THỰC THI EITI để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

Báo cáo này do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam phối hợp cùng Liên minh Khoáng sản thực hiện nhằm đánh giá tính phù hợp của Bộ Tiêu chuẩn EITI 2013 đối với lĩnh vực khai thác kho

để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

THỰC THI EITI

Hà Nội, 2015

và Thiên nhiên Nội dung báo cáo có thể được sử dụng cho các mục đích phi thương mại, không cần xin phép nhưng cần trích dẫn nguồn

Lê Xuân Trường

Thiết kế và trình bày: AdmixStudio.com

Các vấn đề liên quan đến ấn phẩm, xin vui lòng liên hệ

TRUNG TÂM CON NGƯỜI VÀ THIÊN NHIÊN

Địa chỉ: Số 24 H2, Khu đô thị mới Yên Hòa, phường Yên Hòa, quận Cầu Giấy, Hà Nội

ĐT: 04 3556-4001 Fax: 04 3556-8941

E-mail: policy@nature.org.vn

Hoặc

PHÒNG THƯƠNG MẠI VÀ CÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

Địa chỉ: Số 9 Đào Duy Anh, Đống Đa, Hà Nội

ĐT: 04 357-42022 | Fax: 04-3574-2020

E-mail: tuanda@vcci.com.vn

Ấn bản điện tử có tại: www.nature.org.vn

để cải cách ngành công nghiệp khai thác

khoáng sản ở Việt Nam THỰC THI EITI

Hà Nội, 2015

CÁC CHỮ VIẾT TẮT

EITI Sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác

VCCI Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

1 Công nghiệp khai khoáng và tiến trình xem xét EITI ở Việt Nam 11

1.4 Vai trò của các bộ ngành trong tiến trình xem xét thực thi EITI 16

3 Đề xuất mô hình tổ chức thực hiện và biểu mẫu báo cáo 29

MỤC LỤC

Trong hai thập kỷ qua, ngành công nghiệp khai khoáng của Việt Nam đã tăng trưởng

nhanh chóng với nhiều loại khoáng sản được khai thác ở quy mô lớn Tuy nhiên, Việt Nam cũng đang đối mặt với rất nhiều vấn đề liên quan đến quản trị khoáng sản như thu ngân sách không tương xứng với mức độ khai thác, cạn kiệt tài nguyên

và suy thoái môi trường Bên cạnh đó, mức độ minh bạch và ổn định đối với môi trường đầu

tư lĩnh vực khai khoáng được đánh giá là rất thấp, dẫn đến việc khó thu hút những dự án khai thác có công nghệ tốt và hiệu quả cao

Do những đặc thù phức tạp của công nghiệp khai thác, thế giới đã phát triển nhiều sáng kiến hỗ trợ công tác quản trị Trong đó, Sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác (EITI) được coi là một trong những sáng kiến quản trị hiệu quả nhất Theo đánh giá, Nigie-ria đã tránh thất thu 1 tỷ đô la Mỹ hàng năm trong lĩnh vực khai khoáng nhờ thực hiện sáng kiến này Ngoài ra, EITI còn hỗ trợ cải cách lĩnh vực khai khoáng tại rất nhiều quốc gia như đang thấy ở Philippines

Việt Nam đã bắt đầu tiếp cận EITI từ năm 2005 Tuy nhiên, sau gần 10 năm xem xét, Việt Nam vẫn chưa đưa ra những tuyên bố rõ ràng về việc tham gia EITI mặc dù nhu cầu cải cách đối với ngành công nghiệp khai thác hiện nay rất lớn Cơ quan đầu mối xem xét thực thi EITI cho rằng cần tiếp tục cân nhắc các vấn đề liên quan đến hệ thống thống kê và năng lực thực hiện báo cáo của doanh nghiệp

Báo cáo này do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam phối hợp cùng Liên minh Khoáng sản thực hiện nhằm đánh giá tính phù hợp của Bộ Tiêu chuẩn EITI 2013 đối với lĩnh vực khai thác khoáng sản của Việt Nam, mức độ đáp ứng về mặt chính sách, năng lực thực thi và xác định các rào cản về mặt kỹ thuật Hy vọng, báo cáo này sẽ cung cấp những thông tin hữu ích để thúc đẩy quá trình xem xét thực thi EITI của Việt Nam

Qua đây, chúng tôi xin trân trọng cảm ơn Quỹ Viện trợ Nhân dân Nauy đã hỗ trợ tài chính cho báo cáo và các hoạt động khác của Liên minh Khoáng sản Chúng tôi cũng xin gửi lời cảm

ơn đến GS Đặng Hùng Võ (nguyên Thứ trưởng Bộ TNMT), TS Lê Đăng Doanh (nguyên Viện trưởng Viện quản lý Kinh tế Trung ương), TS Phạm Ngọc Thạch (chuyên gia tài chính), TS Phạm Quang Tú (Oxfam) và các chuyên gia khác đã tham gia bình luận và đóng góp thông tin cho báo cáo này

Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

LỜI NÓI ĐẦU

Khai khoáng là ngành công nghiệp phức tạp, trong đó muốn quản trị tốt đòi hỏi

phải có mức độ minh bạch cao Các thách thức chính liên quan đến quản trị công nghiệp khai thác gồm tham nhũng, trốn thuế, quản lý nguồn thu thiếu hiệu quả

và gây các tác động tiêu cực đối với môi trường và xã hội Do tính phức tạp của công nghiệp khai thác, thế giới đã phát triển nhiều sáng kiến để hỗ trợ quản trị Trong đó, sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác (EITI) được coi là một sáng kiến hiệu quả nhất Nguyên tắc của EITI là công khai một số thông tin liên quan đến lĩnh vực khai thác gồm (i) Cấp phép, (ii) Dữ liệu sản xuất, (iii) Doanh nghiệp nhà nước, (iv) Các nguồn thu chính, (v) Nguồn thu địa phương, (vi) Quản lý nguồn thu; và (vii) Tác động xã hội Tính đến tháng 12/2015, thế giới có 49 quốc gia đã thực thi EITI, gồm các quốc gia phát triển như Anh, Mỹ, Nauy và quốc gia đang phát triển như Indonesia, Phillipines, Nigieria Hiệu quả của EITI cũng đã được chứng minh ở nhiều quốc gia như Nigieria đã tránh thất thu 1 tỷ đô

la Mỹ hàng năm từ lĩnh vực khai khoáng nhờ thực thi sáng kiến này

Việt Nam đã bắt đầu tiếp cận EITI từ năm 2005 và Bộ Công thương được chỉ định là cơ quan đầu mối xem xét khả năng thực thi sáng kiến này Tuy nhiên, sau gần 10 năm, Việt Nam vẫn chưa có tuyên bố rõ ràng về việc tham gia EITI Tại phiên họp báo Chính phủ được tổ chức vào ngày 31/7/2015, Bộ Công thương đã nêu nhiều vấn đề liên quan đến khả năng đáp ứng

về mặt kỹ thuật của Việt Nam và năng lực thực thi của doanh nghiệp nếu tham gia EITI Báo cáo này được thực hiện nhằm trả lời các câu hỏi sau: (i) Tại sao Việt Nam cần sớm tham gia EITI; (ii) Hệ thống chính sách và thống kê hiện nay có đáp ứng được với việc thực thi EITI hay không; (iii) Năng lực của các doanh nghiệp khai khoáng trong việc báo cáo thông tin theo yêu cầu của EITI như thế nào; và (iv) Việt Nam nên tổ chức thực hiện EITI như thế nào Đánh giá này được thực hiện đối với lĩnh vực khai thác khoáng sản ngoài dầu khí Nghiên cứu đưa ra những kết luận chính như sau:

VỀ SỰ CẦN THIẾT THÚC ĐẨY THỰC THI EITI

Ngành khai khoáng của Việt Nam tồn tại rất nhiều vấn đề như thu ngân sách không tương xứng với quy mô khai thác, mức độ minh bạch trong quản lý tài nguyên khoáng sản hạn chế, tổ chức quản lý không phù hợp, công nghệ lạc hậu dẫn đến tổn thất tài nguyên, và nhiều loại khoáng sản sẽ bị cạn kiệt trong thời gian ngắn Việt Nam cần sớm tham gia EITI để giảm thất thu ngân sách, hỗ trợ việc phối hợp giữa các bộ ngành, tạo môi trường minh bạch để thu hút được các

dự án khai thác có công nghệ tốt và nâng cao hiệu quả khai thác tài nguyên Ngoài ra, Việt Nam đang cần tích cực cải cách công tác quản lý nhà nước để có thể tận dụng các cơ hội từ hội nhập quốc tế Việc tuyên bố tham gia EITI sẽ thể hiện cam kết của Chính phủ đối với cộng đồng quốc

tế và cộng đồng doanh nghiệp về nỗ lực tăng cường minh bạch và cải cách ngành khai khoáng

TÓM TẮT CÁC KẾT LUẬN CHÍNH

VỀ TIẾN TRÌNH XEM XÉT EITI Ở VIỆT NAM

Sau gần 10 năm xem xét, Việt Nam vẫn chưa có tuyên bố rõ ràng về việc tham gia EITI Bộ Công thương chưa thực sự quan tâm đến việc thúc đẩy EITI trong khi các bên liên quan khác như Quốc hội, Bộ TNMT và VCCI lại ủng hộ việc thực thi sáng kiến này Điều này được

lý giải do chức năng nhiệm vụ của các bộ ngành trong quản lý tài nguyên khoáng sản là khác nhau Do đó, lợi ích của các bộ ngành khi tham gia EITI cũng khác nhau Hiện nay, Bộ Công thương có nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản

và là cơ quan chủ quản của nhiều doanh nghiệp nhà nước Để có thể thúc đẩy việc thực thi, EITI nên được giao cho một cơ quan độc lập hơn nghiên cứu xem xét Hoặc quá trình xem xét thực thi EITI của Bộ Công thương cần được mở rộng hơn cho sự tham gia của các bên liên quan khác để đảm bảo tính độc lập trong việc đưa ra quyết định

VỀ CHI PHÍ VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN EITI

Đối với các quốc gia đang thực thi EITI, việc thực hiện EITI hoàn toàn dựa trên hệ thống quản lý nhà nước sẵn có Thông thường, cấu trúc tổ chức để thực thi EITI gồm có Hội đồng EITI và Ban thư ký EITI Thành viên của Hội đồng và Ban thư ký là đại diện các bộ ngành liên quan, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội Khi thực thi EITI, Việt Nam cũng nên áp dụng

mô hình tổ chức tương tự gồm Hội đồng EITI, Ban thư ký EITI cấp trung ương và Ban thư

ký EITI cấp tỉnh Ban thư ký EITI có trách nhiệm thu thập và đối chiếu thông tin về khai khoáng Việc thực thi EITI không mất nhiều chi phí thực hiện Theo số liệu từ Ủy ban EITI của Mông Cổ, toàn bộ chi phí thực hiện EITI của quốc gia này trong năm 2014 là 200.000

đô la Mỹ, tương đương khoảng 4,4 tỷ đồng Còn theo ước tính của tổ chức Adam Smith ternational, chi phí để thực hiện EITI ở Việt Nam khoảng 420.000 đô la Mỹ, tương đương khoảng 9,2 tỷ đồng

In-VỀ BÍ MẬT NHÀ NƯỚC

Các thông tin thuộc danh mục bí mật nhà nước hiện nay được quy định bởi Pháp lệnh bảo

vệ bí mật nhà nước, Nghị định số 33/2002/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh bảo vệ

bí mật nhà nước và Thông tư 29/2013/TT-BCA quy định danh mục bí mật nhà nước theo mức độ bảo mật trong lĩnh vực tài nguyên môi trường Theo đó, danh mục bí mật nhà nước

là các thông tin về các mỏ phóng xạ, trữ lượng dự trữ quốc gia và các tài liệu khoáng sản chưa công bố EITI chỉ yêu cầu công bố các thông tin đối với các hoạt động khoáng sản đang diễn ra như cấp phép, khối lượng sản xuất, doanh nghiệp, thu và phân bổ ngân sách từ khai thác khoáng sản Bởi vậy, EITI không vi phạm bí mật nhà nước trong lĩnh vực khoáng sản

VỀ NĂNG LỰC BÁO CÁO CỦA DOANH NGHIỆP

Một câu hỏi được Bộ Công thương đặt ra là khả năng thực hiện báo cáo theo yêu cầu của EITI khi các doanh nghiệp khai khoáng quy mô nhỏ ở Việt Nam chiếm một tỷ lệ rất lớn Tuy nhiên, EITI chỉ yêu cầu báo cáo với những doanh nghiệp đủ lớn mà đóng góp ngân sách từ tất cả những doanh nghiệp này chiếm trên 90% tổng thu ngân sách từ lĩnh vực khoáng sản Theo thống kê của Bộ Tài chính, tổng số thu thuế tài nguyên trong năm 2012 đạt 6.539 tỷ đồng Trong đó, trên 90% số thuế là từ 5 tập đoàn nhà nước và các doanh nghiệp lớn Đa

số các doanh nghiệp lớn đều đã tham gia niêm yết trên sàn chứng khoán và phải thực hiện nghĩa vụ báo cáo tài chính như quy định Ngoài ra, doanh nghiệp chỉ có nhiệm vụ báo cáo về sản lượng sản xuất và đóng góp ngân sách Vì vậy, năng lực báo cáo của doanh nghiệp hoàn toàn không phải là rào cản tham gia EITI

VỀ MỨC ĐỘ ĐÁP ỨNG CÁC YÊU CẦU CỦA EITI

Các nguyên tắc cơ bản của EITI là công khai thông tin, tạo cơ chế giám sát độc lập và đối thoại giữa các bên liên quan trong quản lý khoáng sản Nghiên cứu này đã rà soát và đối chiếu các quy định chính sách của Việt Nam với các yêu cầu của EITI Kết quả cho thấy, chính sách Việt Nam cũng đã có nhiều quy định cụ thể và khá tương đồng với yêu cầu của EITI về minh bạch thông tin Tuy nhiên, các quy định này chưa đầy đủ và khá tản mát ở nhiều văn bản khác nhau, dẫn đến việc chưa tạo được một cơ sở dữ liệu tổng hợp và đồng

bộ về ngành khoáng sản Ngoài ra, điểm thiếu vắng nhất trong chính sách của Việt Nam là

cơ chế giám sát độc lập và đối thoại giữa các bên liên quan Điểm thiếu vắng này dẫn đến việc thực thi chính sách pháp luật hạn chế Cũng theo đánh giá của VCCI được thực hiện vào năm 2015, Việt Nam có nhiều quy định về minh bạch đối với hoạt động khoáng sản Tuy nhiên, việc thực hiện các quy định này trên thực tế rất thiếu nghiêm túc Các phần dưới đây

sẽ đưa ra những nhận xét cụ thể đối với từng yêu cầu của EITI

Về cấp phép: Theo yêu cầu của EITI, Chính phủ phải công bố thông tin về quá trình cấp

phép như các doanh nghiệp đăng ký cấp phép, quá trình cấp giấy phép, chủ sở hữu giấy phép và danh sách các giấy phép Ở Việt Nam, trước khi cấp phép có công đoạn xây dựng quy hoạch khoáng sản do Bộ TNMT, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng và UBND cấp tỉnh chủ trì thực hiện Theo quy định, các quy hoạch này phải được tham vấn và công khai rộng rãi Tuy nhiên, việc thực hiện công khai quy hoạch ở cấp địa phương còn hạn chế Đối với việc cấp phép, hiện nay, cơ quan đầu mối tiếp nhận hồ sơ xin cấp phép là Bộ TNMT và Sở TNMT các tỉnh Trên thực tế, Bộ TNMT và một số địa phương đã công bố danh sách các giấy phép gồm thông tin về công ty, vị trí mỏ, loại khoáng sản, sản lượng khai thác và thời hạn giấy phép

Do việc cấp phép do Bộ TNMT và sở TNMT các tỉnh làm đầu mối thống nhất thực hiện, việc công khai các thông tin liên quan đến cấp phép theo yêu cầu của EITI hoàn toàn không gặp khó khăn về mặt kỹ thuật

Về dữ liệu sản xuất: EITI yêu cầu công khai các thông tin tổng quan về hoạt động thăm

dò, tổng khối lượng khai thác, tổng khối lượng xuất khẩu và giá trị tương ứng Hiện nay,

Bộ TNMT và Sở TNMT cũng là cơ quan đầu mối cấp giấy phép thăm dò Bởi vậy, việc cung cấp thông tin tổng quan về hoạt động thăm dò là hoàn toàn khả thi Về tổng khối lượng khai thác, doanh nghiệp có trách nhiệm báo cáo về sản lượng khai thác theo điều 55 của Luật Khoáng sản 2010, điều 7 của Nghị định 15/2012/NĐ-CP và điều 12 của Thông tư 16/20012/TT-BTNMT Cơ quan đầu mối thu thập báo cáo là Bộ TNMT và Sở TNMT các tỉnh Việc thống kê mặt hàng, khối lượng và giá trị xuất khẩu cũng đã được quy định tại chương

6 của Luật Hải quan, chương 8 của Nghị định 08/2015/NĐ-CP và Thông tư BTC Như vậy, việc công bố dữ liệu sản xuất là hoàn toàn khả thi Các thách thức là một số địa phương và doanh nghiệp chưa thực hiện báo cáo một cách nghiêm túc Các biểu mẫu thống kê còn chưa phù hợp và thiếu thống nhất về cách hiểu Các thách thức này có thể được giải quyết bằng cách bổ sung điều khoản xử phạt khi chậm báo cáo, thiết kế lại các biểu mẫu thống kê và thống nhất lại các khái nhiệm như giá trị sản xuất

38/2015/TT-Về DNNN: EITI yêu cầu công khai mức độ sở hữu nhà nước trong các DNNN, phân bổ lợi

nhuận và các chi phí mang tính ngân sách của DNNN như trả nợ thay chính phủ Ở Việt Nam, việc đầu tư của Nhà nước vào DNNN và phân chia lợi nhuận sau thuế được thực hiện theo Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, Nghị định 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của DNNN, Nghị định 87/2015/NĐ-CP về giám sát vốn đầu tư nhà nước vào doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành Theo đó, Bộ Tài chính phối hợp với

cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện giám sát tài chính đối với công ty mẹ, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do Bộ quản lý ngành thành lập hoặc được giao quản lý Sở Tài chính các tỉnh, thành phố giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả sản xuất kinh doanh, tổng hợp báo cáo kết quả giám sát tài chính đối với các doanh nghiệp do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập Ngoài ra, DNNN được yêu cầu công khai các báo cáo tài chính, kết quả thực hiện các nhiệm vụ công

ích, phúc lợi xã hội và nhiều thông tin khác Như vậy, yêu cầu công khai thông tin đã được quy định rõ ràng Do đó, việc thống kê các thông tin liên quan đến DNNN về vốn sở hữu

và phân chia lợi nhuận là hoàn toàn khả thi Các thách thức chính liên quan đến việc thực hiện nội dung này là Việt Nam đang trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nên mức độ sở hữu vốn thay đổi khá nhiều trong một năm Việc thu thập thông tin về các khoản chuyển và chi tiêu DNNN gặp khó khăn do hiện chưa có biểu mẫu báo cáo và các số liệu có thể không được phản ánh đầy đủ Các thách thức trên có thể được giải quyết bằng cách thiết kế biểu mẫu thu thập thông tin và đề nghị cung cấp thông tin theo yêu cầu cụ thể Ngoài ra, có thể thực hiện điều tra, khảo sát thực tế

Về các khoản thu chính: Chế độ tài chính và các khoản thu đối với hoạt động khai thác

khoáng sản đã được quy định rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật Đây là điểm rất thuận lợi khi thực thi EITI Tuy nhiên, mẫu báo cáo hiện hành chưa cho phép tổng hợp

số liệu đầy đủ và chi tiết theo cả khoản thu và đối tượng Một số khoản thu phản ánh chung cho một đối tượng Một số khoản thu được báo cáo riêng biệt nhưng không phản ánh theo đối tượng Ngoài ra, thuế GTGT được tính chung cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp Trong khi đó, nhiều doanh nghiệp kinh doanh tổng hợp nên việc tách riêng số liệu cho từng hoạt động khó đảm bảo tính chính xác Việc thu thập thông tin về thuế thu nhập doanh nghiệp đối với riêng hoạt động khai thác khoáng sản cũng gặp khó khăn do nhiều doanh nghiệp hoạt động đa ngành và được bù trừ lỗ, lãi giữa các hoạt động kinh doanh khác nhau Các thách thức trên có thể được giải quyết bằng cách thiết kế lại các biểu mẫu báo cáo theo ô bàn cờ với các cột là số thu theo đối tượng và các dòng là số thu theo sắc thuế và khoản thu để có thể tổng hợp theo bất kỳ tiêu chí nào Ngoài ra, có thể

rà soát và sửa mục lục ngân sách cho phù hợp hơn với các yêu cầu của EITI Đối với thuế TNDN và GTGT, có thể thực hiện điều tra số liệu trực tiếp từ doanh nghiệp khai khoáng Phần còn lại thực hiện ước tính theo tỷ lệ doanh thu

Về nguồn thu địa phương: Báo cáo EITI yêu cầu công khai các thông tin liên quan đến

nguồn thu trực tiếp ở địa phương cũng như phân bổ ngân sách giữa trung ương và địa phương Việt Nam thực hiện nguyên tắc ngân sách thống nhất Mọi khoản thu đều phải

KIẾN NGHỊ TỪ BÁO CÁO

Chính phủ cần nhanh chóng tuyên bố thực thi EITI, đưa ra thời hạn cụ thể cho việc xem xét thực thi EITI của Bộ Công thương, đồng thời chỉ đạo các bộ, ngành liên quan tìm hiểu để chuẩn bị cho EITI

Bộ Công thương cần mở rộng việc xem xét EITI cho sự tham gia của các bên liên quan để đảm bảo tính độc lập trong quá trình ra quyết định Như kiến nghị từ Ủy ban KHCNMT Quốc hội, Bộ Công thương cần chủ trì thành lập một nhóm công tác với sự tham gia của các bộ ngành liên quan, hiệp hội doanh nghiệp và tổ chức xã hội để chuẩn bị thực thi EITI Nhiệm vụ xem xét và làm đầu mối thực thi EITI nên chuyển giao cho cơ quan khác phù hợp hơn như Bộ Tài chính hoặc

Bộ TNMT, đặc biệt khi hai cơ quan này đang quản lý phần lớn các thông tin, số liệu mà EITI yêu cầu đưa vào báo cáo

được thu nộp vào NSNN qua Kho bạc nhà nước và quản lý thống nhất qua Bộ Tài chính

và cơ quan tài chính các cấp Các khoản thu được nộp vào Kho bạc nhà nước theo mục lục ngân sách và xác định vào tài khoản của ngân sách từng cấp theo quy định Việc phân chia các khoản thu đã được quy định rõ ràng trong Luật Ngân sách và các văn bản hướng dẫn Đây là điểm thuận lợi khi thực thi nội dung Nguồn thu địa phương theo yêu cầu của EITI

Về quản lý nguồn thu: EITI yêu cầu mô tả việc phân bổ nguồn thu từ công nghiệp khai thác; chỉ rõ những khoản thu từ khai khoáng nào, dạng tiền hay hiện vật, được đưa vào ngân sách quốc gia Khi có những khoản không được đưa vào ngân sách quốc gia, việc phân bổ các khoản thu này cũng cần được giải thích rõ ràng cùng với đường dẫn để truy cập đến các báo cáo tài chính nếu có Ở Việt Nam, mọi khoản thu từ khai khoáng đều được đưa vào ngân sách quốc gia và việc phân bổ các khoản thu này được thực hiện theo Luật Ngân sách

2015 Đây là cơ sở thuận lợi khi thực thi EITI

Về tác động xã hội: Nếu khả thi, báo cáo EITI cần công khai thông tin về sự đóng góp của

ngành khai khoáng cho nền kinh tế theo năm tài chính, thông tin về số lượng lao động trong ngành và chi tiêu xã hội được quy định bởi pháp luật Ở Việt Nam, điểm thuận lợi khi thực hiện nội dung này là các số liệu về đóng góp kinh tế và số lượng lao động ngành khai khoáng đã được đưa vào hệ thống thống kê Tuy nhiên, chất lượng của các số liệu này cũng cần được đánh giá lại Nhiều khái niệm như trị giá sản xuất chưa thống nhất giữa các địa phương dẫn đến sự sai lệch trong báo cáo Ngoài ra, đặc thù của ngành khai khoáng Việt Nam là sử dụng nhiều lao động thời vụ Để đảm bảo số liệu thống kê chính xác, cần thống nhất cách hiểu và quy định rõ các khái niệm như trị giá sản xuất hay chi tiêu xã hội Ngoài

ra, cần xây dựng những tiêu chí cụ thể về thống kê lao động

KẾT LUẬN CHUNG VỀ VIỆC THỰC THI EITI

Sau gần 10 năm xem xét, Việt Nam cần nhanh chóng tuyên bố tham gia EITI Việc tuyên bố tham gia EITI sẽ thể hiện được cam kết của Chính phủ đối với cộng đồng quốc tế và cộng đồng doanh nghiệp trong việc tăng cường minh bạch và cải cách công tác quản lý nhà nước Kết quả đánh giá cho thấy, Việt Nam hoàn toàn đủ năng lực thực thi EITI Các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam đã có khá nhiều quy định tương đồng với EITI về báo cáo và minh bạch thông tin Đây được coi là điểm thuận lợi khi thực thi EITI Tuy nhiên, so với các nguyên tắc của EITI, chính sách của Việt Nam còn thiếu vắng cơ chế giám sát và đối thoại dẫn đến việc thực thi chính sách pháp luật rất hạn chế trên thực thế EITI sẽ bổ trợ những thiếu vắng này và thúc đẩy việc thực thi chính sách pháp luật tốt hơn

TÓM TẮT CÁC YÊU CẦU CỦA EITI

Khai khoáng là một trong những ngành công nghiệp phức tạp, đòi hỏi mức độ minh bạch cao và trình độ quản trị tốt Các thách thức quản trị chính trong công nghiệp khai thác thường liên quan đến tham nhũng trong quá trình cấp phép, khai thác trái phép, trốn thuế, quản lý nguồn thu thiếu hiệu quả và tác động tiêu cực về nặt môi trường – xã hội Do tính phức tạp của công nghiệp khai khoáng, thế giới đã xây dựng nhiều sáng kiến để hỗ trợ quản trị Trong đó, sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác (EITI) được coi là một trong những sáng kiến hiệu quả và dễ áp dụng Tính đến tháng 12/2015, có 49 quốc gia đã thực thi EITI bao gồm nhiều quốc gia đang phát triển và quốc gia phát triển như Anh, Mỹ và Nauy và (EITI, 2015a)

EITI được Cựu Thủ tướng Anh Tony Blair giới thiệu lần đầu tiên vào năm 2002 Tuy nhiên, EITI là một sáng kiến có nguồn gốc từ phía doanh nghiệp Năm 2000, BP, là một trong những tập đoàn sản xuất dầu khí lớn nhất toàn cầu, đã công bố khoản tiền hoa hồng là 111 triệu đô la Mỹ chi trả cho chính phủ Angola để lấy quyền khai thác dầu khí và tập đoàn này cũng cam kết sẽ công khai thêm nhiều số liệu khác (EITI, 2015b) Dựa trên đó, EITI đã được phát triển và giới thiệu rộng rãi hơn cho các quốc gia có hoạt động khai thác tài nguyên Nguyên tắc của EITI là công khai một số thông tin về ngành công nghiệp khai thác dưới sự giám sát của Hội đồng các bên liên quan gồm các thành viên là đại diện chính phủ, doanh nghiệp và xã hội dân sự Theo EITI 2011, chính phủ phải công khai các khoản thu từ doanh nghiệp khai thác và doanh nghiệp khai thác phải công bố các khoản nộp cho chính phủ (EITI, 2011) Do chỉ yêu cầu công bố các khoản thu – nộp, EITI 2011 không giải quyết được các thách thức chính trong lĩnh vực khai khoáng như cấp phép, quản trị doanh nghiệp nhà nước hay quản lý nguồn thu Do đó, sau quá trình tham vấn rộng rãi, nguyên tắc EITI đã được sửa đổi, thông qua vào năm 2013 và được gọi là Bộ Tiêu chuẩn EITI 2013 (EITI, 2013)

Bộ Tiêu chuẩn EITI 2013 yêu cầu minh bạch thông tin đối với 7 nội dung gồm Cấp quyền, Sản lượng sản xuất, Các khoản thu chính, Doanh nghiệp nhà nước, Nguồn thu địa phương, Quản lý nguồn thu và Tác động xã hội Trong đó, việc đối chiếu số liệu được yêu cầu thực hiện đối với nội dung về các khoản thu chính (EITI, 2013)

1

1.1

CÔNG NGHIỆP KHAI KHOÁNG VÀ TIẾN TRÌNH XEM XÉT EITI Ở VIỆT NAM

Ngành công nghiệp khai thác có thể chia thành các công đoạn gồm cấp phép, giám sát sản xuất, thu các khoản thu chính, phân bổ nguồn thu và đầu tư cho phát triển bền vững Tất

cả các công đoạn này được gọi là chuỗi giá trị công nghiệp khai thác Theo kinh nghiệm thế giới, để có thể quản trị tốt công nghiệp khác, tất cả các công đoạn của chuỗi giá trị đều phải được quản trị với các nguyên tắc minh bạch (The World Bank, 2009) Có thể thấy, các yêu cầu của EITI đã bao phủ toàn bộ chuỗi giá trị công nghiệp khai thác Các yêu cầu cụ thể của EITI được tóm tắt trong bảng sau:

Cấp phép Sản lượng sản xuất Các khoản thu chính DNNN địa phương Nguồn thu Quản lý nguồn thu Tác động xã hội

Đăng ký cấp

phép

(§3.9)

Hoạt động thăm dò (§3.3)

Khung pháp lý và chế độ tài chính (§3.2

Mức độ sở hữu lợi nhuận của SOEs (§3.6(c))

Các khoản nhận/chi trả trực tiếp (§4.2(d))

Nguồn thu được ghi nhận và không ghi nhận trong ngân sách quốc gia (§3.7)

& §3.4(e))

Đóng góp cho nền kinh tế (§3.4(a)-(c))

Thuế và các nguồn thu cơ bản (§4.2(a))

Phân bổ nguồn thu cho chính phủ từ SOEs(§4.2(c))

Phân bố cho chính quyền trung ương/

địa phương (§4.2(e))

Các nguồn thu riêng & ngân sách/

quy trình kiểm toán (§3.8)

Các khoản chi trả cho xã hội (§4.1(e))

Sở hữu lợi ích

(§3.11)

Khối lượng

và giá trị xuất khẩu (§3.5(b))

Nguồn thu bằng hiện vật (§4.1(c))

Các chi phí ngân sách của SOEs (§3.6(b))

Công khai giấy

phép (§3.12) Nguồn thu từ vận chuyển (§4.1(f)

BỘ TIÊU CHUẨN EITI

Cấp phép

& hợp đồng

Hội đồng các bên liên quan cấp

quốc gia (chính phủ, doanh nghiệp

& xã hội dân sự) quyết định cách

thức hoạt động của tiến trình EITI.

Khoản thu của chính phủ và khoản chi trả của công ty được công bố và đánh giá độc lập trong

Báo cáo EITI.

Kết quả được thông tin để xây dựng

nhận thức của công chúng và thảo luận về phương thức đất nước có

thể quản lý tài nguyên tốt hơn.

Thông tin

cấp phép

Giám sát sản xuất Thu thuế

Phân bổ nguồn thu Quản lý chi tiêu

Dữ liệu sản xuất

Chuyển cho chính quyền địa phương

Chi cho cơ sở hạ tầng

và dịch vụ xã hội Doanh nghiệp

nhà nước

Công ty công bố khoản chi trả

Chính phủ công bố khoản thu

THỰC TRẠNG NGÀNH CÔNG NGHIỆP KHAI KHOÁNG CỦA VIỆT NAM

Theo số liệu điều tra địa chất, Việt Nam đã phát hiện được 5000 mỏ, điểm mỏ với 60 loại khoáng sản khác nhau Trong hơn hai thập kỷ qua, ngành công nghiệp khoáng sản của Việt Nam đã tăng trưởng nhanh chóng về mặt quy mô Theo đánh giá quốc tế, Việt Nam đứng thứ 7 về khai thác dầu thô ở khu vực Châu Á Thái Bình Dương, đóng góp 2,3% tổng sản lượng thiếc và 1.8% tổng sản lượng xi măng thế giới vào năm 2012 (USGS, 2014) Còn theo

số liệu của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Việt Nam đã khai thác 42,6 triệu tấn than, 3 triệu tấn quặng sắt, 3 triệu tấn Appatite, 193 ngàn tấn Mangan và nhiều loại khoáng sản khác với sản lượng lớn vào năm 2013 (Bộ TNMT, 2014) Tuy nhiên, ngành công nghiệp khai thác khoáng sản của Việt Nam đang đối mặt với rất nhiều thách thức

Thứ nhất, cấp phép là công đoạn quan trọng nhất trong quản lý tài nguyên khoáng sản

Một trong những mục tiêu chính của cấp phép là lựa chọn được doanh nghiệp có năng lực tốt để triển khai dự án có hiệu quả Do đó, quy trình cấp phép đòi hỏi tính cạnh tranh

và mức độ minh bạch cao Luật Khoáng sản 2010 quy định hai hình thức cấp phép là đấu giá và không đấu giá Tuy nhiên, các tiêu chí để xác định khu vực không đấu giá cũng như tiêu chí để đánh giá và lựa chọn doanh nghiệp cũng chưa được quy định rõ ràng Ngoài ra, chính sách hiện nay không yêu cầu công khai toàn bộ quá trình cấp phép từ thông tin về các doanh nghiệp đăng ký cấp phép đến các doanh nghiệp được lựa chọn cấp phép Bởi vậy, mức độ minh bạch trong quá trình cấp phép hiện nay rất hạn chế và thiếu tính cạnh tranh Trong một phóng sự điều tra, một doanh nghiệp cho biết phải trả khoảng 1 tỷ đồng

để có được giấy phép khai thác đá xây dựng với trữ lượng trung bình Tổng chi phí khoảng

1 tỷ, tuy nhiên theo hóa đơn, chứng từ nộp vào ngân sách nhà nước chỉ hơn 100 triệu (VietnamNet, 2011) Điều này phần nào lý giải hiện tượng bùng nổ cấp phép tại các địa phương sau quá trình phân cấp năm 2005 Tính đến tháng 5/2013, cả nước có 503 giấy phép khai thác khoáng sản do các cơ quan Trung ương cấp và 4.200 giấy phép do UBND các tỉnh, thành cấp đang có hiệu lực Năm 2013, Bộ TNMT đã kiểm tra 957 giấy phép do địa phương cấp Kết quả cho thấy hơn 50% số giấy phép này không tuân thủ các quy định của pháp luật (Báo Người Lao động, 2013)

Thứ hai, nhiều loại khoáng sản của Việt Nam sẽ cạn kiệt trong tương lai rất gần Mặc dù

có hơn 60 loại khoáng sản, Việt Nam không được coi là quốc gia giàu tài nguyên khoáng sản Khoáng sản của Việt Nam có tiềm năng nhỏ, trữ lượng ít và thiếu về chủng loại Với quy mô khai thác như trên, nhiều loại khoáng sản của Việt Nam sẽ cạn kiệt trong tương lai gần Theo tính toán của Tổng hội địa chất, số năm khai thác còn lại của dầu khí là 56 năm, barit là 21 năm, thiếc là 19 năm, chì – kẽm là 17 năm và vàng là 21 năm (Nguyễn Khắc Vinh, 2010) Bên cạnh đó, do công nghệ lạc hậu, tổn thất trong khai thác chế biến khoáng sản ở Việt Nam rất cao, khoảng 40-60% đối với khai thác than hầm lò, 26-43% đối với quặng apatit, 15-30% đối với quặng kim loại và 15-20% đối với vật liệu xây dựng (Báo Công thương, 2012)

Thứ ba, được khai thác với quy mô lớn, thu ngân sách từ khai thác khoáng sản rất hạn

chế Theo số liệu từ Bộ Tài chính, số thu thuế tài nguyên trong giai đoạn 2011 – 2014 chỉ chiếm 0.9 – 1.2% tổng thu ngân sách Trong cơ cấu nộp thuế và phí của ngành khai khoáng hiện nay ở Việt Nam, 30% tổng thu từ khai khoáng là khoản thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng và thuế xuất nhập khẩu Trong khi đó, 70% còn lại là các khoản nộp thuế tài nguyên và phí bảo vệ môi trường (Adam Smith, 2013) Thu ngân sách nhìn chung không tương xứng với các tổn hại về môi trường và xã hội Tại Tuyên Quang, các doanh nghiệp khai thác tại địa phương mỗi năm nộp khoảng 5 tỷ đồng thuế tài nguyên, trong khi

đó chi phí sửa chữa đường là 30 tỷ đồng (VietnamNet, 2013) Thất thu ngân sách trong khai thác khoáng sản hiện nay được đánh giá là rất lớn khi các nguồn thu chính đều dựa trên sản lượng do doanh nghiệp tự kê khai và hiện vẫn chưa có cơ chế giám sát hiệu quả

1.2

(PanNature, 2015) Bên cạnh đó, khai thác và xuất khẩu trái phép đang diễn ra phổ biến ở nhiều địa phương, gây thất thu ngân sách và thất thoát tài nguyên khoáng sản quốc gia Chỉ tính riêng số liệu năm 2014, theo Tổng cục Thống kê Trung Quốc, nước này nhập khẩu từ Việt Nam 19,4 tỷ đô la Mỹ, cao hơn 4 đô la Mỹ so với công bố của Tổng cục Thống kê Việt Nam Con số 4 tỷ USD chênh lệch nhập khẩu của Trung Quốc từ Việt Nam được cho rằng Việt Nam xuất trái phép sang Trung Quốc các mặt hàng như tài nguyên khoáng sản (Minh Quang, 2015).

Thứ tư, cơ chế quản lý như hiện nay không tạo ra môi trường minh bạch và cạnh tranh cho

đầu tư bền vững Theo khảo sát của VCCI thực hiện năm 2014, doanh nghiệp khai khoáng đánh giá thấp về mức độ minh bạch trong môi trường kinh doanh ở Việt Nam Có tới 72% doanh nghiệp khai khoáng thừa nhận phải dựa vào mối quan hệ với cơ quan nhà nước để tiếp cận thông tin, tài liệu Có tới 85% doanh nghiệp thừa nhận thường xuyên phải chi trả các khoản tiền không chính thức trong quá trình hoạt động Đặc biệt, có 16% doanh nghiệp cho biết chi trả chi phí không chính thức chiếm tới trên 10% tổng thu nhập của doanh nghiệp (VCCI, 2014) Còn theo cuộc khảo sát nguy cơ tham nhũng trong hoạt động quản

lý, khai thác khoáng sản tại 116 doanh nghiệp chuyên khai thác khoáng sản trong và ngoài nước do Thanh tra Chính phủ thực hiện, mức chi phí không chính thức mà doanh nghiệp phải bỏ ra để có được quyết định phê duyệt trữ lượng là 110 triệu đồng, có trường hợp phải chi tới 1,2 tỷ đồng (Báo Tiền phong, 2011)

Thứ năm, khai thác khoáng sản gây tác động nghiêm trọng về mặt môi trường và xã hội

Hoạt động khai khoáng thường đòi hỏi diện tích đất lớn và gây những tác động môi trường

ở phạm vi rộng trong thời gian rất dài Riêng hoạt động khai thác than ở Quảng Ninh phát sinh 4.6 tỷ đất đá thải hàng năm (Bộ TNMT, 2011) Trong bối cảnh quỹ đất ngày càng hạn hẹp, việc quản lý an toàn các bãi chất thải khai thác là vấn đề rất khó khăn Các bãi chất thải khai thác tiềm ẩn rất nhiều rủi ro và sự cố đã xảy ra trên thực tế như trận lũ ở Quảng Ninh vào cuối tháng 7/2015 đã làm 26 người chết và thiệt hại 2.500 tỷ đồng Các vấn đề môi trường đã gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến cuộc sống cộng đồng Các xung đột xã hội liên quan đến khai thác mỏ do đó có xu hướng ngày càng gia tăng và gay gắt như sự việc hơn

700 người dân ở huyện Thuận Nam, tỉnh Ninh Thuận đã tập trung phản đối việc khai thác titan vào tháng 3/2014 (Báo Tuổi trẻ, 2014)

Bên cạnh đó, ngành khai khoáng tồn tại nhiều bất cập khác như tổ chức quản lý không phù hợp, thiếu sự kết nối giữa các bộ ngành, tỷ lệ tai nạn lao động rất cao và thiếu vắng cơ chế

sự giám sát của xã hội dân sự

SỰ CẦN THIẾT CỦA VIỆC THỰC THI EITI Ở VIỆT NAM

Việt Nam đã tiếp cận EITI từ năm 2005 và Bộ Công thương được chỉ định là cơ quan đầu mối xem xét thực thi EITI Với sự hỗ trợ của các nhà tài trợ, Bộ Công thương đã triển khai một vài hoạt động như tổ chức các hội thảo giới thiệu EITI và thực hiện nghiên cứu khả thi

về việc tham gia EITI Tuy nhiên, sau gần 10 năm, Việt Nam vẫn chưa có tuyên bố rõ ràng

về việc tham gia EITI So sánh với rất nhiều quốc gia như Mỹ, Phillipine hay Myanmar, tiến trình xem xét EITI ở Việt Nam là quá chậm Việt Nam cần đẩy nhanh việc cam kết EITI vì những lý do sau:

Thứ nhất, Việt Nam không phải là quốc gia giàu tài nguyên khoáng sản Trong hai thập kỷ

qua, nhiều loại khoáng sản của Việt Nam đã được khai thác ở quy mô lớn Theo tính toán, nhiều loại khoáng sản của Việt Nam sẽ cạn kiệt trong tương lai rất gần Trong bối cảnh hiện nay, việc nâng cao hiệu quả khai thác và sử dụng tài nguyên là rất cấp bách

Thứ hai, để có thể nâng cao hiệu quả sử dụng, Việt Nam cần tạo môi trường minh bạch,

cạnh tranh và ổn định để thu hút những dự án khai thác khoáng sản có công nghệ tốt và hiệu quả cao

Thứ ba, thu ngân sách nhà nước hiện nay gặp nhiều khó khăn Trong khi đó, thất thu ngân

sách từ lĩnh vực khai thác khoáng sản được đánh giá là rất lớn EITI sẽ tạo cơ chế tổng hợp, đối chiếu dữ liệu và qua đó sẽ góp phần hạn chế thất thu ngân sách trong khai thác khoáng sản Kinh nghiệm Nigieria cho thấy quốc gia này đã tránh thất thu 1 tỷ đô la Mỹ tiền ngân sách hàng năm trong lĩnh vực khai khoáng nhờ thực thi EITI Ngoài ra, EITI còn hỗ trợ quản

lý hiệu quả hơn nguồn thu từ khai thác khoáng sản

1.3

Thứ tư, vấn đề tuân thủ chính sách pháp luật trong lĩnh vực khai thác khoáng sản hiện

nay rất hạn chế Điều này đã được phản ánh qua kết quả kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước cũng như kết quả điều tra báo chí và đánh giá độc lập của các tổ chức xã hội Cũng theo đánh giá của VCCI được thực hiện vào năm 2015 đối với lĩnh vực khai thác khoáng sản, chính sách của Việt Nam đã có khá nhiều các quy định cụ thể về minh bạch và công khai thông tin Tuy nhiên, việc thực hiện các quy định này rất thiếu nghiêm túc Việc tham gia EITI sẽ tạo cơ chế giám sát mở và qua đó sẽ tăng cường việc thực thi chính sách pháp luật

Thứ năm, các hành vi như xâm hại môi trường, khai thác trái phép và xuất khẩu trái phép

đang diễn ra phổ biến ở các địa phương Đặc biệt, các xâm hại môi trường là nguyên nhân của rất nhiều vụ xung đột xã hội ở các địa phương có hoạt động khai thác khoáng sản EITI

sẽ hỗ trợ thêm hoạt động giám sát trong lĩnh vực khai khoáng Ngoài ra, EITI sẽ tạo ra cơ chế đối thoại hiệu quả giữa nhà nước, doanh nghiệp, cộng đồng và góp phần làm giảm các xung đột xã hội

Thứ sáu, lĩnh vực khoáng sản hiện được được quản lý bởi nhiều bộ ngành gồm Bộ TNMT,

Bộ Công thương, Bộ Xây dựng và Bộ Tài chính Tuy nhiên, việc chia sẻ thông tin và phối hợp giữa các bộ ngành rất lỏng lẻo, làm giảm hiệu quả quản lý EITI sẽ tạo ra cơ sở dữ liệu tương đối đầy đủ về lĩnh vực khoáng sản từ cấp phép, quản trị DNNN, khối lượng sản xuất, đóng góp ngân sách đến các tác động kinh tế xã hội Bộ cơ sở dữ liệu này sẽ rất hữu ích trong việc xây dựng chiến lược, quy hoạch, các chính sách cũng như xác định các cơ hội cải cách ngành khoáng sản

Thứ bảy, tính đến nay, Việt Nam đã ký 10 hiệp định thương mại tự do và đang đàm phán 5

hiệp định thương mại khác Theo cam kết trong các hiệp thương mại tự do, các nhà đầu tư phải được đối xử một cách bình đẳng Trong lĩnh vực khai khoáng, các doanh nghiệp đều bình đẳng trong việc tiếp cận quyền khai thác Một số hiệp định thương mại như TPP có các điều khoản về việc doanh nghiệp có quyền khởi kiện khi các hoạt động kinh doanh bị ảnh hưởng bởi các quyết định thiếu minh bạch từ cơ quan quản lý Điều này có nghĩa, Việt Nam cần nhanh chóng cải thiện mức độ cạnh tranh và tính minh bạch trong quản lý khoáng sản nói chung và cấp phép khoáng sản nói riêng

Thứ tám, Việt Nam đang trong quá trình hội nhập quốc tế Để có thể tận dụng hiệu quả các

cơ hội từ các Hiệp định thương mại tự do, Việt Nam cần tích cực thúc đẩy cải cách và tăng cường minh bạch trong quản lý nhà nước Tại Diễn đàn Doanh nghiệp vào tháng 12/2014, Thủ tướng Chính phủ cũng đã cam kết sẽ minh bạch trong quản lý khoáng sản Việc tuyên

bố thực thi EITI sẽ thể hiện được cam kết của Chính phủ đối với cộng đồng quốc tế và cộng đồng doanh nghiệp về nỗ lực cải cách ngành khoáng sản

VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ NGÀNH TRONG TIẾN TRÌNH XEM XÉT THỰC THI EITI

Quá trình xem xét thực thi EITI của Việt Nam có thể coi là rất chậm so với các quốc gia khác trên thế giới Trong khu vực ASEAN, Đông Timor tuyên bố tham gia EITI từ năm 2007, Indonesia tuyên bố tham gia vào năm 2008, Phillipines và Myanmar tuyên bố tham gia vào năm 2012 (Ủy ban EITI quốc tế, 2015) Trong khi đó, Bộ Công thương cho rằng cần tiếp tục nghiên cứu xem xét năng lực thực thi EITI của Việt Nam Phần nội dung sau sẽ đánh giá cụ thể hơn về tính đáp ứng chính sách và năng lực thực thi EITI ở Việt Nam Tuy nhiên, kinh nghiệm từ các quốc gia khác cho thấy việc thực thi EITI cần quyết tâm cải cách từ phía Chính phủ Như một ví dụ điển hình, Myanmar là quốc gia đứng sau Việt Nam về mức độ hoàn thiện chính sách, hệ thống thống kê và ứng dụng công nghệ trong quản lý thông tin Tuy nhiên, Myanmar đã tuyên bố tham gia EITI từ năm 2012, trở thành ứng viên EITI vào năm 2014 và có kế hoạch công bố báo cáo EITI đầu tiên vào năm 2016 Qua đây có thể thấy năng lực kỹ thuật không phải là rào cản lớn khi thực thi EITI

1.4

Tiến trình xem xét thực thi EITI ở Việt Nam cho thấy, Bộ Công thương chưa thực sự mong muốn thực thi EITI Trong khi đó, nhiều bên liên quan khác thể hiện quan điểm ủng hộ EITI rõ ràng Cụ thể, tại Đối thoại doanh nghiệp về cải cách thủ tục hành chính lĩnh vực tài nguyên và môi trường vào tháng 6/2014, Thứ trưởng Bộ TNMT Trần Hồng Hà đã lên tiếng ủng hộ việc thực thi EITI Cùng với đó, tại Hội thảo về nâng cao hiệu quản quản lý thu trong khai thác khoáng sản vào tháng 10/2014, Chủ tịch Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam Vũ Tiến Lộc cũng thể hiện quan điểm ủng hộ thực thi EITI Ủy ban Khoa học Công nghệ Môi trường Quốc hội cũng đã lên tiếng ủng hộ EITI (Truyền hình Quốc hội, 2015) Ngoài ra, nhiều doanh nghiệp đã được tiếp cận EITI như Bimico Bình Định cũng cho rằng việc thực thi EITI sẽ giúp ích cho hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp

Như vậy, việc tiếp nhận EITI có sự khác biệt giữa các bên liên quan Bộ Công thương chưa thực sự quan tâm đến việc thực thi EITI trong khi các cơ quan khác ủng hộ Điều này có thể được làm rõ hơn thông qua việc phân tích vai trò của từng bên liên quan trong lĩnh vực khai thác khoáng sản Hiện nay, các bộ ngành liên quan nhiều đến quản lý hoạt động khoáng sản gồm Bộ TNMT, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng và Bộ Tài chính Trong đó, Bộ Tài nguyên

và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi cả nước Bộ Công thương và Bộ Xây dựng thực hiện quản lý nhà nước về công nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản Bộ Tài chính là cơ quan của chính phủ Việt Nam thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính, ngân sách nhà nước, thuế, phí, lệ phí và thu khác của ngân sách nhà nước Bộ Công thương cũng là cơ quan chủ quản của 11 tập đoàn và tổng công ty Trong đó, các tập đoàn và tổng công ty có hoạt động trong lĩnh vực khoáng sản gồm có Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam, Tập đoàn Hóa chất Việt Nam và Tổng Công ty Thép Việt Nam

Từ phân công vai trò và nhiệm vụ trong lĩnh vực quản lý khoáng sản có thể thấy lợi ích của các bộ, ngành trong việc Việt Nam tham gia EITI là khác nhau Là cơ quan chịu trách nhiệm chung trước Chính phủ về quản lý tài nguyên khoáng sản, EITI sẽ hỗ trợ Bộ TNMT thực hiện tốt hơn vai trò và nhiệm vụ mình Bộ Tài chính là cơ quan có trách nhiệm xây dựng chính sách thu và quản lý thu Bởi vậy, việc tham gia EITI giúp Bộ Tài chính có đầy đủ thông tin hơn khi xây dựng các chính sách thu và quản lý thu tốt hơn Tuy nhiên, Bộ Công thương có vai trò quản lý nhà nước đối với ngành công nghiệp khai thác khoáng sản và là cơ quan chủ quản của nhiều doanh nghiệp nhà nước Với vai trò và chức năng trên, có thể lý giải tại lý do

Bộ Công thương không thực sự quan tâm đến việc thúc đẩy EITI Để có thể thúc đẩy việc thực thi, EITI nên được giao cho một cơ quan độc lập hơn nghiên cứu xem xét Hoặc quá trình xem xét thực thi EITI của Bộ Công thương cần được mở rộng hơn cho sự tham gia của các bên liên quan khác để đảm bảo tính độc lập trong việc đưa ra quyết định

KẾT QUẢ RÀ SOÁT

KỸ THUẬT

2

Như đã trình bày ở trên, việc chậm cam kết thực thi EITI được cơ quan đầu mối lý

giải là do sự khác biệt về chính sách, hệ thống thống kê và năng lực thực thi Bởi vậy, mục tiêu của phần nội dung này là rà soát quy định chính sách, đặc thù quản

lý của Việt Nam và đối chiếu với các yêu cầu hiện tại của EITI Từ đó, sẽ đánh giá mức độ đáp ứng về mặt chính sách và năng lực thực thi EITI

CẤP PHÉP

YÊU CẦU CỦA EITI

Theo yêu cầu của EITI 2013, các quốc gia phải duy trì việc công khai danh sách các giấy phép gồm đầy đủ các thông tin cập nhật về mỗi giấy phép như bên được cấp phép, tọa độ của khu vực cấp phép, ngày nộp đơn, ngày được cấp phép, thời hạn của giấy phép và loại khoáng sản được khai thác trong trường hợp giấy phép khai thác

Ngoài ra, các quốc gia đang triển khai sáng kiến được yêu cầu công khai các thông tin liên quan đến quá trình cấp hay chuyển nhượng giấy phép bao gồm mô tả về quá trình cấp phép, chuyển nhượng và các tiêu chí được sử dụng trong quá trình xem xét cấp phép Thông tin về các bên đã được cấp hoặc được chuyển nhượng giấy phép cũng cần được công

bố bao gồm thông tin về các thành viên nếu giấy phép được trao cho tập đoàn; và các sai lệnh so với khuôn khổ pháp luật liên quan đến quá trình cấp hay chuyển nhượng giấy phép Trong trường hợp giấy phép được cấp thông qua đấu thầu trong kỳ báo cáo EITI, chính phủ được yêu cầu công khai danh sách các bên tham gia đấu thầu và tiêu chí lựa chọn

EITI cũng khuyến khích công khai tên các cá nhân là chủ sở hữu thực sự của các công ty hơn là chỉ nêu tên của công ty Việc công khai các thông tin này có thể giúp hạn chế nguy cơ mẫu thuẫn quyền lợi và trốn thuế

Công khai giấy phép là một trong những bước quan trọng nhất mà các quốc gia triển khai EITI có thể thực hiện để thúc đẩy trách nhiệm giải trình trong công tác quản lý lĩnh vực khai khoáng Việc công khai sẽ mở rộng cơ hội để các bên liên quan tham gia vào quá trình giám sát và qua đó thúc đẩy triển khai dự án một cách hiệu quả và có trách nhiệm (RWI, 2014)

ĐĂNG KÝ CẤP PHÉP §3.9 CẤP GIẤY PHÉP §3.10

SỞ HỮU LỢI ÍCH §3.11 & §3.6(C) CÔNG KHAI GIẤY PHÉP §3.122.1

QUY ĐỊNH CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM

Thủ tục cấp phép khoáng sản đã được quy định trong Luật Khoáng sản 2010, Nghị định 15/2012/NĐ-CP, Nghị định 203/2013/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn Hiện nay, việc cấp phép được thực hiện thông qua hai hình thức đấu giá và không đấu giá

Tuy nhiên trước cấp phép có công đoạn lập quy hoạch khoáng sản do Bộ TNMT, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng và UBND cấp tỉnh chủ trì thược hiện Luật Khoáng sản đã quy định cụ thể về việc công bố công khai quy hoạch khoáng sản Qua rà soát các trang tin của các cơ quan có trách nhiệm lập quy hoạch tại trung ương và một số địa phương, có thể thấy việc công bố các bản quy hoạch ở cấp trung ương được thực hiện tốt hơn ở cấp địa phương.Đối với việc cấp phép, theo quy định, do Bộ Tài nguyên và Môi trường và UBND cấp tỉnh thực hiện Trong đó, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản là cơ quan tiếp nhận hồ sơ cấp phép hoạt động khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp phép của Bộ Tài nguyên và Môi trường Văn phòng Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản quốc gia là cơ quan tiếp nhận hồ sơ phê duyệt trữ lượng khoáng sản trong báo cáo kết quả thăm dò khoáng sản theo Giấy phép thăm dò khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp phép của Bộ Tài nguyên và Môi trường Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan tiếp nhận hồ sơ cấp phép hoạt động khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp phép của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

CÁC THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN VÀ GIẢI PHÁP

Các thủ tục và vai trò của các cơ quan khác nhau trong quy trình cấp phép ở Việt Nam đã được quy định tương đối rõ ràng Đây là những cơ sở pháp lý thuận lợi khi thực thi EITI Trên thực tế, Bộ TNMT và một số địa phương cũng đã công bố danh sách các giấy phép

đã được cấp với các thông tin như tên doanh nghiệp, vị trí mỏ, thời hạn giấy phép và loại khoáng sản khai thác

Tuy nhiên, việc công bố các giấy phép chưa được yêu cầu bởi chính sách pháp luật Bởi vậy, danh sách các giấy phép chưa được cập nhật thường xuyên Việc công bố danh sách giấy phép ở cấp địa phương còn rất hạn chế Các thông tin về đăng ký cấp phép, chuyển nhượng giấy phép và chủ sở hữu nhìn chung chưa được công khai Bên cạnh đó, Việt Nam hiện nay chưa quy định các tiêu chí cụ thể để xem xét năng lực kỹ thuật và công nghệ sản xuất của doanh nghiệp trong quá trình xem xét cấp phép

Nhìn chung, việc công bố các giấy phép khoáng sản hiện nay không gặp các khó khăn về mặt kỹ thuật Để việc báo cáo được thực hiện một cách đầy đủ, nên xem xét bổ sung thêm các yêu cầu công khai thông tin bắt buộc liên quan đến quá trình đăng ký cấp phép cũng như xây dựng các tiêu chí cấp phép trong các văn bản chính sách pháp luật

DỮ LIỆU SẢN XUẤT

YÊU CẦU CỦA EITI

Khối lượng và giá trị sản xuất là một yếu tố quan trọng quyết định mức thu mà quốc gia nhận được từ hoạt động khai thác Thiếu thông tin về sản lượng có thể dẫn đến việc chi trả thấp Báo cáo EITI về nội dung này có thể góp phần hỗ trợ các nỗ lực cải cách như chính sách chống trốn thuế và cải thiện công tác dự báo thu

TỔNG QUAN VỀ HOẠT ĐỘNG THĂM DÒ §3.3

TỔNG SẢN LƯỢNG §3.5(A) & §3.4(E) TỔNG XUẤT KHẨU §3.5 (B)

2.2

Theo yêu cầu, báo cáo EITI cần cung cấp thông tin về đóng góp của ngành khai khoáng cho nền kinh tế theo năm tài chính của báo cáo và tổng quan về các hoạt động thăm dò Ngoài

ra, báo cáo EITI cũng cần cung cấp thông tin về dữ liệu sản xuất theo năm tài chính của báo cáo bao gồm tổng khối lượng và giá trị sản xuất theo loại quặng và theo vùng cũng như tổng khối lượng và giá trị xuất khẩu

QUY ĐỊNH CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM

Việc tổ chức thống kê dữ liệu nói chung được quy định trong Luật Thống kê 2003 và các văn bản hướng dẫn Việc thống kê và báo cáo các thông tin về khai thác khoáng sản được quy định trong Luật Khoáng sản 2010 (điều 55), Nghị định 15/2012/NĐ-CP (điều 7) và Thông tư 16/20012/TT-BTNMT (điều 12) Theo đó, các tổ chức, cá nhân được phép hoạt động khoáng sản phải nộp báo cáo theo quy định cho Sở TNMT nơi hoạt động khoáng sản Sau đó, Sở TNMT lập báo cáo theo quy định trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để gửi cho Bộ Tài nguyên và Môi trường Và chậm nhất sau 30 ngày kể từ ngày cuối cùng của kỳ báo cáo, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản lập báo cáo trình Bộ TNMT để báo cáo Thủ tướng Chính phủ và gửi bản sao báo cáo cho Bộ Công Thương và Bộ Xây dựng Tuy nhiên, báo cáo này chỉ được được gửi đến cơ quan trực tiếp quản lý khoáng sản và chưa được công bố rộng rãi.Ngoài ra, các thống kê dữ liệu xuất khẩu được quy định trong Luật Hải quan (chương 6), Nghị định 08/2015/NĐ-CP (chương 8) và Thông tư 38/2015/TT-BTC Theo đó, cơ quan hải quan có trách nhiệm tổ chức thu thập và cung cấp thông tin thống kê hải quan theo quy định của pháp luật về thống kê

CÁC THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN VÀ GIẢI PHÁP

Luật Thống kê, Luật Hải quan, Luật khoáng sản và các văn bản hướng dẫn đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng để thu thập và tổng hợp thông tin về hoạt động thăm dò, khai thác và xuất khẩu khoáng sản Việc tổ chức thu thập, thống kê và báo cáo thông tin liên quan đến

dữ liệu sản xuất đã được quy định tương đối rõ ràng Trên thực tế, việc thống kê cũng đã được thực hiện nhiều năm

Tuy nhiên, việc thực hiện báo cáo rất hạn chế Theo đại diện Cục Kiểm soát Hoạt động Khoáng sản, chỉ có khoảng 30% doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ báo cáo Ngoài ra, chất lượng số liệu thống kê hiện nay vẫn là vấn đề bỏ ngỏ Thông tin về sản lượng sản xuất được tổng hợp dựa trên số liệu do doanh nghiệp báo cáo Hiện nay, chưa có cơ chế kiểm tra chéo

để đảm bảo mức độ chính xác của những số liệu này Các số liệu về xuất khẩu hàng hóa chưa đủ mức độ chi tiết Các biểu mẫu thống kê còn chưa phù hợp và thiếu thống nhất về cách hiểu Ngoài ra, mức độ chính xác và tính kịp thời trong việc tổng hợp và báo cáo số liệu từ cơ sở vẫn hạn chế

Giải pháp được đặt ra là cần rà soát để thiết kế lại biểu mẫu thống kê và thống nhất các khái niệm như giá trị sản xuất Bên cạnh đó, cần ứng dụng hệ thống thông tin để có thể báo cáo thống kế trực tuyến nhằm đảm bảo tính kịp thời Ngoài ra, cần bổ sung các quy chế xử phạt trong trường hợp chậm báo cáo hay báo cáo không chính xác

NGUỒN THU

YÊU CẦU CỦA EITI

Các chính sách thu ngân sách có vai trò quyết định trong việc sử dụng nguồn lực để phục

vụ sự phát triển của quốc gia Các thách thức quản trị liên quan đến thu ngân sách gồm

có sự yếu kém trong quản lý thuế, thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và vấn đề trốn thuế của doanh nghiệp Trong nội dung này, những cơ hội cải cách chính sách bao gồm củng cố các chính sách tài chính, nâng cao năng lực kỹ thuật trong thu ngân sách, hợp nhất các dòng thu vào ngân sách, và xây dựng các cơ chế giám sát hiệu quả bao gồm kiểm toán

và giám sát quốc hội

Theo yêu cầu, báo cáo EITI phải mô tả khung pháp lý và chế độ tài chính quản trị ngành khai khoáng Thông tin phải bao gồm mô tả tóm tắt về các quy định pháp lý liên quan, chế

độ tài chính, mức độ phân cấp và vai trò của các cơ quan chính phủ

Ngoài ra, báo cáo EITI phải công khai thông tin về đóng góp của ngành khai khoáng cho nền kinh tế theo năm tài chính của báo cáo, bao gồm quy mô của ngành khai khoáng tính theo con số tuyệt đối và theo phần trăm GDP; tổng nguồn thu ngân sách từ ngành khai khoáng tính theo con số tuyệt đối và theo phần trăm tổng thu ngân sách và; xuất khẩu của ngành khai khoáng tính theo con số tuyệt đối và theo phần trăm của tổng lượng xuất khẩu Ngoài

ra, báo cáo cần mô tả về từng dòng thu, định nghĩa về mức độ quan trọng và ngưỡng phải thực hiện báo cáo

QUY ĐỊNH CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM

Ở Việt Nam, có 3 nhóm văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến thu ngân sách đối với khai thác tài nguyên gồm: (i) Nhóm văn bản quy phạm pháp luật quy định khoản thu trực tiếp đối với hoạt động khai thác tài nguyên gồm Luật thuế tài nguyên, Luật thuế bảo

vệ môi trường, Luật Khoáng sản, Luật Phí và lệ phí cùng các văn bản hướng dẫn thi hành (ii) Nhóm văn bản quy phạm pháp luật quy định các khoản thu đối với các hoạt động trong

đó có hoạt động khai thác tài nguyên gồm Luật thuế GTGT, Luật thuế TNDN, Luật thuế xuất khẩu, Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp cùng các văn bản hướng dẫn thi hành (iii) Nhóm văn bản quy phạm pháp luật về quản lý thu gồm Luật Quản lý Thuế, Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành

KHUNG PHÁP LÝ VÀ CHẾ ĐỘ TÀI CHÍNH §3.2 ĐÓNG GÓP KINH TẾ §3.4(A)-¬(C)

THUẾ VÀ CÁC NGUỒN THU CHÍNH §4.1(A)/(B) NGUỒN THU NGOÀI TIỀN §4.1(C)

CƠ SỞ HẠ TẦNG VÀ TRAO ĐỔI HÀNG HÓA §4.1(D) NGUỒN THU VẬN TÀI §4.1(F)

SỰ PHÂN TÁCH §5.2(E)2.3

Vai trò của của cơ quan nhà nước trong xây dựng chính sách và quản lý nguồn thu cũng được quy định rõ ràng Cụ thể, Quốc hội có thẩm quyền thông qua các luật và các nghị quyết

về miễn, giảm đối với một số khoản thu Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban hành Pháp lệnh; thẩm định các dự án luật về thuế, thu ngân sách và quản lý thuế; quyết định mức thu, thuế suất của một số sắc thuế và khoản thu trong khung mức đã được Quốc hội thông qua Ủy ban Tài chính ngân sách Quốc hội có trách nhiệm thẩm định các dự án luật về thuế, thu ngân sách và quản lý thuế Chính phủ có trách nhiệm thẩm định và ban hành các Nghị định quy định chi tiết các điều khoản của Luật HĐND tỉnh có thẩm quyền quyết định cụ thể mức thu đối với các khoản thu phí, lệ phí liên quan đến chức năng, nhiệm

vụ và thẩm quyền của địa phương

Các khoản thu chính trong khai thác khoáng sản gồm tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản, thuế GTGT, thuế TNDN, thuế xuất khẩu khoáng sản, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản, các khoản phí và lệ phí khác

Theo các luật thuế và các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, Việt Nam không thu thuế

và các khoản phí, lệ phí bằng hiện vật; không có thỏa thuận liên quan đến việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ nhằm lấy toàn bộ hoặc một phần quyền khai thác và không có nguồn thu từ vận chuyển dầu, khí đốt và khoáng sản là một dòng thu lớn của công nghiệp khai khoáng.Việc quản lý các số liệu liên quan đến đóng góp kinh tế và nguồn thu các loại đã được quy định trong Luật Thống kê, Luật Ngân sách, Luật Hải quan, Luật Quản lý thuế và các văn bản hướng dẫn thi hành

CÁC THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN VÀ GIẢI PHÁP

Chế độ tài chính và các khoản thu đối với hoạt động khai thác khoáng sản đã được quy rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật Các văn bản chính sách tài chính trong lĩnh

vực khai thác khoáng sản hiện nay đều đã được công khai, đăng tải trên các trang tin và việc tiếp cận rất đơn giản Điều này đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thực thi EITI Tuy nhiên, việc thực thi các nội dung liên quan đến nguồn thu gặp một số thách thức,

cụ thể như sau

Việc thống kê các số liệu về đóng góp ngành khai khoáng cho nền kinh tế gặp một số khó khăn như các tiêu thức lấy số liệu chưa nhất quán, biểu mẫu báo cáo thiết kế chưa hợp lý, tiêu thức báo cáo hiện tại chưa đầy đủ để lấy thông tin về số liệu chi tiết và một số cơ quan thực hiện báo cáo chưa chính xác hoặc không đảm bảo về thời gian

Về việc báo cáo các loại nguồn thu chính từ khai thác khoáng sản, mẫu báo cáo hiện hành chưa cho phép tổng hợp số liệu đầy đủ và chi tiết theo cả khoản thu và đối tượng Một số khoản thu phản ánh chung cho một đối tượng Một số khoản thu được báo cáo riêng biệt nhưng không phản ánh theo đối tượng Chưa có mẫu báo cáo yêu cầu thống kê riêng thuế bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản Ngoài ra, thuế GTGT được tính chung cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp (bù trừ lẫn đầu ra và đầu vào được khấu trừ) Trong khi đó, nhiều doanh nghiệp kinh doanh tổng hợp nên việc tách riêng số liệu cho từng hoạt động khó đảm bảo tính chính xác Việc thu thập thông tin về thuế thu nhập doanh nghiệp đối với riêng hoạt động khai thác khoáng sản cũng gặp khó khăn do nhiều doanh nghiệp hoạt động đa ngành và được bù trừ lỗ, lãi giữa các hoạt động kinh doanh khác nhau

Các thách thức trên có thể được có thể được giải quyết bằng cách thiết kế lại các biểu mẫu báo cáo Các biểu mẫu cần được thiết kế theo ô bàn cờ với các cột là số thu theo đối tượng

và các dòng là số thu theo sắc thuế và khoản thu để có thể tổng hợp theo bất kỳ tiêu chí nào Bên cạnh đó, cần nghiên cứu chia nhỏ mục lục ngân sách Đối với thuế TNDN và GTGT,

có thể thực hiện điều tra số liệu trực tiếp từ doanh nghiệp khai khoáng Phần còn lại thực hiện ước tính theo tỷ lệ doanh thu Ngoài ra, cần tăng cường sử dụng công nghệ thông tin và mạng internet trong báo cáo tình hình thu ngân sách và thực hiện nghiêm kỷ luật báo cáo