LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 2010 VÀ VẤN ĐỀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY TS Nguyễn Văn Quang* Đại học Luật Hà Nội Xét xử hành Việt Nam mười năm qua: Những hạn chế nguyên nhân Kể từ ngày 01 tháng năm 1996, tòa án nhân dân nước ta thức trao thẩm quyền xét xử hành Để thực thẩm quyền này, tòa hành thành lập tòa án nhân dân cấp tỉnh Tòa án nhân dân tối cao Ở cấp huyện, không thành lập tòa hành chuyên trách có thẩm phán phân công làm nhiệm vụ chuyên trách xét xử hành Việc trao thẩm quyền xét xử hành cho tòa án nhân dân đánh dấu việc thiết lập chế tài phán tư pháp để giải tranh chấp hành Việt Nam - loại tranh chấp trước chủ yếu giải đường hành thông qua chế giải khiếu nại, tố cáo Đây nỗ lực đáng kể Nhà nước ta việc thiết lập công cụ để bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức, bảo đảm trách nhiệm cán bộ, công chức nhà nước, đẩy mạnh tiến trình dân chủ hóa mặt đời sống xã hội quan trọng góp phần vào việc thực mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền dân, dân dân Một thực tế phủ nhận giải tranh chấp hành đường tòa án trở nên quen thuộc quan, tổ chức cá nhân nước ta Có nhiều vụ việc hành xét xử tòa án, cá nhân, tổ chức với tư cách người khởi kiện thắng kiện Đánh giá chung hoạt động xét xử hành tòa án nhân dân mười năm qua, Tòa án nhân dân tối cao khẳng định hoạt động xét xử hành nước ta góp phần vào nâng cao hiệu quản lý nhà nước, đặc biệt việc làm cho quan hành nhà nước phải thận trọng, cân nhắc ban hành định hành hay thực hành vi hành Đồng thời, hoạt động khẳng định có vai trò quan trọng công đổi đất nước xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa1 Tuy nhiên, dù có nỗ lực việc xây dựng thiết chế pháp luật liên quan đến xét xử hành nhằm thúc đẩy mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền, công tác xét xử hành nước ta hạn chế số lượng chất lượng Cho đến năm gần đây, tỷ lệ án hành sơ thẩm, án hành phúc thẩm bị hủy, sửa cao2 Có nhiều nguyên nhân dẫn đến hạn chế hoạt động xét xử hành tòa án nước ta bật khiếm khuyết pháp luật khung thiết chế, tổ chức liên quan đến hoạt động Thứ nhất, bối cảnh hệ thống pháp luật chuyển đổi xét xử hành công việc mẻ, thẩm quyền xét xử hành tòa án nhân dân nước ta, mở rộng, hạn hẹp Trong số nhiều loại định (hành vi) hành đưa hoạt động quản lý hành nhà nước, Pháp lệnh thủ tục giải vụ án hành 1996 (sửa đổi bổ sung 1998 2006) giới hạn 22 loại việc thuộc thẩm quyền xét xử hành tòa án nhân dân3 Điều có nghĩa việc giải nhiều loại khiếu kiện hành dựa vào chế giải khiếu nại đường hành Xem Báo cáo tổng kết số 210/TANDTC ngày 18 tháng 11 năm 2009 Xem Báo cáo tổng kết Tòa án nhân dân tối cao số 210/TANDTC ngày 18 tháng 11 năm 2009.Của Toà án nhân dân tối cao Xem Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải vụ án hành 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006) Thứ hai, hệ thống quy định pháp luật hành làm cứ, để tòa án đưa phán tản mát, thiếu cụ thể, không đồng bộ, gây khó khăn cho trình xét xử hành tòa án Bên cạnh đó, số quy định thủ tục tố tụng tạo rào cản cho việc thực quyền khởi kiện vụ án hành cá nhân, tổ chức tòa án Thủ tục 'tiền tố tụng hành chính' yêu cầu tổ chức, cá nhân phải khiếu nại theo thủ tục hành trước khởi kiện tòa án quy định chặt chẽ thời hiệu, thời hạn xét xử vụ án hành minh chứng rõ ràng cho rào cản mặt thủ tục tố tụng nói Thứ ba, hạn chế tổ chức hệ thống xét xử hành ảnh hưởng đến chất lượng hiệu hoạt động xét xử hành điều đáng bàn luận Việc tổ chức mô hình quan xét xử theo đơn vị hành lãnh thổ mối quan hệ phụ thuộc tổ chức, nhân tòa án địa phương với quyền địa phương gây ảnh hưởng không nhỏ đến tính độc lập xét xử tòa án, đặc biệt xét xử vụ kiện hành mà người bị kiện quan người có thẩm quyền máy hành nhà nước địa phương4 Cùng với đó, chất lượng đội ngũ thẩm phán làm công tác xét xử hành trước đòi hỏi phải hiểu biết sâu lĩnh vực chuyên môn quản lý hành nhà nước thách thức lớn đặt cho quan làm công tác xét xử hành nước ta Thứ tư, hạn chế phương thức giải khiếu kiện hành đường tòa án nước ta thể việc thiếu vắng chế hữu hiệu đảm bảo thi hành phán tòa án khiếu kiện hành Dù luật pháp hành có quy định chế kiểm tra, giám sát việc thi hành án, định tòa án lĩnh vực xét xử hành biện pháp chế tài (bao gồm biện pháp chế tài nghiêm khắc xử lý cá nhân có trách nhiệm việc thi hành án, định tòa án) hoạt động thi hành án lĩnh vực chủ yếu dựa vào thiện chí chủ thể có trách nhiệm Phán tòa án vụ kiện hành nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp tổ chức, cá nhân quản lý hành nhiều trường hợp không đảm bảo thi hành thực tế.5 Thứ năm, nhiều quy định pháp luật hành tố tụng hành thiếu tính rõ ràng, minh bạch gây nhiều khó khăn cho hoạt động xét xử Báo cáo tổng kết số 210/TANDTC ngày 18 tháng 11 năm 2009 Toà án nhân nhân tối cao liệt kê nhiều quy định hành Pháp lệnh Thủ tục giải vụ án hành có nội dung không rõ ràng, minh bạch không giải thích áp dụng thống gây nhiều tranh luận trình áp dụng, làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng hoạt động xét xử hành Ngoài khiếm khuyết mặt luật pháp thiết chế tổ chức, tâm lý nhận thức người dân đội ngũ cán bộ, công chức chế xét xử hành yếu tố có ảnh hưởng đến hiệu hoạt động xét xử hành Quan niệm cho khiếu kiện định quan công quyền tòa án giống đem 'trứng chọi với đá', thiếu hiểu biết quy định pháp luật liên quan đến xét xử hành thái độ ngại 'va chạm' doanh nghiệp với quan công quyền sợ bị ảnh hưởng đến công việc làm ăn, kinh doanh hay cách ứng xử thiếu thiện chí, thiếu hợp tác với tòa án với người khởi kiện quan công quyền với tư cách người bị Xem Lê Thọ Bình, ‘Tòa án tỉnh xử chủ tịch tỉnh? ’ (2004) Xem Chi Mai, ‘Khiếu kiện hành chính: Gian nan, vất vả kết không’ (2004) Xem thêm, Trần Thị Hiền, Bàn tính minh bạch pháp luật tố tụng hành chính, Số chuyên đề Khiếu kiện hành tài phán hành chính, Tạp chí Dân chủ Pháp luật, 2008, trang 126 kiện nguyên nhân làm cho hoạt động xử hành tòa án nước ta nhiều hạn chế Hoàn thiện pháp luật góp phần nâng cao hiệu xét xử hành nước ta: Những điểm Luật Tố tụng hành năm 2010 Như trình bày phần xét xử hành nước ta bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế đòi hỏi cần phải giải triệt để nhằm đáp ứng mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền dân, dân dân Trong bối cảnh toàn cầu hóa hội nhập quốc tế, đặc biệt kể từ nước ta thức trở thành thành viên WTO, nhiệm vụ trở nên cấp bách Là thành viên WTO, cam kết hoàn thiện pháp luật thể chế phù hợp với yêu cầu mà WTO đề ra, có yêu cầu nâng cao hiệu lực hệ thống kiểm tra hoạt động hành chính, đảm bảo giải hiệu khiếu kiện hành phát sinh quản lý hành nhà nước Bên cạnh yêu cầu hội nhập quốc tế có động lực trị, kinh tế - xã hội thúc đẩy nhu cầu hoàn thiện nâng cao hiệu hoạt động xét xử hành nước ta Theo đó, cần “mở rộng thẩm quyền xét xử Tòa án khiếu kiện hành Đổi mạnh mẽ thủ tục giải khiếu kiện hành Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm bình đẳng công dân quan công quyền trước Tòa án”7 Mặt khác, phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam năm gần dẫn đến thay đổi thái độ ứng xử giá trị mang tính phi vật chất xã hội dân chủ8 Cộng đồng nước quan tâm nhiều đến hợp pháp, công hợp lý hành vi xử ngày có thái độ sẵn sàng cho chi phí cần thiết để tạo lập thiết chế bảo đảm cho giá trị nêu Những năm gần đây, Nhà nước ta có nhiều cố gắng việc hoàn thiện môi trường pháp luật nhằm đổi phương thức giải tranh chấp hành đáp ứng với đòi hỏi xã hội yêu cầu hội nhập quốc tế Những nỗ lực lĩnh vực phải kể đến việc sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo năm 19989 nhằm nâng cao hiệu việc giải tranh chấp hành chế giải khiếu nại hành Đặc biệt việc ban hành Luật Tố tụng hành năm 2010 góp phần thiện pháp luật tố tụng hành Việt Nam, bước nâng cao chất lượng xét xử hành tòa án nhân dân đáp ứng nhu cầu chung xã hội10 Luật Tố tụng hành năm 2010 có số điểm đây: Thứ nhất, Luật mở rộng phạm vi khiếu kiện hành thuộc thẩm quyền xét xử hành Tòa án nhân dân LTTHC năm 2010 không quy định giới hạn phạm vi loại khiếu kiện hành thuộc thẩm quyền xét xử hành tòa án nhân dân hai mươi hai loại việc Pháp lệnh Thủ tục giải vụ án hành trước mà quy định theo phương án loại trừ Theo phương án này, tòa án nhân dân nước ta có thẩm quyền giải loại khiếu kiện định hành chính, hành vi hành chính, trừ: Các định hành chính, hành vi hành lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục Chính phủ quy định; Các hành vi hành mang tính chất nội bộ.11 Xem Nghị số 49-NQ/TW ngày 02/06/2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 Trong năm gần Việt Nam đạt đươc thành tựu ấn tượng phát triển kinh tế Theo thống kê IMF, tốc độ phát triển kinh tế hàng năm Việt Nam năm 2001, 2002, 2003, 2004 2005 6.9%, 7.1%, 7.3%, 7.8%, 8.4% (xem IMF, Việt Nam: Phụ lục thống kê, Báo cáo Quốc gia số 06/42 ) Lần sửa đổi gần thực vào năm 2005 10 Luật số 64/2010/QH12 ban hành ngày 24 tháng 11 năm 2010; có hiệu lực thi hành kể từ ngày tháng năm 2011 11 Xem Điều 28 Luật tố tụng hành năm 2010 Đây quy định cho tiến bộ, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, quan, tổ chức thực quyền khởi kiện vụ án hành mình, đảm bảo công đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế Thứ hai, Luật đơn giản hóa điều kiện khởi kiện vụ án hành tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, quan, tổ chức thực quyền khởi kiện Nếu Pháp lệnh Thủ tục giải vụ án hành quy định “tiền tố tụng hành chính” (theo trước khởi kiện vụ án hành cá nhân, quan, tổ chức phải thực thủ tục khiếu nại định hành chính, hành vi hành điều kiện bắt buộc) Luật Tố tụng hành năm 2010 có “ nới lỏng” đáng kể, theo điều kiện “ tiền tố tụng hành chính” áp dụng bắt buộc việc khiếu kiện danh sách cử tri bầu đại biểu Quốc hội đại biểu Hội đồng nhân dân Thứ ba, quy định thời hiệu khởi kiện, thời hạn chuẩn bị xét xử quy định theo hướng tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực quyền khởi kiện xét xử hiệu PLTTGQCVAHC trước quy định thời hiệu khởi kiện ngắn, dẫn đến tình trạng làm quyền khởi kiện cá nhân, quan, tổ chức trường hợp vụ kiện phức tạp, người khởi kiện cần có thời gian cân nhắc, suy nghĩ, tham vấn người hiểu biết pháp luật Hiện nay, quy định điều kiện khởi kiện “nới lỏng” nên quy định thời hiệu khởi kiện cần sửa đổi cho phù hợp tương ứng Luật Tố tụng hành năm 2010 có thay đổi theo hướng kéo dài thời hiệu khởi kiện có quy định phù hợp với đối tượng khiếu kiện hành cụ thể Theo đó, thông thường thời hiệu khởi kiện vụ án hành năm kể từ ngày nhận biết định hành chính, hành vi hành chính, định kỷ luật buộc việc, số trường hợp đặc biệt thời hiệu xác định 30 ngày 05 ngày12 Các quy định thời hạn chuẩn bị xét xử thay đổi theo hướng tương tự nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho thẩm phán có thêm thời gian để chuẩn bị, nghiên cứu hồ sơ, giải vụ án Theo đó, thời hạn chuẩn bị xét xử vụ án hành trường hợp thông thường 04 tháng; số trường hợp cụ thể, thời hạn xác định 02 tháng trường hợp cần thiết gia hạn thêm không tháng 01 tháng tương ứng với trường hợp nêu trên13 Thứ tư, có thay đổi đáng kể làm tăng thêm tính minh bạch, rõ ràng quy định pháp luật tố tụng hành Như nêu phần trên, nhiều quy định Pháp lệnh Thủ tục giải vụ án hành thiếu tính minh bạch, rõ ràng gây không khó khăn, làm giảm sút chất lượng hiệu xét xử hành Vì vậy, Luật Tố tụng hành năm 2010 trọng đến việc tăng cường tính minh bạch quy định pháp luật, bảo đảm quy định cụ thể Luật nội dung có liên quan để dễ dàng triển khai thực mà không cần đến văn giải thích, hướng dẫn Quy định nội dung định Hội đồng xét xử sơ thẩm ví dụ Luật tố tụng hành năm 2010 quy định rõ ràng, chi tiết nội dung định Hội đồng xét xử sơ thẩm Điều 163 theo đó: Xác định rõ, tòa án xem xét tính hợp pháp định hành chính, hành vi hành bị khởi kiện Như vậy, quyền hạn tòa án sơ thẩm quy định cụ thể, giúp cho Hội đồng xét xử sơ thẩm dễ dàng thực Thứ năm, Luật có quy định thủ tục thi hành án, định tòa án vụ án hành chính, góp phần bảo đảm thực nguyên tắc “mọi án, định Tòa án vụ án hành có hiệu lực pháp luật phải thi hành phải cá nhân, quan, tổ chức tôn trọng” 12 13 Xem Điều 104 Luật tố tụng hành 2010 Xem Điều 117 Luật Tố tụng hành năm 2010 Hoàn thiện quy định pháp luật tố tụng hành chính: Một số vấn đề cần tiếp tục bàn luận Về phương diện lý luận, điểm Luật Tố tụng hành năm 2010 phân tích phần góp phần tích cực việc hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính, tăng cường chất lượng hiệu hoạt động xét xử hành hệ thống tòa án nước ta Tuy nhiên để quy định triển khai thi hành có hiệu thực tế, có nhiều vấn đề cần đặt bàn thảo cách thấu đáo Trước hết, để tăng cường chất lượng hiệu họat động xét xử hành chính, cần phải thực đồng nhiều công việc, hoàn thiện quy định pháp luật tố tụng hành phải gắn với việc hoàn thiện mô hình thiết chế xét xử hành chính, bảo đảm cho hệ thống quan xét xử hành phải có đủ lực xét xử có khả xét xử độc lập Luật Tố tụng hành năm 2010 quy định mặt thủ tục tố tụng không giải vấn đề thiết chế, tổ chức quan xét xử hành thiết chế khác tham gia giải khiếu kiện hành Để nâng cao hiệu xét xử hành chính, vấn đề nêu cần lưu tâm Thứ hai, sửa đổi bổ sung nhằm hoàn thiện quy định tố tụng hành điều cần thiết không cần bàn cãi Tuy nhiên có nội dung quy định thủ tục tố tụng cần nghiên cứu cách thấu đáo trước sửa đổi nhằm bảo đảm hiệu thực quy định thực tiễn Việc không quy định thủ tục tiền tố tụng hành bắt buộc (trừ số loại khiếu kiện) ví dụ Cũng tương tự việc mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính, việc không quy định thủ tục tiền tố tụng hành bắt buộc làm gia tăng số lượng vụ kiện hành tòa án, lực xét xử nói chung xét xử hành nói riêng hệ thống tòa án nhân dân nước ta vấn đề cần xem xét đáng lưu tâm Quan trọng hơn, giải tranh chấp hành đường khiếu nại hành có ưu điểm vốn có giải thành công đường tiết kiệm nhiều chi phí thời gian so với giải đường xét xử hành Với loại khiếu kiện hành liên quan nhiều đến vấn đề “kỹ thuật” tranh chấp lĩnh vực thuế, quản lý đất đai, sở hữu trí tuệ, việc giải đường hành thực cần thiết Vì vậy, việc loại bỏ quy định bắt buộc điều kiện tiền tố tụng việc giải khiếu kiện hành lĩnh vực liệu có thực khoa học? Thứ ba, Luật Tố tụng hành năm 2010 có nhiều điểm tiến việc làm minh bạch, rõ ràng quy định nhiều điều cần bàn vấn đề này, cụ thể là: - Tố tụng hành vấn đề tương đối mẻ với lý luận thực tiễn xét xử nước ta có nhiều khái niệm, thuật ngữ cần xây dựng cách công phu, khoa học, tạo cách hiểu sử dụng thống nhất, thuật ngữ “quyết định hành chính”, “hành vi hành chính” “hành vi có tính chất nội bộ” quan hành cần phải giải thích Những thuật ngữ dù “giải thích”14 Luật cần đến giải thích, hướng dẫn quan có thẩm quyền, đặc biệt Tòa án nhân dân tối cao với tư cách quan hướng dẫn tòa án áp dụng thống pháp luật - Luật Tố tụng hành năm 2010 sử dụng nhiều cụm từ dễ làm cho người thực cho thiếu tính rõ ràng, minh bạch “trừ trường hợp có lý đáng” “có lý khách quan khác”… Sau cùng, xét xử hành vấn đề mẻ pháp luật điều chỉnh hoạt động không đơn quy định tố tụng hành quy định pháp 14 Xem Điều Luật tố tụng hành 2010 luật nội dung đặc thù Để bảo đảm tính rõ ràng minh bạch, cần thiết phải quy định nội dung đặc thù Ví dụ, xét xử vụ án hành chính, quy định đánh giá tính hợp pháp định hành chính, hành vi hành cần thiết; lẽ, quy định này, thẩm phán có sở cần thiết để đưa phán Luật tố tụng hành 2010 chưa có quy định tên gọi “Luật Tố tụng hành chính” khó bao hàm hết khía cạnh vấn đề cần điều chỉnh Chính lẽ đó, việc tham khảo kinh nghiệm số nước xây dựng pháp luật vấn đề cần lưu ý Chẳng hạn, tên gọi “Luật kiện tụng hành chính” “Luật xét xử hành chính” số nước sử dụng có lẽ đáng suy ngẫm./