Nâng cao hiệu quả xét xử hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, một số vấn đề lý luận và thực tiễn

luận văn tập trung nghiên cứu một số vấn đề cơ bản liên quan đến hiệu quả hoạt động xét xử hành chính. Các quy định pháp luật cụ thể được nghiên cứu là các quy định pháp luật về xét xử hành chính tại Luật TTHC năm 2010, có sự so sánh với các quy định mới về xét xử hành chính trong Luật TTHC năm 2015.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

PHẠM THỊ KIỀU MY

NÂNG CAO HIỆU QUẢ XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và hành chính

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan kết quả nghiên cứu trong luận văn này là do chính bản thân tôi thực hiện, được xuất phát từ nhu cầu học tập và nghiên cứu của bản thân và được hoàn thành dưới sự hướng dẫn của PGS TS Nguyễn Văn Quang Tôi cũng xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn là trung thực và đã được chỉ rõ nguồn gốc.

Hà Nội, ngày 5 tháng 9 năm 2016

Tác giả luận văn

MỤC LỤC

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 4

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 5

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5

1.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động xét xử hành chính 16

1.3.1 Hệ thống văn bản pháp luật là cơ sở của xét xử hành chính 16

1.3.3 Trình độ của đội ngũ thẩm phán làm công tác xét xử cũng như đội ngũ

1.3.4 Ý thức pháp luật của tổ chức, cá nhân với tư cách là những người tham

1.3.5 Cơ sở vật chất - kỹ thuật phục vụ cho hoạt động xét xử hành chính 20

1.4 Sự cần thiết khách quan phải nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử hành

PHÁP LUẬT VỀ XÉT XỬ HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TRẠNG XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 252.1 Một số nội dung cơ bản của pháp luật về xét xử hành chính ở nước ta 25

2.3 Những vướng mắc nổi bật trong áp dụng pháp luật khi xét xử hành chính 58

2.3.3 Về xác định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính 642.4 Một số vướng mắc, bất cập khác trong xét xử hành chính 66

2.4.1 Vướng mắc, bất cập trong áp dụng pháp luật khi có xung đột 66

2.4.3 Vấn đề thi hành án hành chính 68

MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở

3.1 Hoàn thiện pháp luật về tố tụng hành chính: một số vấn đề cần tiếp tục bàn

3.2 Đảm bảo tính độc lập trong xét xử hành chính của Tòa án 76

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Cuối của thập niên 1990, trước nhu cầu bức thiết đòi hỏi phải có một cơ quan tài phán hành chính độc lập làm nhiệm vụ xét xử, giải quyết các khiếu kiện hành chính, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, ngày 28/10/1995, Quốc hội nước ta đã thông qua Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Tổ chức TAND trong đó chính thức trao thẩm quyền xét xử hành chính cho hệ thống TAND kể từ ngày 01/7/1996

Việc xét xử hành chính của TAND ở nước ta trong 20 năm qua đã đóng góp tích cực vào công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách tư pháp, xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, đảm bảo pháp chế xã hội Không thể phủ nhận vai trò quan trọng của xét xử hành chính trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính của người dân với các cơ quan công quyền trong những năm qua Dù vậy, trong thực tiễn, xét xử hành chính vẫn còn bộc lộ nhiều điểm hạn chế So với thời điểm trước khi Luật TTHC năm 2010 có hiệu lực thi hành, xét xử án hành chính đã có bước tiến đáng kể, tuy nhiên hoạt động này vẫn còn hạn chế cả về mặt số lượng lẫn chất lượng Tỷ lệ án hành chính sơ thẩm, án hành chính phúc thẩm bị hủy, sửa còn khá cao Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn chế này, trong đó nổi bật phải kể đến những bất cập, hạn chế của do hệ thống pháp luật (bao gồm cả pháp luật nội dung và pháp luật tố tụng) gây ra nhiều khó khăn, vướng mắc cho việc áp dụng trong hoạt động xét xử; những hạn chế về thiết chế tổ chức của hệ thống xét xử hành chính, năng lực, trình độ của đội ngũ của cán bộ làm công tác xét xử hành chính còn nhiều hạn chế,

Để nâng cao hiệu quả xét xử hành chính làm cho phương thức này thực sự trở thành trở thành công cụ hữu hiệu trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước còn nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan cần được tiếp tục bàn luận Cải cách hành chính quốc gia, cải cách nền tư pháp, hoàn thiện pháp luật là những nội dung quan trọng trong quá trình hoàn thiện Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Trong bối cảnh đất nước thay đổi mạnh mẽ trên tất cả các lĩnh vực, tích cực tham gia vào quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, đánh giá đúng thực tiễn hoạt

động xét xử và các yếu tố ảnh hưởng tới hoạt động xét xử hành chính của Tòa án

từ đó có những giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động này

Vì vậy, để đáp ứng nhu cầu của công cuộc cải cách tư pháp hiện nay, về mặt lý luận và thực tiễn, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động xét xử hành

chính, học viên quyết định lựa chọn đề tài luận văn thạc sỹ luật học: “Nâng cao

hiệu quả xét xử hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện nay: Một số vấn

đề lý luận và thực tiễn”

2 Tình hình nghiên cứu

Trong thời gian qua, đã có một số công trình nghiên cứu ở cấp độ luận văn thạc sĩ, tiến sỹ hoặc các bài viết trên tạp chí đề cập đến những khía cạnh khác nhau của hoạt động xét xử hành chính, tiêu biểu là:

Các bài nghiên cứu đăng trên các tạp chí chuyên ngành luật:

- “Hoạt động xét xử hành chính ở nước ta”, của tác giả Nguyễn Hoàng Anh, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 01/2006;

- “Luật Tố tụng hành chính 2010 và vấn đề nâng cao hiệu quả xét xử hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện nay”, của tác giả Nguyễn Văn Quang, đăng trên Tạp chí Nghề Luật số 4/2011;

- “Bàn về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân theo loại việc

bị khiếu kiện”, của tác giả Lê Việt Sơn, đăng trên tạp chí Khoa học pháp lý số 6/2012;

-“Hoàn thiện các quy định về khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân “, của tác giả Lê Việt Sơn, đăng trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10/2013

Các công trình nghiên cứu khoa học ở cấp độ thạc sỹ, tiến sỹ, các đề tài nghiên cứu khoa học:

- Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng: “Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân”, năm 2002, Đại học Luật Hà Nội;

- Luận án tiến sỹ của tác giả Nguyễn Thanh Bình: “Thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính”, năm 2003, Đại học Luật Hà Nội;

- Luận án tiến sỹ của tác giả Hoàng Quốc Hồng: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của toà hành chính đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay”, năm 2007, Đại học Luật Hà Nội;

- Luận án tiến sỹ của tác giả Trần Kim Liễu: “Tòa hành chính trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân”, năm 2011, Đại học Luật Hà Nội;

- Luận án tiến sỹ của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng: “Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam”, năm 2013, Đại học Luật Hà Nội;

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường do TS Trần Thị Hiền làm chủ nhiệm: “Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính”, năm 2015, Đại học Luật Hà Nội

Có thể nhận thấy, tất cả những công trình trên đây đều có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến một số vấn đề thực tiễn, lý luận của đề tài nghiên cứu Những kết quả nghiên cứu tổng hợp sẽ là nền tảng, tiền đề và là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích để tác giả kế thừa, vận dụng có chọn lọc khi triển khai nghiên cứu đề tài luận văn

Tuy nhiên, kể từ khi Luật TTHC ra đời năm 2010 đặc biệt khi Luật TTHC mới được ban hành năm 2015, vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện vấn đề nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử hành chính cả về

lý luận và thực tiễn Việc nghiên cứu những hạn chế và nguyên nhân tác động đến xét xử hành chính qua đó đưa ra những giải pháp nâng cao hiệu quả của xét

xử hành chính trong giai đoạn hiện nay là rất cần thiết

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

Trên cơ sở phân tích quy định pháp luật hiện hành về xét xử án hành chính, luận văn đi sâu vào nghiên cứu, đánh giá hạn chế và nguyên nhân tác động đến hoạt động xét xử hành chính, từ đó đưa ra cái nhìn tổng quát và đề xuất các ý kiến để nâng cao hiệu quả xét xử hành chính

Để thực hiện mục đích trên, luận văn sẽ đưa ra và giải quyết các vấn đề sau:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận liên quan đến xét xử hành chính và hiệu quả xét xử hành chính.

- Nghiên cứu, phân tích và đánh giá tổng hợp các quy định pháp luật hiện hành về xét xử án hành chính, có sự so sánh giữa quy định của Luật TTHC năm

2010, Luật TTHC năm 2015 và các văn bản pháp luật có liên quan

- Phân tích, đánh giá những hạn chế và nguyên nhân tác động đến hoạt động xét xử hành chính thông qua thực trạng xét xử hành chính (từ năm 2011 đến năm 2015)

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử hành chính

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Trong khuôn khổ của Luận văn Thạc sỹ luật học, luận văn tập trung nghiên cứu một số vấn đề cơ bản liên quan đến hiệu quả hoạt động xét xử hành chính Các quy định pháp luật cụ thể được nghiên cứu là các quy định pháp luật về xét

xử hành chính tại Luật TTHC năm 2010, có sự so sánh với các quy định mới về xét xử hành chính trong Luật TTHC năm 2015 Thực tiễn xét xử hành chính ở nước ta được nghiên cứu chủ yếu là trong giai đoạn từ năm 2011 đến hết năm 2015

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lê nin; các quan điểm, đường lối của Đảng Cộng Sản Việt Nam về xét xử án hành chính, tăng cường pháp chế, xây dựng nhà nước pháp quyền, đặc biệt là các quan điểm của Đảng về cải cách tư pháp, đổi mới hoạt động của các cơ quan tư pháp

Việc nghiên cứu luận văn dựa trên các phương pháp nghiên cứu có tính phổ quát trong khoa học xã hội và nhân văn như: thống kê, phân tích tổng hợp khái quát hóa, so sánh đối chiếu… để giải quyết các yêu cầu đặt ra của đề tài luận văn

6 Những đóng góp về khoa học của luận văn

Luận văn tập trung phân tích những vấn đề lý luận và pháp luật về xét xử hành chính một cách cập nhật nhất; Phân tích và đánh giá hạn chế và nguyên nhân tác động đến hoạt động xét xử hành chính thông qua các số liệu (hoặc các

vụ án cụ thể) trên cơ sở những quy định của Luật TTHC năm 2010; những vấn

đề bất cập đã được Luật TTHC năm 2015 giải quyết và đề xuất những giải pháp

để nâng cao hiệu quả xét xử hành chính trong bối cảnh hiện nay

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn được kết cấu thành 3 chương

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÉT XỬ HÀNH CHÍNH VÀ HIỆU QUẢ

HOẠT ĐỘNG XÉT XỬ HÀNH CHÍNH 1.1 Xét xử hành chính - khái niệm và đặc điểm

1.1.1 Tranh chấp hành chính

Xét xử hành chính được xem là một dạng của hoạt động tài phán hành chính Thuật ngữ “tài phán” có nguồn gốc từ tiếng Latinh là “jurisdictio”, trong tiếng Anh là từ “jurisdiction” Theo nghĩa rộng thì tài phán được hiểu bao gồm hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính của Tòa án và hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính [7, tr.2] Nên

để hiểu rõ khái niệm xét xử hành chính, trước hết cần làm rõ thế nào là tranh chấp hành chính

Tranh chấp là một hiện tượng bình thường phát sinh trong đời sống xã hội, tồn tại cùng xã hội và mang tính xã hội Trên thực tế, trong hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong

cơ quan Nhà nước có những QĐHC, HVHC không phù hợp với quy định của pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức dẫn đến những kiến nghị, khiếu nại, kiện tụng Thực chất đó là những tranh chấp và tranh chấp này là tranh chấp hành chính [42]

Về phương diện khoa học pháp lý, tranh chấp hành chính là các tranh chấp phát sinh từ quan hệ pháp luật hành chính, nẩy sinh từ việc áp dụng các quy

phạm pháp luật hành chính Trong đó, quan hệ pháp luật hành chính là “là

những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành của nhà nước được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính giữa những chủ thể mang quyền và nghĩa vụ đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính”

[40] Quy phạm pháp luật hành chính “là các quy tắc xử sự chung do cơ quan

Nhà nước, các cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành, chủ yếu điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước (hay còn gọi là hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước) có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với những đối tượng có liên quan” [40].

Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và những người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính có thể ban hành các QĐHC, thực hiện HVHC ảnh hưởng tới quyền

và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức là đối tượng của quản lý hành chính nhà nước Khi các cá nhân, tổ chức phản đối QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính Nhà nước thì phát sinh tranh chấp Tranh chấp này là tranh chấp hành chính bởi nó phát sinh trong hoạt động quản lý nhà nước, giữa một bên là chủ thể quản lý hành chính Nhà nước, một bên chủ thể là đối tượng chịu sự tác động của hoạt động quản lý Nhà nước

Từ những phân tích trên đây, có thể khái quát rằng tranh chấp hành chính là

mâu thuẫn, bất đồng giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với các đối tượng quản lý thuộc quyền về quyền, lợi ích, nghĩa vụ pháp lý theo quy định của pháp luật.

Giải quyết các tranh chấp hành chính là vấn đề được đặt ra với các nhà nước mà không phụ thuộc vào chế độ chính trị hay thiết chế quyền lực Xuất phát từ thực tiễn khách quan cũng như từ các quy định của pháp luật ở nước ta

hiện nay, tranh chấp hành chính được giải quyết theo hai phương thức: một là,

cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, nghĩa là giải quyết tranh chấp hành chính bằng cơ quan hành chính nhà nước (cơ chế này cũng bao gồm hoạt động giải quyết khiếu nại của một số cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại như: Thanh

tra Chính phủ, Thanh tra các Bộ ); hai là, cơ chế giải quyết khiếu kiện hành

chính, nghĩa là giải quyết tranh chấp hành chính bằng Tòa án, hay còn gọi là xét

xử hành chính

Trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn, tác giả chỉ đi sâu vào phân tích và làm rõ khái niệm và các đặc điểm của xét xử hành chính trong các tiểu mục dưới đây

1.1.2 Khái niệm xét xử hành chính

Theo Từ điển Luật học, xét xử được hiểu là“Hoạt động xem xét, đánh giá

bản chất pháp lí của vụ việc nhằm đưa ra một phán xét về tính chất, mức độ pháp lí của vụ việc, từ đó nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết tương ứng với bản chất, mức độ trái hay không trái pháp luật của vụ việc (xét xử vụ án

hình sự, dân sự, kinh doanh, thương mại, lao động, hành chính” [27,

tr.869,870]

Theo quy định của pháp luật, chức năng, thẩm quyền xét xử được trao cho

cơ quan Tòa án Tòa án nhân danh Nhà nước để đưa ra phán quyết đối với những vụ án thuộc thẩm quyền xét xử của mình, trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc do phápluật quy định

Xét xử hành chính, hiểu theo nghĩa rộng, là toàn bộ các hoạt động do Tòa

án tiến hành nhằm đưa ra phán quyết đối với tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của mình bao gồm các hoạt động như thụ lý vụ án hành chính, nghiên cứu hồ sơ, thu thập tài liệu, chứng cứ, chuẩn bị xét xử và xét xử vụ án hành chính theo các thủ tục được pháp luật quy định Hiểu theo nghĩa hẹp, xét

xử hành chính là một giai đoạn của tố tụng hành chính theo đó Tòa án đưa vụ án hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của mình xét xử công khai tại phiên tòa khi

có đủ căn cứ theo quy định của pháp luật.Với tư cách là một giai đoạn của tố tụng, xét xử hành chính là giai đoạn trung tâm của tố tụng hành chính

Mục đích của xét xử hành chính là xem xét tính hợp pháp hay không hợp pháp của QĐHC, HVHC và xác định có hay không thiệt hại về vật chất do QĐHC, HVHC đó gây ra đối với cá nhân, tổ chức Các quyết định, bản án hành chính là kết quả của hoạt động xét xử hành chính

Trong Luận văn này, khái niệm xét xử hành chính được sử dụng theo nghĩa rộng như đã nêu ở trên Ở nước ta, như đã nêu trên, TAND được chính thức trao thẩm quyền xét xử hành chính kể từ ngày 01/7/1996 và đây cũng là thời điểm Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính chính thức có hiệu lực thi hành Cùng với thời gian, pháp luật tố tụng hành chính của nước ta cũng dần được hoàn thiện, theo đó nội hàm của các khái niệm cơ bản như khái niệm xét

xử hành chính ngày càng được nhận thức đầy đủ và sâu sắc hơn

Xét xử hành chính là xét xử các tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước và đối tượng bị quản lý phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước khi chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính Suy cho cùng, xét xử hành chính về bản chất là giải quyết mối quan hệ pháp luật phát sinh giữa hai chủ thể chịu sự điều chỉnh của các quy phạm pháp luật về hành chính Để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức là đối tượng của quản lý hành chính nhà nước, pháp luật cho phép đối tượng quản lý hành chính nhà nước có quyền khởi kiện chủ thể quản lý hành chính nhà nước Theo đó, người khởi kiện luôn là đối tượng bị quản lý và người bị kiện luôn là chủ thể quản lý hành chính nhà nước.

Nếu như trong quản lý hành chính nhà nước - hoạt động chấp hành - điều hành, có sự bất bình đẳng nhất định giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng bị quản lý thì trong hoạt động xét xử hành chính, người khởi kiện

và người bị kiện bình đẳng với nhau về các quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính Các chủ thể này đều được tạo điều kiện để tranh tụng công khai, bình đẳng, có đầy đủ các quyền, nghĩa vụ bảo đảm rằng các quyền, lợi ích hợp pháp đều được pháp luật bảo vệ mà không có sự phân biệt giữa người khởi kiện và người bị kiện là cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước

Có thể nói, xét xử hành chính là hoạt động đặc biệt do Tòa án - nhân danh Nhà nước thực hiện nhằm xem xét tính hợp pháp hay không hợp pháp của quyết định, hành vi của một đương sự đặc biệt - bên bị kiện, cũng là một chủ thể nhân danh nhà nước (trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước)

Thứ hai, đối tượng của xét xử hành chính.

Tranh chấp hành chính nảy sinh từ việc chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC nhằm giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình Trường hợp QĐHC hoặc HVHC này xâm phạm quyền và lợi ích của đối tượng bị quản lý thì họ có quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết Đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính là các QĐHC, HVHC như đã nêu trên mà không phải là quan hệ tài sản, quan hệ nhân thân phi tài sản như trong các vụ án dân sự

Tuy nhiên, không phải tất cả các QĐHC, HVHC đều có thể trở thành đối tượng xét xử hành chính Những QĐHC, HVHC đáp ứng đầy đủ các điều kiện được pháp Luật TTHC năm quy định mới là đối tượng xét xử hành chính.

Thứ ba, về áp dụng pháp luật trong xét xử hành chính.

Cũng giống như hoạt động xét xử của Tòa án trong các lĩnh vực khác, hoạt động xét xử hành chính được thực hiện cũng dựa trên cơ sở quy định của pháp luật hình thức và pháp luật luật nội dung Phápluật hình thức trong xét xử hành chính quy định các trình tự, thủ tục mà Tòa án và các đương sự phải tuân thủ trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính Pháp luật nội dung được sử dụng, dẫn chiếu làm căn cứ để xem xét, đánh giá các vấn đề phát sinh trong tranh chấp hành chính

Khác với hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính, theo đó quy trình giải quyết khiếu nại hành chính được tiến hành dựa trên cơ sở quy định của pháp luật khiếu nại trong đó có Luật khiếu nại, thì hoạt động xét xử hành chính thực hiện thủ tục tố tụng chặt chẽ do pháp luật tố tụng hành chính quy định Chẳng hạn, để xét xử vụ án hành chính, Tòa án phải mở phiên tòa theo trình tự thủ tục tố tụng nhất định Hội đồng xét xử tham gia tiến hành tố tụng trên cơ sở tiến hành các hoạt động từ thủ tục bắt đầu phiên tòa, hỏi tại phiên tòa, tranh luận tại phiên tòa,

từ đó làm cơ sở đưa ra bản án, quyết định để giải quyết vụ án Phiên tòa diễn ra công khai, trên cơ sở hồ sơ vụ án và diễn biến thực tế tại phiên tòa để có căn cứ xem xét toàn diện, đầy đủ hơn việc giải quyết vụ án

Áp dụng pháp luật nội dung trong xét xử hành chính nhằm mục đích đánh giá tính hợp pháp, đúng đắn của các QĐHC, HVHC bị kiện cũng như các vấn đề

có liên quan khác Thực tiễn xét xử hành chính, cho thấy, hai vấn đề chính được

xem xét chủ yếu trong xét xử hành chính: một là, QĐHC, HVHC có được ban hành, thực hiện đúng thẩm quyền hay không; hai là, QĐHC, HVHC có vi phạm

các quy định pháp luật có liên quan, dẫn đến việc xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức là đối tượng của quản lý hành chính Nhà nước hay không Theo đó, việc áp dụng pháp luật nội dung trong xét xử hành chính cũng dựa trên cơ sở hai nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh hai nhóm vấn đề nêu trên

Việc áp dụng pháp luật nhằm xác định thẩm quyền ban hành QĐHC, HVHC chủ yếu dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước Chẳng hạn, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản khác quy định chi tiết chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan hành chính Nhà nước cụ thể.

Việc áp dụng pháp luật nhằm xem xét tính đúng đắn của QĐHC, HVHC phụ thuộc vào lĩnh vực cụ thể của quan hệ pháp luật hành chính phát sinh tranh chấp Như đã nêu trong phần trên của Luận văn, tranh chấp hành chính phát sinh

từ quan hệ quản lý hành chính nhà nước trong mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, môi trường, an sinh xã hội Theo đó, để giải quyết một tranh chấp hành chính

cụ thể, Tòa án sẽ căn cứ vào các quy phạm pháp luật nội dung trong lĩnh vực đó, như: Luật Đất đai, Luật Giáo dục, Luật An sinh xã hội, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Doanh nghiệp Điều này cho chúng ta thấy rõ sự phức tạp của việc áp dụng pháp luật nội dung trong xét xử hành chính, nhằm giải quyết ổn thỏa các tranh chấp hành chính phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước

1.2 Vai trò của xét xử hành chính

Thứ nhất, xét xử hành chính có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền

và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức là đối tượng của quản lý hành chính nhà nước

Hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính diễn ra trên hầu khắp các lĩnh vực và thường xuyên tác động trực tiếp đến lợi ích của người dân nên nguy cơ vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân là rất lớn Khi tình trạng khiếu nại hành chính có xu hướng ngày càng tăng, việc giải quyết của các

cơ quan hành chính ngày càng tỏ ra kém hiệu quả thì cần thiết phải tìm ra những giải pháp mới hữu hiệu hơn để giải quyết vấn đề này Đó chính là thiết lập cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính thông qua hoạt động xét xử của Tòa án Tòa án với chức năng xét xử đã khẳng định được vị trí, vai trò, tầm quan trọng của mình trong đời sống xã hội Vai trò của Tòa án đã được khẳng định trong nhiều bản Hiến pháp của Việt Nam qua các thời kỳ và tiếp tục được ghi nhận tại

khoản 3 Điều 102 Hiến pháp 2013: “Tòa án có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ

quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” [73] Quy

định này hoàn toàn đúng đắn và phù hợp với chức năng xét xử của Tòa án, trong

đó hoạt động xét xử hành chính với những đặc thù riêng biệt đã đóng góp vai trò quan trọng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân Đây là nhiệm vụ hàng đầu của Tòa án và rất phù hợp với tinh thần Hiến pháp năm 2013, coi con người là trọng tâm và mục đích quyền lực nhà nước

Ở Việt Nam, việc xét xử hành chính được coi là một công cụ mới có hiệu quả để bảo vệ các quyền công dân Xuất phát từ mối quan hệ bất bình đẳng giữa chủ thể quản lý hành chính và đối tượng quản lý, cá nhân, tổ chức, có quyền và lợi ích hợp pháp bị hoạt động quản lý hành chính xâm hại rất có thể có những hành vi tự vệ tương xứng như trong quan hệ pháp luật dân sự Cá nhân, tổ chức cũng có rất ít cơ hội cho việc thỏa thuận trong trường hợp xảy ra tranh chấp trong quản lý do tính chất đơn phương mệnh lệnh của hoạt động này Khởi kiện

là cách thức bảo vệ quyền lợi của cá nhân tổ chức một cách hiệu quả và mang tính chủ động trước sự ảnh hưởng từ hoạt động quản lý hành chính Điều này xuất phát từ đặc trưng của cơ chế khiếu kiện được thực hiện khi có sự tham gia trực tiếp của người có quyền và lợi ích bị xâm hại vào quá trình giải quyết Thông qua việc khởi kiện vụ án hành chính, các QĐHC, HVHC sai trái, ảnh hưởng đến quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức sẽ bị hủy bỏ hoặc bị buộc chấm dứt

Hoạt động xét xử hành chính góp phần bảo vệ quyền lợi của công dân khi

có hành vi xâm phạm từ QĐHC, HVHC của cơ quan Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan Nhà nước Đây là yêu cầu quan trọng của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền trong công cuộc đổi mới của nước ta hiện nay Nhiệm vụ này có sự đóng góp của cả hệ thống chính trị, trong đó có cơ quan thực hiện quyền tư pháp với hoạt động xét xử hành chính của Tòa án các cấp Pháp luật quy định công dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính nhằm đảm bảo mục tiêu của nhà nước pháp quyền XHCN đó là thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ nhân dân, đảm bảo kỷ cương xã hội Hoạt động xét xử hành chính phù hợp với đường lối của Đảng, Hiến pháp và pháp luật của nhà

nước luôn đề cao các nguyên tắc về tôn trọng và bảo vệ quyền con người, nguyên tắc bình đẳng, công khai, minh bạch trong xây dựng và thực hiện pháp luật.

Thứ hai, xét xử hành chính có vai trò quan trọng trong kiểm soát quyền lực

nhà nước

Hoạt động xét xử hành chính có tác động phát huy hiệu quả hoạt động của nền hành chính nhà nước, bởi vì với bản chất dân chủ, Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc thu hút sự tham gia đông đảo của nhân dân lao động vào hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, tiếp thu những kiến nghị, giải pháp, khiếu nại,

tố cáo từ phía người dân nhằm tăng cường hoạt động của bộ máy nhà nước có hiệu quả, phục vụ quyền và lợi ích của nhân dân Hoạt động xét xử hành chính

là công cụ bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả, tăng cường hiệu lực của hoạt động quản lý hành chính

Khía cạnh đầu tiên của việc bảo đảm pháp chế là kỷ luật là ngăn chặn sự lạm quyền trong quá trình quản lý hành chính, ngăn chặn việc vượt quá giới hạn thẩm quyền được trao, ngăn chặn việc sử dụng thẩm quyền sai mục đích hoặc không hành động trái pháp luật Xét xử hành chính sẽ góp phần làm cho bộ máy hành chính nhà nước nâng cao trách nhiệm, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao trách nhiệm, bổn phận của cán bộ, công chức trong thi hành công vụ, tôn trọng và bảo vệ quyền tự do dân chủ, lợi ích hợp pháp của công dân Bên cạnh đó, hoạt động này còn là biện pháp kiểm tra, giám sát hữu hiệu hoạt động đối với cơ quan hành chính nhà nước, tránh được hiện tượng lạm quyền, lộng quyền, trốn tránh trách nhiệm, quan liêu… góp phần xây dựng nền hành chính nhà nước trong sạch, năng động, có hiệu quả, đáp ứng ngày một tốt hơn dịch vụ hành chính công Tiếp đó, xét xử hành chính bảo đảm cho hoạt động quản lý được thực hiện đúng nội dung, hình thức và công bằng giữa các cá nhân, tổ chức với tư cách là đối tượng quản lý cũng như công bằng giữa các cá nhân, tổ chức có liên quan Với ý nghĩa như vậy Tòa án có điều kiện loại bỏ hoặc chấm dứt những hoạt động hành chính sai trái hoặc khẳng định tính đúng đắn của hoạt động hành chính (nếu yêu cầu khởi kiện là không có cơ sở) từ đó nâng cao hiệu quả và hiệu lực của hoạt động quản lý

Thực chất, vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước là vai trò phái sinh của hoạt động xét xử hành chính Nó xuất hiện như là hệ quả của việc bảo vệ quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức khởi kiện Bởi lẽ, hoạt động xét xử hành chính của Tòa án luôn mang tính thụ động, bởi, nếu không có yêu cầu khởi kiện thì hoạt động xét xử sẽ không thể phát sinh.

1.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động xét xử hành chính

1.3.1 Hệ thống văn bản pháp luật là cơ sở của xét xử hành chính

Như đã phân tích trong phần trên của Luận văn, xét xử hành chính được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật cả về hình thức và nội dung Nên muốn hoạt động xét xử hành chính đạt được hiệu quả cao thì trước hết hệ thống các quy định pháp luật (bao gồm cả pháp luật tố tụng và pháp luật nội dung) phải ngày càng hoàn thiện theo các tiêu chí đồng bộ, toàn diện, thống nhất, phù hợp, khả thi, đáp ứng các yêu cầu về ngôn ngữ và kỹ thuật xây dựng pháp luật Đối với quá trình xây dựng Luật TTHC cũng như quá trình xây dựng các văn bản pháp luật khác, các cơ quan soạn thảo Luật hiện nay đã áp dụng một quy trình đánh giá tác động của dự án Luật (Quy trình RIA) nhằm định hướng hiệu quả quá trình điều chỉnh quan hệ pháp luật khi Luật được ban hành Báo cáo số 22/BC-TANDTC ngày 10/04/2015 trình Quốc hội [18] đã nhìn nhận hiệu quả của hoạt động xét xử hành chính Việt Nam trước thời điểm Luật mới được

ban hành như sau: “thực tiễn qua hơn 3 năm thi hành Luật TTHC cho thấy, một

số quy định của Luật đã bộc lộ những hạn chế, bất cập (như: các quy định về thẩm quyền xét xử của từng cấp Tòa án; quyền và nghĩa vụ của người tiến hành

tố tụng và người tham gia tố tụng; thủ tục tranh tụng tại phiên tòa ) Những hạn chế, bất cập của Luật TTHC là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng các bản án, quyết định hành chính bị sửa, bị hủy chiếm tỷ lệ cao; hiệu lực thi hành các bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính chưa bảo đảm; công tác xét xử các vụ án hành chính của TAND chưa đáp ứng được

sự mong đợi của người dân và toàn xã hội” Báo cáo cũng chỉ ra các tiêu chí

đánh giá tác động của Dự án Luật này theo từng nội dung, trong đó nhấn mạnh việc phân tích tác động theo 04 yếu tố: (1) Xác định vấn đề; (2) Mục tiêu; (3) Phương án lựa chọn; và (4) Tác động của phương án lựa chọn

Cũng như vậy, việc xây dựng các văn bản pháp luật khác phải đảm bảo đạt được các mục tiêu, các tiêu chí nhất định mà các cơ quan lập pháp đề ra trên cơ

sở thực tiễn khách quan

Trên cơ sở đó, quá trình đánh giá hiệu quả của xét xử hành chính cũng sẽ dựa trên việc đánh giá kết quả của quá trình áp dụng quy phạm pháp luật cũng như sự đáp ứng, hoàn thành các tiêu chí như đã đề ra ban đầu Cho nên, hiệu quả xét xử hành chính chỉ có được khi hệ thống pháp luật là cơ sở của xét xử hành chính đảm bảo phát triển đồng bộ, toàn diện, đáp ứng được các yêu cầu về kĩ thuật lập pháp cũng như phù hợp với thực tiễn khách quan

1.3.2 Cơ cấu tổ chức bộ máy cơ quan xét xử hành chính

Theo quy định của Luật Tổ chức TAND, về mặt tổ chức, Toà án nhân dân vẫn có mối liên hệ với Hội đồng nhân dân cùng cấp và một số cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy quản lý Nhà nước Việc tổ chức mô hình cơ quan xét xử theo đơn vị hành chính lãnh thổ và những mối quan hệ phụ thuộc về tổ chức, nhân sự giữa tòa án địa phương với chính quyền địa phương đã gây ra ảnh hưởng không nhỏ đến tính độc lập trong xét xử của tòa án, đặc biệt là trong xét xử các vụ kiện hành chính mà người bị kiện là các cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong bộ máy hành chính nhà nước ở cùng địa phương Nên vấn đề đặt ra là hoạt động xét

xử hành chính liệu có đảm bảo tính khách quan hay không

Quá trình xét xử hành chính sẽ không còn ý nghĩa, nếu Tòa án trong quá trình giải quyết tranh chấp chịu sự tác động của chủ thể bị kiện hay bất kỳ cơ quan Nhà nước nào khác

Những hạn chế về tổ chức của hệ thống Tòa án xét xử hành chính và ảnh hưởng của nó đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động xét xử hành chính là điều đáng được bàn luận Cho nên, để hoạt động xét xử hành chính sẽ đạt được hiệu quả thì cơ quan Tòa án phải được tổ chức cho phù hợp để bảo đảm năng lực xét xử và bảo đảm được độc lập xét xử

1.3.3 Trình độ của đội ngũ thẩm phán làm công tác xét xử cũng như đội ngũ những người tiến hành tố tụng khác

Trình độ của đội ngũ thẩm phán và những người tiến hành tố tụng khác làm công tác xét xử hành chính (hội thẩm nhân dân, kiểm sát viên, thư ký Tòa án) là

một yếu tố quan trọng quyết định đến hiệu quả của hoạt động xét xử hành chính Bởi hoạt động xét xử hành chính từ khi thụ lý, xem xét, đánh giá và đưa ra phán quyết cuối cùng đều được thực hiện, giám sát bởi những người tiến hành tố tụng Nhận thức pháp luật của những người tiến hành tố tụng, đôi khi bao gồm cả ý chí chủ quan của những người tiến hành tố tụng, chính là yếu tố quyết định kết quả cuối cùng của giải quyết tranh chấp hành chính.

Chất lượng đội ngũ thẩm phán và những người tiến hành tố tụng khác làm công tác xét xử vụ án hành chính đòi hỏi phải hiểu biết sâu về lĩnh vực chuyên môn quản lý hành chính nhà nước cũng là một thách thức rất lớn đặt ra cho cơ quan làm công tác xét xử hành chính ở nước ta

Với việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ cải cách tư pháp theo các Nghị quyết của Đảng, Quốc hội, đặc biệt là Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính

trị[46], trong đó yêu cầu đối với công tác cán bộ là: “Rà soát đội ngũ cán bộ tư

pháp để xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp trong sạch, vững mạnh”, “Xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp, bổ trợ tư pháp, nhất là cán bộ có chức danh tư pháp, theo hướng đề cao quyền hạn, trách nhiệm pháp lý, nâng cao và cụ thể hóa tiêu chuẩn về chính trị, phẩm chất, đạo đức, chuyên môn nghiệp vụ và kinh nghiệm, kiến thức xã hội đối với từng loại cán bộ” và “Đào tạo đủ số lượng cán bộ tư pháp có trình độ nghiệp vụ và ngoại ngữ chuyên sâu về lĩnh vực tư pháp quốc tế nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, công dân Việt Nam, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và khu vực”… thì năng lực của thẩm

phán và cán bộ Tòa án đang càng ngày càng được phát triển, nâng cao để phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn khách quan

1.3.4 Ý thức pháp luật của tổ chức, cá nhân với tư cách là những người tham gia tố tụng hành chính

Ý thức pháp luật của người dân là một yếu tố đóng vai trò khá quan trọng trong việc đánh giá nhiều vấn đề của nước ta, trong đó có vấn đề hiệu quả xét xử hành chính Ý thức của người dân đối với hoạt động xét xử hành chính phản ánh

sự hiểu biết, sự nhìn nhận vai trò và lựa chọn sử dụng trong các tình huống phát sinh liên quan tới mình Sự ý thức còn phản ánh thái độ của người dân đối với quá trình xây dựng pháp luật liên quan; quá trình các cơ quan nhà nước áp dụng pháp luật vào thực tiễn và sự ủng hộ các phán quyết xét xử hành chính và tự

nguyện thi hành Nó không những thể hiện bộ mặt của hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà còn thể hiện bộ mặt của hoạt động xét xử hành chính Ý thức pháp luật của người dân thấp thì họ sẽ khó có thể nhận thức đúng đắn về các quy định pháp luật liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của chính bản thân họ Từ

đó, sẽ dẫn đến việc người dân mơ hồ, hoang mang trong hành trình bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có tranh chấp với chủ thể quản lý nhà nước Bởi thế, khi Tòa án xét xử hành chính đương nhiên sẽ gặp vướng mắc vì việc thực hiện sai, không đúng những quy định của pháp luật tố tụng hành chính Nếu ý thức pháp luật của người dân cao, thì sẽ hạn chế tối đa việc thực hiện sai các quy định của pháp luật tố tụng hành chính, điều này giúp cho Tòa án tiến hành xét xử nhanh gọn, hiệu quả hơn rất nhiều Đặc biệt, yếu tố nhận thức này đặc biệt có ý nghĩa ở giai đoạn lựa chọn phương thức khởi kiện hành chính và thi hành các bản án hành chính

Hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật của Nhà nước là cần thiết trong việc nâng cao ý thức pháp luật của người dân nói chung và ý thức pháp luật khi tham gia tố tụng hành chính nói riêng

1.3.5 Cơ sở vật chất - kỹ thuật phục vụ cho hoạt động xét xử hành chính

Xuất phát từ yêu cầu nhiệm vụ, khối lượng vụ án hành chính mà Tòa án thụ

lý, giải quyết có xu hướng gia tăng, nên việc xây dựng cơ sở vật chất, trang thiết

bị, phương tiện phục vụ hoạt động xét xử hành chính không những là nội dung

mà còn là yêu cầu, nhiệm vụ cần thiết được gắn liền với quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án trong xét xử hành chính theo yêu cầu cải cách tư pháp

Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động xét xử của Tòa án nói chung và xét

xử hành chính nói riêng, theo lộ trình cải cách tư pháp đến năm 2020 đòi hỏi công tác này không những đảm bảo yêu cầu trước mắt mà còn phải đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ lâu dài, với chủ trương tăng biên chế, mở rộng quy mô Do đó, trong điều kiện cơ sở vật chất, trang thiết bị phương tiện làm việc vừa thiếu, vừa lạc hậu, các điều kiện đảm bảo cho hoạt động xét xử hành chính còn chưa đáp ứng với yêu cầu đổi mới và yêu cầu hội nhập quốc tế

1.3.6 Hiệu quả hoạt động thi hành án hành chính

Hạn chế của phương thức giải quyết vụ án hành chính bằng con đường tòa

án ở nước ta còn thể hiện ở việc thiếu vắng một cơ chế hữu hiệu đảm bảo thi hành các phán quyết của tòa án đối với các vụ án hành chính Dù luật pháp hiện hành đã có những quy định về cơ chế kiểm tra, giám sát việc thi hành các bản

án, quyết định của tòa án trong lĩnh vực xét xử vụ án hành chính cũng như các biện pháp chế tài (bao gồm cả những biện pháp chế tài nghiêm khắc nhất xử lý các cá nhân có trách nhiệm trong việc thi hành các bản án, quyết định của tòa án) hoạt động thi hành án trong lĩnh vực này vẫn chủ yếu dựa vào thiện chí của các chủ thể có trách nhiệm Phán quyết của tòa án đối với các vụ án hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính trong nhiều trường hợp không được đảm bảo thi hành trên thực tế.Trong các quy phạm pháp luật của nước ta, cũng có những chế tài hết sức nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, nhưng đó là chế tài hình sự, được áp dụng khi xét xử vụ án hình sự hay có cơ quan riêng phụ trách thi hành án như khi xét xử vụ án dân sự Còn trong hoạt động xét xử hành chính vẫn chưa có cơ chế thi hành đủ nghiêm khắc, hay cơ quan độc lập thực hiện thi hành án để đảm bảo bản án hành chính được thực thi Đây là một yếu tố khiến hoạt động xét xử hành chính ở nước ta chưa thực sự hiệu quả

1.4 Sự cần thiết khách quan phải nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử hành chính

Với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, cùng với việc Việt Nam trở thành thành viên của nhiều điều ước quốc tế và đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO); đồng thời, để thể chế hóa quan điểm, định hướng của Đảng

về cải cách tư pháp được xác định tại Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005

về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 [46] cụ thể là: “Mở rộng thẩm

quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án”.

Do đó, việc nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử hành chính là một đòi hỏi của thực tiễn khách quan Mà một trong những vấn đề quan trọng cần phải thực

thi là việc điều chỉnh hệ thống pháp luật là cơ sở của hoạt động xét xử hành chính.

Tháng 9/1995, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức TAND chính thức trao thẩm quyền xét xử hành chính cho Tòa án từ ngày 01/7/1996 Nếu như trước đó, khi Tòa án chưa được trao chức năng xét xử các khiếu nại hành chính, việc giải quyết khiếu nại còn có nhiều hạn chế như: chưa công khai, chưa thực sự khách quan, cũng như còn nhiều khiếm khuyết trong thực tiễn áp dụng pháp luật khiếu nại trên thực tế Điều này dẫn đến việc tình hình khiếu nại diễn ra hết sức phức tạp Nhằm tăng cường bảo vệ quyền lợi của cá nhân, tổ chức, và nâng cao trách nhiệm của cơ quan quản lý hành chính Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá

VII, tại Hội nghị lần thứ 8 đã ra Nghị quyết về việc “Tiếp tục xây dựng và hoàn

thiện Nhà nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính”, trong đó chỉ đạo “Đẩy mạnh giải quyết các khiếu kiện của dân xúc tiến việc thành lập tòa án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính” Ngoài ra, còn phải kể tới các chủ

trương, định hướng cải cách tư pháp đã được xác định trong các nghị quyết, văn kiện của Đảng, đặc biệt là Nghị quyết số 48-NQ/TW, Nghị quyết số 49-NQ/TW, Kết luận số 79-KL/TW, Kết luận số 92-KL/TW của Bộ Chính trị và Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI Thực hiện các chủ trương này, hoạt động xét xử các khiếu kiện hành chính được chính thức giao cho Tòa án

Mặc dù công cụ cho hoạt động xét xử ở giai đoạn này là Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã được sửa đổi, bổ sung tạo sự hoàn thiện hơn

về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính, tuy nhiên dường như vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn

Để phù hợp với chính sách mở cửa, để thể chế quan điểm của Đảng và Nhà nước về cải cách tư pháp, ngày 24/11/2010, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật TTHC Theo quy định của Luật TTHC thì thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính tại TAND được mở rộng; trình tự, thủ tục giải quyết cũng có những sửa đổi, bổ sung quan trọng tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện hơn để Toà án nhân dân giải quyết các khiếu kiện hành chính có hiệu quả

Tuy nhiên, theo Tờ trình số số 04/Ttr-TANDTC ngày 10/4/2015 về Dự án

Luật TTHC (sửa đổi) có nhận định: “qua thực tiễn hơn 3 năm thi hành Luật

TTHC cho thấy, mặc dù số lượng các vụ án hành chính ngày càng gia tăng nhưng chất lượng giải quyết, xét xử các vụ án hành chính chưa thực sự bảo đảm; số lượng các bản án, quyết định về vụ án hành chính bị huỷ, sửa chưa giảm mạnh; thời hạn giải quyết, xét xử các vụ án hành chính theo quy định của Luật trong một số trường hợp vẫn còn bị vi phạm ”

Tình hình trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân là một số quy định của Luật đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, gây khó khăn, vướng mắc trong việc giải quyết, xét xử vụ án kể từ khi thụ lý cho đến khi thi hành bản án, quyết định của Toà án Những vấn đề đặt ra yêu cầu các cơ quan buộc phải có sự thay đổi nhằm cải thiện công cụ xét xử hành chính nói riêng và nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử nói chung Chính vì vậy, ngày 25/11/2015, Quốc hội đã thông qua Luật TTHC năm 2015 sửa đổi Luật TTHC năm 2010 và

có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016 với nhiều điểm mới được sửa đổi, bổ sung tạo cơ sở pháp lý hoàn thiện cho hoạt động xét xử hành chính

Sự thay đổi trong quy định pháp luật về tố tụng là những bước tiến quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả xét xử hành chính trong giai đoạn hiện nay Nhận thấy được vai trò, tầm quan trọng của xét xử hành chính, Đảng và Nhà nước ta đã không ngừng đặt ra yêu cầu thay đổi về tổ chức và tố tụng nhằm ngày một nâng cao hiệu quả xét xử hành chính Nâng cao hiệu quả xét xử hành chính

là đảm bảo tốt hơn các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức; bảo vệ lợi ích của Nhà nước; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và phù hợp với những cam kết quốc tế của Việt Nam

Chương 2 PHÁP LUẬT VỀ XÉT XỬ HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TRẠNG XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

2.1 Một số nội dung cơ bản của pháp luật về xét xử hành chính ở nước ta

(1) Khiếu kiện QĐHC, HVHC, trừ các quyết định, hành vi sau đây: a) QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng,

an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật; b) Quyết định, hành vi của Tòa

án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; c) QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

(2) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống

(3) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

(4) Khiếu kiện danh sách cử tri.

Như vậy, so với Luật TTHC năm 2010 thì Luật TTHC năm 2015 có sửa đổi, bổ sung những khiếu kiện thuộc đối tượng xét xử hành chính Theo đó, những khiếu kiện là đối tượng xét xử hành chính có những điểm mới được sửa đổi, bổ sung như sau:

Thứ nhất, điều luật bổ sung quy định loại trừ đối tượng khởi kiện vụ án

hành chính đối với QĐHC, HVHC của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử

lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng

Thứ hai, sửa đổi QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các

lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao là “theo quy định của pháp luật” chứ không phải là do “Chính phủ” quy định như trước đây

Thứ ba, bỏ cụm từ “bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại

biểu Hội đồng nhân dân” sửa đổi lại là “khiếu kiện danh sách cử tri”

Có thể nhận thấy, thay vì sử dụng phương thức liệt kê các vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử hành chính như Pháp lệnh trước đây thì Luật TTHC năm

2010 và Luật TTHC năm 2015 đã kết hợp hai phương thức liệt kê và phương thức loại trừ trong việc giới hạn đối tượng xét xử hành chính nhằm mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính Từ những quy định nêu trên của pháp luật, có thể thấy đối tượng của xét xử hành chính bao gồm:

2.1.1.1 Quyết định hành chính, hành vi hành chính

* Quyết định hành chính

Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2010 định nghĩa “Quyết định hành chính

là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người

có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn

đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”

Luật TTHC năm 2015 đã sửa đổi, bổ sung định nghĩa QĐHC theo hướng

làm rõ hơn, theo đó, khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Quyết

định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” Như vậy, Luật TTHC năm 2015 đã sửa đổi, bổ sung rõ hơn

chủ thể ban hành QĐHC

Luật TTHC năm 2010 chỉ nêu ra định nghĩa về QĐHC, tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng xác định thế nào là một QĐHC thuộc đối tượng xét xử hành chính lại gặp phải nhiều vướng mắc Do đó, Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung thêm quy định giải thích khái niệm “QĐHC bị kiện” Theo đó, Khoản 2 Điều 3

Luật TTHC năm 2015 định nghĩa “Quyết định hành chính bị kiện là quyết định

quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” Như vậy, theo quy định của Luật TTHC năm 2015, xác

định đối tượng xét xử hành chính phải căn cứ vào cả khoản 1 và khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015

Theo định nghĩa này, QĐHC thuộc đối tượng xét xử hành chính phải thỏa mãn bốn đặc điểm cơ bản:

(1) Về hình thức: QĐHC phải là một quyết định của cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền

(2) Về nội dung: QĐHC có nội dung quyết định một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước được áp dụng đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể

(3) Về chủ thể ban hành: QĐHC do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan,

tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành

(4) Về hậu quả pháp lý: QĐHC là cơ sở pháp lý làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc

có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của

cơ quan, tổ chức, cá nhân

Trên cơ sở đó, nội hàm khái niệm QĐHC được cụ thể hóa như sau:

Thứ nhất, về hình thức của QĐHC

Theo Luật TTHC năm 2010, văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung như quyết định được xác định là QĐHC Văn bản

đó có thể được thể hiện dưới nhiều dạng thức khác nhau như quyết định, thông báo, kết luận, công văn… Cách hiểu về QĐHC đều đã được khái quát một cách tương đối đầy đủ tại Khoản 1 Điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán TAND tối cao (sau đây gọi là Nghị quyết

02/2011/NQ-HĐTP) [59] “Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để

yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do

cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính ” Khái niệm QĐHC

theo Luật TTHC năm 2010 hướng tới đảm bảo quyền khởi kiện của cá nhân, tổ chức trong tình hình thực tiễn ở nước ta khi các QĐHC thể hiện dưới dạng các văn bản hành chính như công văn, kết luận, thông báo… Luật TTHC năm 2015

đã quy định cụ thể hơn về QĐHC thuộc đối tượng xét xử hành chính Theo đó, Khoản 2 Điều 3 luật này thì hình thức của QĐHC được xác định dưới dạng quyết định

Từ những phân tích kể trên, có thể khẳng định, một QĐHC là quyết định được thể hiện bằng văn bản có chứa đựng đầy đủ các nội dung cần thiết gồm: ban hành trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước; áp dụng một lần với một hoặc một số đối tượng cụ thể; làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân đều được coi là QĐHC thuộc đối tượng xét xử hành chính

Thứ hai, về nội dung QĐHC, cần làm rõ hai vấn đề sau:

Một là, QĐHC quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước trên

cơ sở pháp luật đối với hành vi hoạt động của con người và các quá trình xã hội,

do các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những mục tiêu, chức năng và nhiệm vụ của nhà nước Trên cơ sở đó, QĐHC được ban hành để thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, do các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước tiến hành

Hai là, QĐHC được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể

QĐHC là loại quyết định cá biệt chỉ được áp dụng trong một vụ việc cụ thể,

áp dụng với một hoặc một số đối tượng cụ thể, không thể dùng để áp dụng lặp đi lặp lại cho những loại vụ việc khác nhau, hoặc những chủ thể khác nhau

Đặc tính này để phân biệt QĐHC với các văn bản quy phạm pháp luật, bởi

văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản chứa đựng những “quy tắc xử sự

chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với

cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định” (khoản 1 Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

[75])

Thứ ba, xét về chủ thể ban hành QĐHC

Theo định nghĩa QĐHC nêu tại khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2010, có

ba nhóm chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC, bao gồm: cơ quan hành chính nhà nước; cơ quan, tổ chức khác và người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này Tuy nhiên, để giải quyết những vướng mắc trong thực tiễn, Luật TTHC năm 2015 đã quy định cụ thể hơn về chủ thể ban hành QĐHC Theo đó, Luật TTHC năm 2015 đã thay cụm từ “tổ chức khác” bằng “cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước” Như vậy, theo Luật TTHC năm 2015 thì chủ thể ban hành QĐHC bao gồm 3 nhóm: (1) cơ quan hành chức nhà nước; (2) cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước”; (3) người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này

Một là, đối với cơ quan hành chính Nhà nước.

Theo Điều 94 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm

2013 [73] và Điều 1 Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 [78] thì “Chính phủ là

cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”

Điều 2 Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm các bộ và các cơ quan ngang bộ (hiện nay gồm 18 bộ và 04 cơ quan ngang bộ )

Theo khoản 1 Điều 8 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015

[79] thì “UBND do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của

Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” Khoản 2 Điều 1 Nghị định 24/2014/NĐ-CP

ngày 04/04/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương [54] quy định rằng, các sở

và các cơ quan tương đương sở là các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Tại Điều 7, 8 Nghị định 37/2014/NĐ-CP ngày 05/05/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh [55] quy định về các Phòng, Ban là các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện

Từ các quy định trên, nhận định rằng, các cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm: Chính phủ, các bộ và cơ quan ngang bộ, các cơ quan của Trung ương được tổ chức theo ngành dọc; UBND cấp tỉnh, các sở và cơ quan tương đương

sở, cơ quan của sở và cơ quan tương đương sở đặt tại huyện; UBND cấp huyện, các Phòng, Ban là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện; UBND cấp xã.Hai là, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước.Theo khoản 11 Điều 3 Luật TTHC năm 2015, thuật ngữ “cơ quan, tổ chức”

trong Luật này được hiểu là bao gồm “cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ

chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân” Như vậy, “cơ quan, tổ chức khác” được nêu trong khái niệm QĐHC

được hiểu là: các cơ quan Nhà nước không phải là cơ quan hành chính Nhà nước

và các tổ chức được liệt kê trong khoản 11 Điều 3 Luật TTHC được giao nhiệm

vụ thực hiện quản lý hành chính nhà nước

Ba là, người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó

Người có thẩm quyền được hiểu là “người có chức vụ, chức danh cụ thể và

theo quy định của pháp luật thì người có chức vụ, chức danh đó mới có thẩm quyền ra quyết định hành chính” (theo Khoản 2 Điều 2 Nghị quyết

02/2011/NQ-HĐTP) Tức là, việc xác định ai là người có thẩm quyền ban hành QĐHC phụ thuộc vào từng cơ quan, tổ chức, trong từng ngành, lĩnh vực cụ thể theo quy định của pháp luật, hoặc theo sự phân công của người đứng đầu cơ quan tổ chức đó, hoặc của cơ quan cấp trên

Như vậy, chủ thể ban hành QĐHC bao gồm: các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơ quan, tổ chức không phải là cơ quan hành chính nhà nước nhưng được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó

Những QĐHC không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án

Theo phân tích ở trên, những văn bản thỏa mãn các tiêu chí về QĐHC có thể trở thành đối tượng xét xử hành chính Nói “có thể” bởi lẽ không phải tất cả các QĐHC đều có thể trở thành đối tượng xét xử hành chính Khoản 1 Điều 28 Luật TTHC năm 2010 đã loại trừ hai nhóm QĐHC thuộc thẩm quyền của Toà án gồm QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức Tuy nhiên, Luật TTHC 2015 đã bổ sung một nhóm

vụ việc không thuộc thẩm quyền của Toà án đó là QĐHC của Tòa án trong việc

áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng Như vậy, theo quy định tại Khoản 1 Điều 30 Luật TTHC năm 2015 thì có ba nhóm vụ việc không thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu kiện QĐHC, HVHC của Tòa án, gồm:

- QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật;

- Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng;

- QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.

Luật TTHC năm 2015 vẫn giữ nguyên trường hợp loại trừ QĐHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức Điều này được lý giải như sau:

- Thứ nhất, do các QĐHC này điều chỉnh các quan hệ nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước, phân công trách nhiệm, quản lý, điều hành giữa thủ trưởng

và nhân viên, phân công trách nhiệm giữa các bộ phận trong cơ quan hành chính nhà nước mà không điều chỉnh mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với công dân, cơ quan, tổ chức khác Nếu coi các QĐHC mang tính nội bộ này là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thì sẽ dẫn đến tình trạng khiếu kiện tràn lan, làm mất ổn định về tổ chức, hoạt động của cơ quan Nhà nước và làm giảm hiệu lực lãnh đạo, điều hành của người đứng đầu cơ quan đó

- Thứ hai, do các vấn đề về nội bộ của cơ quan hành chính được giải quyết theo phương thức khác theo quy định của pháp luật Chẳng hạn, giải quyết theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011…

Luật TTHC năm 2015 vẫn giữ nhóm vụ việc liên quan tới các QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao có sửa đổi như sau: Nếu theo Luật THHC năm 2010 quy định loại trừ các QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục của Chính phủ ban hành Điều này, đã gặp phải những vướng mắc trong thực tiễn, cụ thể là:

Theo quy định tại Điều 1 tại Nghị định số 33/2002/NĐ-CP ngày 28/3/2002 quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Bảo vệ bí mật nhà nước [47] thì người có trách nhiệm lập danh mục bí mật nhà nước gồm: Chánh án TAND tối cao,Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; người đứng đầu các tổ chức chính trị,

tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội ở cấp Trung ương chịu trách nhiệm lập danh mục bí mật nhà nước ở cơ quan, tổ chức của mình Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm lập danh mục bí mật nhà nước của địa phương mình trên cơ sở đề xuất của các Ban, ngành và Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp Như vậy, thẩm quyền lập danh mục bí mật nhà

nước nói chung và trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao nói riêng không chỉ có Chính phủ

Năm 2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 49/2012/NĐ-CP ngày 4/6/2012 về việc ban hành danh mục các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao [53] Theo đó, Nghị định quy định 38 nhóm QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong lĩnh vực quốc phòng; 35 nhóm QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong lĩnh vực an ninh; 21 nhóm QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong lĩnh vực ngoại giao Ngày 25/02/2014, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 17/2014/QĐ-TTg về danh mục bí mật Nhà nước độ tuyệt mật và tối mật của ngành ngoại giao [85] thì có 07 nhóm bí mật Nhà nước

độ tuyệt mật (Điều 1) và 15 nhóm bí mật Nhà nước độ tối mật (Điều 2) trong lĩnh vực ngoại giao Như vậy, các QĐHC ban hành trong phạm vi của Nghị định, Quyết định này sẽ không thuộc đối tượng xét xử hành chính

Song, bên cạnh văn bản trên do Chính phủ ban hành, Bộ Công an cũng ban hành Thông tư số 12/2014/TT-BCA-A81 ngày 19/3/2014 quy định danh mục bí mật Nhà nước độ mật của ngành ngoại giao [45] Vậy, danh mục này không do Chính phủ ban hành thì có thuộc trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo điều 28 Luật TTHC hay không? Trong khi đó, khoản 1 Điều 28 Luật TTHC năm 2010 chỉ quy định loại trừ các QĐHC thuộc phạm vi bí mật do Chính phủ ban hành Tại khoản 2 Điều 3 Nghị định 33/2002/NĐ-CP ngày 28/3/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước [47] quy định rằng, người có trách nhiệm lập danh mục bí mật Nhà nước

của các Bộ, cơ quan ngang Bộ có nhiệm vụ “Lập danh mục bí mật nhà nước

thuộc độ Mật gửi Bộ trưởng Bộ Công an” Như vậy, việc Bộ Công an ban hành

danh mục bí mật Nhà nước độ mật của các ngành nói chung và của ngành ngoại giao nói riêng, là phù hợp quy định của Chính phủ Vậy, các QĐHC liên quan đến danh mục bí mật Nhà nước độ mật của ngành ngoại giao do Bộ Công an ban hành theo văn bản nêu trên, có thuộc trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính hay không? Rõ ràng, QĐHC liên quan đến bí mật Nhà nước trong lĩnh vực ngoại giao mà Bộ Công an ban hành cũng thuộc trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Toà hành chính Tuy nhiên, điểm mâu thuẫn trong

Luật TTHC là chỉ quy định danh mục bí mật nhà nước do Chính phủ ban hành chứ không bao gồm cả các Bộ, cơ quan ngang bộ khác

Để giải quyết những vướng mắc trên trong thực tiễn và phù hợp với Hiến pháp năm 2013, Luật TTHC năm 2015 đã có những sửa đổi theo đó điểm a

khoản 1 Điều 30 quy định “QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước

trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật” Như vậy, Luật TTHC năm 2015 quy định danh mục QĐHC thuộc phạm

vi bí mật Nhà nước “theo quy định của pháp luật” mà không phải là “theo danh mục do Chính phủ quy định” như Luật TTHC năm 2010

Một điểm mới được bổ sung trường hợp loại trừ QĐHC thuộc đối tượng xét xử của Toà hành chính trong Luật TTHC năm 2015 được quy định tại điểm

b khoản 1 Điều 30 là các quyết định của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử

lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng Như vậy, ở điều luật này

có hai nhóm vụ việc được loại trừ thuộc thẩm quyền xét xử hành chính

Một là, các quyết định của Toà án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành

chính Theo quy định tại Điều 1 Pháp lệnh số 09/2014/UBTVQH13 ngày 20/01/2014 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Toà án nhân dân [91] thì biện pháp hành chính bao gồm các biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc Theo đó, Quyết định của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính

có thể bị khiếu nại, kiến nghị hoặc kháng nghị và được giải quyết theo quy định của Pháp lệnh này và pháp luật có liên quan

Hai là, các quyết định về việc xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng

Hành vi cản trở hoạt động tố tụng được hiểu là hành vi có lỗi do cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện nhằm cản trở các hoạt động tố tụng của Toà án mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự (Theo dự thảo Pháp lệnh Xử lý hành chính các hành vi cản trở hoạt động tố tụng của Toà án nhân dân [56]) Theo Chương XX Luật TTHC năm 2015, các hành vi cản trở hoạt động tố tụng hành chính bị xử lý bao gồm 09 nhóm hành vi: (1) Hành vi vi phạm nội quy phiên tòa; (2) Hành vi xúc phạm uy tín của Tòa án, danh dự, nhân phẩm, sức khỏe của người tiến hành tố tụng hoặc những người khác thực hiện nhiệm vụ theo yêu cầu

của Tòa án; (3) Hành vi cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án; (4) Hành vi cố ý không có mặt theo giấy triệu tập của Tòa án; (5) Hành vi can thiệp vào việc giải quyết vụ án; (6) Hành vi cản trở việc giao, nhận, cấp, tống đạt hoặc thông báo văn bản tố tụng của Tòa án; (7) Hành vi cản trở đại diện của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia tố tụng theo yêu cầu của Tòa án; (8) Hành vi đưa tin sai sự thật nhằm cản trở việc giải quyết vụ án của Tòa án; (9) Hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân không thi hành quyết định của Tòa án về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án

Luật TTHC năm 2015 chỉ liệt kê các hành vi vi phạm pháp luật trong tố tụng hành chính Theo đó, Quyết định của Tòa án trong việc xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng hành chính có thể bị khiếu nại, tố cáo và được giải quyết theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Luật khiếu nại năm 2011, Luật tố cáo năm 2011 và quy định khác của pháp luật có liên quan

Như vậy, một lần nữa khẳng định rằng, QĐHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là các văn bản thỏa mãn các tiêu chí về chủ thể, về nội dung, về hình thức của QĐHC theo khoản 1, khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 Đồng thời, QĐHC không thuộc các trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo khoản 1 Điều 30 Luật TTHC năm 2015

* Hành vi hành chính.

Khái niệm “HVHC” được định nghĩa tại khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm

2010: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ

quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”

Cũng tương tự như QĐHC, tại khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 đã sửa đổi, bổ sung định nghĩa HVHC trong việc làm rõ hơn chủ thể thực hiện

HVHC như sau: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà

nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc

cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” Đồng

thời, bổ sung thêm định nghĩa HVHC bị kiện tại khoản 4 Điều 3 Luật TTHC

năm 2015: “Hành vi hành chính bị kiện là hành vi quy định tại khoản 3 Điều

này mà hành vi đó làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.

Như vậy, theo Luật TTHC năm 2015, để xác định HVHC là đối tượng xét

xử hành chính phải căn cứ vào cả khoản 3 và khoản 4 Điều 3 Luật này Theo định nghĩa này, HVHC có các đặc điểm sau:

- Về chủ thể: Chủ thể thực hiện HVHC là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước hoặc của người

có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó

- Về hình thức: biểu hiện của HVHC là thực hiện hoặc không thực hiện các quy định của pháp luật

- Về nội dung: HVHC là thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công

vụ theo quy định của pháp luật

Thứ nhất, về chủ thể thực hiện HVHC.

Rõ ràng, chủ thể thực hiện HVHC cũng chính là chủ thể ban hành QĐHC như đã phân tích ở trên

Do vậy, chủ thể thực hiện HVHC bao gồm: các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơ quan, tổ chức không phải là cơ quan hành chính nhà nước nhưng được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó

Thứ hai, về hình thức biểu hiện của HVHC.

HVHC cũng giống như các loại hành vi thông thường “là những phản ứng,

các cư xử biểu hiện ra bên ngoài của một chủ thể trong một hoàn cảnh cụ thể nhất định” [27, tr.423] Hình thức biểu hiện của hành vi là hành động hoặc

không hành động

Xét dưới góc độ pháp luật, HVHC là một hành vi pháp lý - “hành vi của

các chủ thể nhằm làm phát sinh hậu quả pháp lý” [4,tr.226] Hành vi pháp lý có

hai loại là hành vi hợp pháp (những hành vi phù hợp với các nguyên tắc, quy định của pháp luật) và hành vi bất hợp pháp (những hành vi không phù hợp với các nguyên tắc, quy định của pháp luật)

Cần lưu ý rằng, không phải hành vi biểu hiện dưới dạng hành động thì sẽ là hợp pháp và hành vi biểu hiện dưới dạng không hành động thì sẽ bị coi là bất hợp pháp Mà việc hành động hoặc không hành động phù hợp với các nguyên tắc, quy định pháp luật là hợp pháp, còn hành động hoặc không hành động không phù hợp với các nguyên tắc, quy định pháp luật là bất hợp pháp Theo đó,

sự phù hợp của hành vi với các quy định của pháp luật là tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của hành vi còn trạng thái vận động và chủ động của chủ thể khi là tiêu chí đánh giá phân loại hành vi hành động và không hành động

Như vậy, HVHC được hiểu là một hành vi pháp lý dưới dạng hành động hoặc không hành động và được đánh giá tính hợp pháp trên cơ sở quy định pháp luật tại thời điểm thực hiện hành vi

Thứ ba, về nội dung của HVHC.

Nội dung của HVHC là việc các chủ thể của hành vi đó, thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật

Cần hiểu rằng, có hai loại HVHC là: hành vi thực hiện và hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật

Hành vi thực hiện công vụ, nhiệm vụ là hành vi thực hiện đúng các hành vi công vụ theo quy định của pháp luật Ví dụ như: UBND xã, phường, thị trấn tiến hành việc hòa giải tranh chấp đất đai; hành vi cắm mốc giao đất cho người được nhận đất theo quyết định giao đất của cơ quan có thẩm quyền

Ngược lại, hành vi của người hoặc cơ quan có thẩm quyền không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật thể hiện dưới dạng họ không thực hiện đúng, đầy đủ các nhiệm vụ, công vụ được giao theo quy định của pháp luật Ví dụ như: UBND có thẩm quyền không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân

Những HVHC không thuộc đối tượng xét xử hành chính của Tòa án

Tương tự như QĐHC, pháp luật cũng những trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án đối với hành vi hành chính cụ thể như sau:

Một là, HVHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục theo quy định của pháp luật

Hai là, HVHC Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng

Ba là, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

Tuy nhiên, nếu như đối với QĐHC thì chủ thể ban hành được thể hiện rõ ràng trên văn bản, thì đối với HVHC lại không hề dễ dàng trong việc phân biệt HVHC do chủ thể nào thực hiện, hay khi nào thì HVHC là do cơ quan, tổ chức thực hiện, khi nào thì HVHC do người có thẩm quyền thực hiện Bởi lẽ, hành vi của các cơ quan, tổ chức chính là tổng hợp hành vi của tất những người thuộc cơ quan, tổ chức đó (bao gồm cả những người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó), mang tính trừu tượng, khó thống kê và định danh cụ thể

Do vậy, để xác định những HVHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, cần xác định HVHC khi nào là của cơ quan, tổ chức, khi nào của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó Tại điểm a, b khoản 2 Điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP [59] có hướng dẫn chi tiết về nội dung này như sau:

- Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công

vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng do người trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác đó thực hiện theo sự phân công hoặc uỷ quyền, uỷ nhiệm thì hành vi đó là HVHC của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác mà không phải là HVHC của người đã thực hiện HVHC đó;

- Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công

vụ cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác thì việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể đó là HVHC của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hay phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người khác thực hiện

2.1.1.2 Quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức

Quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản thể hiện dưới hình thức