Hạn chế quy định hành xử lý vi phạm hành lĩnh vực bảo vệ mơi trường Trong thời gian qua, hàng loạt vụ vi phạm pháp luật lĩnh vực bảo vệ môi trường phát với mức độ nghiêm trọng nhiều tỉnh, thành khác nước, thể tình hình vi phạm pháp luật lĩnh vực bảo vệ môi trường ngày gia tăng, diễn biến phức tạp Vì vậy, quan có thẩm quyền thể tâm việc xử lý hành vi vi phạm Tuy nhiên, bên cạnh xuất nhiều vướng mắc bất cập pháp luật việc xử lý vi phạm xảy Điều khẳng định thêm tính thiết việc nghiên cứu để hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành lĩnh vực bảo vệ môi trường Một số hạn chế quy định hành xử lý vi phạm hành lĩnh vực bảo vệ mơi trường Pháp luật xử lý vi phạm hành (VPHC) lĩnh vực bảo vệ môi trường (BVMT) hành thể chủ yếu Nghị định số 81/2006/NĐ-CP ngày 9/8/2006 xử phạt VPHC lĩnh vực BVMT đó, giới hạn nhận xét số hạn chế Nghị định 1.1 Định nghĩa VPHC lĩnh vực BVMT Nghị định chưa đầy đủ, chưa thể đặc điểm loại vi phạm Định nghĩa VPHC nội dung quan trọng thiếu nghị định xử phạt VPHC lĩnh vực cụ thể Việc định nghĩa thể đầy đủ yếu tố pháp lý VPHC có ý nghĩa đặc biệt quan trọng cho việc áp dụng pháp luật Khoản Điều Nghị định số 81/2006/NĐ-CP ngày 09/8/2006 Chính phủ xử phạt VPHC lĩnh vực BVMT (sau viết tắt Nghị định 81/2006/NĐ-CP) định nghĩa: “VPHC lĩnh vực BVMT hành vi vi phạm quy định QLNN lĩnh vực BVMT cá nhân, tổ chức thực cách cố ý vô ý mà tội phạm theo quy định Pháp lệnh Xử lý VPHC Nghị định phải bị xử lý VPHC” Định nghĩa VPHC lĩnh vực BVMT nêu cấu trúc theo công thức tương tự định nghĩa VPHC Điều Pháp lệnh Xử phạt VPHC Hội đồng Nhà nước ban hành ngày 30/11/1989 có hiệu lực ngày 01/01/1990 (viết tắt Pháp lệnh 1989) Chỉ có thay đổi “xâm phạm quy tắc quản lý nhà nước” thành “vi phạm quy định quản lý nhà nước” đồng thời nêu cụ thể lĩnh vực quản lý nhà nước (QLNN) lĩnh vực BVMT Tuy nhiên, theo nhiều ý kiến định nghĩa VPHC Pháp lệnh 1989 số hạn chế định như: thiếu dấu hiệu lực trách nhiệm hành chủ thể khơng xác cho quy tắc QLNN khách thể vi phạm1; việc xác định khách thể VPHC quy tắc QLNN dẫn tới chỗ hiểu khách thể vi phạm kỷ luật không bao gồm quan hệ xã hội liên quan tới sở hữu nhà nước, quyền tự lợi ích hợp pháp cơng dân2 Theo Giáo trình Luật hành Việt Nam Đại học Quốc gia Hà Nội định nghĩa cần phải xác hóa thêm số khía cạnh3: Một là, yếu tố khách thể VPHC (những quan hệ xã hội bị VPHC xâm hại) định nghĩa, điều quan trọng Công thức “xâm phạm quy tắc QLNN” khách thể vi phạm, mà tính trái pháp luật hành vi, khách thể VPPL quan hệ xã hội, “quy tắc”, mà quy tắc nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội Hai là, công thức “mà khơng phải tội phạm hình sự” dễ làm cho chủ thể có thẩm quyền xử phạt VPHC hiểu lầm, dẫn đến chỗ tự cho có quyền đánh giá hành vi vi phạm hình sự, hành vi VPHC, mà xem nhẹ việc dựa vào quy định Bộ luật Hình Chúng tơi hoàn toàn thống với quan điểm định nghĩa VPHC Vì khách thể VPHC (những quan hệ xã hội bị VPHC xâm hại) yếu tố quan trọng, thể tính chất mức độ nguy hiểm hành vi VPHC, nên cần phải thể định nghĩa VPHC Năng lực chịu trách nhiệm hành chủ thể vi phạm dấu hiệu bắt buộc VPPL nói chung VPHC nói riêng Do đó, dấu hiệu cần phải khẳng định định nghĩa VPHC Ngoài ra, việc thay công thức “mà tội phạm hình theo quy định pháp luật phải bị xử phạt VPHC” thành “mà theo quy định pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”4 vừa ngắn gọn, vừa đầy đủ ý nghĩa hơn, thể phân biệt VPHC với tội phạm có VPHC chịu trách nhiệm hành tội phạm phải chịu trách nhiệm hình sự, đồng thời cụm từ “chịu trách nhiệm hành chính” bao hàm “phải bị xử phạt VPHC” bị áp dụng biện pháp khơi phục Vì thế, định nghĩa VPHC lĩnh vực BVMT nêu Nghị định 81/2006/N-CP có hạn chế định nghĩa VPHC Pháp lệnh 1989 Trên sở nghiên cứu dấu hiệu yếu tố pháp lý VPHC lĩnh vực BVMT (chủ thể, khách thể, mặt chủ quan, mặt khách quan) phân tích trên, theo chúng tơi, VPHC lĩnh vực BVMT định nghĩa sau: VPHC lĩnh vực BVMT hành vi (hành động không hành động) vi phạm quy định QLNN lĩnh vực BVMT, có lỗi (cố ý vơ ý) cá nhân có lực trách nhiệm hành vi hành tổ chức thực hiện, xâm hại đến quan hệ pháp luật BVMT phát sinh trình khai thác, sử dụng tác động đến một vài yếu tố môi trường mà theo quy định pháp luật phải chịu trách nhiệm hành 1.2 Hành vi VPHC lĩnh vực BVMT chưa đủ để đáp ứng yêu cầu xử lý vi phạm pháp luật BVMT Nghị định 81/2006/NĐ-CP quy định 25 hành vi VPHC lĩnh vực BVMT từ Điều đến Điều 32 bao gồm hành vi vi phạm (HVVP) quy định cam kết BVMT; đánh giá tác động môi trường đánh giá môi trường chiến lược; BVMT hoạt động sản xuất kinh doanh (ví dụ như: hành vi xả nước thải, khí thải, bụi vượt tiêu chuẩn); quản lý chất thải; bảo tồn thiên nhiên; phòng, chống cố môi trường; hoạt động QLNN BVMT Mặc dù khách thể VPHC quan hệ xã hội bị xâm hại HVVP văn thường không nêu quan hệ xã hội bị xâm hại mà mô tả thông qua quy định pháp luật mà hành vi xâm phạm (ví dụ: HVVP quy định cam kết BVMT) Đồng thời, thông thường HVVP xác định dựa theo hệ thống quy phạm pháp luật lĩnh vực (mặc dù, nguyên tắc việc xác định phải vào yêu cầu đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật thực tiễn vi phạm pháp luật lĩnh vực đó) Do đó, việc đánh giá mức độ đầy đủ hành vi VPHC lĩnh vực thường đối chiếu số HVVP quy định với hệ thống quy phạm pháp luật lĩnh vực So với hệ thống quy phạm pháp luật lĩnh vệ BVMT 25 hành vi quy định nêu trên, theo chúng tôi, chưa đầy đủ Vì vậy, để bảo đảm cho quy định pháp luật thực đáp ứng yêu cầu phòng chống VPHC lĩnh vực BVMT cần phải quy định bổ sung hành vi VPHC vào Nghị định xử lý VPHC lĩnh vực Điều giống hình hóa lĩnh vực hình sự, dĩ nhiên mức độ đơn giản nhiều Bên cạnh đó, việc quy định hành vi nào, hình thức xử phạt hành vi cần phải có đánh giá cụ thể mức độ nguy hiểm cho xã hội hành vi (ví dụ số hành vi: vi phạm quy định lập, thực đề án BVMT; vi phạm quy định BVMT sở thuộc danh mục sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; vi phạm quy định BVMT chất thải nguy hại như: quy định chủ nguồn thải chất thải nguy hại; vận chuyển; xử lý, tiêu hủy, chôn lấp; vi phạm quy định BVMT hoạt động chăn nuôi nuôi trồng thủy sản; vi phạm quy định BVMT biển; vi phạm quy định BVMT nơi công cộng; vi phạm BVMT khu đô thị, khu dân cư tập trung ) 1.3 Một số hình thức xử lý biện pháp khắc phục hậu quy định chưa cụ thể Hình thức “tạm đình hoạt động thực xong biện pháp BVMT cần thiết” “cấm hoạt động, buộc di dời” không Nghị định 81/2006/NĐ-CP quy định cụ thể hình thức phạt bổ sung hay biện pháp khắc phục hậu Nếu vào khoản Điều 12 Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 Điều Nghị định 81/2006/NĐ-CP hai hình thức nêu khơng xem hình thức phạt bổ sung, quy định quy định hai hình thức phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm Theo chúng tơi, hình thức “tạm đình hoạt động thực xong biện pháp BVMT cần thiết”, xét nội dung phải xem biện pháp ngăn chặn Bởi vì: thứ nhất, thời gian, biện pháp tạm thời thực thời hạn định phải có lúc kết thúc Thứ hai, việc tạm thời đình hoạt động tức tạm ngưng hoạt động sở sản xuất vi phạm, thân việc tạm ngưng hoàn toàn khơng phát sinh phục hồi cho tình trạng tại, mà chấm dứt nguyên nhân dẫn đến việc vi phạm có ý nghĩa để đảm bảo cho việc thực biện pháp khắc phục khác Thực tế, việc xử lý VPHC Công ty Vedan (tại tỉnh Đồng Nai) vào tháng 10/2008 vừa qua Thanh tra Bộ Tài nguyên Môi trường cho thấy vướng mắc từ việc xác định không rõ ràng nêu Khi ban hành định xử lý Công ty Vedan, Thanh tra Bộ Tài ngun Mơi trường khơng áp dụng hình thức tạm đình hoạt động Cơng ty Vedan mà có văn đề nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Nai ban hành định tạm đình hoạt động Công ty Vedan Ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Nai cho rằng, tạm đình hình thức phạt bổ sung nên khơng thể ban hành định Bộ Tài nguyên Môi trường ban hành định xử phạt mà nguyên tắc xử phạt VPHC xử phạt lần HVVP Vướng mắc lẽ không xảy Nghị định 81/2006/NĐ-CP cụ thể hóa Điều 18 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 Quy định chi tiết thi hành số điều Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002: “Khi phát VPHC, người có thẩm quyền xử phạt phải định đình HVVP Quyết định đình định văn định thể lời nói, còi, tín hiệu hình thức khác tuỳ trường hợp vi phạm cụ thể” Điều Nghị định cụ thể hóa Điều 53 Pháp lệnh Thực chất, biện pháp ngăn chặn VPHC Khi “tạm đình hoạt động” xem biện pháp ngăn chặn áp dụng theo thủ tục riêng độc lập với việc ban hành định xử lý Lúc Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Nai có quyền ban hành định tạm đình hoạt động Cơng ty Vedan mà lo việc vi phạm nguyên tắc HVVP xử phạt lần, định tạm đình hoạt động định áp dụng biện pháp ngăn chặn VPHC Riêng “cấm hoạt động, buộc di dời”, xét nội dung, hai hình thức có ý nghĩa hồn tồn khác nhau: “cấm hoạt động” mang ý nghĩa hình thức phạt bổ sung, mang tính xử phạt tước bỏ quyền vốn có đương sự; “buộc di dời” tính chất rõ ràng biện pháp khắc phục hậu Việc phân định cụ thể có ý nghĩa thủ tục áp dụng Cũng cần nói thêm hạn chế phần quy định thẩm quyền, thủ tục xử lý Nghị định khơng có quy định biện pháp “tạm đình hoạt động thực xong biện pháp BVMT cần thiết” hình thức “cấm hoạt động, buộc di dời” Vì vậy, theo chúng tơi, cần quy định cụ thể, rõ hình thức “buộc đình hoạt động thời gian định để thực biện pháp BVMT theo quy định” biện pháp “ngăn chặn VPHC đảm bảo việc xử phạt” Nội dung đình đình cơng đoạn phát sinh nhiễm khơng phải đình tồn hoạt động đơn vị Điều khắc phục vướng mắc thẩm quyền áp dụng, dẫn đến tình trạng đùn đẩy diễn vi phạm Công ty Vedan Đồng thời quy định rõ “cấm hoạt động” hình thức phạt bổ sung “buộc di dời” biện pháp khắc phục hậu Kèm theo đó, cần quy định thủ tục áp dụng ba biện pháp 1.4 Chưa quy định chi tiết tiêu phân tích mẫu chất thải cho loại ngành nghề cụ thể, dẫn đến bỏ sót vi phạm Nhiều vi phạm đòi hỏi phải có kết phân tích mẫu chất thải hành vi xả nước thải, khí thải vượt tiêu chuẩn môi trường Trong tiêu chuẩn mơi trường quy định cho loại thường có nhiều tiêu tiêu chuẩn nước thải công nghiệp (37 tiêu)5; tiêu chuẩn chất vơ khí thải công nghiệp (19 tiêu)6; tiêu chuẩn chất hữu khí thải cơng nghiệp (109 tiêu)7 Vì vậy, nguyên tắc, để xác định trường hợp nước thải hay khí thải cụ thể có vượt tiêu chuẩn cho phép khơng phải có kết phân tích tất tiêu, mà việc phân tích tốn (mỗi tiêu phân tích có giá trung bình khoảng 50.000 đồng đến 60.000 đồng) thực tế khơng cần thiết ngành sản xuất khác có đặc điểm khác tiêu đặc trưng Do vậy, thực tế, quan kiểm tra, tra thường vào đặc điểm ngành sản xuất cụ thể để định yêu cầu phân tích số tiêu định (ví dụ nước thải ngành cơng nghiệp thực phẩm tiêu quan tâm BOD, COD, DO, pH, chất rắn lơ lửng Ecolifom; ngành công nghiệp điện, điện tử quan tâm tiêu kim loại nặng (Hg, Pb, Cr(VI), Cr(III) số hóa chất đặc trưng khác chất phóng xạ; với cơng nghiệp dệt nhuộm quan tâm tiêu màu, pH, COD, tổng Clo hữu số hóa chất khác sử dụng trình sản xuất…) Việc định u cầu phân tích tiêu hồn tồn phụ thuộc vào ý chí chủ quan cán kiểm tra, tra (trình độ chun mơn cố ý người cán bộ) nên dễ dẫn đến yêu cầu phân tích tiêu khơng phù hợp với ngành kiểm tra, đưa kết phân tích nước thải, khí thải đạt yêu cầu cho phép thực chất kết vượt tiêu chuẩn cho phép Điều làm cho vi phạm bị bỏ sót Do vậy, đòi hỏi cần phải pháp lý hóa yêu cầu tiêu chất gây ô nhiễm cần quan tâm ngành cụ thể để tránh tình trạng nêu, đồng thời tạo sở pháp lý cho hoạt động tra, kiểm tra thực cách thống Một số nội dung cần điều chỉnh, bổ sung Ngoài hạn chế phân tích nêu trên, theo chúng tơi, Nghị định hành xử phạt VPHC lĩnh vực BVMT cần điều chỉnh, bổ sung số nội dung sau: Một là, điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2008 để đảm bảo tính thống pháp luật Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/8/2008 Nội dung quy định sửa đổi, bổ sung giải số bất cập lĩnh vực xử lý VPHC nói chung xử lý VPHC lĩnh vực BVMT nói riêng, thể tinh thần xử lý kiên hành vi VPHC Để nội dung quy định thực lĩnh vực BVMT cần phải điều chỉnh bổ sung thay Nghị định 81/2006/NĐ-CP cho phù hợp Hai là, quy định chế truy cứu trách nhiệm cá nhân trường hợp xử lý VPHC tổ chức Hiện nay, với công ty vi phạm nghiêm trọng luật BVMT, vi phạm nhiều lần, hậu lớn, mức độ nguy hiểm cho xã hội cao phải bị xử lý trách nhiệm hình Tuy nhiên, pháp luật hình khơng xử lý hình tổ chức, mà xử lý VPHC lại khơng tương xứng với tính chất mức độ vi phạm Do vậy, để tạo sở cho việc truy cứu trách nhiệm hình cá nhân trường hợp xử lý VPHC tổ chức, cần phải quy định cụ thể việc tiếp tục truy cứu trách nhiệm hành cá nhân tổ chức có lỗi việc để xảy VPPL Sau ban hành định xử lý tổ chức cần phải tiếp tục làm rõ trách nhiệm cá nhân liên quan để có hình thức xử lý thích hợp làm sở cho việc truy cứu trách nhiệm hình tiếp tục vi phạm nghiêm trọng Theo chúng tôi, đảm bảo nguyên tắc HVVP bị xử lý lần, hành vi lỗi tổ chức hành vi lỗi tổng hợp, bao hàm hành vi lỗi nhiều cá nhân Trong đó, có cá nhân có hành vi lỗi rõ ràng cấu thành hành vi lỗi riêng, độc lập, nên xử lý VPHC cá nhân (1) Lê Vương Long (2003), “Một số vấn đề hoàn thiện pháp luật xử phạt VPHC, Đặc san xử lý VPHC, Tạp chí Luật học - Trường Đại học Luật Hà Nội, (tháng 9/2003), tr.35 (2) Ngô Tử Liễn (1994), “Cơ sở trách nhiệm hành vấn đề sửa đổi Điều Pháp lệnh Xử phạt VPHC, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, số (1), tr 14 (3) Nguyễn Cửu Việt (2008), Giáo trình Luật Hành Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia Hà Nội, tr.393 (4) Nguyễn Cửu Việt, sđd, tr.394 (5) Tiêu chuẩn nước thải công nghiệp TCVN 5945-2005 (6) Tiêu chuẩn khí thải cơng nghiệp TCVN 5939-1995 (7) Tiêu chuẩn khí thải cơng nghiệp TCVN 5940-1995 Dư Huy Quang - Phó Chánh Thanh tra Sở Tài nguyên môi trường thành phố Hồ Chí Minh ... ứng yêu cầu xử lý vi phạm pháp luật BVMT Nghị định 81/2006/NĐ-CP quy định 25 hành vi VPHC lĩnh vực BVMT từ Điều đến Điều 32 bao gồm hành vi vi phạm (HVVP) quy định cam kết BVMT; đánh giá tác... nào, hình thức xử phạt hành vi cần phải có đánh giá cụ thể mức độ nguy hiểm cho xã hội hành vi (ví dụ số hành vi: vi phạm quy định lập, thực đề án BVMT; vi phạm quy định BVMT sở thuộc danh mục sở... trồng thủy sản; vi phạm quy định BVMT biển; vi phạm quy định BVMT nơi công cộng; vi phạm BVMT khu đô thị, khu dân cư tập trung ) 1.3 Một số hình thức xử lý biện pháp khắc phục hậu quy định chưa