Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh yên bái

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Người hướng dẫn khoa học: TS PHẠM THỊ NGỌC VÂN

Thái Nguyên - 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu của tôi Số liệu vàkết quả nghiên cứu là trung thực và chưa từng được sử dụng trong bất cứluận văn, luận án nào.

Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn đềuđã được cám ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõnguồn gốc.

Thái Nguyên, tháng 01 năm 2018

Học viên thực hiệnPhạm Văn Tuấn

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn này, trước tiên tôi xin chân thành cảm ơn BanGiám hiệu Trường Đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh Thái Nguyên,các thầy cô giáo đã trực tiếp truyền thụ, trang bị cho tôi những kiến thức cơbản và những định hướng đúng đắn trong học tập và tu dưỡng đạo đức, tạotiền đề tốt để tôi học tập và nghiên cứu.

Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới TS Phạm Thị NgọcVân đã dành nhiều thời gian và tâm huyết, tận tình hướng dẫn chỉ bảo chotôi trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện đề tài.

Tôi xin chân thành cảm ơn Sở Tài chính và các cơ qua, đơn vị liênquan của tỉnh Yên Bái đã cung cấp những thông tin cần thiết và giúp đỡ tôitrong quá trình nghiên cứu và thực hiện đề tài.

Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn gia đình, người thân và bạn bèđã quan tâm giúp đỡ, động viên và tạo điều kiện cho tôi trong học tập, tiếnhành nghiên cứu và hoàn thành đề tài này.

Xin chân thành cảm ơn!

Thái Nguyên, tháng 01 năm 2018

Học viên thực hiệnPhạm Văn Tuấn

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 4

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 4

4 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn 5

5 Kết cấu chính của luận văn 5

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤPQUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 6

1.1 Một số vấn đề về ngân sách nhà nước 6

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò của ngân sách nhà nước 6

1.2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 10

1.2.1 Khái niệm về phân cấp quản lý NSNN 10

1.2.2 Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN 11

1.2.3 Vai trò và sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN 12

1.2.4 Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN 13

1.2.5 Nội dung phân cấp quản lý NSNN 13

1.2.6 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 17

1.3 Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 19

1.3.1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN tại một số tỉnh 19

1.3.2 Bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN cho tỉnhYên Bái 22

Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 25

2.1 Câu hỏi nghiên cứu 25

2.2 Phương pháp thu thập thông tin 25

2.3 Phương pháp xử lý thông tin 26

2.4.1 Phương pháp thống kê mô tả 26

3.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội 32

3.2 Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnhYên Bái trong giai đoạn 2014-2016 33

3.2.1 Thực trạng phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách,tiêu chuẩn, định mức ngân sách nhà nước 33

3.2.2 Thực trạng phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN 35

3.2.3 Thực trạng phân cấp về quản lý chu trình ngân sách 63

3.2.4 Thực trạng phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN 66

3.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nướctrên địa bàn tỉnh Yên Bái 67

3.3.1 Cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước 67

3.3.2 Bối cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương 67

3.3.3 Tính chất cung cấp hàng hoá công cộng 68

3.3.4 Đặc điểm tự nhiên, xã hội ở địa phương 68

3.3.5 Mức độ phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và địa phương 69

3.4 Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở tỉnh Yên Bái 69

3.4.1 Những kết quả và thành tựu đạt được trong phân cấp quản lý

NSNN ở tỉnh Yên Bái 69

3.4.2 Một số tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN ở tỉnh YênBái thời gian qua 75

3.4.3 Nguyên nhân cơ bản của những tồn tại, hạn chế 78

Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH YÊN BÁI 80

4.1 Định hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trênđịa bàn tỉnh Yên Bái 80

4.1.1 Dự báo tình hình kinh tế - xã hội ảnh hưởng đến phân cấp quảnlý NSNN tỉnh Yên Bái đến năm 2020, tầm nhìn 2030 80

4.1.2 Mục tiêu phân cấp quản lý NSNN tỉnh Yên Bái đến năm 2020,tầm nhìn 2030 81

4.1.3 Định hướng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái 82

4.2 Một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trênđịa bàn tỉnh Yên Bái 85

4.2.1 Giải pháp phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước 85

4.2.2 Tạo điều kiện cho các cấp ngân sách chủ động hơn nữa trongviệc cân đối thu, chi ngân sách cấp mình 86

4.2.3 Giải pháp phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước 87

4.2.4 Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chínhở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khoá 93

4.3 Kiến nghị 93

4.3.1 Đối với Trung ương 93

4.3.2 Đối với địa phương 94

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 98

PHỤ LỤC 100

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

GTGT : Giá trị gia tăng HĐND : Hội đồng nhân dânKT-XH : Kinh tế - xã hộiNS : Ngân sách

NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTƯ : Ngân sách trung ương UBND : Ủy ban nhân dân XDCB : Xây dựng cơ bản XHCN : Xã hội chủ nghĩa

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 3.1: Tổng hợp kết quả thu ngân sách địa phương các cấp ở YênBái giai đoạn 2014 - 2016 43Bảng 3.2: Các khoản thu ngân sách địa phương các cấp được hưởng

theo quy định của Tỉnh Yên Bái 44Bảng 3.3: Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái 2014 -2016 46Bảng 3.4: Tổng hợp chi ngân sách địa phương các lĩnh vực tỉnh Yên

Bái 2014-2016 57Bảng 3.5: Tổng hợp chi ngân sách địa phương các cấp tỉnh Yên Bái

2014-2016 60Bảng 3.6: Tỷ trọng chi ngân sách các cấp tỉnh Yên Bái 2014-2016 61

DANH MỤC CÁC HÌNH

Sơ đồ 3.1: Quy trình quản lý ngân sách nhà nước 64Sơ đồ 3.2: Hệ thống quản lý ngân sách nhà nước 65Sơ đồ 3.3: Hệ thống quản lý ngân sách địa phương tỉnh Yên Bái 66

MỞ ĐẦU1 Tính cấp thiết của đề tài

Ngân sách nhà nước (NSNN) là một bộ phận quan trọng nhất trong hệthống tài chính quốc gia, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, làcông cụ vật chất quan trọng giúp Nhà nước thực hiện những chức năng nhiệmvụ của mình trong việc điều tiết nền kinh tế vĩ mô, đảm bảo ổn định, phát triểnkinh tế

- xã hội cũng như giữ vững an ninh quốc phòng Hoạt động NSNN là hoạtđộng thu chi tài chính trong đó chi NSNN là việc phân phối, sử dụng quỹNSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những quytắc nhất định Thông qua việc quản lý và sử dụng ngân sách, Nhà nước thựchiện việc khai thác, phân bổ, sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm thực hiệncác mục tiêu phát triển ổn định, công bằng và bền vững.

Trong quản lý NSNN thì vấn đề phân cấp quản lý NSNN là một nộidung quan trọng, xuyên suốt quá trình quản lý NSNN, quyết định đến vấn đềthực hiện mục tiêu và hiệu quả tạo lập và sử dụng NSNN Phân cấp quản lýNSNN là yêu cầu khách quan Việc phân chia dân cư theo đơn vị hànhchính, lãnh thổ, vùng miền, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng củaNhà nước Do đó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương pháttriển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụchi giữa các cấp ngân sách ở địa phương, là giải pháp quan trọng vừa độngviên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo cơ chế để các nguồn tài chínhđược sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năngnhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địaphương Nguồn thu ngân sách là có hạn, trong khi nhu cầu chi tiêu thì lớn,do vậy phân cấp quản lý ngân sách đòi hỏi phải thực hiện đúng theo các quyđịnh của pháp luật về NSNN.

Ở Việt Nam, quá trình phân cấp quản lý ngân sách đã trải qua nhiềuthời kỳ và đã có những chuyển biến đáng kể, đánh dấu bằng sự ra đời củaLuật NSNN được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá

IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20 tháng 03 năm 1996, tiếp theo đó là Luậtsửa đổi, bổ sung một số điều của Luật NSNN (năm 1998) và Luật NSNNnăm 2002, gần đây nhất là Luật NSNN năm 2016, được Quốc hội thông quangày 25 tháng 6 năm 2016 và sẽ có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017.

Luật NSNN năm 2002 đã xử lý một cách căn bản quan hệ tài chínhgiữa các cấp chính quyền, quan hệ ngân sách giữa Trung ương và địaphương Phân cấp quản lý NSNN và quan hệ giữa ngân sách các cấp thựchiện theo nguyên tắc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể, ngân sáchtrung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm các nhiệm vụ chiến lược, có quymô toàn quốc, còn ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảmchủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao, ổn định tỷ lệ điều tiế t và sốbổ sung ngân sách từ 3 đến 5 năm Nhờ đó đã tạo thế chủ động và đảm bảotính độc lập tương đối của ngân sách địa phương Một mặt, mở rộng quyềntự chủ để địa phương khai thác tốt các nguồn thu tại chỗ và bố trí chi tiêuhợp lý Đồng thời, việc phân cấp đã đảm bảo cho địa phương có đủ năng lựctài chính thực hiện các nhiệm vụ chính trị trên địa bàn.

Trên địa bàn tỉnh Yên Bái, qua hơn 10 năm thực hiện Luật Ngân sáchnhà nước năm 2002 với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, các cấp chínhquyền từ tỉnh đến xã đã tăng tính chủ động tích cực, phát huy cao độ tính tựchủ trong quản lý ngân sách cấp mình, bước đầu quan tâm khai thác, nuôidưỡng nguồn thu, hạn chế bớt tình trạng thụ động, trông chờ ỷ lại vào ngânsách cấp trên Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hướngtoàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, cải cách hành chính địaphương…, nên phân cấp quản lý ngân sách địa phương chưa kịp thích ứng,chưa tạo động lực khai thác tốt nguồn thu, tình trạng dây dưa , trốn lậu thuế,thất thu thuế còn diễn ra khá phổ biến… Mặt khác, một số chính sách củaNhà nước thay đổi như: Thuế môi trường thay thế cho khoản thu phí xăngdầu, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp thay thế cho thuế nhà đất,…cũng ảnhhưởng đến việc phân cấp quản lý ngân sách địa phương.

Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của cáccấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việcquản lý khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiệncác nhiệm vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nâng caohiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước, việc hoàn thiện phân cấp quản lý thu,chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương cho phù hợp với tìnhhình thực tiễn của tỉnh Yên Bái là rất cần thiết.

Trong những năm qua, việc phân cấp quản lý NSNN tỉnh Yên Bái đãcó nhiều tiến bộ, góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội củatỉnh, tăng nguồn lực tài chính cho các cấp chính quyền địa phương và thựchiện quản lý, sử dụng ngân sách đạt hiệu quả, tiết kiệm, song cơ chế phâncấp đó đã và đang bộc lộ một số vấn đề cần được xem xét và cải tiến, nhằm,đảm bảo tính độc lập của ngân sách các cấp, tăng tính chủ động của các cấpchính quyền ở địa phương trong khai thác các nguồn thu tại chỗ và bố trí chitiêu hợp lý Để góp phần giải quyết những vướng mắc cần phải có nhữngđịnh hướng và giải pháp hữu hiệu nhằm cải tiến, hoàn thiện cơ chế phân cấpquản lý NSNN hiện hành, phát huy cao nhất tác dụng của cơ chế phân cấptrong quá trình phát triển của tỉnh Yên Bái.

Đó cũng là lý do để tác giả lựa chọn đề tài: "Phân cấp quản lý ngân

sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Yên Bái" làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ

chuyên ngành quản lý kinh tế của mình.

Các nghiên cứu này đã làm rõ thêm cơ sở khoa học và thực tiễn củaphân cấp ngân sách của Việt Nam và từng địa phương, rút ra bài học kinhnghiệm, đề xuất quan điểm, phương hướng và những giải pháp nhằm hoànthiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho từng địa phương.

Tuy nhiên, chưa có công trình nào trực tiếp nghiên cứu một cách có hệthống về hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái.

Luận văn đã kế thừa và phát huy những ý tưởng, sáng kiến khoa họccó liên quan đến phân cấp quản lý ngân sách, đồng thời nêu rõ thực trạng vềphân cấp quản lý ngân sách từ năm 2014 đến năm 2016 để đề xuất giải phápđổi mới phân cấp và kiến nghị các cơ quan liên quan nhằm hoàn thiện côngtác phân cấp quản lý NSNN phù hợp với điều kiện thực tế của tỉnh Yên Bái.

2 Mục tiêu nghiên cứu

2.1 Mục tiêu chung

Trên cơ sở đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở tỉnh YênBái, đề tài đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngânsách nhà nước trên địa bàn tỉnh Yên Bái.

2.2 Mục tiêu cụ thể

- Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN ởđịa phương, làm cơ sở cho việc xây dựng khung phân tích công tác phân cấpquản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái.

- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh YênBái trong thời gian qua.

- Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN trên địabàn tỉnh Yên Bái.

- Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địabàn tỉnh Yên Bái trong thời gian tới.

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là công tác phân cấp quản lýNSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái hiện nay.

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi về không gian: Nghiên cứu tình hình phân cấp quản lýNSNN cho các cấp ngân sách của tỉnh Yên Bái.

- Phạm vi về thời gian: Từ năm 2014 đến năm 2016.

Các kiến nghị và giải pháp đề xuất hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lýNSNN năm 2016 và thời kỳ ổn định ngân sách từ năm 2017 đến năm 2020.

4 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn

- Về mặt lý luận: Luận văn đã hệ thống hoá, phân tích và bổ sungnhận thức, ý nghĩa, vai trò, nội dung của NSNN, bản chất của phân cấp quảnlý NSNN và những nhân tố ảnh hưởng Từ đó đề xuất các giải pháp, nguyêntắc cần quán triệt trong quá trình hoạch định chính sách, phân cấp quản lýNSNN, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm vụchi giữa các cấp ngân sách ở địa phương.

- Về ý nghĩa thực tiễn: Phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế, chínhsách hiện hành trong phân cấp quản lý NSNN mà trọng tâm là cơ chế phâncấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ở tỉnh Yên Bái để làm sáng tỏ những ưuđiểm, hạn chế, tồn tại, vướng mắc; nguyên nhân và rút ra bài học kinhnghiệm, từ đó đề xuất những giải pháp cụ thể với những bước đi thích hợpđể hướng tới thực hiện cơ chế phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp ngânsách ở địa phương trong thời kỳ đổi mới, thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đạihoá và hội nhập kinh tế quốc tế.

Các giải pháp và kiến nghị của luận văn có thể được sử dụng làm tàiliệu tham khảo trong việc hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý NSNN ở tỉnhYên Bái cũng như các tỉnh khác có điều kiện tương đồng như Yên Bái.

5 Kết cấu chính của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nộidung của luận văn được kết cấu thành 4 chương như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước.

Chương 2: Phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa

bàn tỉnh Yên Bái.

Chương 4: Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

trên địa bàn tỉnh Yên Bái.

Từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách: Tổng số thu vàchi của một đơn vị trong một thời gian nhất định”.

Theo điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCNViệt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định:

“Ngân sách là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quanNhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm đểbảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [6]

NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủyếu các khoản thu và chi của Nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đốibằng giá trị tiền tệ Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vàoNSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huyđộng được để thực hiện mục tiêu KT-XH NSNN được lập và thực hiện chomột thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩnthông qua.

Bản chất của NSNN ở mỗi một giai đoạn, mỗi một chế độ khác nhauthì lại có biểu hiện khác nhau nhưng thực chất chúng đ ều phản ánh nhữngnội dung cơ bản sau:

- Ngân sách Nhà nước hoạt động trong lĩnh vực phân phối nguồn tàichính từ đó thể hiện mối quan hệ và lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội.

- Quyền lực của ngân sách Nhà nước thuộc về Nhà nước Mọi khoảnchi tiêu tài chính của Nhà nước đều phải do Nhà nước quyết định nhằm phụcvụ yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước.

Do vậy bản chất NSNN là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữaNhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụngnguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhànước.

1.1.1.2 Đặc điểm của NSNN

Về hình thức: NSNN là một bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiềncủa Nhà nước được dự kiến và được phép thực hiện trong một khoảng thờigian nhất định.

Về cơ cấu: NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu và chi của nhà nước Về mặt pháp lý: NSNN được cơ quan có thẩm quyền quyết định ỞViệt Nam, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định NSNN về tổngmức và cơ cấu phân bổ Theo đó mọi hoạt động thu, chi của NSNN đềuđược tiến hành trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành.

Về thời gian: NSNN được thực hiện trong một năm (năm này gọi lànăm ngân sách hay năm tài khóa)

NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy nhà nước, vừa là côngcụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấnđề xã hội nên có những đặc điểm chính sau:

- Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn chặt vớiquyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năngcủa Nhà nước do Hiến pháp quy định.

- Các hoạt động thu, chi của NSNN đều được tiến hành trên cơ sởpháp lý như các luật thuế, luật quản lý thuế, chế độ thu, chế độ chi tiêu, địnhmức chi tiêu do Nhà nước ban hành.

- Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN là từ giá trị sản phẩmthặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lạimà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến.

1.1.1.3 Vai trò của NSNN

- Huy động các nguồn lực tài chính:

Ngân sách nhà nước là một công cụ đắc lực của Nhà nước - NSNNgiữ vai trò trọng yếu trong việc động viên và phân phối các nguồn lực tàichính để bảo đảm việc thực thi các chức năng của Nhà nước đương quyền,thông qua các chính sách thuế thuế trực thu, thuế gián thu, phí và các nguồnthu khác.

Thuế là khoản thu có tính chất bắt buộc được quyết định bởi quyềncủa Nhà nước thông qua hệ thống pháp lý, đồng thời thuế là khoản thukhông hoàn trả Nhưng suy cho cùng với bản chất của Nhà nước, của dân, dodân và vì dân, nó sẽ được hoàn trả gián tiếp bằng những hình thức khác nhauthông qua các quan hệ phân phối do Nhà nước thực hiện Ngoài thuế, phí,…NSNN còn động viên các nguồn tài chính khác dưới hình thức nợ công như:phát hành công trái (trái phiếu hay tín dụng nhà nước), vay nợ nước ngoài(ODA) và tín dụng quốc tế (IMF, WB, ADB,…).

- Bảo đảm nhu cầu chi tiêu của Nhà nước:

Chi NSNN nhìn một cách bao quát là chi để bảo đảm việc thực hiệncác chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đương quyền Trong đó, có thểphân thành 3 nội dung chi cơ bản: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyê n vàchi dự trữ quốc gia.

Nhìn chung để thường xuyên bảo đảm cân đối thu - chi ngân sách vàthực hiện chính sách tài khóa tích cực, chi NSNN cần tuân thú các nguyêntắc trong phân phối vốn NSNN như sau:

+ Tiết kiệm tối đa và hợp lý trong tiêu dùng vốn NSNN.

+ Lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm đầu trong sử dụng vốn NSNN chicho đầu tư phát triển.

- Ngân sách nhà nước là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội

Vai trò điều tiết vĩ mô của NSNN trong nền kinh tế thị trường: Ðiều

tiết kinh tế vĩ mô được thực hiện thông qua các công cụ như: chiến lược, kếhoạch (định hướng và hướng dẫn), pháp luật (điều tiết hành vi) và các côngcụ kinh tế tài chính (thuế, lãi suất tín dụng, ) Trong lĩnh vực tài chính,NSNN giữ vai trò rất quan trọng thông qua chính sách động viên các nguồnlực tài chính và đầu tư phát triển.

Điều tiết kinh tế vĩ mô cúa NSNN thông qua các công cụ động viên tàichính: Vai trò này được thực hiện thông qua các công cụ động viên các

nguồn tài chính dưới hình thức thuế, phí là công cụ điều tiết vĩ mô rất nhạycảm và hiệu quả, bởi thuế, phí luôn gắn chặt với các hoạt động kinh doanhmà các hoạt động kinh doanh là trụ cột của nền kinh tế Vai trò điều tiết vĩmô của thuế, phí được thông qua các chính sách thuế, mà chủ yếu là thuếsuất, chính sách ưu đãi thuế được xác định trên các loại sản phẩm tùy thuộcvào mức độ của nó với nhu cầu xã hội và lợi ích của quốc kế dân sinh.

Điều tiết vĩ mô của NSNN thông qua đầu tư phát triển: Ðầu tư công

từ vốn NSNN được huy động từ nhiều nguồn khác nhau, nhưng đều hướng

tới mục tiêu: “xây dựng mô hình kinh tế hiện đại với một cơ cấu kinh tế tiêntiến và hợp lý” Trong đó, trọng tâm là đầu tư kết cấu hạ tầng công nghệ

cao, phát triển các vùng kinh tế năng động và khai thác các tiềm lực của nềnkinh tế quốc dân Ðó là cơ sở để bảo đảm cho cho tăng trưởng và phát triểnbền vững Suy cho cùng đây cũng chính là các giái pháp đi ều hành kinh tế vĩmô thông qua hoạt động của NSNN.

Kiểm tra, điều chỉnh các quan hệ kinh tế cúa NSNN: Kiểm tra tính

hiệu quả của đầu tư vốn NSNN được thực hiện thông qua thuế trực thu vàthuế gián thu Thuế trực thu (thuế thu nhập…) đánh giá chất lượng hoạtđộng kinh doanh và thuế gián thu (thuế GTGT…) đánh giá về mặt số lượnghoạt động của doanh nghiệp Sự phối hợp của hai hình thức thuế này là cơ

sở đánh giá toàn diện hiệu quả qua các hợp đồng kinh tế, đồng thời cũng làcăn cứ để điều chỉnh các hoat động kinh doanh, bào đảm cho sự phát triểnbền vững Mặt khác, thông qua kiểm tra hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN, cũnglà biện pháp để điều chỉnh cơ cấu đầu tư thích ứng bảo đảm nhịp độ tăngtrưởng và phát triển kinh tế một cách hợp lý.

Vai trò cúa NSNN trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và thị trường:Về mặt kinh tế: Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để Nhà

nước đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp nhà nướcthuộc các ngành then chốt, để trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuậnlợi cho sự ra đời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinhtế khác Việc hình thành các doanh nghiệp nhà nước cũng là một trong nhữngbiện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ vững cho thị trường khỏi rơi vàotình trạng cạnh tranh không hoàn hảo Thông qua các chính sách thuế, sẽ đảmbảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư kích thích sản xuất kinh doanh.

Về xã hội: Đầu tư của ngân sách nhà nước để thực hiện các chính sách

xã hội, chi giáo dục - đào tạo, y tế, kế hoạch hóa gia đình, văn hóa, thể thao,truyền thanh, chi bảo đảm xã hội, sắp xếp lao động và việc làm, trợ giá cácmặt hàng,… Thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhânnhằm điều tiết thu nhập cao để phân phối lại cho các đối tượng có thu nhậpthấp Thuế gián thu góp phần hướng dẫn tiêu dùng hợp lý, phù hợp với trìnhđộ phát triển kinh tế của đất nước.

Về thị trường: Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng đối với việc

thực hiện các chính sách về ổn định giá cả, thị trường, kiềm chế và kiểm soátlạm phát Bằng các công cụ thuế, phí, lệ phí, vay và chính sách chi NSNN,nhà nước có thể điều chỉnh được giá cả, thị trường một cách chủ động.

1.2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.1 Khái niệm về phân cấp quản lý NSNN

Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗicấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định Để thực hiện những

nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhânsự, kinh tế, hành chính và ngân sách Việc hình thành hệ thống ngân sáchnhà nước gồm nhiều cấp thì việc phân cấp ngân sách nhà nước là một tất yếukhách quan Bởi vì mỗi cấp ngân sách nhà nước đều có nhiệm vụ thu, chimang tính độc lập Trong việc tổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ chếphân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thiết lập phù hợp thì tình hìnhquản lý tài chính và ngân sách nhà nước sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩysự phát triển ổn định của nền kinh tế - xã hội.

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc xử lý các mối quan hệgiữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạtđộng của ngân sách nhà nước, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phânchia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chínhquyền Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinhkhái niệm về phân cấp quản lý ngân sách Có thể hiểu về phân cấp quản lýngân sách nhà nước như sau:

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi tráchnhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địaphương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phụcvụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấpngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chínhquyền địa phương.[8]

1.2.2 Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN

Một là, Phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền các cấp.

Hai là, Tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản

quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ, tựchịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở.

Ba là, Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của

các cấp chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN.

Bốn là, Tạo ra mối liên kết đồng thuận giữa các cơ quan Tài chính, cơ

quan Kế hoạch đầu tư và các ngành chức năng liên quan với chính quyền cáccấp trong quản lý NSNN.

1.2.3 Vai trò và sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN

- Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước có vai trò:

+ Một là, Đối với quản lý hành chính nhà nước: Phân cấp quản lý

NSNN đóng vai trò là cầu nối giữa các cơ quan quản lý trong khối nhà nước.Phân cấp quản lý NSNN giúp cho mọi chủ trương, chính sách, hiệu lực quảnlý của nhà nước đạt hiệu quả hơn.

+ Hai là, Đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế: Phân cấp quản lý

NSNN đóng vai trò điều tiết các khoản thu chi giữa các cấp nhất là tronggiai đoạn hiện nay khi nhà nươc đang từng bước giao lưu, hội nhập với nềnkinh tế thế giới.

- Việc phân cấp quản lý NSNN là cần thiết bởi vì:

+ Phân cấp quản lý NSNN là một nội dung trong cơ chế quản lý ngânsách nhằm quản lý thống nhất hệ thống NSNN bằng việc phân công tráchnhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp trongviệc thực hiện thu chi NSNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

+ Phân cấp quản lý NSNN là yêu cầu khách quan, bởi mỗi quốc giađều có những vùng lãnh thổ khác nhau Việc phân chia dân cư theo đơn vịhành chính lãnh thổ, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của Nhànước Do đó, để quốc gia phát triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN,vừa đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạoquyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa phương.

+ Phân cấp quản lý NSNN cho các cấp chính quyền là giải pháp vừađộng viên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo cơ chế để các nguồn tài

chính được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả Nguồn thu ngân sách là có hạn,trong khi nhu cầu chi tiêu thì lớn, do vậy phân cấp quản lý ngân sách đòi hỏiphải thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật về NSNN.

+ Phân cấp được xem như một phương thức để tăng tính dân chủ, linhhoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấpcác hàng hoá và dịch vụ công cộng.

1.2.4 Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN

Một là, Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an

ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn

Hai là, Đảm bảo vai trò chủ đạo của Trung ương và vị trí độc lập của

ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất.

Ba là, Phân cấp ngân sách đảm bảo phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm

vụ chi của từng cấp ngân sách.

Bốn là, Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp quản lý NSNN.

1.2.5 Nội dung phân cấp quản lý NSNN

1.2.5.1 Phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn,định mức ngân sách nhà nước

Trong công tác quản lý NSNN thì những quy định về luật pháp, chínhsách, tiêu chuẩn, định mức NSNN có vai trò quan trọng Quy định luật pháp,chính sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN không chỉ là những căn cứ quantrọng để xây dựng dự toán NSNN, kiểm soát thu chi ngân sách mà còn làmột trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành NSNNcủa trung ương và địa phương.

Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nàocó thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn,phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền Cơ sở pháp lý này được xâydựng dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra

hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các tráchnhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định,tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý NSNN.

Để đánh giá công tác phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu chi vàquản lý ngân sách nhà nước người ta sử dụng những tiêu chí sau đây:

- Chính sách được ban hành đúng thẩm quyền.

- Chính sách được ban hành tuân theo hướng dẫn thực hiện, phù hợptheo khung quy định của nhà nước.

- Hệ thống chính sách ban hành đầy đủ.

1.2.5.2 Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN là nội dung quantrọng trong các quy định về phân cấp quản lý NSNN Cụ thể đó là việc xácđịnh NSTƯ và NSĐP được thu những khoản nào và thực hiện những nhiệm vụchi cụ thể nào trong quá trình quản lý NSNN Phân cấp quản lý nguồn thu vànhiệm vụ chi NSNN là vấn đề phức tạp và khó khăn khi tiến hành phân cấpquản lý NSNN Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều,sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các địa phương.

Để đánh giá công tác phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi người tasử dụng các tiêu chí gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý củatừng cấp chính quyền địa phương Đây là tiêu chí nhằm đảm bảo nguồn lực đểcác cấp chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảmbảo quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý;

1.2.5.3 Phân cấp về quản lý chu trình ngân sách

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thể hiện mối quan hệ giữa cáccấp ngân sách trong một chu trình NSNN bao gồm các giai đoạn: lập dự toánngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách Trong các giaiđoạn này, thẩm quyền cụ thể của các cơ quan quản lý nhà nước ở trungương, địa phương và các cơ quan chuyên môn là thể hiện tính chất của phâncấp quản lý NSNN trong toàn bộ hệ thống NSNN.

Yêu cầu chung của phân cấp về quản lý chu trình ngân sách là phảiđơn giản, khoa học, vừa nâng cao trách nhiệm quản lý ngân sách của các cấpchính quyền địa phương, vừa phát huy tính năng động, sáng tạo của chínhquyền cơ sở.

Tiêu chí đánh giá công tác phân cấp về quản lý chu trình ngân sách làđảm bảo đúng quy trình theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và cácvăn bản pháp luật.

Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sáchđịa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủtrương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết địnhđiều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giám sátviệc thực hiện ngân sách đã quyết định Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoàinhững nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệphí, phụ thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật.

Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địaphương, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiếttrình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trựctiếp Kiểm tra nghị quyết của HĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyếttoán ngân sách Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương và báo cáo về ngânsách nhà nước theo quy định Riêng đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộctrung ương, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND quyết định việc thuphí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước cho đầu tư xây dựng cơ bảnthuộc địa phương quản lý [1]

1.2.5.4 Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước

Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN là việc phân địnhnhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện cácquyền về giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN nhằm mục đích quản lýNSNN đạt được những mục tiêu đề ra Giám sát NSNN góp phần quan trọng

vào việc đổi mới, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN Kết quảgiám sát NSNN chỉ ra mức độ chấp hành, tuân thủ những luật lệ, quy chế,chính sách quản lý tài chính của Nhà nước Do đó, giám sát NSNN là việctheo dõi, kiểm tra thông qua hệ thống thông tin, báo cáo nhằm xác định tìnhtrạng NSNN, từ đó phát hiện sớm các vấn đề và có hướng xử lý kịp thời.

Ngân sách nhà nước được giám sát bởi cộng đồng Mặt trận Tổ quốcViệt Nam các cấp chủ trì tổ chức việc giám sát ngân sách nhà nước của cộngđồng Nội dung giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng gồm: Việc chấphành các quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước;Tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hằng năm; Việc thực hiệncông khai ngân sách nhà nước.

Phân cấp quy trình thanh tra, kiểm toán NSNN phải được thực hiệntheo quy định của Bộ Tài chính bao gồm các công tác:

- Chuẩn bị và quyết định thanh kiểm tra: Cơ quan thanh tra giao phâncho các cán bộ thu thập thông tin theo các tiêu chí: từ cơ sở dữ liệu của cơquan, từ các cơ quan quản lý nhà nước trong ngành Tài chính, từ khảo sát trựctiếp tại huyện dự kiến thanh tra Sau đó tiến hành lập báo cáo khảo sát, lập kếhoạch thanh tra theo các cấp gồm mục đích, nội dung thanh tra bao gồm:thanh tra việc chấp hành NSNN, thanh tra việc quyết toán NSNN các nộidung cần được xác định rõ ràng nội dung, trọng tâm, trọng điểm Đơn vịthanh tra sẽ tùy thuộc vào mục đích và yêu cầu của cuộc thanh tra.

Trước khi tiến hành thanh tra cần họp đoàn phổ biến kế hoạch thanhkiểm tra, thông báo việc công bố quyết định thanh tra, yêu cầu đối tượngthanh tra báo cáo.

- Tiến hành thanh tra: Trước khi thanh tra trưởng đoàn có trách nhiệmthông báo quyết định thanh tra, yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp hồ sơ dữliệu cần thiết liên quan tới cuộc thanh tra Quá trình thanh tra sẽ bao gồm:thanh tra việc lập, quyết định và dự toán ngân sách; thanh tra việc chấp hành

NSNN; thanh tra việc dự toán chi NSNN; thanh tra việc quyết toán NSNN;thanh tra việc thực hiện chế độ công khai NSNN.

- Kết thúc thanh tra: Khi kết thúc thanh tra, cán bộ thanh tra phải lậpbáo cáo về cuộc thanh tra, báo cáo phải khái quát được cuộc thanh tra baogồm thông tin về đối tượng thanh tra, kết quả của từng nội dung thanh tratheo như báo cáo đã lập Qua đó đánh giá công tác thực hiện quản lý NSNN,nếu có sai phạm cần phải đưa ra những biện pháp thích hợp Mọi kết quảthanh kiểm tra phải được lưu lại và bàn giao lưu trữ theo đúng quy định.Trong thời hạn quy định, Trưởng đoàn tổ chức họp Đoàn thanh tra rút kinhnghiệm cuộc thanh tra Đoàn thanh tra phải đánh giá ưu, nhược điểm của cuộcthanh tra từ khâu chuẩn bị cho đến kết thúc thanh tra, rút ra bài học kinhnghiệm; đề xuất khen thưởng người thực hiện tốt nhiệm vụ cuộc thanh tra,chấn chỉnh, xử lý những người có tồn tại khuyết điểm trong thực hiện nhiệmvụ cuộc thanh tra Cuộc họp rút kinh nghiệm được lập thành biên bản, lưu hồsơ thanh tra.

1.2.6 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.6.1 Cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước

Hình thức cấu trúc nhà nước quyết định việc tổ chức bộ máy nhà nướcthành các cấp chính quyền, mỗi cấp chính quyền lại gắn với một địa bànlãnh thổ và phạm vi quản lý nhất định và thường đòi hỏi có phương tiện tàichính để thực thi các chức năng, nhiệm vụ của cấp mình Điều này tác độngđến quá trình tổ chức và thực hiện phân cấp quản lý NSNN

1.2.6.2 Bối cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương

Trong điều kiện tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phươngkhông có sự biến động lớn thì nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ổn định Khinền kinh tế, chính trị xã hội bất ổn định thì nguồn thu NSNN trên địa bàn bịảnh hưởng, nhiệm vụ chi cho phát triển kinh tế, chi cho đảm bảo an ninhquốc phòng và giải quyết các vấn đề xã hội phải thay đổi theo chiều hướng

khác Khi nền kinh tế càng phát triển khả năng tích luỹ của nền kinh tế cànglớn, khả năng chi cho đầu tư phát triển càng cao Như vậy cơ chế phân cấpquản lý NSNN cũng vì thế mà phải thay đổi cho phù hợp.

1.2.6.3 Tính chất cung cấp hàng hoá công cộng

Trong quản lý hành chính nhà nước, chính quyền nhà nước các cấp vừaphải đảm bảo chức năng quản lý vừa phải đảm bảo chức năng cung cấp cácdịch vụ công cộng cho xã hội Phần lớn các hàng hoá công cộng đều đượccung cấp bởi khu vực công (chính quyền nhà nước ở trung ương và địaphương).

Hàng hoá công cộng được cung cấp ở phạm vi quốc gia như quốcphòng, an ninh, phát thanh, truyền hình trung ương; ở phạm vi địa phươngnhư đài phát thanh truyền hình, đường giao thông, khu vui chơi thể thao củacác cấp chính quyền ở địa phương

Đây là yếu tố căn bản khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm giữacác cấp trong bộ máy chính quyền trung ương và địa phương trong việc cungcấp hàng hoá công cộng Điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ đòi hỏiphải được phân chia nguồn lực từ NSNN Đây chính là tiền đề để phân cấpnguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền địa phương.

1.2.6.4 Đặc điểm tự nhiên, xã hội ở địa phương

Đây là một nhân tố có tính đặc thù mà cần được quan tâm Tính đặc thùđó thường được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên về địa hình (như miềnnúi, vùng đồng bằng, đô thị), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt hay cóđiệu kiện xã hội đặc biệt (như lợi thế trong phát triển du lịch dịch vụ, pháttriển khu cụm công nghiệp, dầu mỏ, khoảng sản ) hoặc có điều kiện xã hộiđặc biệt (như dân tộc, tôn giáo, trình độ dân trí, điểm nóng về chính trị ) Ởnhững vùng, những địa phương này có thể coi là một đối tượng đặc biệt củacơ chế phân cấp dẫn tới những nội dung phân cấp đặc thù cho phù hợp.

Sự đa dạng về mặt xã hội tạo ra sự khác biệt về nhu cầu, sở thích đốivới hàng hoá dịch vụ công do mức thu nhập tạo ra, sự đa dạng về về văn

hoá, xã hội, dân tộc, cũng là những nguyên nhân đứng sau sự khác biệtnày Khi sự khác biệt nảy sinh thì đòi hỏi cơ chế phân cấp phù hợp sẽ manglại hiệu quả hơn.

1.2.6.5 Mức độ phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương

Cách thức phân định thẩm quyền quản lý NSNN giữa trung ương vàđịa phương không thể diễn ra một cách tuỳ tiện mà nó phụ thuộc vào mức độphân cấp quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội giữa trung ương và địaphương Mức độ phân cấp quản lý nhà nước đó được thể hiện ở các quy địnhcụ thể giữa trung ương và địa phương trong hoạt động quản lý nhà nước.

Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổnảy sinh yêu cầu hình thành những cấp NSNN tương ứng với từng cấp hànhchính đó Tuy nhiên, đây mới chỉ là điều kiện cần, bởi vì có nhiều cách khácnhau trong việc chuyển giao một bộ phận trong tổng thể các nguồn tài chínhcho việc thực hiện các nhiệm vụ của mỗi đơn vị hành chính Chẳng hạn, cóthể giao một số quyền lực huy động nguồn thu trên địa bàn, hoặc cho phéptoàn quyền quyết định mọi vấn đề thu, chi hay thực hiện việc chuyển giaokinh phí đảm bảo theo nhu cầu thực tế phát sinh.

Những cách thức chuyển giao đó không thể diễn ra một cách tuỳ tiệnmà nó phụ thuộc vào mức độ phân cấp về quản lý hành chính - kinh tế - xãhội giữa các cấp chính quyền nhà nước [6]

1.3 Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.3.1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại một số tỉnh

1.3.1.1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu

Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi được Tỉnh thực hiện the onguyên tắc: “Phân cấp tối đa nguồn thu theo quy định của Luật cho chínhquyền cấp Huyện và cấp Xã để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, hạn chế bổsung từ Ngân sách cấp trên”.

- Với nguyên tắc trên đã phân định rõ nguồn thu được hưởng và nhiệmvụ chi của mỗi cấp Ngân sách địa phương Việc phân cấp này đã bảo đảmthực hiện đúng quy định của Luật NSNN và thực hiện đúng thẩm quyền củachính quyền địa phương trong việc quản lý Ngân sách nhà nước trên địa bàn.

- Với việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của mỗ i cấp chínhquyền, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu được ổn định trong thời kỳ.Chính quyền mỗi cấp đã hoàn toàn chủ động trong việc tự quyết định Ngânsách của cấp mình (theo nguyên tắc tổng mức thu, chi ngân sách không thấphơn chỉ tiêu hướng dẫn của cấp trên đã giao), đã chủ động trong việc xâydựng dự toán thu, chi ngân sách hàng năm của địa phương; đồng thời chínhquyền mỗi địa phương được hoàn toàn chủ động trong việc phân bổ dự toánthu, chi ngân sách cho các cơ quan, đơn vị và địa phương trực thuộc phù hợpvới đặc điểm tình hình thực tế của địa phương; phù hợp với tình hình pháttriển kinh tế - xã hội trên từng địa bàn, đáp ứng ở mức cao nhất cho các nhucầu phát sinh do nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội đặt ra.

- Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách cho các cấp chínhquyền theo hướng bổ sung tăng nguồn thu được thụ hưởng cho ngân sáchcấp Huyện và ngân sách cấp Xã cũng chính là tăng cường và đề cao vai tròcủa các cấp chính quyền trong việc điều hành và quản lý ngân sách trên địabàn Huyện - Xã, nhất là sau khi thực hiện uỷ nhiệm thu thuế cho chínhquyền cấp xã đã tăng cường vai trò trách nhiệm của chính quyền cấp xãtrong công tác quản lý thu ngân sách.

1.3.1.2 Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Vĩnh Phúc

Từ năm 2004 đến nay, tỉnh Vĩnh Phúc đã thực hiện việc phân cấpquản lý NSNN theo quy định của Luật NSNN đảm bảo tăng cường quyềnhạn và trách nhiệm đối với các cấp, các ngành trên địa bàn trong việc xâydựng kế hoạch và điều hành NSNN, tạo thế chủ động cho các cấp chínhquyền trong việc khai thác, quản lý nguồn thu đồng thời thực hiện công tác

quản lý chi NSNN có hiệu quả cao Căn cứ vào các điều kiện tự nhiên, tìnhhình kinh tế - xã hội của từng địa phương trên địa bàn, tỉnh Vĩnh Phúc cóquy định phân cấp quản lý và điều hành ngân sách, trên cơ sở phân định cácnguồn thu, nhiệm vụ chi phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế -xã hội ở từng huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

Do có các điều kiện thuận lợi để phát triển kinh tế - xã hội, cùng vớiviệc thực hiện tốt công tác phân cấp quản lý NSNN nên Vĩnh Phúc là 01trong 13 tỉnh, thành phố có điều tiết thu ngân sách địa phương về ngân sáchtrung ương, với tỷ lệ NSTW hưởng 40% NSĐP hưởng 60%.

1.3.1.3 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở thành phố Đà Nẵng

Đà Nẵng là thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm miền trung, có07 quận, 56 phường, xã Thành phố Đà Nẵng có tỷ lệ phân chia nguồn thugiữa NSTW và NSĐP là 85% (NSTW hưởng 15%; NSĐP hưởng 85%), làtỉnh đảm bảo tự cân đối NSĐP nên không nhận bổ sung cân đối từ NST W.Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi các cấp ngân sách chính quyền địaphương của thành phố vẫn đảm bảo thực hiện theo các quy định của điều 30,32, 33, 34 Luật Ngân sách nhà nước, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế -xã hội, quốc phòng, an ninh và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.

Ngân sách thành phố giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện cácnhiệm vụ quan trọng trên địa bàn thành phố; đồng thời, đảm bảo việc cân đốicho những địa phương chưa thể cân đối được, giúp cho các địa phương chủđộng trong cân đối ngân sách cấp mình Mặt khác, sử dụng tiêu chí dân sốlàm tiêu chí chủ yếu để phân bổ dự toán chi ngân sách; đồng thời, căn cứvào tính chất, đặc điểm của từng lĩnh vực, từng vùng để sử dụng các tiêuthức bổ sung cho phù hợp như: đặc điểm vị trí địa lý của từng địa phương,số đối tượng chính sách; phải đảm bảo phù hợp với tốc độ tăng thu ngânsách hằng năm và khả năng cân đối NSĐP.

Tuy nhiên, điều khác biệt ở thành phố Đà Nẵng là việc thực hiện phâncấp mạnh nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp xã, phường đối với lĩnh vực chithường xuyên, cụ thể là phân cấp chi hoạt động của trạm y tế phường Ở cáctỉnh, thành phố khác, đối với các nhiệm vụ chi này được phân cấp cho ngânsách huyện đảm bảo.

1.3.2 Bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN cho tỉnh Yên Bái

Nhìn chung công tác phân cấp quản lý NSNN của các tỉnh đều dựavào Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật NSNN Tuynhiên, do đặc thù riêng của điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi địa phươngcó khác nhau nên có khác nhau trong việc khai thác nguồn thu để đảm nhucầu chi của địa phương, nhất là khác nhau ở việc ban hành chế độ, địnhmức chi, về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, quy định tỷ lệ phân chianguồn thu trên từng địa bàn cho phù hợp với tình hình phát triển kinh tế -xã hội của từng địa phương.

Qua tìm hiểu phân cấp quản lý NSNN tại một số tỉnh, có thể rút ramột số kinh nghiệm cho tỉnh Yên Bái như sau:

- Phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương chỉ thành công khi gắn vớiphân cấp quản lý về kinh tế - xã hội Phân cấp quản lý NSNN vừa là hệ quả,vừa là cơ sở của phân cấp quản lý về kinh tế - xã hội Phân cấp quản lý kinhtế - xã hội là tiền đề để phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương Ngược lại,phân cấp quản lý ngân sách phù hợp sẽ có tác dụng thúc đẩy phân cấp quảnlý kinh tế - xã hội nhanh hơn và có hiệu quả hơn.

- Cơ chế phân cấp phải gắn chặt với tình hình kinh tế - xã hội và chứcnăng nhiệm vụ của chính quyền các cấp Khi có những biến động của tìnhhình kinh tế - xã hội, cần có sự phân tích đánh giá về cơ chế phân cấp hiệnhành để kịp thời có biện pháp hoàn thiện.

- Trong phân cấp cần chú ý đến các chính sách “khuyến khích” thôngqua biện pháp như điều tiết nguồn thu, ưu đãi sau đầu tư, khen thưởng kịpthời đối với những địa phương có đóng góp nhiều cho NSNN, tạo động lựckinh tế để khuyến khích tăng thu cho NSNN Từ đó, sẽ góp phần hạn chếtiêu cực, che giấu nguồn thu, lập dự toán không sát với khả năng thực tế.

- Phải quán triệt nguyên tắc tập trung thống nhất: Ngân sách cấp tỉnhbảo đảm vai trò chủ đạo, chi phối và điều hoà cho ngân sách cấp dưới; bảođảm tính năng động sáng tạo trên cơ sở chế độ chính sách chung của nhànước và trong khuôn khổ pháp luật Do vậy, cần phân cấp rõ nguồn thu,nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách để tạo điều kiện khai thác tối đa tiềmnăng, lợi thế, tạo động lực cho kinh tế địa phương phát triển Từ đó nâng caođời sống vật chất văn hoá và tinh thần cho nhân dân, nhất là ở những huyện,những xã còn khó khăn.

- Công tác nghiên cứu, dự báo nguồn thu và xác định những nhiệm vụchi cho mỗi cấp chính quyền nhà nước phù hợp với chức năng, nhiệm vụtrên cơ sở ổn định lâu dài là yếu tố cơ bản để thực hiện cơ chế phân cấpnguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN mang lại hiệu quả, tạo sự chủ động trongquản lý và điều hành ngân sách.

- Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và chấn chỉnh kịp thờinhững sai phạm, đề cao kỷ luật, kỷ cương, xử lý nghiêm những vi phạm củacác tổ chức cá nhân trong việc thực thi cơ chế, chính sách ở địa phương.

Tóm lại, Trong chương này, luận văn tập trung làm sáng tỏ các vấn đềnhư: Phần cơ sở lý luận chung đã hệ thống hoá các vấn đề cơ bản về NSNN,nhất là phân cấp quản lý NSNN để làm cơ sở nghiên cứu tiếp nội dung liênquan đến đề tài: “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh YênBái” Nghiên cứu kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN của một số địaphương; từ đó củng cố thêm hệ thống lý luận và rút ra những bài học kinh

nghiệm cho tỉnh Yên Bái Từ những nội dung đó, Chương 1 của luận văn đãlàm rõ được:

Phân cấp quản lý NSNN là một nội dung quan trọng trong cơ chếquản lý ngân sách, nhằm quản lý ngân sách có hiệu lực và hiệu quả hơn, pháthuy vai trò và chức năng của NSNN với tư cách là phương tiện vật chất duytrì sự tồn tại của bộ máy nhà nước và công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xãhội.

Phân cấp quản lý NSNN là yêu cầu khách quan, bởi mỗi quốc giađều có những vùng lãnh thổ khác nhau, mỗi địa phương đều có từng vùngmiền khác nhau Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành chính lãnh thổ,vùng miền, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của Nhà nước Dođó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển, cần thiếtphải phân cấp quản lý NSNN, mà yếu tố quan trọng đó là cơ chế phân cấpnguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN giữa ngân sách các cấp, đó là giải phápquan trọng vừa động viên được các nguồn thu tiềm tàng, v ừa tạo cơ chế đểcác nguồn tài chính được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thựchiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho các cấpchính quyền địa phương.

Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương phải dựa vào môhình tổ chức bộ máy hành chính, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xãhội và năng lực trình độ quản lý của mỗi cấp chính quyền.

Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN là phải bảo đảm sự tươngứng giữa hệ thống ngân sách với hệ thống hành chính; bảo đảm vai trò chủđạo của ngân sách cấp trên, phát huy tính năng động sáng tạo của ngân sáchcấp dưới; đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia; đảm bảo tínhcông bằng, hiệu lực, hiệu quả, khách quan trong toàn hệ thống.

Từ nhận thức trên giúp cho việc đánh giá thực trạng phân cấp nguồn thunhiệm vụ chi NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái một cách khách quan trongChương 2 Qua đó đưa ra những giải pháp phù hợp nhằm đổi mới và hoànthiện cơ chế phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái trong Chương3.

2.2 Phương pháp thu thập thông tin

2.2.1 Thu thập thông tin sơ cấp

Trong luận văn, tác giả thu thập thông tin sơ cấp thông qua phươngpháp quan sát và phỏng vấn trực tiếp của lãnh đạo các cấp và trưởng cácphòng ban để làm rõ hơn thực trạng phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh YênBái Hiện tại ở tỉnh Yên Bái có 142 cán bộ là lãnh đạo các cấp và trưởng cácphòng ban (bao gồm 12 các phòng ban), trong luận văn tác giả thực hiệnphỏng vấn 142 cán bộ là lãnh đạo các cấp và trưởng các phòng ban thôngqua bảng hỏi để nhằm làm rõ thực trạng phân cấp quản lý tại tỉnh Yên Bái.

Tác giả sử dụng phương pháp chuyên gia nhằm xác định chính xácphương pháp lấy ý kiến của lãnh đạo tỉnh, trưởng các phòng ban, các chuyêngia, các lãnh đạo có kinh nghiệm đánh giá về hoạt động phân cấp quản lýngân sách tỉnh và những dự báo về phân cấp quản lý ngân sách tỉnh Yên Bái,để từ đó góp phần hoàn thiện nội dung nghiên cứu cũng như kiểm chứng kếtquả nghiên cứu, đặc biệt là cho việc nghiên cứu để đề xuất giải pháp.

2.2.2 Thu thập thông tin thứ cấp

Thông tin thứ cấp được thu thập từ các thông tin công bố chính thứccủa các cơ quan Nhà nước Các nghiên cứu cá nhân, tổ chức về phân cấpquản lý ngân sách tỉnh… Những thông tin về tình hình cơ bản, tình hình pháttriển kinh tế - xã hội, chính sách của địa phương đối với công tác phân cấpquản lý ngân sách tỉnh và các vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý ngânsách tỉnh do các cơ quan chức năng của tỉnh Yên Bái cung cấp.

Các số liệu thứ cấp có liên quan đến đề tài còn được thu thập thôngqua các ấn phẩm, tài liệu, niên giám thống kê, văn bản pháp quy, báo cáocủa tỉnh.

2.3 Phương pháp xử lý thông tin

Sau khi thu thập được các thông tin, tác giả tiến hành phân loại đểdùng phương pháp xử lý cho phù hợp Toàn bộ dữ liệu được phân tích và xửlý bởi chương trình Excel trên máy tính Ngoài ra, đối với một số thông tinlà số liệu định lượng được phân loại và tiến hành tính toán các chỉ tiêu cầnthiết như số tuyệt đối, số tương đối, số trung bình và lập thành các bảngbiểu, đồ thị.

2.4 Phương pháp phân tích thông tin

2.4.1 Phương pháp thống kê mô tả

Dựa trên các số liệu thống kê để mô tả sự biến động cũng như xuhướng phát triển của một hiện tượng kinh tế xã hội Sử dụng phương phápnày trong nghiên cứu đề tài để mô tả quá trình phân cấp quản lý NSNN,đánh giá sự biến động các chỉ tiêu của quy trình thu, chi trên địa bàn tỉnhYên Bái trong giai đoạn nghiên cứu.

2.4.2 Phương pháp thống kê so sánh

Đây là phương pháp được sử dụng để đối chiếu các chỉ tiêu nghiêncứu có cùng nội dung cũng như tính chất để xác định xu hướng biến độngcủa hiện tượng trên cơ sở đánh giá thông qua tính toán các tỷ số, so sánhthông tin từ các nguồn khác nhau ở các thời điểm khác nhau.

So sánh là việc đối chiếu các chỉ tiêu, các hiện tượng kinh tế, xã hộiđã được lượng hóa có cùng một nội dung, tính chất tương tự nhau:

- Biểu hiện bằng số: Số lần hay phần trăm.- Phương pháp so sánh gồm các dạng:+ So sánh các nhiệm vụ kế hoạch+ So sánh qua các giai đoạn khác nhau+ So sánh các đối tượng tương tự:

+ So sánh các yếu tố, hiện tượng cá biệt với trung bình hoặc tiên tiến Phương pháp thống kê so sánh được sử dụng trong đề tài này là nhằmso sánh, đánh giá kết quả thưc hiện nhiệm vụ thu, chi NSNN, cơ cấu các loại thu, chi và cân đối thu chi NSNN của tỉnh Yên Bái trong giai đoạn từ năm2014- 2016.

2.4.3 Phương pháp phân tích dãy số thời gian

Nghiên cứu này sử dụng các dãy thời kỳ với khoảng cách giữa cácthời kỳ trong dãy số là 1 năm, 2 năm và 3 năm để phân tích và đánh giá cácchỉ tiêu phân tích biến động của giá trị thu thuế nói chung, doanh nghiệpngoài quốc doanh nói riêng, các chỉ tiêu kinh tế - xã hội của tỉnh theo thờigian bao gồm:

- Lượng tăng (hoặc giảm) tuyệt đối định gốc (Δi): Chỉ tiêu này phảnánh sự biến động về mức độ tuyệt đối của chỉ tiêu nghiên cứu trong khoảngthời gian dài.

Công thức tính: Δi = yi – y1; i= 2,3,…

y1: mức độ tuyệt đối ở thời gian đầu.

- Tốc độ phát triển: Chỉ tiêu này phản ánh tốc độ phát triển của hiệntượng qua thời gian Tốc độ phát triển có thể được biểu hiện bằng lần hoặcphần trăm.

2.5 Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu

2.5.1 Nhóm chỉ tiêu đánh giá hiện trạng của địa phương

- Chỉ tiêu phản ánh tình hình phát triển và cơ cấu kinh tế của huyệnqua các năm.

- Chỉ tiêu phản ánh sự phát triển của kinh tế - xã hội của huyện như:thu nhập bình quân đầu người; lương thực bình quân đầu người.

2.5.2 Nhóm chỉ tiêu đánh giá phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức ngân sách nhà nước

- Tỷ lệ chính sách được ban hành đúng thẩm quyền.

- Tỷ lệ chính sách được ban hành tuân theo hướng dẫn thực hiện, phù với theo khung quy định của nhà nước.

- Tỷ lệ phân cấp hưởng thu ngân sách địa phương theo các cấp.

2.5.3 Nhóm chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

- Tỷ trọng thu trong các lĩnh vực (%).

- Tốc độ và tỷ trọng chi NSĐP với GDP (%).

- So sánh mức độ thu chi các năm trên địa bàn (%).

- Cơ cấu và tỷ trọng chi đầu tư, chi thường xuyên trong NSĐP (%).- Tỷ lệ chia sẻ giữa trung ương và địa phương

A = B + t.C + T

Trong đó: A = Tổng chi ngân sách của địa phương;

B = Các khoản thu NSĐP hưởng 100%;

C = Các khoản thu phân chia giữa NSTƯ và NSĐP;t = Tỷ lệ phân chia;

T = Trợ cấp từ NSTƯ cho NSĐP.

Yên Bái nằm ở vùng núi phía Bắc, có đặc điểm địa hình cao dần từĐông Nam lên Tây Bắc và được kiến tạo bởi 3 dãy núi lớn đều có hướngchạy Tây Bắc - Đông Nam: phía Tây có dãy Hoàng Liên Sơn - Pú Luôngnằm kẹp giữa sông Hồng và sông Đà, tiếp đến là dãy núi cổ Con Voi nằmkẹp giữa sông Hồng và sông Chảy, phía Đông có dãy núi đá vôi nằ m kẹpgiữa sông Chảy và sông Lô Địa hình khá phức tạp nhưng có thể chia thành2 vùng lớn: vùng cao và vùng thấp Vùng cao có độ cao trun g bình 600 mtrở lên, chiếm 67,6% diện tích toàn tỉnh Vùng này dân cư thưa thớt, có tiềmnăng về đất đai, lâm sản, khoáng sản, có khả năng huy động vào phát triển

kinh tế - xã hội Vùng thấp có độ cao dưới 600 m, chủ yếu là địa hình đồinúi thấp, thung lũng bồn địa, chiếm 32,4% diện tích tự nhiên toàn tỉnh.Ngoài ra, do nằm trong vùng khí hậu nhiệt đới gió mùa, nhiệt độ trung bìnhlà 22 - 230C; lượng mưa trung bình 1.500 - 2.200 mm/năm; độ ẩm trung bình83 - 87%, thuận lợi cho việc phát triển nông - lâm nghiệp.

Theo số liệu thống kê năm 2016, Tổng diện tích đất tự nhiên toàn tỉnhlà 688.767 ha, bằng 2% diện tích tự nhiên của cả nước và bằng 10,4% diệntích vùng Đông Bắc; xếp thứ 8 so với 11 tỉnh thuộc vùng núi phía Bắc về quymô đất đai Trong đó, diện tích nhóm đất nông nghiệp là 588.708 ha, chiếm85,5% diện tích đất tự nhiên; diện tích nhóm đất phi nông nghiệp là 53.725 hachiếm 7,8%; diện tích đất chưa sử dụng là 46.334 ha chiếm 6,7% Trong tổngdiện tích đất nông nghiệp thì đất sản xuất nông nghiệp là 119.337 ha; đất lâmnghiệp 466.950 ha; đất nuôi trồng thuỷ sản 2.360 ha, còn lại là đất nôngnghiệp khác Trong tổng diện tích đất phi nông nghiệp thì đất ở 5.192 ha; đấtchuyên dùng 16.622 ha, còn lại là đất sử dụng vào mục đích khác Trong tổngdiện tích đất chưa sử dụng thì đất bằng chưa sử dụng là 628 ha; đất đồi núichưa sử dụng là 44.085 ha, còn lại là núi đá không có rừng cây.

Trong khu vực rừng á nhiệt đới của tỉnh có nhiều loại cây lá kim (như:pơmu, thông nàng, thông tre lá lớn, sa mộc, sam mộc) xen lẫn cây lá rộngthuộc họ sồi dẻ, đỗ quyên Ở độ cao trên 2000 m, rừng hỗn giao giảm dần,pơmu mọc thành rừng kín cao tới 40 - 50 m, đường kính thân có cây tới 1,5m Cao hơn nữa là những cánh rừng thông xen kẽ các tầng cây bụi nhỏ rồiđến trúc lùn, cây họ cói, cây họ hoa hồng, cây họ thạch nam, cây họ cúc, câyhọ hoàng liên xen kẽ Lùi dần về phía đông nam, độ cao hạ dầ n, khí hậu ấmáp hơn làm cho lớp phủ thực vật rừng có điều kiện phát triển Bên cạnh cácloại gỗ quý (nghiến, trúc, lát hoa, chò chỉ, pơmu), cây thuốc quý (đẳng sâm,sơn tra, hà thủ ô, hoài sơn, sa nhân), động vật hiếm (hổ, báo, cầy hương, lợnrừng, chó sói, sơn dương, gấu, hươu, vượn, khỉ, trăn, tê tê, đàng đẵng, ếch