dung giảng dạy pháp luật về đầu tư của khu vực công được xây dựng như một bộ phận của học phần Luật Tài chính do Bộ môn Luật Tài chính - Ngân hàng phụ trách Tuy nhiên cách tiếp cận về vấn đề này như được giới thiệu trong Đe cương môn h ọ c 8 và Giáo trình Luật Tài chính lại là cách tiếp cận cũ, chưa cập nhật sự thay đổi về chính sách pháp luật thực định khi ghi nhận pháp luật đầu tư công là một chuyên ngành riêng đặt bên cạnh các quy định chung của pháp luật về ngân sách nhà nước

Cụ thể, nội dung “đầu tư” được giới thiệu trong chương trình học phần Luật Tài chính không tách rời khái niệm “đầu tư phát triển” như một nội dung chi ngân sách nhà nước (vốn được ghi nhận trong L uật Ngân sách N hà nước)9 Trong khi

đó, phạm v i10 và đối tượng điều c h ỉn h " của L uật Đầu tư công lại được thiết kế là một nội dung mới, bổ sung cho các quy định được coi là còn thiếu trong hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước Do đó, tồn tại một khoảng cách giữa khái niệm

8 Xem Phu lục 1

9 Khoảr 4 Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước: "Chi đầu tư phát triền là nhiệm vụ chi của ngắn sách nhà nước, gồm chi đầu tư<ây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật."

10 Điều 1 Luật Đầu tư công: "Luật này quy định việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; quản lý nhà nước về đầu

tư côn£; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tồ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công ”

11 Điều 2 Luật Đầu tư công: "Luật này áp dụng đối với cơ quan, tồ chức, cá nhân tham gia hoặc có hên quan đến hoạt đcng đầu tư công, quản lý và sử dụng vốn đầu tư công."

16

về vấn đề đầu tư được giói thiệu trong học phần Luật Tài chính vói phạm vi điều chỉnh cua Luật Đầu tư công Nói cách khác, học phần Luật Tài chính tìm hiêu những khía cạnh của vấn đề đầu tư trong khu vực Nhà nước nhung chưa bao quát được nội dung của Luật Đầu tư công hiện hành.

Mặt khác, việc thiểu vắng nội dung về pháp luật đầu tư công tư thực tiễn chương trình giảng dạy môn Luật Tài chính12 cho thấy nội dung này cần thiết đưọ-c xây dựng thành m ột môn học mang tính chất tương hồ Nếu như môn học Luật Tài chính phác họa nội dung tổng quát về hoạt động ngân sách nhà nước với các chính sách tài khoá hàng năm của Chính phủ, thì môn học Luật Đầu tư công cần tập trung vào những nội dung chi tiết và mang tính thực tiễn theo đúng tinh thần của nhà làm luật khi soạn thảo Luật Đầu tư cô n g 13

12 VỚI trọng tâm là Luật Ngân sách Nhà nước và hệ thống pháp luật thuế.

13 Theo Đề cương giới thiệu Luật Đầu tư công của Bộ Tư pháp và Bộ Kế hoạch và Đầu tư về sự cần thiết ban hành Luật Đằu tư công:

Trong thời gian qua, đầu tư công đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiên hệ thống kết cấu hạ tằng kinh tế - xã hội và cung ứng các dịch vụ công; tạo môi trường thúc đẩy phát triền nền kinh tế, xóa đói giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội và công bằng xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh Tuy nhiên, do hệ thống pháp luật quản lý đầu tư công chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, thiếu các chế tài và biện pháp quản lý, giám sát, nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn chế; đầu tư còn dàn trải, phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu

tư kém Tình trạng thi công vượt quá vốn kế hoạch được giao, gây nợ đọng xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lớn đến cân đối NSNN các cắp.

Việc quản lý đầu tư công được quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đầu thầu và các Nghị định, Quyết định, Chỉ thị của Thù tướng Chính phủ Thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI), Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chì thị số 1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2011 về tăng cường quản lý vốn đầu tư từ NSNN và trái phiếu Chính phủ Việc triền khai thực hiện Chỉ thị này đã khắc phục một bước các tồn tại, hạn chế nêu trên Tuy nhiên, đây mới là các giải pháp cấp bách trước m ắ t chưa đáp ứng được yêu cầu đồi mới trong quản lý đầu tư công một cách toàn diên, có hê thống.

Với tình hình thực tế và trước những bất cập, hạn chế, tồn tại nêu trên, quán triệt Nghị quyết Hội nghị lằn thứ ba Ban Chắp hành Trung ương Đảng (khóa XI), thực hiên tái cơ cấu đầu tư, mà trọng tâm là đầu tư công, việc xây dựng

và ban hành Luật Đầu tư công là rắt cần thiết nhằm tăng cường quản lý sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của Nhà nước đề hướng tới thực hiện mục tiêu đột phá xây dựng hạ tầng đồng bộ trong thời gian tới.

Quán triệt tinh thần đó, nhằm tạo lập hê thống cơ sờ pháp lý thống nhất, đồng bộ, nâng cao hiệu quả đầu tư công, dưới sự chì đạo của Lãnh đao Quốc hội, Chính phủ, Luật Đầu tư công đã được nghiên cứu, xây dựng một cách công phu, nghiêm túc, trên cơ sở kế thừa và hoàn thiên các quy định trong các văn bàn quy phạm pháp luật hiện hành

về quản lý đầu tư công, đồng thời bồ sung những chế tài mới, như chế định đầy đủ toàn bộ quá trình đầu tư công

từ chù trương đầu tư, thầm định nguồn vốn đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn đầu tư công, lập, thầm

Ị TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIẸN

I t r i È N G d ạ i h ọ c * '>ụ tủ NÔI

1.3.4 Thực tiễn giáng dạy m ôn học L uật đầu tư câng tại các cư sớ đào tạo đại• o o • »r • • o • • •

học khác

1.3.4 ỉ Vị tri cua nội dung “Pháp ìuật về đầu tư công " trong chương trình giang

dạy của các cơ sở đào tạo

Do có thời gian được ban hành chưa lâu, pháp luật về đầu tư công chưa được triển khai giảng dạy như một nội dung về pháp luật thực định tại các cơ sở đào tạo luật Pháp luật về đầu tư công thưòng được thiết kế như một nội dung của một số môn học thuộc chuyên ngành kinh tế và quản lý nhà nước Cụ thê:

i Môn học Đầu tư công là một học phần nằm trong chương trình giảng dạy của một sổ trường kinh tế, do Bộ m ôn Kinh tế đầu tư phụ trách giảng dạy

ii Môn học Kinh tế học khu vực công là một học phần nằm trong chương trình giảng dạy “Thạc sĩ chính sách công” tại Trường Fulbright.14

1.3.4.2 Mục tiêu đào tạo

- Các cơ sở đào tạo chuyên ngành kinh tế (Môn học Đầu tư công)

> Hiểu biết được những vấn đề về đầu tư công, bản

> Hiểu rõ vai trò và đặc điểm của đầu tư công đối với nền kinh tế

> Hiểu biết về các chương trình, các dự án và mục tiêu của đầu tư công, đánh giá được kết quả và hiệu quả đầu tư công đem lại

> Hiểu rõ hơn quyết định đầu tư các dự án đầu tư công

> Đánh giá được tình hình đấu tư công

định, piê duyệt kế hoạch đầu tư, triền khai thực hiện kế hoạch, theo dõi, đánh giá, kiềm tra, thanh tra kế hoạch đầu tư -'ông.

14 Trirờig FuIbright là kết quả hợp tác giữa Trường Đai học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh và Trường Harvard Kennec/

r Đánh giá và xem xét được mổi liên hệ ơiừa đầu tư công và nợ công đè đưa ra được các giải pháp thích hợp.

> Giúp người học có cái nhìn tồng quát về đầu tư công, có trách nhiệm trong việc giám sát cũng như tìm ra được các giải pháp khăc phục những nhược điểm trong đầu tư công

> Hình thành niềm say mê trong công tác quản lý đầu tư công, có sự gắn liền giữa lý thuyết và thực tiễn

• v ề năng lực tự chủ và trách nhiệm:

> Biết tìm hiểu và khám phá ra những vấn đề mới trong hoạt động đầu tư

* _ 1 s

công

- Chưong trình Fulbright (Môn học Kinh tê học khu vực công)

Môn học xem xét vai trò và các lựa chọn của chính phủ trong nền kinh tế Phân tích các mục tiêu cùng với những đánh đổi để đạt được mục đích cuổi cùng của nền kinh tế: hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội Môn học không chỉ cung cấp các công cụ, mà còn các khung phân tích và đánh giá các vấn đề chính sách trong khu vực công Phần đầu tiên giới thiệu cơ sở cho sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế, bao gồm vai trò và quy mô của khu vực công, những đánh đổi giữa hiệu quả và công bằng, những vấn đề về lựa chọn công, khía cạnh kinh tế chính trị của khu vực công, khung đánh giá các chính sách xã hội như giáo dục, y

tế và chính sách bảo trợ xã hội của chính phủ Phần thứ hai tập trung vào khía cạnh kinh tế học của thuế khóa, lý thuyết thuế tối ưu và phân bổ gánh nặng thuế giữa những bên liên quan Phần ba của môn học xem xét vai trò khác nhau của chính quyền các cấp trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, chuyển giao nguồn lực v à trợ cấp chéo giữa các cấp chính quyền Phần cuối cùng trình bày chính sách

15 Đề cương chi tiết học phần Đầu tư công - Trường Đại học kinh tế và quản trị kinh doanh Thái Nguyên.

19

thuè trong thực tê bao gôm các biện pháp ưu đãi, tuân thủ, cưỡng chê và cái cách

th u è 16

1.3.4.3 Nội d u n g '7

- Nội dung liên quan trực tiêp tới Luật Đâu tư công

- Nội dung bổ trợ cho việc tìm hiểu pháp luật về Đầu tư công

• Các lý thuyết về đầu tư công;

• Bản chất đầu tư công;

• Đặc điểm đầu tư công;

• Các nhân tổ ảnh hưởng tới đầu tư công;

Các chươ ng trình được khảo sát có cách tiếp cận vấn đề về đầu tư công trên góc nhìn kinh tế, dung lượng chương trình giành cho nội dung pháp luật thường có một tỉ trọng nhỏ, và thường được đổi chiếu với góc nhìn rộng trên quan điểm lý

16 Đề Cương chi tiết học phần Kinh tế học khu vực công - Chương trình giảng dạy Fulbright.

17 Tồng hơp từ Đề cương chi tiết học phần Đầu tư công - Trường Đại học kinh tế và quản trị kinh doanh Thái Nguyên

và Đề cương chi tiết học phần Kinh tế học khu vực công - Chương trình giảng day Fulbright.

18 Ngoài các nội dung kề trên, môn học Thầm định đầu tư công cũng được thiết kế trong Chương trình giảng dạy Fulbright với những nội dung cơ bản trong thầm định tài chính, từ chi phí tài chính cùa vốn đến việc xây dựng ngân lưu, ước tính chi phí và lợi ích kinh tế của các dự án phát triền, bao gồm việc đánh giá tác động đối với các bên liên quan Môn hoc tập trung giải quyết những khía cạnh phức tạp của các dư án phát triền có nhiều bên có quyền lơi liên quan, và trong nhiều trường hợp phải cân nhắc đến những vấn đề tài chính và chính trị.

20

t h u ' ể t về kinh tế Lấy ví dự về bài giảng cua giảng viên VQ Thành Tự Anh, Chương trìnn giảng dạy Pulbright19, tác giả đã «iới thiệu nhiều khái niệm về đầu tư công, bao gôm:

vốn N hà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vổn trực tiếp”

(1) Theo nghĩa hẹp bao gồm: v ố n ngân sách, trái phiếu chính phủ, tín dụng đầu tư, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước - ở cả cấp trung ương

và địa phương; (2) Theo nghĩa rộng còn bao gồm: v ố n tựa như ngân sách (ODA) và vốn nhà nước trong các dự án liên doanh

N hững nội dung giảng dạy của các chương trình kể trên là rất đáng tham khảo, lựa chọn đề có thể đưa vào chương trình giảng dạy môn Luật Đầu tư công độc lập trên cơ sở tiếp cận của kinh tế học pháp luật Theo Tiến sĩ Nguyễn Văn

C ương - Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp: Cách tiếp cận này chính là một sự ứng dụng của kinh tế học và khoa học quản lý - m à mấu chốt của khoa học quản lý chính là khoa học ra quyết định và thực thi quyết định - vào quá trình xây dựng pháp luật Nói cách khác, đây là cách làm khoa học khi lập pháp, biển quá trình xây dựng pháp luật thành m ột quá trình có tính khoa học, dựa trên

cơ sở những luận cứ, luận chứng, thực tiễn khách quan.21

19 Nguồn: Kho học liệu mở FETP của Chương trình giảng dạy Fulbright tại http://www.fetp.edu.vn/cache/MPP04- 513-L27V-2012-05-09-15504487.pdf

20 Thời điềm nẫm 2012, Luật đầu tư công đang trong chương trình xây dựng luật, chưa được chính thức thồng qua.

21 http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspxPltem ID=1646

21

1.4 CÁC YÊƯ TÓ ẢNH HƯONG X Ẩ Y D Ụ N G M Ô N HỌC LUẬT ĐẢƯ Tư CÔNG

1.4 ĩ Các yếu tổ ảnh hưởng tới việc xây dựng và áp (lụng pháp luật đầu tư công

trong bối cảnh kinh tế thị trường và hội nhập cao độ

Hoạt động xây dựng pháp luật có thê được hiêu là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhàm soạn thảo, ban hành các luật, văn bản pháp luật, bao gồm từ khâu nghiên cứu, soạn thảo, thông qua và công bổ văn bản Hoạt động xây dựng pháp luật là lĩnh vực hoạt động cơ bản, quan trọng của nhà nước bỏi vậy thu hút được sự quan tâm của nhiều đổi tượng Có rất nhiều các yểu tố tác động tới hoạt động xây dựng pháp luật, điển hình là kỹ năng soạn thảo văn bản và thông tin đại chúng cùng với đó là các yêu cầu từ lĩnh vực chuyên ngành mà văn bản pháp luật điều chỉnh

C ùng với xem xét các yểu tổ nói chung ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng

và áp dụng pháp luật nói chung, cùng với đó, xét trên những đặc thù của pháp luật đầu tư công và bối cảnh thể giới, Việt N am , các yểu tổ cơ bản tác động đến hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật đầu tư công tại Việt Nam bao gồm:

1.4.1 ỉ Đ ường lối chính sách của Đảng

Đ ường lối chính sách của Đ ảng định ra mục tiêu và phương hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong một giai đoạn nhất định, định ra những phương pháp cách thức cơ bản để có thể thực hiện những mục tiêu và phương hướng đó

N hững mục tiêu, phương hướng, phương pháp và cách thức đó sẽ được nhà nước thể chế hóa thành pháp luật và tổ chức thực hiện trong thực tể Vì thể đường lối chính sách của Đảng là một trong những yếu tố có sức ảnh hưởng lớn nhất đến nội dung của pháp luật Nội dung các quy định trong tất cả các văn bản quy phạm pháp luật, từ hiến pháp, luật cho đến các văn bản dưới luật đều phải phù hợp, không được trái với đường lối, chính sách của Đảng

Ỏ nước ta, Đảng cộng sản Việt N am là Đ ảng duy nhất lãnh đạo đất nước thông qua các nghị quyết, các quyết sách chiến lược của Đảng Pháp luật được thể chế hóa từ những nghị quyết của Đảng để lãnh đạo đất nước trong tất cả các lĩnh

22

vực cua đòi sône kinh tê, văn hóa, chính trị, xã h ộ i Những năm qua, nhìn chung

có th i thây hệ thông pháp luật phản ánh khá trung thành và toàn diện đường lôi chính sách cua Đảng Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn tồn tại một sổ quyết định của pháp luật không hoàn toàn phù họp với quan điểm, đường lối chính sách của Đảng qua các nghị quyết chỉ thị gây ra một sổ hạn chế nhất định

v ề thực tiễn, trong những năm qua, quản lý tài chính công Việt Nam đã từng bước được cải cách và đổi mới trên nhiều phương diện Cải cách và đổi mới tài chính công vẫn luôn được đặt là mục tiêu xuyên suốt xác định trong Chiến lượng tài chính đến năm 2020 Trong đó cụ thể là từ ng bước xây dựng nền tài chính quốc gia lành mạnh, đảm bảo giữ vững an ninh tài chính, ốn định kinh tế vĩ mô, tài chính

- tiền tệ, tạo điều kiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế, giải quyết tốt các vấn đề an sinh xã hội; huy động, quản lý, phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính trong xã hội hiệu quả, công bằng; cải cách hành chính đồng bộ, toàn diện; đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực cua công tác quản lý, giám sát tài chính

ì 4 7.2 Yêu cầu xây dựng nền tài chính công lành mạnh

Pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công của N hà nước đảm bảo yêu cầu quản lý nguồn vốn đầu tư của Nhà nước nói riêng và nền tài chính công nói chung đúng mục đích, hiệu quả, có quy hoạch, đồn g bộ, tạo lập được sự phổi kết hợp giữa các cơ quan tổ chức trong hoạt động đầu tư sử dụng vốn của Nhà nước

M ột trong những đặc trưng của hoạt động đầu tư công của N hà nước là sự tham gia của nhiều chủ thể đại diện N hà nước, hơn nữa, đầu tư công của Nhà nước không chỉ được xác định trên phạm vi m ộ t ngành, lĩnh vực riêng lẻ nào mà trên toàn bộ nền kinh tế và phạm vi cả nước Sử dụng nguồn tài chính khổng lồ được huy động từ toàn thể xã hội - N SNN và các nguồn tài chính khác, vai trò tác động của hoạt động đầu tư công đối với nền kinh tế và đời sống vô cùng lớn Vì những

lý do trên, việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công khôna chỉ là yêu cầu cần thực hiện mà phải thực hiện đảm bảo yêu cầu quản lý nguồn von của N hà nước được sử dụng đúng mục đích, hiệu quả, theo kế hoạch,

23

có sự phôi họp đông bộ cua các chu thê tham gia.

1.4.1.3 Yêu cảu từ xu hướng hội nhập

Trong dự thảo chiến lược phát triển kinh tế - xă hội 201 1 - 2020 Ban Chấp hành Truna, ưong đã đánh giá tình hình đất nước trong 10 năm thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010 với nhiều mục tiêu chủ yếu đã được thực hiện, đưa ra chiến lược phát triển giai đoạn 2011 - 2020, trong đó có phân tích bối cảnh thế giới và nhung yêu cầu thách thức đặt ra với Việt Nam

Hiện nay, Việt Nam là thành viên của không ít các tổ chức quổc tể trong khu vực cũng n h ư trên toàn thể giới, Việt Nam được đánh giá là một quốc gia có nhiều tiềm năng phát triển nền kinh tể Việc trở thành thành viên của các tổ chức quốc tế quan trọng trên thể giới và trong khu vực cũng như tham gia vào các diễn đàn họp tác có uy tín đồng nghĩa với việc Việt Nam có thể nắm được những cơ hội phát triển mạnh mẽ và cùng với những cơ hội đó là những thách thức m à Việt Nam phải đối mặt, đặt ra yêu cầu đổi với pháp luật về đầu tư công cần có sự điều chỉnh chặt chẽ và toàn diện

Trong bối cảnh và yêu cầu hội nhập, pháp luật về hoạt động đầu tư công của

N hà nước với các nội dung pháp luật liên quan như pháp luật về đầu tư, pháp luật

về doanh nghiệp, cũng phải được hoàn thiện để đáp ứng được với những yêu cầu

về tự do hóa thương mại và các yêu cầu mà Việt N am cam kết khi gia nhập như: bình đẳng và tự do hóa đầu tư, xóa bỏ sự phân biệt giữa các thành phần kinh tể và các nhà đầu tư trong và ngoài nước (Nhà nước sẽ không can thiệp trực tiếp hay gián tiếp vào hoạt dộng DNNN, N hà nước với tư cách là một cổ đông được can thiệp bình đảng vào hoạt động của doanh nghiệp như các cổ đông khác)

1.4.1.4 Ỷ thức chấp hành pháp luật

Ý thức pháp luật, đó là trình độ hiểu biết của các tầng lớp nhân dân về pháp luật, trong đó có cả cán bộ nhân viên nhà nước, tổ chức Đảng, các đoàn thề nhân dân, đặc biệt là của cán bộ, công chức các cơ quan có chức năng trực tiêp thi hành,

áp dụn g và bảo vệ pháp luật Y thức pháp luật còn là thái độ đôi với pháp luật, ý

24

thức lòn trọng hay coi Ihườn2, pháp luật, dó là thái độ vói nhừn« hành vi vi phạm pháp luật và tội phạm.

Thôim thường, người dân hiểu về pháp luật, xây dựng thái độ của mình đối với pháp luật ít khi trực tiếp qua chính văn bản pháp luật mà thông qua sự nhìn nhận, đánh giá về hoạt động của các cơ quan áp dụng pháp luật Từ pháp luật đến với người dân là cả một quá trình rất phức tạp, từ chính sách đển thực tiễn thi hành Quá trình đó phụ thuộc vào các yểu tố như: ý thức pháp luật và trình độ văn hóa chung của cán bộ, công chức của cơ quan pháp luật, khả năng của họ trong việc hiêu và vận dụng các quy định của luật (thực tiễn xét xử cho thấy đa sổ sai sót trong xét xử là do áp dụng sai điều luật), các khả năng về vật chất, kỹ thuật, phương tiện, ơ mức độ cá nhân con người, ý thức pháp luật thể hiện tập trung thông qua các hành vi có ý nghĩa pháp lý

Trên cơ sở hiểu rõ cơ cấu, nội dung ý thức pháp luật của các tầng lớp, thành phần dân cư và trên cơ sở đánh giá đúng các đặc điểm của việc hình thành lối sổng theo pháp luật, cần đưa ra các biện pháp về lập pháp, về hành pháp và tư pháp, về giáo dục pháp luật, tuyên truyền, phổ biến pháp luật như là những đảm bảo trực tiếp cho quá trình xây dựng lối sổng theo pháp luật Xây dựng ý thức pháp luật, hình thành lối sống theo pháp luật chỉ có được định hướng đúng và với nội dung phù hợp khi xã hội, Nhà nước và mỗi công dân hiếu hết và hiếu đúng đắn tính chất của pháp luật, các mối liên hệ của pháp luật với những chuẩn giá trị và các công

cụ điều chỉnh khác của xã hội Điều này cho phép khắc phục tư tưởng coi thường pháp luật, đồng thời cũng cho phép khắc phục tình trạng làm giảm hiệu lực và hiệu quả của chính sách pháp luật, làm giảm giá trị và uy tín của pháp luật trong đời sổng xã hội

1.4.2 Các yếu tố khác

Do tầm quan trọng của bộ phận pháp luật đầu tư công và yêu cầu cung cấp kiến thức pháp luật đầu tư công đối với sinh viên, học viên chuyên ngành luật là hết sức cần thiết, việc xây dựng nội dung môn học luật đầu tư công tại Trường Đại

25

học L.uật 1 là Nội nói riêng, tại các cơ sớ đào tạo chuyên ntiành luật nói chung đêu cần có nguồn nhân lực phù họp và CO' chế tạo điều kiện cho việc xây dựng và thiết lập nội dung môn học mới đề đưa vào giảng dạy Do đó, trên cơ sở đề xuất Bộ môn Luật Tài chính - Ngân hàng, khoa Pháp luật Kinh tế, Đại học luật Hà Nội là đon

vị triên khai thực hiện việc xây dựng nội dung m ôn học và đưa vào giảng dạy môn học, đội ngũ giảng viên của Bộ m ôn phải tích cực nghiên cứu chuyên môn, luôn trau dồi kiến thức và kinh nghiệm thực tiễn để có thể xây dựng nội dung môn học một cách khoa học, hợp lý, logic và thiết thực Đ ồng thời, các giảng viên trong Bộ môn cũng sê là nguồn nhân lực chính để triển khai nội dung môn học và giảng dạy đổi với tất cả các bậc học và các hệ đào tạo tại Trường

Bên cạnh đó, sự giúp đỡ, tạo điều kiện của đội ngũ lãnh đạo nhà trường cũng như các Khoa chuyên môn, các Phòng, Ban trong nhà trường cũng là yểu tổ đặc biệt quan trọng đảm bảo sự thành cô n g khi xây dựng và triển khai nội dung môn học Luật đầu tư công

26

CHliONC; 2 CÁC NỘI DUNG c ụ THÊ DỤ KIÉN Đ ư ợ c XÂY DỤNG VÀ

2.1.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn khi xây dựng nội dung pháp luật về chủ thể của

hoạt động đầu tư công vào giảng dạy trong môn học Pháp luật Đầu tư công

Trong tổng thể nội dung chương trình giảng dạy môn học Pháp luật đầu tư công không thể thiểu các vấn đề pháp lý quan trọng về chủ thể của hoạt động đầu

tư công bởi những lý do sau đây:

Thứ nhất, những vấn đề lý luận về chủ thể luôn là nội dung được đề cập tới trong chương trình giảng dạy của tất cả các môn luật chuyên ngành Thông thường, các vấn đề lý luận về chủ thể được giới thiệu ở chương/vấn đề đầu tiên của môn học, nhằm giúp cho người học có cái nhìn tổng quan từ khái niệm, đặc điểm, đổi tượng điều chỉnh, chủ thể, nguồn luật điều chỉnh

Thứ hai, chủ thể của quan hệ đầu tư công có những điểm đặc thù và vô cùng phức tạp, cần được nghiên cứu một cách chi tiết và đầy đủ

Ở đây, đầu tư công là “N hà nước” chi tiêu, nhưng cụ thể là các tổ chức và

cá nhân được Nhà nước trao quyền - quyền được “tiêu tiền” của N hà nước chứ không phải tiền của chính họ v ề nguyên tắc, một đồng của đầu tư công cùng phải được quản lý chặt chẽ Các tổ chức, cá nhân nhân danh nhà nước để quản lý đồng tiền của N hà nước thì phải làm chặt chẽ hơn nhiều lần so với quản lý đầu tư của tư nhân Do đó, để đảm bảo đồng vốn được sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả, Nhà nước cần phải quản lý đầu tư công22 nhưng không vì thế mà các N hà nước làm cho

22 Quản lý đầu tircỏn g (Public Investment Management - PIM) là một hệ thống tồng thề, bắt đầu từ việc hình thành những định huớng lớn trong chính sách đầu tu'công cho đến việc thẳm định, lựa chon, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tircụ thề, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tircông, qua đó đạt đuợc muc tiêu tăng truởng và phát triền chung của nền kinh tế.

Xem thêm TS vũ Thành Tự An, Quàn lý và phân cốp quản lý đầu tư công - Thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm

quốc tế,tại địa chỉ http://www.fetp.edu.vn/cache/M PP05-513-R1002V-2013-01-29-15523330.pdf, tr.l, truy cập lần cuối ngày 20/8/2017.

27