BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI DO Ô NHIỄM, SUY THOÁI MÔI TRƯỜNG

Bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường được pháp luật ghi nhận lần đầu tiên tại Luật Bảo vệ môi trường (Luật BVMT) năm 1993, theo đó “tổ chức, cá nhân gây tổn hại môi trường do hoạt động của mình phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật”. Nhưng phải đến khi Luật BVMT (2005) được ban hành, vấn đề này mới được đề cập một cách rõ ràng hơn. Với việc dành riêng 5 điều cho các quy định về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường (từ Điều 131 đến Điều 135, Mục 2), Luật BVMT (2005) đã thể hiện một bước tiến đáng kể trong quá trình “hiện thực hóa” nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền - một nguyên tắc được xem là đặc trưng của lĩnh vực môi trường. Tuy nhiên, để có thể áp dụng được trách nhiệm này một cách đầy đủ trên thực tế, pháp luật môi trường cần phải quy định rõ ràng, cụ thể hơn nữa việc xác định các thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên[1], trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường.

TẠP CHÍ KHPL SỐ 3(40)/2007

BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI DO Ô NHIỄM, SUY THOÁI MÔI TRƯỜNG

VŨ THU HẠNH*

*TS Luật học, Đại học Luật Hà Nội

Bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường được pháp luật ghi nhận lần đầu tiên tại Luật Bảo vệ môi trường (Luật BVMT) năm 1993, theo đó “tổ chức, cá nhân gây tổn hại môi trường do hoạt động của mình phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật” Nhưng phải đến khi Luật BVMT (2005) được ban hành, vấn đề này mới được đề cập một cách rõ ràng hơn Với việc dành riêng 5 điều cho các quy định về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường (từ Điều 131 đến Điều 135, Mục 2), Luật BVMT (2005) đã thể hiện một bước tiến đáng kể trong quá trình “hiện thực hóa” nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền - một nguyên tắc được xem là đặc trưng của lĩnh vực môi trường Tuy nhiên, để có thể áp dụng được trách nhiệm này một cách đầy đủ trên thực tế, pháp luật môi trường cần phải quy định rõ ràng, cụ thể hơn nữa việc xác định các thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên[1], trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường

I THIỆT HẠI DO Ô NHIỄM, SUY THOÁI MÔI TRƯỜNG

1 Quan niệm về thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường

Trên phạm vi thế giới, hiện đang tồn tại song song 2 quan niệm khác nhau về thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường:

Một là, thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường chỉ gồm thiệt hại đối với các

yếu tố môi trường tự nhiên, như hệ động vật, thực vật, đất, nước, không khí mà không bao gồm thiệt hại đối với tính mạng, sức khỏe và tài sản của con người Cụ thể:

Trong một số điều ước quốc tế về môi trường có liên quan đến nội dung này, thiệt hại về môi trường được xác định bao gồm: i) Động vật, thực vật, đất, nước

và các yếu tố khí hậu; ii) Tài sản vật chất (kể cả di sản khảo cổ và văn hóa); iii) Cảnh quan; iv) Mối quan hệ tương hỗ giữa các yếu tố trên Những định nghĩa hợp pháp nhất về thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên không bao gồm con người và tài sản của họ[2] Tương tự, Cộng đồng chung châu Âu quan niệm thiệt hại trong lĩnh vực môi trường là sự thay đổi bất lợi về tài nguyên thiên nhiên hoặc cản trở đáng kể đến các dịch vụ môi trường có thể xảy ra một cách trực tiếp hoặc gián tiếp và chúng thường biểu hiện dưới các dạng sau: i) Thiệt hại đối với các loài và môi trường sống tự nhiên của chúng; ii) Thiệt hại đối với môi trường nước; iii) Thiệt hại về đất (tức là bất kỳ sự ô nhiễm đất nào gây ra nguy cơ đáng

kể cho sức khỏe con người, bị ảnh hưởng bất lợi do kết quả của việc đưa trực tiếp hoặc gián tiếp các chất, sản phẩm pha chế, các sinh vật hoặc vi sinh vật vào đất hoặc lòng đất)[3]

Tại Kazakhstan, thiệt hại môi trường được đề cập gồm thiệt hại gây ra đối với tài

nguyên sinh học từ các hồ, sông, đầm lầy; thiệt hại về đất, môi trường xung quanh

và số lượng các loài Tại Kyrgystan, thiệt hại về môi trường bao gồm nước (cung

cấp nước sạch, thoát nước mưa, nước thải); không khí (ô nhiễm không khí); đất (chôn lấp rác thải và đất trồng); thủy sản; cây cối; rừng; nguồn tài nguyên khoáng

sản Tại Phần Lan, trách nhiệm bồi thường thiệt hại được đặt ra đối với những

thiệt hại về môi trường gây nên bởi các hoạt động trong một khu vực nhất định và

là kết quả từ ô nhiễm đất, nước, không khí Tại Canada, thiệt hại về môi trường

gồm hệ sinh thái nước ngọt và hệ sinh thái ven bờ; không khí, đất, nước do thải các chất độc hại, hóa chất, các yếu tố vật chất khác và tràn dầu; nước biển, hệ động vật và thực vật biển[4] Tại Hàn Quốc, thiệt hại môi trường là tình trạng gây

ra những thiệt hại nghiêm trọng đối với những chức năng vốn có của môi trường

tự nhiên do săn bắt quá mức động vật hoang dã hoặc thu hoạch quá mức tài nguyên sinh vật, phá hủy nơi sinh sống của chúng, làm xáo động trật tự của hệ sinh thái và làm tổn hại đến cảnh quan thiên nhiên[5]

Quan niệm chung của các quốc gia nêu trên là thiệt hại về môi trường có thể được nhận dạng theo nhiều cách phân tầng khác nhau, từ rộng đến hẹp, từ tổng hợp đến hợp phần, từ môi trường chung đến từng thành phần môi trường cụ thể, song cho dù là tiếp cận ở góc độ và cấp độ nào thì thiệt hại về môi trường đều không bao gồm thiệt hại đối với con người hoặc tài sản, mặc dù chúng có thể là hậu quả trực tiếp của thiệt hại về môi trường[6]

Hai là, thiệt hại về môi trường không chỉ bao gồm các thiệt hại đến chất lượng

môi trường mà còn cả thiệt hại về sức khỏe, tài sản của cá nhân do ô nhiễm môi trường gây nên Cụ thể:

Tại Cộng hòa liên bang Nga, định nghĩa về thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi

trường gồm thiệt hại về sức khỏe cá nhân bị gây ra một cách trực tiếp hoặc gián tiếp từ ô nhiễm môi trường[7] Tại Nhật bản, thiệt hại về môi trường được phân

chia thành nhiều loại, như thiệt hại đối với sức khỏe và tính mạng của con người (do cơ thể con người hấp thụ hoặc bị tác động bởi các chất độc hại mà sinh ra bệnh tật hoặc các thương tổn khác); thiệt hại về tài sản (do môi trường sống của

hệ sinh vật bị ô nhiễm, suy thoái, từ đó làm giảm năng suất cây trồng, vật nuôi như: cá, tôm bị chết do ô nhiễm nguồn nước, lúa, hoa màu, cây cối bị chết do ô nhiễm đất, ô nhiễm không khí ); thiệt hại đối với các nguồn tài nguyên thiên

nhiên và hệ sinh thái (do tài nguyên thiên nhiên bị khai thác một cách quá mức như rừng bị tàn phá, nguồn nước bị cạn kiệt, động, thực vật quí hiếm bị sát hại, bị tuyệt chủng, nguồn lợi thủy sinh và các loài nhạy cảm bị hủy diệt, suy giảm đa dạng sinh học, cân bằng sinh thái bị phá vỡ ); thiệt hại do mất hoặc giảm giá trị cảnh quan (do cảnh quan thiên nhiên bị phá vỡ, danh lam thắng cảnh bị tàn phá,

di tích lịch sử bị hủy hoại như khu du lịch, khu vui chơi, giải trí bị thu hẹp, nhiễm

bẩn, ô uế, có mùi hôi thối, khu di tích bị lấn chiếm, phá dỡ ) Đặc biệt, tại

Australia, ngoài những thiệt hại kể trên, các lợi ích về văn hóa, lợi ích về tình

cảm, trí tuệ, lợi ích thẩm mỹ, giải trí (gọi chung là lợi ích phi vật chất) cũng được coi là một loại thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra[8], trong đó lợi ích văn hóa

bị xâm phạm thường phát sinh khi có các dự án phát triển được xây dựng trên những vùng đất có hoạt động tôn giáo, tín ngưỡng - những vùng đất được coi là thiêng liêng đối với các cộng đồng dân tộc, đặc biệt là dân tộc ít người, thổ dân Quốc gia này cho rằng bên cạnh khả năng xâm phạm đến chất lượng môi trường sống của cộng đồng, những công trình như thế còn ảnh hưởng rất lớn đến tình cảm, tín ngưỡng, văn hóa của người dân sở tại Tương tự, sự phiền toái và bức bối của người dân do hàng ngày phải chịu tiếng ồn, độ rung quá mức từ các phương tiện giao thông hay tâm trạng buồn rầu trĩu nặng do khung cảnh thiên nhiên thân thuộc bị tàn phá cũng được xem là những lợi ích về tình cảm và trí tuệ bị xâm phạm do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên

Như vậy, theo cách quan niệm này thì thiệt hại về môi trường không chỉ bao gồm thiệt hại đối với môi trường tự nhiên mà còn bao gồm cả thiệt hại đối với sức khỏe và tài sản của con người Tuy nhiên, khi đề cập đến những loại lợi ích nêu trên, pháp luật của các nước cũng giới hạn rất rõ ràng quyền khởi kiện của người

bị hại Chẳng hạn, tại Australia, chỉ riêng lợi ích thẩm mỹ, giải trí bị xâm hại thì

không được coi là cơ sở khởi kiện các vụ án về môi trường mà chúng phải được đặt trong mối quan hệ với một yếu tố môi trường cụ thể nào đó bị xâm hại

Tại Việt Nam, tính từ thời điểm Luật BVMT (2005) được ban hành, thiệt hại do ô

nhiễm, suy thoái môi trường được xác định theo quan niệm thứ hai Theo quy định tại Điều 131 Luật BVMT (2005), có 2 loại thiệt hại:

Thứ nhất, thiệt hại đối với môi trường tự nhiên Đó là sự suy giảm chức năng,

tính hữu ích của môi trường, trong đó chức năng, tính hữu ích của môi trường được thể hiện qua các phương diện chính như sau: 1) Môi trường là không gian sinh tồn của con người; 2) Môi trường là nơi cung cấp các nguồn tài nguyên thiên nhiên và đa dạng sinh học (kể cả vật liệu, năng lượng, thông tin cần thiết cho cuộc sống và hoạt động của con người); 3) Môi trường là nơi chứa đựng và tiêu hủy chất thải do con người thải ra trong các hoạt động của mình Như vậy, có thể

hiểu sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường xảy ra khi: Một là, chất

lượng của các yếu tố môi trường sau khi bị tác động thấp hơn so với tiêu chuẩn về

chất lượng môi trường; hai là, lượng tài nguyên thiên nhiên bị khai thác, sử dụng

lớn hơn lượng được khôi phục (đối với tài nguyên tái tạo) và/hoặc lớn hơn lượng

thay thế (đối với tài nguyên không tái tạo được); ba là, lượng chất thải thải vào

môi trường lớn hơn khả năng tự phân hủy, tự làm sạch của chúng

Thứ hai, thiệt hại về sức khỏe, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp

pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra Thiệt hại về tính mạng, sức khoẻ của con người được thể hiện qua các chi phí để cứu chữa, bồi dưỡng, chăm sóc, phục hồi các chức năng

bị mất của người bị hại và các khoản thu nhập thực tế bị mất, bị giảm sút do bị thiệt hại về tính mạng, sức khỏe có nguyên nhân từ ô nhiễm, suy thoái môi trường Thiệt hại về tài sản được thể hiện qua những tổn thất về cây trồng, vật

nuôi, những khoản chi phí cho việc sửa chữa, thay thế, ngăn chặn và phục hồi tài sản bị thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên Còn thiệt hại đến lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân được thể hiện qua sự tổn hại về lợi ích vật chất, sự giảm sút về thu nhập chính đáng mà nguyên nhân là do sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường

Trong mối quan hệ với loại thiệt hại thứ nhất, loại thiệt hại thứ hai luôn được xem là thiệt hại gián tiếp (còn gọi là thiệt hại phái sinh hay thiệt hại thứ sinh) -thiệt hại chỉ xảy ra khi đã có loại -thiệt hại thứ nhất Tuy nhiên, cần lưu ý là giữa thiệt hại đối với môi trường tự nhiên và thiệt hại đối với tài sản, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân không phải luôn luôn và hoàn toàn tách biệt Trong một số trường hợp thiệt hại về môi trường tự nhiên tại một khu vực nhất định cũng đồng thời là thiệt hại về tài sản, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân tại khu vực đó

Ví dụ, sự suy giảm nguồn lợi thủy sinh tại một vùng biển bị ô nhiễm cũng đồng

thời là sự giảm sút về thu nhập của ngư dân ở khu vực đó Điều này thiết nghĩ cần được lưu ý để tránh sự trùng lặp khi xác định các loại thiệt hại cụ thể do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên

2 Xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường

Xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường là vấn đề không đơn giản ngay cả ở những nước phát triển, nơi mà lý thuyết về lượng giá các nguồn tài nguyên thiên nhiên, các yếu tố môi trường đã được định hình và củng cố Theo các nghiên cứu chung của Chương trình môi trường Liên Hiệp quốc năm 2000 (UNEP), các cách thức xác định thiệt hại môi trường hiện được chia thành các nhóm sau:

Một là, việc xác định giá trị tổn thất đối với môi trường được thực hiện bởi tòa án hoặc các chuyên gia trong lĩnh vực môi trường Tại Italia, tòa án có nhiệm vụ xác

định thiệt hại môi trường (còn gọi là đánh giá tổn thất môi trường)[9] Còn nếu trong trường hợp không thể định lượng được một cách chính xác những tổn thất thì thiệt hại sẽ được ấn định bằng một khoản tiền hợp lý có tính đến mức độ nghiêm trọng của sự thiếu cẩn trọng của con người, chi phí phục hồi và những lợi

nhuận mà những người làm hại môi trường có được Tại New Zealand, tòa án

phải xem xét tất cả những nhân tố thích hợp bao gồm cả những chi phí phát sinh trong quá trình phục hồi những thiệt hại đối với môi trường để tính toán khoản bồi thường hoặc tiền phạt[10]

Hai là, xác định thiệt hại theo phương thức quy ra một khoản tiền cố định Cách

thức này được áp dụng tại các nước Tây Ban Nha, Hungary, Mông Cổ và các

nước châu Mỹ La tinh Ví dụ: tại Tây Ban Nha, giá trị của một loại động vật

được định giá từ 2500 peseta lên đến 1,5 triệu pesets (đối với các động vật có nguy cơ bị tuyệt chủng như gấu, mèo rừng Iberia); cá nước ngọt có giá từ

100.000 đến 500.000 peseta ; tại Hungary, người vi phạm có thể phải trả gấp 10

lần giá trị của những động thực vật đang được bảo vệ đặc biệt bị hủy hoại

Ba là, giao cho các viên chức hành chính hoặc chính quyền địa phương xác định

thiệt hại Tại Australia (các bang New South Wales và Victoria), các tổ chức quần chúng trong lĩnh vực bảo vệ môi trường có thể được giao xác định mức độ thiệt hại môi trường

Bốn là, các phương thức đánh giá khác, điển hình là phương pháp Koch (được sử

dụng rộng rãi tại Cộng hòa Liên bang Đức trong việc xác định những tổn thất được bồi hoàn đối với cây cối bị hủy hoại) Theo phương pháp này, chi phí bồi thường thiệt hại môi trường bao gồm: i) Chi phí (giá mua) thay thế cây mới; ii) Chi phí trồng và chăm sóc ban đầu; iii) Chi phí phòng chống cho cây khỏi bị nguy cơ bật gốc; iv) Chi phí chăm sóc thường xuyên; v) Tiền lãi từ những số tiền chi phí nêu

trên theo quy tắc kế toán kinh doanh Phương pháp này cũng được áp dụng phổ biến tại Bỉ[11]

Tại Việt Nam, cả từ phương diện lý luận và thực tiễn đều cho thấy sự mờ nhạt về

mảng kiến thức này Hiện tại, chúng ta mới chỉ đúc rút được đôi chút kinh nghiệm từ thực tiễn tự phát giải quyết các vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại về sức khỏe, tài sản do ô nhiễm môi trường gây nên Việc xác định thiệt hại đối với môi trường tự nhiên trong một số lần sự cố tràn dầu vẫn phải nhờ đến tư vấn, giúp đỡ của các chuyên gia quốc tế Để Việt Nam có thể tự chủ trong việc xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên, đặc biệt là thiệt hại đối với môi trường tự nhiên, những nội dung sau đây cần phải được làm sáng tỏ trong các văn bản pháp luật hướng dẫn việc xác định thiệt hại về môi trường

Một là, thành phần môi trường được xác định thiệt hại.

Về lý thuyết, thiệt hại đối với môi trường tự nhiên được hiểu là thiệt hại đối với tất cả các yếu tố vật chất tạo thành môi trường, như đất, nước, không khí, âm thanh, ánh sáng, sinh vật, hệ sinh thái và các hình thái vật chất khác Tuy nhiên, tại thời điểm này việc xác định thiệt hại đối với tất cả các thành phần môi trường nêu trên là điều không hiện thực Qua khá nhiều cuộc tranh luận khoa học (ở cả cấp quốc gia và quốc tế), việc xác định thiệt hại đối với môi trường tự nhiên chỉ nên bao gồm thiệt hại đối với đất, nước, không khí và đa dạng sinh học Ngay cả việc có xem môi trường không khí là đối tượng thiệt hại được tính bồi thường hay không cũng là vấn đề chưa hoàn toàn đạt được sự thống nhất ý kiến Do đặc tính khuếch tán của môi trường không khí nên khó có thể tính toán được thiệt hại đối với yếu tố môi trường này như các yếu tố môi trường khác Tương tự, thiệt hại đối với đa dạng sinh học cũng cần phải giới hạn ở những thiệt hại về hệ sinh thái, loài sinh vật do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên, để phân biệt với

thiệt hại về đa dạng sinh học do hành vi trực tiếp xâm hại đến các giống loài sinh vật, hệ sinh thái, mà về bản chất pháp lý những thiệt hại đó là hậu quả của hành

vi vi phạm các quy định của pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học chứ không phải là hành vi vi phạm pháp luật môi trường

Hai là, mức độ thiệt hại được xác định.

Hiện tại, Luật BVMT (2005)xác định có 3 mức độ của sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường, đó là: i) có suy giảm, ii) suy giảm nghiêm trọng, iii) suy giảm đặc biệt nghiêm trọng (khoản 1 Điều 131) Nhiệm vụ của văn bản hướng dẫn là phải lượng hóa được một cách đầy đủ hơn 3 mức độ suy giảm nêu trên, làm căn cứ cho việc xác định các mức độ thiệt hại

Cả từ phương diện lý luận và thực tiễn đều cho thấy khó có thể đo, đếm được sự suy giảm thực tế về chức năng, tính hữu ích của mỗi thành phần môi trường khi chúng bị ô nhiễm, suy thoái Trong trường hợp này chúng ta cần phải vận dụng phương pháp suy đoán lôgíc, theo đó nếu một thành phần môi trường bị ô nhiễm

ở các mức có ô nhiễm, ô nhiễm nghiêm trọng, ô nhiễm đặc biệt nghiêm trọng thì cũng có nghĩa là thành phần môi trường đó đã bị sự suy giảm tương ứng về chức năng, tính hữu ích của nó Điều đó cũng có nghĩa là thiệt hại đối với môi trường

tự nhiên có thể được chia làm 3 cấp độ tương ứng với 3 mức suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường Luật BVMT (2005)một lần nữa lại thể hiện sự phát triển đáng ghi nhận khi căn cứ vào tiêu chuẩn môi trường để lượng hóa ở mức có thể nhận diện được các cấp độ ô nhiễm môi trường (Điều 92)

Tương tự như vậy cũng có thể xác định các cấp độ suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường căn cứ vào các mức độ suy thoái môi trường Do mức độ suy thoái môi trường cũng có thể được xác định dựa trên cơ sở số lượng của thành phần môi trường bị khai thác, sử dụng quá mức so với trữ lượng tự nhiên của nó;

dựa vào mức độ khan hiếm của thành phần môi trường trên thực tế hay mức độ

ưu tiên của Nhà nước trong việc quản lý, bảo vệ và phát triển mỗi thành phần môi trường Tuy nhiên, hiện tại pháp luật chưa có các quy định để lượng hóa các mức độ suy thoái môi trường nên việc xác định mức độ suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường do môi trường bị suy thoái mới chỉ dừng lại ở các mức định tính

Để việc bồi thường thiệt hại mang tính khả thi chúng tôi cho rằng thiệt hại được tính để đòi bồi thường chỉ nên bao gồm sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường ở 2 cấp độ: nghiêm trọng và đặc biệt nghiêm trọng Với mức thiệt hại không đáng kể, việc xác định thiệt hại đối với môi trường, cũng như việc giải quyết bồi thường thiệt hại chỉ làm gia tăng sự bất hợp lý giữa lợi ích xã hội cần phải được bảo vệ với chi phí xã hội phải bỏ ra để bảo vệ lợi ích đó

Ba là, các căn cứ để xác định mức độ thiệt hại.

Xác định mức độ thiệt hại môi trường thông qua việc xác định phạm vi, giới hạn môi trường bị suy giảm chức năng, tính hữu ích có lẽ là quy định bất cập nhất trong số các quy định về thiệt hại môi trường Theo khoản 2 Điều 131, việc xác định phạm vi, giới hạn môi trường bị suy giảm chức năng, tính hữu ích gồm có: i) Xác định giới hạn, diện tích của khu vực, vùng lõi bị suy giảm nghiêm trọng và đặc biệt nghiêm trọng; ii) Xác định giới hạn, diện tích vùng đệm trực tiếp bị suy giảm; iii) Xác định giới hạn, diện tích các vùng khác bị ảnh hưởng từ vùng lõi và vùng đệm Việc sử dụng các thuật ngữ vùng lõi, vùng đệm để chỉ mức độ khác nhau của sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường rất có thể sẽ gây cho người đọc sự nhầm lẫn giữa nội dung pháp lý của những thuật ngữ này với thuật ngữ vùng lõi, vùng đệm trong các văn bản pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, bảo tồn đa dạng sinh học