Bàn về khái niệm chính quyền địa phương và tên gọi

6/10/2017 Bàn khái niệm quyền địa phương tên gọi BÀN VỀ KHÁI NIỆM CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ TÊN GỌI CỦA LUẬT TỔ CHỨC HĐND VÀ UBND HIỆN HÀNH TRƯƠNG ĐẮC LINH ThS Khoa Luật Hành – Đại học Luật TP.HCM Về khái niệm quyền địa phương: Ở nước ta từ trước đến thuật ngữ “chính quyền địa phương” sử dụng tương đối rộng rãi phổ biến văn kiện Đảng, văn pháp luật Nhà nước, sách báo trị pháp lý, phát biểu lãnh đạo Đảng Nhà nước trung ương địa phương Nhưng quan niệm: Chính quyền địa phương gì? Trong cấu tổ chức quyền địa phương gồm quan nào? Có phải quyền địa phương gồm có HĐND UBND quan niệm tương đối phổ biến nước ta nay? Sở dĩ có quan niệm khác khái niệm quyền địa phương nước ta trên, theo văn pháp luật sử dụng thuật ngữ này, khơng có văn pháp luật hành giải thích rõ đầy đủ khái niệm “chính quyền địa phương” Mặt khác, thuật ngữ “chính quyền địa phương” sử dụng rộng rãi phổ biến nước ta Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích thuật ngữ pháp luật thơng dụng khơng có riêng mục từ Ví dụ: Từ điển tiếng Việt (do Hồng Phê chủ biên) Viện Ngôn ngữ học thuộc Trung tâm khoa học xã hội nhân văn quốc gia, xuất năm 1995, có đến 38.410 mục từ, khơng có mục từ “chính quyền địa phương” mà có mục từ “chính quyền” Mục từ “chính quyền” tác giả giải thích theo nghĩa: “1 Quyền điều khiển máy Nhà nước Nắm quyền Chính quyền tay nhân dân Bộ máy điều khiển, quản lý cơng việc Nhà nước Chính quyền dân chủ Các cấp quyền” (tr.157) Nếu hiểu theo cách giải thích chung “chính quyền” tác giả từ điển “chính quyền địa phương” bao gồm tất quan Nhà nước tổ chức địa phương để điều khiển, quản lý công việc Nhà nước địa phương Còn Sổ tay thuật ngữ pháp lý thơng dụng Nhà xuất giáo dục xuất năm 1996 (do Nguyễn Duy Lãm chủ biên) gần Từ điển giải thích thuật ngữ luật học Trường Đại học Luật Hà Nội (do PGS TS Nguyễn Ngọc Hòa chủ biên), xuất năm 1999 khơng có thuật ngữ “chính quyền địa phương” Trong sách báo pháp lý nước xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quản lý địa phương Nhà nước khác nhau, theo mơ hình khác nhau, nên thường sử dụng thuật ngữ “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” nước TBCN, “Xô viết địa phương”, “các quan quyền lực quản lý Nhà nước địa phương” Liên Xô (cũ) nước XHCN trước Tuy có khác nguyên tắc tổ chức, cấu, thẩm quyền mối quan hệ pháp lý quan, tổ chức việc thực quản lý công việc địa phương Nhà nước khác nhau, khoa học pháp lý thực tiễn pháp luật nước khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương”, “Xô viết địa phương” nước TBCN, nước XHCN không bao hàm tất quan Nhà nước tổ chức hoạt động địa phương (ví dụ: quan tư pháp tòa án, viện cơng tố viện kiểm sát) Nhưng khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” Nhà nước tư sản khái niệm “chính quyền địa phương” nước ta hoàn toàn khác mặt nguyên tắc Vì khái niệm “quản lý địa phương” nước TBCN hiểu dạng hoạt động hành thực quan Nhà nước quyền cấp (Chính phủ) bổ nhiệm quan tự quản địa phương dân chúng địa phương bầu (1) Các quan tự quản địa phương nước TBCN bao gồm quan dân cử (Hội đồng tự quản) quan chấp hành Trong khoa học pháp lý thực tiễn pháp luật nước quan tự quản địa phương không coi quan Nhà nước, không nằm hệ thống quan quyền lực Nhà nước Nhà nước tư sản Những người làm việc quan tự quản địa phương không xếp vào đội ngũ cơng chức Nhà nước Ví dụ: Sau Liên Xô tan rã, chế độ Nhà nước XHCN Xơ Viết sụp đổ, Cộng hòa Liên bang Nga nước cộng hòa cũ Liên Xơ phá vỡ chế độ Xô viết địa phương, thay vào chế độ tự quản địa phương Và khoa học pháp lý Nga có phê phán quan điểm “phi Nhà nước tự quản địa phương” mà quyền En​xin đưa ra, phê phán việc tước bỏ tính quyền lực Nhà nước Xô viết địa phương dân bầu, cho quan điểm trị pháp lý lỗi thời phương Tây(2 ), Hiến pháp năm 1993 Luật tự quản địa phương năm 1995 (được sửa đổi, bổ sung năm 1996 năm 1997) CHLB Nga khẳng định “tính phi Nhà nước” quan tự quản địa phương Điều 12 Hiến pháp 1993 CHLB Nga qui định: “Các quan tự quản địa phương không nằm hệ thống quan quyền lực Nhà nước” Theo Luật tự quản địa phương CHLB Nga năm 1995 quan tự quản địa phương gồm: quan dân cử địa phương quan chấp hành quan dân cử địa phương bầu ra, data:text/html;charset=utf​8,%3Cp%20class%3D%22MsoNormal%22%20align%3D%22center%22%20sty le%3D%22color%3A%20rgb(0%2C%200%2C 1/4 6/10/2017 Bàn khái niệm quyền địa phương tên gọi cử tri địa phương trực tiếp bầu Nhưng Điều Luật qui định rõ: Các quan tự quản địa phương không nằm hệ thống quan quyền lực Nhà nước Đối với người làm việc quan tự quản địa phương, theo Điều 21 Luật tự quản địa phương, gọi “viên chức tự quản địa phương” không gọi viên chức Nhà nước(3) Do tính “phi Nhà nước” quan tự quản địa phương nên văn quy phạm quan ban hành, khác với HĐND UBND nước ta, không gọi văn quy phạm pháp luật hệ thống văn pháp luật Nhà nước, chúng thường gọi “quy chế”, “điều lệ”, “quy tắc tự quản địa phương” Thẩm quyền trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiến pháp pháp luật Nhà nước địa phương, có hoạt động quan tự quản địa phương thuộc quan đại diện Bộ, ngành trung ương, Chính phủ (hoặc đại diện tồn quyền Tổng thống vùng) , viện công tố (hoặc viện kiểm sát) tòa án địa phương (4) Để xác định rõ chất pháp lý, cấu tổ chức quyền địa phương khác bản, có tính ngun tắc khái niệm “chính quyền địa phương” nước ta với khái niệm “quản lý tự quản địa phương” nước, theo cần nhấn mạnh điểm chủ yếu sau đây: Thứ nhất, quyền địa phương nước ta phận hợp thành, gắn bó hữu quyền Nhà nước thống nhất, hình thức pháp lý thơng qua nhân dân thực quyền làm chủ địa phương Vì tính Nhà nước thuộc tính vốn có quyền địa phương nước ta khơng phải tính “phi nhà nước” quan tự quản địa phương số nước dựa sở quan điểm trị – pháp lý lỗi thời phương Tây mà sách báo pháp lý nước phê phán (5) Tính quyền lực Nhà nước quyền địa phương khơng xác định vị trí, tính chất pháp lý vai trò quan quyền địa phương chế thực quyền lực Nhà nước thống nhân dân, mà xác định thẩm quyền trách nhiệm quyền địa phương việc định biện pháp nhằm xây dựng phát triển kinh tế ​ xã hội địa phương nói chung, việc bảo đảm thi hành Hiến pháp pháp luật địa phương nói riêng Đặc biệt giá trị pháp lý văn quyền địa phương ban hành thẩm quyền quan quyền địa phương việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiến pháp pháp luật tất quan Nhà nước khác, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế công dân địa phương qui định tính quyền lực Nhà nước quan quyền địa phương Hai là, quan nhà nước tổ chức hoạt động địa phương, giải vấn đề phát sinh địa phương nằm cấu tổ chức quyền địa phương Điều khơng có nghĩa trừ có quan bảo vệ pháp luật địa phương (TAND VKSND), mà bao gồm quan Bộ, Ngành trung ương đóng địa phương, ví dụ: Cục Hải quan, Sở ngoại vụ, Cục Thuế v.v Vì quan khơng nhân dân địa phương thành lập dù trực tiếp hay gián tiếp, mà quan Nhà nước trung ương thành lập đạo hoạt động chúng Ba là, quan quyền địa phương nguyên tắc phải nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, thành lập sở quan đại diện nhân dân địa phương theo qui định pháp luật Quan niệm phổ biến nước ta cho khái niệm quyền địa phương gồm có: HĐND UBND, ngồi HĐND UBND có thêm quan chuyên môn thuộc UBND (6) Quan niệm này, theo bắt nguồn từ thực tiễn pháp luật tổ chức hoạt động quyền địa phương nước ta năm đầu sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 Điều Sắc lệnh số 63 ngày 22.11.1945 tổ chức HĐND UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ qui định: “Để thực quyền nhân dân địa phương nước Việt Nam, đặt hai thứ quan: Hội đồng nhân dân Ủy ban hành chính” Điều Sắc lệnh 77 ngày 21.12.1945 tổ chức quyền nhân dân thị xã Thành phố quy định: “Ở thành phố đặt thứ quan: HĐND thành phố, UBHC thành phố UBHC khu phố” Như theo quy định Sắc lệnh số 63 Sắc lệnh số 77 năm 1945 Chính quyền nhân dân địa phương gồm có HĐND UBHC Sau ngày hòa bình lập lại miền Bắc, ngày 31.5.1958 kỳ họp thứ Quốc hội khóa I thơng qua Luật số 110 Về tổ chức quyền địa phương Điều Luật quy định quyền địa phương gồm có HĐND UBHC Nhưng khác với văn pháp luật quyền địa phương trước có Hiến pháp 1959, Luật tổ chức HĐND UBHC năm 1962, Luật tổ chức HĐND UBND năm 1994 hành sau khơng có qui định sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương” Các Luật bổ sung thêm nhiều Điều, Mục để qui định cấu tổ chức HĐND UBND, như: Luật năm 1962 lần qui định HĐND cấp thành lập Ban chuyên trách HĐND; qui định UBHC cấp có quyền định thành lập, bãi bỏ quan chuyên môn thuộc UBHC (chứ bên cạnh UBHC trước đây) Các quan chuyên môn thuộc UBHC chịu lãnh đạo UBHC cấp, thủ trưởng quan chuyên môn chịu trách nhiệm báo cáo công tác với UBHC cấp (xem: Điều 28, Điều 29, Điều 30, Điều 55, Điều 56 Luật tổ chức HĐND UBHC cấp năm 1962) Còn Luật tổ chức HĐND UBND năm 1989 (sửa đổi) qui định thành lập thêm quan Thường trực HĐND (gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch Thư ký HĐND) từ cấp huyện trở lên Đến Luật tổ chức HĐND UBND năm 1994 hành qui data:text/html;charset=utf​8,%3Cp%20class%3D%22MsoNormal%22%20align%3D%22center%22%20sty le%3D%22color%3A%20rgb(0%2C%200%2C 2/4 6/10/2017 Bàn khái niệm quyền địa phương tên gọi định HĐND cấp xã có Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND để thực chức năng, nhiệm vụ quyền hạn có tính chất thường trực HĐND cấp Mặc dù Ban HĐND, thường trực HĐND Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp xã khoa học pháp lý thường gọi quan nội tại, hay tổ chức bên quan dân cử địa phương, hình thức hoạt động quan này, chúng không quan Nhà nước theo nghĩa nó, khơng có thẩm quyền mang tính quyền lực Nhà nước, khơng có quyền đơn phương định có tính bắt buộc thi hành Nhưng Ban HĐND cấp có vai trò quan trọng việc giúp HĐND thẩm tra báo cáo, đề án trình kỳ họp HĐND, giúp HĐND kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật nghị HĐND địa phương, kiến nghị với HĐND vấn đề thuộc phạm vi lĩnh vực hoạt động Thường trực HĐND (hoặc Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND xã, phường, thị trấn) thành lập từ cuối năm 1980 nước ta nhằm bảo đảm hoạt động cơng tác HĐND; điều hòa phối hợp hoạt động Ban HĐND, đôn đốc, kiểm tra UBND quan Nhà nước khác địa phương thực nghị HĐND; đơn đốc, kiểm tra xem xét tình hình giải khiếu nại, tố cáo kiến nghị công dân Về sở lý luận, pháp lý thực tiễn cần thiết phải thành lập quan thường trực HĐND đề cập trước Quốc hội thông qua Nghị ngày 30.6.1989 sửa đổi số điều Hiến pháp năm 1980 Luật tổ chức HĐND UBND năm 1989 liên quan đến thành lập quan (7) Thực tế hoạt động Ban HĐND, Thường trực HĐND địa phương năm qua góp phần quan trọng việc nâng cao hiệu hoạt động HĐND, hiệu hiệu lực kiểm tra, giám sát HĐND quan Nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế việc chấp hành Hiến pháp pháp luật địa phương Ví dụ: Ban Pháp chế HĐND Thành phố Hồ Chí Minh nhiệm kỳ khố V (1994​1999) có 10 thẩm tra báo cáo cơng tác Tòa án Viện kiểm sát Thành phố, tiến hành 45 giám sát việc chấp hành Hiến pháp, pháp luật Nghị HĐND Sở–Ngành thành phố 87 giám sát đơn vị trực thuộc UBND Thành phố quyền quận, huyện địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh Qua cơng tác thẩm tra giám sát nói trên, Ban pháp chế HĐND Thành phố có báo cáo thẩm tra, có kết luận chỗ văn giúp quan, đơn vị giám sát phát huy mặt mạnh, khắc phục thiếu sót việc thực Hiến pháp, pháp luật hoạt động (8) Vì vậy, khái niệm quyền địa phương quan niệm bao gồm HĐND UBND qui định pháp luật cũ trước đây, theo hẹp, không phù hợp không phản ánh phát triển pháp luật cấu tổ chức HĐND UBND năm sau này, làm giảm mục đích ý nghĩa việc thành lập Ban HĐND, Thường trực HĐND vai trò chúng việc góp phần tăng cường hiệu lực hoạt động quyền địa phương nói chung, hoạt động bảo đảm thi hành Hiến pháp pháp luật địa phương nói riêng Bốn là, quan quyền địa phương nước ta tổ chức hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực chức năng, thẩm quyền theo qui định pháp luật, giải vấn đề phát sinh địa phương sở nhằm thi hành Hiến pháp, Luật, văn quan Nhà nước cấp có kết hợp hài hòa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung nước Từ điều trình bày rút khái niệm quyền địa phương sau : Chính quyền địa phương nước ta phận hợp thành quyền Nhà nước thống nhân dân, bao gồm quan đại diện quyền lực Nhà nước địa phương nhân dân địa phương trực tiếp bầu (HĐND) quan, tổ chức Nhà nước khác thành lập sở quan đại diện quyền lực Nhà nước theo qui định pháp luật (UBND, quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, ban HĐND ), nhằm quản lý lĩnh vực đời sống xã hội địa phương, sở nguyên tắc tập trung dân chủ kết hợp hài hòa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung nước Về tên gọi Luật tổ chức HĐND UBND hành: Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay, văn pháp luật quyền địa phương có thay đổi tên gọi khác qua giai đoạn Đó là: Sắc lệnh số 63/SL ngày 22111945 “Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành chính”; Sắc lệnh số 77/SL ngày 21121945 “Tổ chức quyền nhân dân thị xã thành phố” Sắc lệnh số 254/SL ngày 19111948 “Tổ chức lại quyền nhân dân thời kỳ kháng chiến” Luật số 110SL/L.12 ngày 3151958 “Tổ chức quyền địa phương” ​ Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp năm 1962 Sau có Hiến pháp 1980, ngày 30​6​1983 Quốc hội thông qua Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, từ đến tên gọi luật quy định tổ chức quyền địa phương khơng thay đổi data:text/html;charset=utf​8,%3Cp%20class%3D%22MsoNormal%22%20align%3D%22center%22%20sty le%3D%22color%3A%20rgb(0%2C%200%2C 3/4 6/10/2017 Bàn khái niệm quyền địa phương tên gọi Tuy nhiên, tháng năm 1989 trình nghiên cứu sửa đổi số điều Hiến pháp năm 1980 sửa đổi Luật tổ chức HĐND UBND năm 1983 có liên quan đến việc thành lập quan thường trực HĐND có ý kiến đề nghị đổi tên gọi Luật là: “Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp” “Luật tổ chức Hội đồng nhân dân cấp” đủ Nhưng số người cho rằng, tên gọi luật theo cách thứ dài q, tên gọi theo cách thứ hai lại ngắn q, nghe khơng quen Vì vậy, ngày 30​6​1989 Quốc hội định thành lập quan thường trực HĐND từ cấp huyện trở lên (một định có tính thỏa hiệp, dung hòa hai loại ý kiến khác đại biểu Quốc hội vấn đề này), tên luật giữ nguyên không thay đổi là: Luật tổ chức HĐND UBND Sau có Hiến pháp năm 1992 nghiên cứu xây dựng dự thảo luật để thay Luật tổ chức HĐND UBND năm 1989, vấn đề tên đạo luật lại đặt Dự án luật có tên gọi là: “Luật tổ chức quyền địa phương” Ngồi ra, UBND trả lại tên gọi vốn có trước Ủy ban hành để thể tính chất pháp lý chức quan này, khơng phải theo quan niệm cảm tính với mong muố gắn tính từ nhân dân để Ủy ban nhân dân, nhân dân nhân dân! Nhưng khơng khỏi thói quen lâu nên Dự án luật thức Chính phủ trình Quốc hội Quốc hội (khóa IX, kỳ họp thứ 5, ngày 21 tháng năm 1994) thơng qua có tên gọi Luật tổ chức HĐND UBND trước Tên gọi Luật trên, theo vừa đầy đủ cấu tổ chức quyền địa phương chúng tơi trình bày, vừa thể không mối quan hệ pháp lý quan đại diện quyền lực Nhà nước địa phương (HĐND) với quan chấp hành điều hành (UBND) nó, liên từ “và” đặt hai quan Vì vậy, tới nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 1992 Luật tổ chức HĐND UBND năm 1994, theo nên đổi tên Luật Luật tổ chức quyền địa phương (1).Xem: K.B.Aranốpxki, Luật Nhà nước nước ngoài, NXB " PhorumInphaM ", Mátxcơva, 1999,Tr.460483 (tiếng Nga) (2).Xem: Tự quản nước Nga: Lý luận thực tiễn, Tạp chí Nhà nước pháp luật, số năm 1993, tr 141147 (tiếng Nga) (3) V.A.Ia XiuNac, Những nguyên lý tự quản địa phương, Mátxcơva, 1998, tr.147162 (tiếng Nga) (4) Xem: K.B Aranốpxki, Sđd, tr.464465; V.A Ia XiuNac, Sđd, tr.5859 (5) Xem: Tự quản nước Nga, Sđd, tr.141​147; Rhodes R.A.W The national world of local government.​ L.: Allen &Unwin, 1986 ​XVIII, 441 p.; Davies K Local government low.​L.: Butterworths, 1983,​XXXVI, 352 p (6) Nguyễn Đăng Dung, Tổ chức quyền địa phương (Lịch sử tại), NXB Đồng Nai, 1997, tr 13 (7) Trương Đắc Linh, Một số ý kiến vấn đề thành lập quan thường trực HĐND, Tạp chí Nhà nước pháp luật, số I năm 1989, tr 2934 (8).Xem: Kỷ yếu tổng kết tình hình tổ chức hoạt động HĐND UBND Tp Hồ Chí Minh Khóa V Nhiệm kỳ 1994 1999, Tp Hồ Chí Minh Tháng năm 2000, tr.9192 data:text/html;charset=utf​8,%3Cp%20class%3D%22MsoNormal%22%20align%3D%22center%22%20sty le%3D%22color%3A%20rgb(0%2C%200%2C 4/4 ... bày rút khái niệm quyền địa phương sau : Chính quyền địa phương nước ta phận hợp thành quyền Nhà nước thống nhân dân, bao gồm quan đại diện quyền lực Nhà nước địa phương nhân dân địa phương trực... tòa án địa phương (4) Để xác định rõ chất pháp lý, cấu tổ chức quyền địa phương khác bản, có tính ngun tắc khái niệm chính quyền địa phương nước ta với khái niệm “quản lý tự quản địa phương ... hoạt động địa phương (ví dụ: quan tư pháp tòa án, viện cơng tố viện kiểm sát) Nhưng khái niệm “quản lý địa phương , “tự quản địa phương Nhà nước tư sản khái niệm chính quyền địa phương nước