KIEM TOAN NHA NUGC
DE TAI NGHIEN CUU KHOA HOC CAP CO SO NỘI DUNG,TRÌNH TỰ VÀ PHƯƠNG PHẬP KIỂM TOÁN
TUẬN THỦ ĐỐI VỚI OÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
BANG NGUON VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Chu nhiém dé tai: Ths Nguyén Kim Thanh
Thu Ky: CN Vũ Đình Xuất Thành viên: Ths Dang Hoang Pat
Trang 21.1 1.1.4 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1.1.5 1.2 1.2.1 1.2.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 2.1 MỤC LỤC MỞ ĐẦU
Chương 1: LÝ LUẬN VỀ KIEM TOÁN TUÂN THỦ DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NSNN
Kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Sự cần thiết của kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Mục tiêu kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng Nhiệm vụ kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây đựng
Nội dung kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Các tiêu thức đánh giá tính tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Trình tự kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng Kiểm toán tổng hợp
Kiểm toán chỉ tiết
Phương pháp kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây
dựng
Phương pháp đối chiếu
Phương pháp xác minh
Phương pháp kiểm tra tại hiện trường
Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN TUÂN THỦ VÀ
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ Ở VIỆT NAM TRONG THỜI
GIAN QUA
Thực trạng kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Trang 32.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2, 2.2.1 2.2.2 2.2.3 3.1 3.1.1 3.1,2 3.1.3 3.1.4 3.2 3.2.1, 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2
Còn thiếu kiểm toán viên kiểm toán dự án xây dựng Còn tồn tại trong công tác khảo sát kiểm toán
Còn tồn tại trong công tác kiểm toán
Thực trạng thất thoát vốn đầu tư xây dựng nhìn từ góc
độ kiểm toán
Thất thoát ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư Thất thoát ở giai đoạn thực hiện đầu tư Thất thoát ở giai đoạn quyết toán du an
Chương 3: KIẾN NGHỊ VỀ KIỂM TOÁN TUẦN THỦ DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NSNN
Kiến nghị về kiểm toán tuân thủ Về nội dung kiểm toán
Về trình tự kiểm toán
Về phương pháp kiểm toán
Kiểm toán trách nhiệm cá nhân Kiến nghị về cơ chế quản lý đầu tư
Tăng cường chế tài quản lý đầu tư
Chống đầu tư kép kín trong đầu tư Điều kiện thực hiện kiến nghị
Chuyên mơn hố kiểm tốn dự án đầu tư
Trang 4NHUNG CHU VIET TAT TRONG DE TAI
XDCB: Xây dựng cơ bản NSNN: Ngân sách Nhà nước
KTNN: Kiểm toán Nhà nước
KTV: Kiểm toán viên
HĐND: Hội đồng nhân dân
UBND: | Uỷ ban nhân dân
QLDA: Quản lý dự án
TKKT: Thiết kế kỹ thuật KT - XH: Kinh tế - xã hội
Trang 5MO DAU
1 Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) của các Bộ
ngành và tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương ( gọi chung là tỉnh) chiếm
khoảng 35 - 38% trong tổng chỉ ngân sách để phát triển kinh tế, văn hoá xã hội
của đất nước nói chung và của các tỉnh nói riêng Việc đầu tư của Nhà nước đã
phát huy được hiệu quả nhất định, nhưng chưa tương xứng với mức độ đầu tư, bởi công tác quản lý đầu tư còn bộc lộ nhiều thiếu sót, dẫn đến thất thoát vốn
trong đầu tư XDCB chiếm khoảng 30-35% tổng mức đầu tư, trong đó thất thoái do chủ trương đầu tư và không tuân thủ về chế độ XDCB chiếm khoảng 65-70%
Để hạn chế tổn thất đó đòi hỏi các ngành các cấp phải tuân thủ triệt để những nội dung của quản lý dự án đầu tư xây dựng, đó là một công việc hết sức quan trọng
và bức thiết hiện nay Với những lý do trên chúng tôi nghiên cứu đề tài, về "Nội dung, trình tự và phương pháp kiểm toán tuân thủ đốt với các dự án đầu tư
xây dựng bằng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước "' 2 Mục đích nghiên cứu của đề tài
- Đánh giá thực trạng về nội dung trình tự và phương pháp kiểm toán
tuân thủ đối với dự án đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách nhà nước (NSNN) do
Kiểm toán NSNN thực hiện
- Trên cơ sở đó xác định nội dung, trình tự và phương pháp kiểm toán
tuân thủ dự án đầu tư xây dựng Đồng thời kiến nghị với cơ quan Kiểm toán Nhà
nước( KTNN) về tổ chức thực hiện kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
3 Đối tượng, phạm vỉ nghiên cứu của đề tài
- Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng quản lý chỉ NSNN cho đầu tư XDCB
là các dự án đầu tư XDCH Do vậy đề tài nghiên cứu các công cụ quan ly chi NSNN cho đầu tư XDCB và thấm quyền của các chủ thể tham gia quản lý chi
Trang 6- Phạra vi nghiên cứu: Nghiên cứu quản ly chi NSNN cho đầu tư XDCB
bằng nguồn vốn NSNN ở các Bộ ngành và tỉnh
4 Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, khái quát hoá các phương pháp về quản lý kinh tế nói chung và các quy định về quản lý đầu tư XDCPB nói riêng để xây dựng nội dung, trình tự và phương pháp kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN
5 Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và đanh mục tài liệu tham khảo, nội dung
đề tài gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận về kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dung bang
vốn NSNN
Chương 2: Thực trạng kiểm toán tuân thủ và quản lý đầu tư ở Việt Nam trong thời gian qua
Trang 7Chuong 1
LY LUAN VE KIEM TOAN TUAN THU
DU AN DAU TU XAY DUNG BANG VON NGAN SACH NHA NUGC
1.1 KIEM TOAN TUAN THU DU AN DAU TU XAY DUNG
1.1.1 Sự cần thiết của kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Theo thông lệ quốc tế ở hầu hết các cơ quan trên thế giới, đự toán thu chi NSNN được quốc hội thông qua, nó trở thành một đạo luật bắt buộc các tổ chức, cá nhân có nhiệm vụ thu, chí NSNN phải tuân thủ trong một năm ngân sách
Ở nước ta, hàng năm Quốc hội quyết định dự toán NSNN, quyết định
phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia Do đó, mọi hoạt động thu chi ngân sách đều phải tuân thủ theo nội dung quy
định của dự toán NSNN, đồng thời mọi tổ chức cá nhân liên quan đến hoạt động
thu chi ngân sách nói chung và chi đầu tư XDCB nói riêng đều chịu sự điều chính của các đạo luật có liên quan như: Luật NSNN, Luật thuế, phí, lệ phí, Luật Xây dựng, Luật đấu thầu và các cơ chế chính sách của Nhà nước, đây là một
đặc điểm nổi bật của cơ chế quản lý và sử dụng tài chính công, nhất là quản lý và sử dụng chi NSNN Điều đó càng thể hiện đầy đủ bản chất của nhà nước pháp quyền trong quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội nhằm đảm bảo sự công bằng, mình bạch, nhất là những khoản chi dau tư XDCB được sử dụng như thế nào? có
hiệu quả, hay không có hiệu quả? Đây là một vấn đề quan trọng mà Quốc hội,
người đại diện cho dân luôn đặt ra cho Chính phủ trả lời trước khi biểu quyết để
phê chuẩn quyết toán NSNN hàng năm Để giúp cho Quốc hội quyết định dự
toán ngân sách và phê chuẩn tổng quyết toán NSNN hàng năm là cơ quan KTNN
đo Quốc hội thành lập có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân
thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước Việc kiểm toán tuân thủ vốn đầu tư XDCB của
co quan KTNN 1a:
- Trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công
Trang 8trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán NSNN Đây là hình thức kiểm toán trước của KTNN, nhằm đảm bảo các nguồn lực được động viên và phân bổ
vào những mục tiêu phát triển của đất nước cũng như tính kinh tế, hiệu lực và
hiệu quả của các khoản chỉ NSNN; tránh được những sai sót, gian lận ngay từ khi lập và phân bổ dự toán cho dự án Mặt khác, việc đầu tư các công trình quan
trọng của quốc gia không chỉ tiêu tốn lượng lớn tiền của mà còn liên quan đến chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) Điều đó đòi hỏi không chỉ được xem xét về mặt kỹ thuật mà còn phải xem xét các khía cạnh về kinh tế, xã hội; do vậy nếu không có một cơ quan kiểm tra giám sát độc lập với cơ quan quản lý du án, có đủ năng lực chuyên môn, tuân theo các chuẩn mực nghề nghiệp xem xét, đánh giá trước khi Quốc hội thảo luận và quyết định có thể gây ra những rủi ro thất thoát vốn dau tu XDCB
- Thông qua công tác kiểm toán tham gia với các cơ quan của Chính phủ,
của Quốc hội khi có yêu cầu trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh Đây chính là hoạt động tư vấn của KỈNN Từ thực tiễn hoạt động kiểm toán và những chuẩn mực nghề nghiệp khách quan, KTNN phát hiện những
sơ hở bất cập trong các văn bản pháp luật hiện hành và yêu cầu điều chỉnh pháp luật các quan hệ kinh tế phát sinh trong kinh tế thị trường, KTNN đề xuất, kiến
nghị Chính phủ, Quốc hội sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản pháp
luật, góp phần đảm bảo tính đầy đủ, đồng bộ và khả thị của hệ thống pháp luật
Kiểm toán tuân thủ chỉ ngân sách cho đầu tu va chỉ dự dn dau tu
XDCB bằng nguồn vốn NSNN là việc kiểm tra các cơ quan ban hành quyết
định đầu tư, cơ quan trực tiếp quản lý dự án, đơn vi tự vấn khảo sát, thiết kế
và nhà thầu xây lắp có tuân thủ các quy định của pháp luật, các thủ tục về quản lý sử dụng NSNN và quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB của nhà nước
Việc phân chia các hình thức kiểm toán chỉ mang tính tương đối trong
một cuộc kiểm toán, kiểm tốn viên (KTV) ln vận dụng kết hợp các hình thức
kiểm toán Kiểm toán báo cáo quyết toán dự án hoàn thành và kiểm toán tuân
Trang 9chi déu tu XDCB, tinh trung thực của số liệu không chỉ dừng lại ở mức độ chính xác về mặt số học của các chữ số phản ánh trên báo cáo quyết toán mà phải đặt sự vận động của đồng vốn có đúng khuôn khổ theo quy định của pháp luật, có
mang lại hiệu quả để xác định số được quyết toán hợp lý hay không hợp lý Điều
đó chứng tỏ KTV đang thực hiện đồng thời hình thức kiểm toán báo cáo quyết
toán dự án hoàn thành, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động trong một cuộc
kiểm toán ngân sách nói chung và kiểm toán đầu tư XDCPB nói riêng
Kiểm toán việc quản lý đầu tư XDCB phải thực hiện theo những nguyên tắc quy định của Luật Ngân sách, Luật Xây dựng, Luật đấu thầu, Luật Kế tốn
ngồi ra cịn phải thực hiện các cơ chế chính sách của các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chức năng quản lý nhà nước ban hành
Việc kiểm toán tuân thủ các dự án đầu tư XDCB của Bộ ngành hay một cấp chính quyền phải được kiểm toán trong phạm vị trách nhiệm của Chính phủ, Bộ ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp và các ban ngành của tỉnh
Nhu vậy, kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây XDCB là một nhiệm vụ quan trọng của KTNN, trong quá trình kiểm toán tuân thủ KTV phải tuân theo
chuẩn mực, quy trình kiểm toán nhằm kiểm tra, xem xét việc tuân thủ pháp luật
và các quy định của các cấp có thẩm quyền đối với đơn vị được kiểm tốn trong
cơng tác quan lý điều hành chi ngân sách nói chung và chi đầu tư XDCB nói
riêng
1.1.2 Mục tiêu kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Phần lớn các nước trên thế giới, hoạt động kiểm toán của KTNN được
quy định trong đạo luật cao nhất ( Hiến pháp) Ở nước ta được quy định trong
Luật Kiểm toán, đó là cơ sở pháp lý cho công tác kiểm toán Theo quy định của
luật thì KTNN có quyền được kiểm tra toàn bộ các hoạt động thu chi ngân sách đầu tư XDCB của chính quyền trung ương và địa phương các cấp Căn cứ vào
chức năng nhiệm vụ quy định của Luật, KTNN tự quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm và báo cáo Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện; xem xết quyết
định việc kiểm toán khi Thường trực Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân
dân (UBND) tỉnh yêu cầu Như vậy, hoạt động kiểm toán tính tuân thủ đều được
Trang 10thực hiện theo quy định của pháp luật, đó là các điều kiện pháp lý khung quy
định cho các cuộc kiểm toán
Hoạt động kiểm toán tính tuân thủ dự án đầu tư XDCPB của KTNN tập
trung vào các cấp ngân sách như:
- Ngân sách về đầu tư XDCB của cấp Bộ, ngành và cấp chính quyền địa phương Kiểm tốn cơng tác quản lý đầu tư XDCB của các cơ quan này để xác định tính tuân thủ về quản lý ngân sách nói chung và quản lý về đầu tư XDCB
nói riêng
- Báo cáo quyết toán NSNN và các hồ sơ tài liệu phục vụ cho mục tiêu
quản lý ngân sách, quản lý đầu tư để lập báo cáo quyết tốn NSNN
Sau khi hồn thành cuộc kiểm toán, KTNN lập báo cáo kiểm toán, trong
báo cáo kiểm toán của KTNN đưa ra ý kiến xác nhận tính trung thực, hợp pháp của bản báo cáo quyết toán ngân sách năm, đồng thời đánh giá, nhận xét tính
tuân thủ ngân sách, tuân thủ quản lý đầu tư XDCEB của các cơ quan quản lý điều
hành ngân sách như Chính phủ, UBND các cấp, các cơ quan trong ngành tài chính, các cơ quan quản lý đầu tư XDCB, đồng thời cũng đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét tính tuân thủ đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành chi NSNN, chi quản lý đầu tư XDCB Trong trường hợp KTNN phát
hiện có những vi phạm tính tuân thủ trong quá trình quản lý và sử dụng ngân
sách thì KTNN có kiến nghị đối với đơn vị được kiểm toán và các cơ quan quản lý cấp trên của đơn vị và các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ra quyết định bắt buộc đơn vị phải tuân thủ đúng pháp luật, cơ chế chính sách về quản lý
ngân sách, quản lý đầu tư Nếu xét thấy có biểu hiện vi phạm pháp luật trong quản lý và sử dụng ngân sách đầu tư XDCEB thì KTNN phải hoàn chỉnh hồ sơ chuyển cho các cơ quan bảo vệ pháp luật tiến hành xử lý theo quy định của pháp
luật, trong trường hợp này KTNN có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan bảo
vệ pháp luật hoàn chỉnh hồ sơ, củng cố các bằng chứng vi phạm tính tuân thủ
trong quản lý ngân sách, quản lý đầu tư và tài sản công phục vụ cho việc xét xử của cơ quan bảo vệ pháp luật
Trang 11+ Mục tiêu bao trùm là thông qua kiểm toán để phát hiện và ngăn chặn
các sai phạm do không tuân thủ các quy định của nhà nước trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn NSNN của các Bộ ngành và các cấp chính quyền địa
phương, nhằm cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ, HĐND các cấp những thông
tin tài liệu cần thiết liên quan đến việc tuân thủ Luật NSNN, Luật Xây dựng, Luật đấu thầu
Can cứ vào chức năng nhiệm vụ và thẩm quyên của mình, KTNN căn cứ vào khung pháp lý quy định và các bằng chứng kiểm toán đã thu thập được để
đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét về tính tuân thủ của các cơ quan, đơn vị, tổ
chức, cá nhân có nhiệm vụ chi quản lý đầu tư XDCB của các Bộ, ngành trung
ương về việc chấp hành luật và các văn bản quy phạm pháp luật trong việc quản
lý, điều hành sử dụng ngân sách và việc thực hiện nguyên tắc chuẩn mực kế tốn
trong việc tổ chức cơng tác kế toán và báo cáo quyết toán năm Dựa trên kết qua
kiểm toán của các Bộ, các tỉnh, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét tính tuân
thủ của quá trình lập, chấp hành, kế toán và quyết toán NSNN và xác nhận tính
tuân thủ của báo cáo tổng quyết toán của NSNN, nhằm cung cấp thông tin, tài
liệu cho Quốc hội, HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm và
các dự án công đầu tư XDCB
+ Đồng thời với việc thực hiện mục tiêu giúp Quốc hội, HĐND các cấp phê chuẩn báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm, KTNN còn thực hiện chức
năng tư vấn của mình, thông qua kiểm toán tuân thủ, KTNN đưa ra ý kiến tư vấn
cho các đơn vị được kiểm toán sửa chữa, khắc phục những sai sót trong việc tuân
thủ các quy định của pháp luật trong quản lý đầu tư và quản lý NSNN, từng bước
đưa hoạt động kinh tế, hoạt động đầu tư XDCB vào nề nếp tuân thủ quy định của pháp luật, góp phần thiết lập trật tự kỷ cương trong công tác quản lý đầu tư XDŒPB và quản lý ngân sách
1.1.3 Nhiệm vụ kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Để thực hiện mục tiêu kiểm toán tính tuân thủ trong đầu tư XDCB, kiểm
Trang 12Các cơ quan, đơn vị có trách nhiém trong quan ly chi ngân sách, quản lý đầu tư
XDCB Do vay KTV tién hành kiểm toán tính tuân thủ theo từng bước của chu
trình quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCB theo quy định cụ thể của luật: - Kiểm tốn cơng tác xây dựng dự toán NSNN, xây dựng dự tốn dự án cơng trình XDŒB; KTV xác định việc tuân thủ luật trong quá trình xác lập dự toán dự án công trình, dự toán ngân sách, như việc áp dụng các tiêu chuẩn định mức chi ngân sách và chức năng nhiệm vụ được giao để xác định số tiền cần
thiết phục vụ cho hoạt động của dự án công trình XDCB
- Kiểm toán việc chấp hành NSNN, thực hiện đầu tư XDCB: Dự toán ngân sách nói chung va chỉ đầu tư XDCEB nói riêng khi được Quốc hội, HĐND
quyết định là cơ sở pháp lý cho việc quản lý điều hành và sử dụng NSNN cho
đầu tư XDCB Căn cứ vào dự toán để các cơ quan quản lý chỉ đạo, điều hành
ngân sách, các đơn vị sử dụng ngân sách cho đầu tư XDCB tuân thủ đúng nội dung kế hoạch NSNN và dự tốn dự án cơng trình được duyệt Do đó việc điều
chỉnh tổng mức đầu tư, tổng dự tốn cơng trình khi chưa có ý kiến của các cơ
quan có thẩm quyền đều coi là bất hợp pháp, vì vậy trọng tâm kiểm toán tính tuân thủ trong việc chấp hành NSNN, chấp hành quản lý đầu tu XDCB là kiểm
tra việc tuân thủ dự toán ngân sách, tuân thủ quy chế quản ly dau tr XDCB
Ngoài ra KTV phải kiểm tra việc thực hiện các cơ chế, chính sách, chế độ, tiêu
chuẩn định mức của nhà nước quy định cho chi đầu tư XDCB
- Kiểm toán tính tuân thủ trong việc thực hiện cơng tác kế tốn và lập báo cáo quyết toán dự án công trình, quyết toán chi đầu tư XDCB Nội dung cơ bản của nhiệm vụ này là kiểm tra việc thực hiện các nguyên tắc, chuẩn mực và chế độ kế toán theo quy định trong quá trình ghi chép, hạch toán chi đầu tư
XDCEB và tổng hợp báo cáo quyết toán chi NSNN
1.1.4 Nội dung kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Nội dung kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCPB là kiểm toán số lượng hồ sơ pháp lý có đủ theo yêu cầu của dự án và yêu cầu của Quy chế quản lý đầu
Trang 13đố xác định giá trị dự án đầu tư XDCB được quyết toán có phù hợp với chế độ,
định mức, đơn giá XDCB của nhà nước hay không
Tính tuân thủ dự án đầu tư XDCB được quy định theo các văn bản pháp
luật về quản lý đầu tư XDCPB, như:
- Số lượng hồ sơ pháp lý của dự án được quy định cụ thể trong Quy chế quản lý đầu tư XDCB từ khâu chuẩn bị đầu tư đến dự án kết thúc bàn giao đưa
vào khai thác sử dụng và hết thời gian bảo hành công trình;
- Về nội dung, chất lượng hồ sơ pháp lý được quy định cụ thể trong các
văn bản pháp luật về quản lý đầu tư XDCB, như hồ sơ thiết kế công trình phải
phù hợp với tiêu chuẩn xây dựng Việt Nam, giá trị dự tốn cơng trình phải phù
hợp với định mức, đơn giá XDCB
Căn cứ vào tính tuân thủ đự án đầu tư XDCB để xác định nội dung kiểm
toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng Kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCB theo nội dung:
- Sự tuân thủ các quy định về lập báo cáo đầu tư XDCPB, lập dự toán, phê
duyệt tổng mức đầu tư, lập tổng dự toán, thực hiện đấu thầu, ký kết hợp đồng
kinh tế
- Sự tuân thủ trong xây lắp, mua sắm, lắp đặt thiết bị, và các chi phí khác trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc đầu tư
- Sự tuân thủ về lập báo cáo quyết toán, kiểm tra phê duyệt quyết tốn, bàn giao cơng trình sử dụng,
Cách thức tiến hành kiểm toán tuân thủ được thực hiện theo trình tự: Một là, kiểm toán hồ sơ pháp lý của dự án: Căn cứ vào các quy định của
Quy chế quản lý đầu tư XDCPB và nội dung dự án để xác định số lượng, chất
lượng hồ sơ pháp lý của dự án
Trang 14- Can cứ vào bản vẽ thiết kế thi công được phê duyệt ( đối với công trình
chưa phê duyệt quyết toán), hoặc căn cứ vào bản vẽ hồn cơng ( đối với công trình đã được phê duyệt quyết toán)
- Căn cứ vào giá thầu, giá trúng thầu được phê duyệt ( đối với công trình đấu thầu) và căn cứ vào dự toán được duyệt ( đối với công trình chỉ định thầu)
- Căn cứ vào quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình và
các văn bản hướng dẫn về chế độ quan ly dau tu XDCB
- Căn cứ vào các văn bản hồ sơ pháp lý của dự án do Ban quản lý đự án (QLDA) cung cấp
1.1.5 Các tiêu thức đánh giá tính tuân thủ dự án đâu tư xây dựng
Xuất phát từ đặc điểm của công tác quản lý tài chính công, quản lý ngân
sách, quản lý đầu tư XDCB Mọi hoạt động chỉ đầu tư XDCB đều phải đặt trong một khuôn khổ pháp lý nhất định do cơ quan có thẩm quyền quy định, nhằm
phục vụ cho một nhiệm vụ được giao Do đó mọi cơ quan, đơn vị có chức năng
nhiệm vụ quản lý đầu tư XDCB đều phải có trách nhiệm thi hành Để đưa ra ý
kiến đánh giá, nhận xét kết luận việc chấp hành luật và cơ chế chính sách về quản lý kinh tế, quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCB của một đơn vị hay một cấp, KTV phải tiến hành việc kiểm tra đối chiếu, so sánh công tác quản lý, điều hành và sử dụng ngân sách chi đầu tư XDCPB của một cơ quan đơn vị với
quy định của pháp luật và các cơ chế chính sách về quản lý kinh tế, quản lý ngân
sách, quản lý đầu tư XDCB Để đảm bảo tính trung thực khách quan cho việc đưa ra ý kiến đánh giá nhận xét, cơ quan kiểm toán phải đưa ra các tiêu thức về
tính tuân thủ làm cơ sở để KTV đối chiếu, so sánh với các bằng chứng thu thập
được từ các cuộc kiểm toán, trên cơ sở đó đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét, tránh
mọi biểu hiện thiên lệch
Theo thông lệ của KTINN các nước trên thế giới thì một hoạt động quản lý ngân sách được coi là tuân thủ về chế độ chính sách và các luật lệ liên quan đến quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCB khi nó đáp ứng được các điều kiện
sau:
Trang 15- Có quy chế quản lý ngân sách rõ rang minh bạch; Xác định rõ nhiệm
vụ, quyền hạn đối với các cấp ngân sách và thẩm quyền phê duyệt đối với từng
dự án đầu tư XDCEB Trong đó cần quy định rõ thẩm quyền chủ dự án ( chủ tài khoản), kế toán và người nắm giữ vật chất Những quy đmh này phải được ban hành bằng văn bản quy phạm pháp luật, trở thành các nguyên tac, định hướng
cho mọi hoạt động quản lý và các hoạt động chi đầu tư XDCB đều phải thực hiện
- Đơn vị được kiểm toán phải cung cấp đầy đủ, kịp thời chứng từ kế toán,
số và báo cáo kế toán, các hồ sơ tài liệu liên quan đến hoạt động kiểm tốn Các thơng tin tài liệu này phải đảm bảo tính trung thực và chính xác
- Công tác quản lý đầu tư XDCB phải phù hợp với quy định của pháp
luật Do đó phải thực hiện đúng chuẩn mực, nguyên tắc và các tiêu chí đã đề ra Trong quá trình kiểm toán tính tuân thủ không chỉ tập trung ở các biện pháp chính sách mà phải quan tâm đến việc thực hiện các biện pháp kỹ thuật về ngân
sách như: xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách, chấp hành ngân sách và kế toán
quyết toán ngân sách, đồng thời phải xem xét việc phản ánh quy mô tài chính
thông qua các số liệu về thu, chỉ NSNN
Trong thực tế các cuộc kiểm toán tính tuân thủ dự án đầu tư XDCB có thể thực hiện được khi đơn vị được kiểm toán cung cấp đầy đủ, kịp thời hồ sơ pháp lý Các nguyên tắc cơ bản của một cuộc kiểm toán ngân sách đều phải cần
cứ vào các tiêu thức về tính tuân thủ và tính kiểm tra được theo quy định của pháp luật Trong quá trình kiểm toán, các nguyên tắc cơ bản này sẽ được cụ thể
hoá cho từng cuộc kiểm toán cụ thể, nhưng không trái với các nguyên tắc cơ bản
đã được đề ra Những nguyên tắc riêng biệt, cụ thể phải phù hợp với nguyên tắc chung của chế độ quản lý kinh tế, tài chính, kế toán và quản lý dau tu XDCB
Trước khi áp dụng các nguyên tắc này vào hoạt động kiểm toán thì phải đảm bảo
rằng các nguyên tắc này phù hợp với thực tế, chặt chế và có thể vận dụng được
Thông qua các cuộc kiểm toán, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét
tính tuân thủ trong việc quản lý điều hành, sử dụng ngân sách, quản lý đầu tư
Trang 16toán để cua ra ý kiến đánh giá nhận xét về tính tuân thủ ngân sách, tuân thủ quản lý đầu tư XDCB, như đối với các cơ quan nhà nước có chức năng quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCPB thì các ý kiến đánh giá nhận xét tập trung chủ yếu vào công tác quản lý điều hành ngân sách, công tác thẩm tra phê duyệt các dự án
đầu tư theo thẩm quyền được pháp luật quy định Còn đối với các cơ quan đơn vị
có nhiệm vụ quản lý trực tiếp dự án đầu tư XDCB thì KT V tập trung đưa ra các ý
kiến về tính tuân thủ trong việc quản lý và chấp hành quy chế quản lý đầu tư, chấp hành định mức đơn giá XDCPB và các chế độ khác có liên quan đến đầu tư
Căn cứ vào kết quả kiểm toán, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét và kết luận về tính tuân thủ ngân sách, tuân thủ quản lý đầu tư XDCB của các đơn
vị được kiểm toán Đồng thời tổng hợp kết quả kiểm toán để đưa ra ý kiến đánh
giá nhận xét và kết luận về tính tuân thủ ngân sách và tuân thủ quy chế quản lý
đầu tư XDCB của các cấp ngân sách giúp HĐND và Quốc hội phê chuẩn quyết
toán ngân sách hàng năm
1.2 TRÌNH TỰ KIỀM TOÁN TUÂN THỦ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG 1.2.1 Kiểm toán tổng hợp
1.2.1.1 Nội dung kiểm toán tổng hợp
Kiểm toán tổng hợp được thực hiện theo các nội dung sau:
- Thứ nhất: Kiểm tốn cơng tác xây dựng kế hoạch vốn đầu tư hàng năm,
công tác phân bổ ngân sách vốn đầu tư cho các dự án; công tác thẩm định dự án,
thẩm định thiết kế kỹ thuật ( TKKT), thiết kế thi công, quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt TKKT tổng dự toán, phê duyệt giá thầu, giá trúng thầu, phê duyệt điều chính giá trị trúng thầu, giá trị hợp đồng
- Thứ hai: Kiểm tốn cơng tác kiểm sốt hồ sơ pháp lý của Ban QLDA, công tác đấu thầu, chỉ định thầu, công tác ký kết các hợp đồng, công tấc giám
sát, nghiệm thu, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư và quyết tốn dự án cơng trình hoàn thành
- Thứ ba: Kiểm toán tình hình bố trí kế hoạch vốn đầu tư có phù hợp với
Trang 17án cụ thể Kiếm toán ở bước này phải nắm được các thông tin, như: tên công
trình; địa điểm xây dựng: báo cáo đầu tư được lập vào ngày, tháng, năm nào?; ngày, tháng, năm phê duyệt dự án đầu tư; tổng mức đầu tư được duyệt là bao nhiêu? nêu cụ thể về giá trị xây lắp, thiết bị, kiến thiết cơ bản khác, dự phòng; nguồn vốn đầu tư là bao nhiêu? nêu cụ thể từng nguồn vốn, như Trung ương, nguồn vốn ngoài nước, nguồn vốn của địa phương, nguồn vốn khác ( nếu có); thời gian thực hiện đầu tư; tổng dự toán được phê duyệt, trong đó xây lắp, thiết bị, kiến thiết cơ bản khác, dự phòng; dự án được phân chia bao nhiêu gói thầu, nêu cụ thể của từng gói thầu; nội dung thực hiện của từng gói thầu, như dự toán gói thầu do Ban QLDA trình, dự toán gói thầu được thẩm định, gía trị gói thầu được phê duyệt, gía trị trúng thầu, hoặc giá trị giao thầu được duyệt, điều chỉnh giá trị trúng thầu, hoặc giá trị giao thầu, quyết toán A, B lập, quyết toán được
phê duyệt; kế hoạch vốn đầu tư XDCB, nêu cụ thể từng nguồn vốn; thanh toán vốn đầu tư XDCEB tính đến ngày được kiểm toán
1.2.1.2 Trình tự kiểm toán tổng hợp dự án đầu tư xây dựng
Kiểm toán tổng hợp dự án đầu tư xây dựng theo các bước:
Một là, kiểm toán tổng hợp tại cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư,
giúp việc cho cấp đó về quản lý đầu tư là: Vụ Tài chính, Vụ Kế hoạch đối với Bộ ngành trực thuộc Trung ương; Sở Kế hoạch & Đầu tư, Sở Tài chính, Kho bac Nhà nước ( KBNN) đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh
Hai là, kiểm toán tổng hợp tại Ban QLDA
Kiểm toán tổng hợp là để đánh giá công tác quản lý đầu tư XDCB có
đúng với các quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình hay không?
Thông qua các thông tin trên KTV phân tích số liệu tổng hợp và xác định
nội dung kiểm toán chỉ tiết của dự án 1.2.2 Kiểm toán chỉ tiết
1.2.2.1 Nội dụng kiểm toán chỉ tiết
Nội dung kiểm toán chỉ tiết dự án đầu tư xây dựng cơng trình là kiểm
tốn khối lượng, đơn giá để xác định giá trị công trình:
Trang 18- Kiểm toán khối lượng trúng thầu, hoặc khối lượng giao thầu ( đối với công trình đang thi công), hoặc giá trị quyết tốn ( đối với cơng trình đã có quyết toán) có phù hợp với bản vẽ thiết kế thi công, hoặc bản vẽ hồn cơng và có đúng với thực tế công trình đã thi công hay khơng?
- Kiểm tốn đơn giá và chế độ đầu tư xây dựng công trình được áp dụng
để xác định giá thầu, giá trị trúng thầu, giá trị bổ sung, phát sinh, hoặc giá trị
quyết toán có đúng và phù hợp hay không? 1.2.2.2 Trình tự kiểm toán chỉ tiết
a Kiểm toán tuân thủ hồ sơ pháp lý của dự án đầu tư XDCB: Là kiểm toán số lượng hồ sơ pháp lý; kiểm toán tính hợp lý hợp pháp, tính logích của hồ sơ pháp lý có tuân thủ đúng với các quy định của Quy trình quản lý đầu tư
XDCB hay khong? |
Khi kiểm tra xong số lượng hồ sơ thì KTV tién hanh kiểm tra nội đụng
của các văn bản hồ sơ để xác định tính hợp lý hợp pháp của từng hồ sơ pháp lý Nội dung của hồ sơ phải phù hợp với nội dung đầu tư của dự án, phù hợp với các
quy định của Luật Xây dựng, Nghị định số 16/2005 của Chính phủ và các văn
bản hướng dẫn quản lý dự án đầu tư XDCB của các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơng trình;
b Kiểm tốn giá trị công trình Là kiểm toán khối lượng có đúng với bản vẽ thiết kế thi công ( đối với công trình đang thi công), đúng với bản vẽ hồn cơng ( đối với cơng trình đã hoàn thành); kiểm toán định mức, đơn giá được áp dụng để xác định giá trị công trình có đúng với quy định không?
Giá trị dự án đầu tư XDCPB là chỉ tiêu quan trong để đánh giá mức độ và
hiệu quả đầu tư Việc kiểm toán giá trị dự án đầu tư xây dựng công trình, có thể
kiểm toán giá trị trúng thầu ( nếu dự án đó đang thi công); hoặc kiểm toán giá trị
quyết toán AB ( nếu dự án đó hoàn thành đã có quyết toán); hoặc kiểm toán giá trị quyết toán đã phê duyệt ( nếu dự án đó đã được phê duyệt quyết toán) Nội
dung cụ thể:
Trang 19Những dự án đã được phê duyệt quyết toán, trường hợp này, tiến hành
kiểm toán theo các bước sau đây:
Thứ nhất, kiểm toán khối lượng mời thầu, để nhận xét đánh giá khối lượng mời thầu có tuân thủ với khối lượng giá thầu được cấp có thẩm quyền phê
duyệt hay không?
Thứ hai, kiểm toán khối lượng giá thầu được duyệt để nhận xét khối lượng thi công được duyệt có đúng và chính xác với bản vẽ thiết kế thị công hay không?
Nếu hai nội dung trên có chênh lệch thì yêu cầu Chủ đầu tư hoặc Ban QLDA giải thích lý do tăng giảm, trên cơ sở đó KTV phải kiểm tra để xác nhận số liệu chênh lệch đó
Thứ ba, kiểm tra khối lượng dự thầu của đơn vị trúng thầu để so sánh với khối lượng mời thầu Trong thực tế khối lượng trúng thầu sẽ xẩy ra một trong ba
trường hợp: (1) khối lượng trúng thầu bằng với khối lượng mời thầu; (2) khối lượng trúng thầu lớn hơn khối lượng mời thầu; (3) khối lượng trúng thầu nhỏ hơn khối lượng mời thầu Khi gặp trường hợp (2) và (3) KTV phải xem xét kỹ khối lượng tăng hay giảm so với khối lượng mời thầu để có nhận xét đánh giá và kết luận khối lượng đó phù hợp hay không phù hợp với bản vẽ thiết kế thi công đã
được phê duyệt
Thứ tư, kiểm tốn tồn bộ khối lượng trúng thầu để so sánh và nhận xét
khối lượng dự thầu có đúng với bản vẽ thiết kế thi công hay không Bước này KTV kiém tra lại khối lượng trúng thầu trên cơ sở kích thước hình học của bản vẽ thiết kế thi công được duyệt Khối lượng trong hồ sơ dự toán được duyệt và
khối lượng của hồ sơ trúng thầu thường có sai sót về kích thước hình học do không trừ những phần khối lượng giao nhau Do vậy khi kiểm toán phải kiểm tra
kỹ các kích thước hình học trên bản vẽ thiết kế thi công được duyệt để xác định khối lượng trúng thầu cho chính xác;
Thứ năm, kiểm toán khối lượng phát sinh, để nhận xét đánh giá khối
lượng phát sinh đó có phù hợp với thực tế, có đúng với quy trình của quản lý đầu
Trang 20pháp lý và đáng trình tự và được người có thẩm quyền quyết định đầu tư phê duyệt thì mới tiến hành kiểm toán Khi kiểm toán khối lượng phát sinh cần phân biệt khối lượng phát sinh trong thiết kế và khối lượng phát sinh ngoài thiết kế:
- Khối lượng phát sinh trong thiết kế, là những khối lượng có trong bản vẽ thiết kế thi công, nhưng do tư vấn thiết kế lập dự toán tính thiếu khối lượng,
cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư không phát hiện ra khi phê duyệt dự toán và nhà thầu cũng không phát hiện ra khi tham gia du thầu Khối lượng thiếu
đó được bổ sung trong quá trình thi công, đó là khối lượng phát sinh trong thiết
kế Khối lượng này nhà thầu phải thi công, nhưng không được bổ sung giá trị trúng thầu, vì lỗi của nhà thầu không phát hiện khi lập hồ sơ dự thầu
- Khối lượng phát smh ngoài thiết kế, là những khối lượng phát sinh không có trong hồ sơ thiết kế được duyệt, như xử lý móng để nâng thêm tầng của toà nhà, làm thêm một hạng mục công việc nào đó, hoặc xử lý tại hiện trường để đảm bảo kết cấu công trình Những khối lượng công việc này nếu được người
có thẩm quyên quyết định đầu tư chấp nhận thì được tính vào giá trị phát sinh
Hồ sơ phát sinh khối lượng trong quá trình thi công, cần phải đầy đủ các nội dung sau: đối với xử lý tại hiện trường thì phải có tư vấn thiết kế, chủ đầu tư, tư vấn giám sát và nhà thầu cùng nhau lập biên bản tại hiện trường, hướng khắc phục và báo cáo với người có thẩm quyền quyết định đầu tư để cho chủ trương và biện pháp giải quyết Khi có chủ trương của người có thẩm quyền quyết định đầu
tư, thì tư vấn thiết kế điều chỉnh hồ sơ thiết kế và dự toán phần phát sinh cho phù
hợp với chủ trương đó để trình người cố thẩm quyền quyết định đầu tư xem xét phê duyệt Khi có quyết định phê duyệt, Chủ đầu tư mới được tiến hành ký hợp
đồng bổ sung với nhà thầu đang thi công công trình đó Căn cứ vào hợp đồng bổ
sung, nhà thầu tiến hành thi công khối lượng theo thiết kế bổ sung được phê duyệt
Thứ sáu, kiểm toán giá trị gói thầu để nhận xét giá trị gói thầu đó có đúng với định mức đơn giá XDCB của tỉnh thành phố nơi có công trình xây
dựng, nội dung kiểm toán bao gồm:
Trang 21- Kiểm toán khối lượng của từng thành phần công việc của dự án áp dụng
có đúng mã hiệu, đúng đơn giá và đúng định mức XDCB hay không?
- Kiểm toán việc phân tích vật tư có đúng với định mức đơn giá XDCB
không?
- Kiểm toán việc áp dụng đơn giá vật liệu xây dựng có đúng tại thời điểm
xây dựng giá trị xét thầu hay không?
- Kiểm toán việc tính chi phí vận chuyển có đúng khoảng cánh cự ly, áp
dụng có đúng bậc hàng, đúng loại cấp đường và có đúng đơn giá chi phí vận chuyển hay không?
- Kiểm toán việc áp dụng chế độ quản lý đầu tư, như chế độ tiền lương,
phụ cấp khu vực, phụ cấp lưu động, hệ số điều chính lương, chi phí máy thì công, chỉ phí chung, thuế thu nhập tính trước, thuế VAT và các khoản chi phí
khác
Thứ bảy, kiểm toán đơn giá được áp dụng để điều chỉnh giá trị trúng thầu, theo các nội dung, như: khối lượng phát sinh áp dụng cố đúng giá trúng
thầu đối với khối lượng có trong hồ sơ thầu và đúng định mức, đơn giá XDCB và giá vật liệu tại thời điểm lập dự toán bổ sung đối với khối lượng không có trong hồ sơ thầu
Thứ tám, kiểm tốn cơng tác thanh toán vốn đầu tư:
- Thanh toán khối lượng XDCB hoàn thành phải căn cứ vào khối lượng công tác xây lắp thực hiện đã được nghiệm thu hàng tháng và có đủ các điều kiện: khối lượng nghiệm thu phải theo bản vẽ thiết kế thị công hoặc thiết kế kỹ thuật (TKKT) thi công được duyệt và có trong kế hoạch đầu tư năm được giao; có trong hợp đồng kinh tế giữa chủ đầu tư và đơn vị nhận thầu (trúng thầu hoặc chỉ định thầu); chất lượng đảm bảo yêu cầu thiết kế; áp dụng đúng định mức, đơn giá của Nhà nước (sế vốn thanh toán cho khối lượng này là giá trúng thầu được lập cho khối lượng đó) Những khối lượng xây lắp thực hiện ngoài kế hoạch
và thiết kế dự toán được duyệt phải được hội đồng thẩm tra xét duyệt (theo phân
cấp quản lý) phê chuẩn Đối với những dự án thuộc vốn NSNN thì phải gửi đến cơ
Trang 22quan cấp p¡át những tài liệu, như: biên bản nghiệm thu khối lượng, chất lượng công trình, bản tính toán chi tiết vật liệu, nhân công, máy thi công kèm theo
bảng tổng hợp kinh phí, phiếu giá thanh toán
- Thanh toán khối lượng thiết bị là thiết bị đã nhập kho chủ đầu tư (đối với
thiết bị không cần lắp), hoặc đã lắp đặt xong và được nghiệm thu (đối với thiết bị
cần lắp đặt) và có đủ các điều kiện: danh mục thiết bị phải phù hợp với quyết định
đầu tư về số lượng, chất lượng, chủng loại, tính năng, công suất, tiêu chuẩn kỹ thuật và có trong kế hoạch đầu tư được giao; có trong hợp đồng kinh tế giữa chủ
đầu tư và đơn vị cung ứng thiết bị; có các chứng từ hoặc hợp đồng, vận chuyển,
bốc dỡ, bảo hiểm, thuế nhập khẩu; đã được Chủ đầu tư nghiệm thu hoặc nhập kho
Ở khâu này KTV phải kiểm tra về mặt pháp lý của các hợp đồng, chứng từ và giá
cả thanh toán (giá mua thiết bị, giá gia công thiết bị, cước phí vận chuyển, bốc dỡ) đảm bảo các quy định của Nhà nước, phù hợp với thời điểm thực hiện khối lượng thanh toán Đối với những dự án thuộc vốn NSNN, tài liệu gồm: hợp đồng kinh tế, hóa đơn kèm phiếu xuất kho (đốt với thiết bị mua trong nước), bộ chứng từ nhập khẩu (đối với thiết bị nhập khẩu), hóa đơn vận chuyển, chứng từ bảo hiểm (trường
hợp có bảo hiểm), phiếu nhập kho (đối với thiết bị không cần lắp) hoặc phiếu giá thanh toán khối lượng thiết bị đã hoàn thành lắp đặt (đối với thiết bị cần lắp), các
chứng từ khác có liên quan (thuế, phí lưu kho), phiếu giá thanh toán thiết bị - Về thanh toán chi phí kiến thiết cơ bản khác khi có đủ các căn cứ chứng minh công việc đã được thực hiện hoàn thành theo hợp đồng kinh tế giữa Chủ đầu tư và đơn vị nhận thầu
Thứ chín, kiểm toán báo cáo quyết toán AB hoặc quyết toán đã được phê duyệt, theo các nội dung:
- Kiểm toán khối lượng quyết toán AB hoặc quyết toán đã được phê
duyệt có phù hợp với bản vẽ hồn cơng của công trình hay không?
- Kiểm toán đơn giá được quyết toán có đúng với đơn giá của hồ sơ trúng
thầu ( đối với khối lượng phát sinh có trong hồ sơ trúng thầu) và đúng với đơn giá được duyệt đốt với khối lượng phát sinh không có trong hồ sơ trúng thầu
Trang 23- Kiểm toán chế độ quản lý đầu tư được áp dụng trong quyết tốn du án
cơng trình hồn thành có phù hợp với từng thời điểm hay không?
1.3 PHƯƠNG PHÁP KIỂM TOÁN TUÂN THỦ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
1.3.1 Phương pháp đối chiếu
1.3.1.1 Đối chiếu hồ sơ pháp lý với các quy định hiện hành
Để có nhận xét, kết luận chính xác về hồ sơ pháp lý của dự án, KTV phải
đếi chiếu hồ sơ phap ly đó với các quy định hiện hành Nội dung đối chiếu hồ sơ pháp lý gồm:
- Đối chiếu dự án đó có trong kế hoạch 5 năm của Bộ ngành, đối với dự án thuộc Bộ ngành Trung ương quản lý; hoặc kế hoạch 5 năm của địa phương, đối với dự án thuộc chính quyền cấp tỉnh quản lý
- Đối chiếu dự án được đầu tư xây dựng có trong quy hoạch của Bộ ngành hay quy hoạch của địa phương hay không? ( quy hoạch đó phải được cấp
có thấm quyền phê duyệt)
- Đối chiếu thời gian đầu tư của dự án có phù hợp với quy định, phù hợp
với thời gian được xác định trong kế hoạch 5 năm và quyết định đầu tu của du án hay không?
- Đối chiếu thẩm quyền quyết định đầu tư xây dựng dự án đó có phù hợp
với quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình hay không?
- Đối chiếu giấy phép kinh doanh của các đơn vị tư vấn khảo sát, thiết kế, đơn vị thi công có phù với quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình hay không?
- Đối chiếu hồ sơ khảo sát, thiết kế dự án đầu tư xây dựng công trình có
phù hợp với Tiêu chuẩn xây dựng Việt Nam đã ban hành hay không?
- Kiểm tra đối chiếu khối lượng xây dựng của dự án đầu tư xây dựng
công trình có phù hợp với bản vẽ thiết kế thi công hay không?
- Đối chiếu khối lượng thực tế thi công có đúng so với bản vẽ thiết kế thi công hay không?
Trang 24- Đối chiếu các văn bản khác của hồ sơ pháp lý có phù hợp với nội dung dự án đầu tư xây dựng công trình và có đúng với trình tự theo quy định về quản lý du án đầu tư xây dựng công trình hay không?
1.3.1.2 Đối chiếu giá trị dự án với khối lượng, định mức đơn giá và các chế độ hiện hành
Để đánh giá mức độ đầu tư có hợp lý, tiết kiệm hay lãng phí thì phải
thông qua giá trị của dự án Để xác định giá trị của dự án, thì phải đối chiếu giá
trị của dự án với khối lượng thực tế thi công, định mức, đơn giá XDCB và các
chế độ quản lý đầu tư XDCB hiện hành Nội dung đối chiếu được thực hiện như
Sau:
- Đối chiếu giá trị của dự án được quyết toán có phù hợp với khối lượng theo bản vẽ thiết kế thi công hay không?
- Đối chiếu khối lượng trúng thầu với khối lượng giá thầu, khối lượng quyết toán với khối lượng trúng thầu được duyệt và khối lượng phát sinh
- Đối chiếu giá trị xét thầu với định mức đơn giá XDCB của Nhà nước - Đối chiếu dự án đầu tư xây dựng công trình hoàn thành được người có
thẩm quyền phê duyệt quyết toán có đúng định mức, đơn giá XDCB và các chế độ khác về quản lý đầu tư XDCB của Nhà nước và của các ngành có chức năng quan lý nhà nước liên quan đến quản lý đầu tư XDCB
1.3.2 Phương pháp xác mình
1.3.2.1 Xác mình nguồn tài liệu từ bên trong
Nguồn tài liệu từ bên trong là nguồn tài liệu do Ban QLDA, hoặc Chủ đầu tư cung cấp liên quan đến dự án từ khâu chủ trương đầu tư, đến giai đoạn
chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và giai đoạn dự án đầu tư xây dựng hoàn thành
được người có thẩm quyền đầu tư phê duyệt quyết toán KTV có trách nhiệm xác minh nội dung các tài liệu đó có phù hợp với nội dung của dự án đầu tư xây dựng
công trình hay không? Kiểm tra thẩm quyền của cá nhân và tổ chức ban hành
các văn bản hồ sơ pháp lý có đúng với chức năng thấm quyền của Luật Xây
dựng, các Luật khác có liên quan và có phù hợp với quản lý dự án đầu tư xây
Trang 25dựag công trinh hay khéng? Nhiing tai liéu trên khi Chủ đầu tư, hoặc Ban QLDA cung cấp cho KTV phải là tài liệu gốc, nếu tài liệu phô tô thì phải có công chứng
1.3.2.2 Xác mình nguồn tài liệu Hừ bên ngoài
Hồ sơ pháp lý của dự án phần lớn là do bên ngoài cung cấp, như: hồ sơ
khảo sát địa chất, hồ sơ TKKT, hồ sơ thẩm định TKKT và tổng dự tốn, báo cáo
quyết tốn Ngồi ra còn có những tài liệu để chứng minh số lượng, phẩm cấp,
chất lượng vật liệu đưa vào công trình Để xác định giá trị công trình chính xác,
KTV phải xác minh những tài liệu do bên ngoài cung cấp để đối chiếu với nội dung đầu tư của dự án và tính hợp lý, hợp pháp của giá trị cơng trình được thanh tốn và quyết toán
1.3.3 Phương pháp kiểm tra tại hiện trường
Phương pháp kiểm tra tại hiện trường là để so sánh khối lượng thực tế thi
công có đúng với bản vẽ thiết kế thi công hay không? Nội dung của kiểm tra tại hiện trường là: kiểm tra kích thước hình học của khối lượng thi công, kiểm tra chất lượng vật liệu thi công công trình có đúng với bản vẽ thiết kế thi công và hồ sơ mời thầu hay không? Như chúng ta đã biết sản phẩm công trình XDCB phần lớn là gắn với đất, nhiều khối lượng bị che khuất, cho nên gian lận trong quá
trình thi công thường xẩy ra nếu như Ban QLDA, tư vấn giám sát và đơn vị thi
công thông đồng Do vậy ngồi kiểm tốn hồ sơ pháp lý của dự án, thì KTV phải
kiểm tra hiện trường để đánh giá công tác thi công có tuân thủ các tiêu chuẩn,
các quy định về quản lý XDCB,
Tuy nhiên do đặc điểm của sản phẩm xây dựng là nhiều khối lượng che
khuất, cho nên KTV chỉ kiểm tra được những vật liệu và kích thước hình học của
sản phẩm không bị che khuất, Còn khối lượng che khuất và phẩm cấp chất lượng
vật liệu thì phải có sự hỗ trợ của thiết bị máy móc mới kiểm tra được
Kết luận: Trong chương này đề tài nêu nội dung, trình tự, cách thức và
phương pháp tiến hành kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCB Với những nội
dung trên là cơ sở để đối chiếu công tác quản lý, sử dụng vốn đầu tư và công tác
Trang 26Chuong 2
THUC TRANG KIEM TOAN TUAN THU VA QUAN LY DAU TU
Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA
2.1 THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN TUÂN THỦ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
TRONG THỜI GIAN QUA
Trong những năm qua cơng tác kiểm tốn tn thủ về chi đầu tư XDCB
đã có những kết quả đáng kể ( Theo báo cáo thẩm định tổng quyết toán ngân
sách), như:
- Năm 2002 kiểm toán báo cáo quyết toán năm 2001 của 22 tỉnh thành phố, 11 Bộ và 8 dự án đầu tư xây dựng, kết quả kiểm toán đã phát hiện: chi sai
chế độ kiến nghị thu hồi nộp NSNN 28.023,46 tỷ, giảm cấp phát ngân sách 33.737,48 tỷ đồng, chuyển quyết toán năm sau 2.086 tỷ đồng Tổng giá trị sai
phạm là 63.847,54 tỷ đồng chiếm 3,5- 4% trên tổng giá trị kiểm toán
- Năm 2003 kiểm toán báo cáo quyết toán năm 2002 của 17 tỉnh thành
phố, 6 Bộ và 3 dự án đầu tư xây dựng, kết quả kiểm toán đã phát hiện: thu hồi nộp NSNN do chi sai chế độ 21.351,91 tỷ đồng, giảm cấp phát ngân sách 34.582,7 tỷ đồng, chuyển quyết toán năm sau 40.512,52 tỷ đồng và các khoản
giảm chi khác 8.933,92 tỷ đồng Tổng giá trị sai phạm là 105.381 tỷ đồng chiếm
4% - 5% trên tổng giá trị kiểm toán
Kết quả kiểm toán năm 2002 và năm 2003 đã có những tiến bộ đáng kể
so với các năm trước đó, nhưng so với thực tế thì kết quả kiểm toán đó phản ánh không đúng thực trạng quản lý, sử đụng vốn đầu tư XDCB của các ngành các cấp chính quyền Kết quả kiểm toán chưa cao là do các nguyên nhân:
2.L.1 Còn thiếu kiểm toán viên kiểm toán dự án xây dung
Kiểm toán tuân thủ chỉ đầu tư XDCB ở Kiểm toán NSNN là một nội dung
trong kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách của Bộ ngành và chính quyền cấp
tỉnh Do đặc điểm đó dẫn đến kiểm toán chỉ đầu tư XDCB có những hạn chế,
như;
Trang 27- Số lượng KTV am hiểu về lĩnh vực kiểm toán dự án đầu tư XDCB chưa
được nhiêu, trong khi cơ cấu chỉ đầu tư XDCB ở Bộ ngành và cấp tỉnh chiếm
khoảng 1/3 tổng số chỉ ngân sách của Bộ ngành và cấp tỉnh
- Các KTV chưa chuyên sâu và chưa chuyên trách, đây cũng là một trong
những khó khăn, vì một đơn vị dự toán cấp 3 vừa quản lý kinh phí ngân sách chi
thường xuyên vừa quản lý kinh phí đầu tư XDCB Cho nên một đơn vị không thể
hai Tổ kiểm toán Chính vì lý đo đó cho nên các đoàn kiểm toán chỉ bố trí một tổ
kiểm toán vừa kiểm toán kinh phí thường xuyên, vừa kiểm toán kinh phí chi đầu
tư xây dựng Việc bố trí đó thuận lợi cho đơn vị được kiểm tốn, nhưng khơng thuận cho cơng tác kiểm toán, vì KTV không chuyên trách dẫn đến kết quả kiểm
tốn khơng cao
- Do thiếu KTV nên số lượng dự án được kiểm toán quá ít so với dự ấn của Bộ ngành và cấp tỉnh quản lý Có những đoàn kiểm toán chỉ kiểm toán được
5-7Ø% số lượng dự án, thậm chí có những đồn khơng bố trí được người để kiểm
toán chi đầu tư XDCB, như: Bảo hiểm xã hội, Tổng cục Hải quan 2.1.2 Còn tồn tại trong công tác khảo sát kiểm toán
Khảo sát kiểm toán là một khâu của quy trình kiểm tốn Cơng tác khảo
sát càng chi tiết thì sẽ xác định được nội dung, mục tiêu, phạm vị và thời gian
kiểm toán sát với tình hình thực tế quản lý của dự án Ngược lại khảo sát không
cụ thể, không chỉ tiết thì xác định nội dung, mục tiêu, phạm vi kiểm toán chỉ
dừng ở mức độ chung chung Dẫn đến những dự án cần phải kiểm tốn thì khơng
lập kế hoạch để kiểm toán, ngược lại những dự án không cần kiểm toán thì lại
lập kế hoạch kiểm toán Hoặc là dự án cần nhiều thời gian kiểm toán thì kế hoạch lại bố trí ít, hoặc dự án cần ít thời gian, thì kế hoạch lại bố trí nhiều Do vậy kết quả kiểm toán sẽ không cao Thực tế trong những năm qua công tắc khảo sát kiểm toán đang thực hiện ở các cơ quan tổng hợp, như: Vụ Kế hoạch, Vụ Tài chính ( đối với Bộ ngành), Sở Tài Chính, Sở Kế hoạch & Đầu tư, KBNN đối với cấp tỉnh Thời gian khảo sát 6 đến 10 ngày, nội dung thu thập số liệu tổng hợp
về: kế hoạch vốn đầu tư, số lượng dự án, tổng mức đầu tư, tổng dự toán, khối lượng thực hiện, giá trị thanh toán để lập kế hoạch kiểm toán, xác định nội dung,
Trang 28mục tiêu kiểm toán Việc khảo sát kiểm tốn khơng cụ thể, dẫn đến kế hoạch
kiểm toán trong thời gian qua còn có những tồn tại như:
- Xác định số lượng dự án kiểm toán của từng Ban QLDA chưa sát với thực tế, cho nên đã có hiện tượng khi tiến hành kiểm toán thì dự án đó không thể
kiểm toán được vì thời gian đầu tư quá lâu và nhiều hồ sơ bị thất lạc Ngược lại cũng có những dự án vừa mới kết thúc đầu tư, hồ sơ dự án đầy đủ thì lại không lập kế hoạch kiểm toán;
- Xác định thời gian kiểm toán cho từng Ban QILDA là theo kinh nghiệm,
chưa sát với thực tế quản lý đầu tư của từng Ban QLDA, dẫn đến nhiều dự án
thiếu thời gian Tuy nhiên trong thực tế khi gặp trường hợp đó có điều chỉnh thời
gian, nhưng cũng không thể điều chính được nhiều lần trong một đợt kiểm tốn Do vậy để khơng ảnh hưởng đến kế hoạch kiểm toán thì phải cất giảm nội dung kiểm toán Mặt khác nhiều đồn kiểm tốn còn bố trí một tổ kiểm toán vừa kiểm
toán chi thường xuyên vừa kiểm toán chi đầu tư, thời gian kiểm toán hai lĩnh vực trên là như nhau Trong khi đó kiểm toán chỉ đầu tư thì mất rất nhiều thời gian, vì lĩnh vực chi đầu tư phức tap Cho nên kiểm toán lĩnh vực đầu tư phải cắt giảm khối lượng công việc để hoàn thành cùng với lĩnh vực kiểm toán chi thường
xuyên, dẫn đến hiệu quả kiểm toán đầu tư không cao
- Xác định mục tiêu kiểm toán đang là xác định mục tiêu chung chung,
chưa xác định mục tiêu riêng cho từng dự án, bởi vì mỗi dự án có một cách quản
lý khác nhau tuỳ thuộc vào năng lực, trình độ của từng Ban QLDA, dẫn đến các dự án sai phạm khác nhau, chứ không phải dự án nào cũng sai phạm như nhau
Từ chỗ xác định mục tiêu kiểm toán không sát dẫn đến Lãnh đạo Đồn kiểm tốn thực hiện việc kiểm soát đối với Tổ kiểm toán và KTV là có những hạn chế nhất định
2.1.3 Còn tồn tại trong cơng tác kiểm tốn
Kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCB ở KTNN nói chung và ở Kiểm toán NSNN nói riêng đã có những cố gắng nhất định, kết quả kiểm toán năm sau
cao hơn năm trước Tuy nhiên so với tình hình thực tế quản lý, sử dụng vốn đầu
Trang 29Độ ngành và các địa phương thì kết quả kiểm toán chưa đạt yêu cầu, là
ti của cà Cc
do một số nguyên nhân sau:
Thứ nhất kiểm toán tổng hợp thường tập trung về thời gian cuối của cuộc kiểm toán với nội dung là lấy số liệu để viết Báo cáo kiểm toán Do vậy để nhận
xét đánh giá công tác quản lý đầu tư XDCEB tại một Bộ ngành, hay một tỉnh là chưa được đầy đủ và chưa toàn diện Mặt khác số lượng dự án và giá trị dự án được kiểm toán chiếm tỷ lệ còn thấp chưa đủ đại diện để nhận xét đánh giá công tác quản lý đầu tư XDŒB ở Bộ ngành và chính quyền địa phương
Thứ hai, KTNN đang thực hiện kiểm toán trên hồ sơ pháp lý của công
trình, nhưng chưa đối chiếu xác minh với đơn vị tư vấn khảo sát, thiết kế; đơn vị
thi công và chưa kiểm tra thực tế thi công tại hiện trường: Thực tế mấy năm gần đây các Ban QLDA chuẩn bị hồ sơ pháp lý của dự án tương đối đây đủ, hồ sơ
hợp lý, hợp pháp Nói như vậy không có nghĩa là quản lý và sử dụng vốn đầu tư của các Ban QLDA đó là tốt, không phải hoàn toàn như vậy mà do các đơn vị đã hiểu về công tác kiểm tra nói chung, kiểm toán nói riêng, nên họ đã có kinh nghiệm hoàn thiện hồ sơ và trình độ gian lận của các cơ quan quản lý, sử dụng
vốn đầu tư ngày càng tỉnh vi, ví dụ:
- Có những bộ phận chuyên chạy dự án, cho nên khi dự án chuẩn bị đầu
tư, thì đã biết được đơn vị nào sẽ thi công và đơn vị nào sẽ thiết kế, khảo sát
Trước khi thiết kế lập hồ sơ chuẩn bị đầu tư thì đơn vị thi công trực tiếp gặp tư
vấn thiết kế, tư vấn khảo sát Cho nên khối lượng thi công công trình đã có gian lận ngay từ khi khảo sát thiết kế, như: kết cấu phần móng, kết cấu phần thân cao
hơn quy định Mục đích của việc làm đó là để khi thi công nhà thầu bớt xén vật liệu xây dựng mà không ảnh hưởng đến chất lượng công trình Hoặc là khi lập dự toán tư vấn thiết kế chọn vật liệu đưa vào công trình là những vật liệu không có trong thông báo giá hàng tháng của tỉnh thành phố, để sau này thi công đơn vị thi công hưởng chênh lệch giá vật liệu
- Khi lập dự án không đưa vào đầy đủ các hạng mục công trình, đến khi
dự án tổ chức thi công thì mới bổ sung các hạng mục đó Có những dự án phải điều chính tổng dự toán và tổng mức đầu tư từ 4-5 lần Mỗi lần điều chỉnh đều
Trang 30lập theo giá thị trường tại thời điểm Việc làm như vậy nhằm mục đích có lợi cho công tác chỉ định thầu và khi bổ sung khối lượng theo giá thực tế, chứ không
phải theo giá trúng thầu
- Trong thực tế KTNN đang kiểm toán trên hồ sơ pháp lý của dự án, do vậy KTV chỉ phát hiện được những khối lượng giao nhau, thậm chí hiện nay
những khối lượng giao nhau các dự án cũng đều trừ không còn thừa như trước
đó, vì gian lận đã được tập trung vào phần kết cấu công trình và giá vật liệu Đó
là thực tế kiểm toán trên hồ sơ pháp lý của dự án thì không phát hiện hết các gian
lận, nếu như không kiểm tra thực tế công trình thi công và đối chiếu xác minh
Đây là một trong những rủi ro lớn cho công tác kiểm toán
Thứ ba, Nhà nước ta chưa có chế tài để xử lý người có thẩm quyền quyết
định đầu tư và các cơ quan sử dụng vốn đầu tư khi thực hiện không đúng Quy chế quản lý đầu tư, như:
- Phê duyệt đầu tư dự án khi không có quy hoạch, hoặc chất lượng quy
hoạch không cao, hoặc phê duyệt TKKT tổng dự tốn khơng chính các, hoặc bố
trí kế hoạch dàn trải, hoặc chỉ định thầu không đúng, hoặc phê duyệt quyết tốn khơng chính xác thì chưa có văn bản nào quy định mức độ bồi thường vật chất
và xử lý trách nhiệm hình sự Từ chỗ đó quản lý đầu tư XDCB đã có hiện tượng
khá phổ biến là cứ đầu tư tràn lan và nấy sinh bệnh quan liêu, xu ninh để “xin
cho” trong điều hành ngân sách quản lý vốn đầu tư Cấp dưới phải xin cấp trên thì cấp dưới mới có dự án, doanh nghiệp không xin chủ đầu tư thì không được dự
thầu Nếu có dự thầu mà không đặt vấn đề “xin cho” thì làm sao mà trúng thầu, từ chỗ đó dẫn đến công chức cấp trên hạch sách công chức cấp dưới, công chức
cấp dưới hạch sách các đơn vị doanh nghiệp Nhưng khi thanh tra, kiểm toán thì
các cơ quan đỗ lỗi cho nhau và rất thiếu ý thức chấp hành pháp luật Việc đầu tư
không đúng gây ra nợ đọng buộc Nhà nước giải quyết, thất thoát hoặc dự án đầu tư không có hiệu quả thì Nhà nước gánh chịu, còn người quyết định đầu tư không phải chịu trách nhiệm, mà bổng lộc theo cơ chế phần trăm thì bỏ túi Do chưa có chế tài cho nên các KTV khi kiểm tra cũng ít khi đề cập đến việc điều hành ngân sách, việc quản lý đầu tư, vì nêu ra mà không xử lý thì công tác kiểm