Văn bản qui phạm pháp luật chứa đựng các qui phạm pháp luật (các qui định của pháp luật). Đó cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để Nhà nước giải quyết những vấn đề phát sinh trong xã hội và sự vụ xảy ra trên thực tế. Để xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chú nghĩa Việt Nam (theo đúng tinh thần của Đại hội XI), một nhà nước tôn trọng tính tối cao của pháp luật việc xác định hiệu lực của văn bản qui phạm pháp luật là hết sức quan trọng và rất cần được quan tâm. Văn bản qui phạm pháp luật nào được áp dụng?. Nếu văn bản qui phạm pháp luật này mâu thuẫn với văn bản qui phạm pháp luật kia thì áp dụng văn bản nào?. Khi nào một văn bản qui phạm pháp luật bắt đầu có hiệu lực, khi nào hết hiệu lực?...
Trang 1HIỆU LỰC CỦA VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT MỘT SỐ ĐIỀU BẤT CẬP VÀ BIỆN PHÁP KHẮC PHỤC
Văn bản qui phạm pháp luật chứa đựng các qui phạm pháp luật (các qui định của pháp luật) Đó cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để Nhà nước giải quyết những vấn
đề phát sinh trong xã hội và sự vụ xảy ra trên thực tế Để xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chú nghĩa Việt Nam (theo đúng tinh thần của Đại hội XI), một nhà nước tôn trọng tính tối cao của pháp luật việc xác định hiệu lực của văn bản qui phạm pháp luật là hết sức quan trọng và rất cần được quan tâm Văn bản qui phạm pháp luật nào được áp dụng? Nếu văn bản qui phạm pháp luật này mâu thuẫn với văn bản qui phạm pháp luật kia thì áp dụng văn bản nào? Khi nào một văn bản qui phạm pháp luật bắt đầu có hiệu lực, khi nào hết hiệu lực?
Thực ra không có một văn bản nào chính thức xác định hiệu lực pháp lý của văn bản qui phạm pháp luật, xem văn bản qui phạm pháp luật nào có hiệu lực pháp lý cao, văn bản qui phạm pháp luật nào có hiệu lực pháp lý thấp Trong Điều 2 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2008 (Luật này được thông qua ngày 03/6/2008,
có hiệu lực ngày 01/01/2009; sau đây gọi tắt là Luật 2008) chỉ liệt kê hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm:
1 Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội
2 Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
3 Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước
4 Nghị định của Chính phủ
5 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ
6 Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao
7 Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao
8 Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
9 Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước
10 Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội
11 Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
12 Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân
Trang 2Chúng ta có thể “ngầm hiểu” là văn bản qui phạm pháp luật nào liệt kê trước thì
có hiệu lực pháp lý cao hơn Trong khoa học pháp lý có một cách phân loại văn bản qui phạm pháp luật dựa vào cấp bậc pháp lý thì văn bản qui phạm pháp luật có 2 loại: Văn bản luật (gồm Hiến pháp, luật- những văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao) và văn bản dưới luật (gồm những văn bản qui phạm pháp luật còn lại: pháp lệnh, nghị định, thông tư… những văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp
lý thấp)
Về nguyên tắc, văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp phải thống nhất, phù hợp với văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn và cuối cùng phải phù hợp với Hiến pháp Để có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ thì phải tuân thủ đúng nguyên tắc này; đặc biệt khi chúng ta đang có chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Nhưng trên thực tế hiện nay ở nước ta, thì nhiều việc còn mới mẻ, phức tạp nên phải thực hiện thí điểm, vậy là những văn bản qui định về việc “thí điểm” có nội dung mâu thuẫn với văn bản qui phạm pháp luật hiện hành Ví dụ: Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15 tháng 11 năm 2008 của Quốc hội khóa XII về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường mâu thuẫn với Hiến pháp 1992 (có sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 (qui định rằng, Hội đồng nhân dân được thành lập ở cả 3 cấp chính quyền địa phương) Câu hỏi đặt ra là: Hiến pháp, luật và Nghị quyết của Quốc hội, văn bản nào có hiệu lực pháp lý cao hơn?; hay cách phân lọai văn bản qui phạm pháp luật như nói trên trong khoa học pháp lý là không chính xác?; hay Quốc hội khi ban hành Nghị quyết này vi phạm nguyên tắc tôn trọng tính tối cao của Hiến pháp? Hơn thế nữa, Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung bằng một Nghị quyết của Quốc hội (Nghị quyết số 51/2001/QH của Quốc hội ngày 25/12/2001 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992) Có thể dùng một văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp để sửa đổi, bổ sung một văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn? Đối với những văn bản qui phạm pháp luật khác thì xác định thuận lợi hơn: Luật có hiệu lực pháp lý cao hơn Nghị định, Nghị định cao hơn Thông tư, Thông tư cao hơn Quyết định của Ủy ban nhân dân … Như vậy, theo đúng nguyên tắc trên thì khi phát hiện văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp mâu thuẫn với văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn thì áp dụng theo văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn
Trang 3Nhưng trên thực tế thì thường thấy tình trạng ngược lại, “cán bộ nhà nước” thường áp dụng văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan “gần” mình nhất, cơ quan trực tiếp quản
lý mình, tức là văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp hơn, còn trái với văn bản của “ông trên” tính sau, đó không phải là trách nhiệm của mình Ví dụ: cán bộ của Ủy ban nhân dân huyện áp dụng văn bản qui phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành (dù văn bản này trái với Nghị định của Chính phủ); cán bộ của sở áp dụng Thông tư của Bộ “mình” ban hành (cho dù Thông tư đó trái với Luật của Quốc hội)… Nếu phát hiện hai Thông tư của cùng một Bộ ban hành (các văn bản qui phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành) trái ngược nhau thì áp dụng văn bản mới nhất; nếu hai Thông tư mới nhất của hai Bộ ban hành trái ngược nhau thì vấn đề cần giải quyết thuộc lĩnh vực, ngành nghề của Bộ nào quản lý sẽ áp dụng văn bản của Bộ đó
Về vấn đề văn bản qui phạm pháp luật khi nào bắt đầu có hiệu lực thì Luật ban hành Văn bản qui phạm pháp luật năm 2008 qui định: “Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành ” (Đ.78) Qui định này đã khắc phục được những bất cập của những văn bản trước đó Luật ban hành Văn bản qui phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) thì qui định có văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực kể từ ngày người có thẩm quyền ký, có văn bản có hiệu lực
từ ngày đăng Công báo, có văn bản có hiệu lực sau khi đăng Công báo 15 ngày, 30 ngày 45 ngày…Thời điểm hết hiệu lực của văn bản qui phạm pháp luật được qui định như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau đây:
1 Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản;
2 Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó;
3 Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.” (Đ.81 Luật 2008)
Trường hợp thứ nhất trên thực tế chưa từng xảy ra (Khi người có thẩm quyền ban hành một văn bản qui phạm pháp luật, chưa có trường hợp nào xác định văn bản này có hiệu lực từ ngày 01/01/2000 đến hết ngày 31/12/2009) Trường hợp thứ ba dẫn đến điều bất cập là có chủ thể không có quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật, nhưng lại có quyền ra quyết định bãi bỏ hoặc hủy bỏ một văn bản qui phạm pháp luật
Trang 4(Ví dụ: Chủ tịch Ủy ban nhân nhân tỉnh không có quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật, nhưng lại có quyền bãi bỏ Quyết định sai trái của Ủy ban nhân dân huyện (Quyết định đó có thể là văn bản qui phạm pháp luật)
Trường hợp thứ hai xảy ra còn nhiều điều thú vị hơn: nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành một văn bản qui phạm pháp luật (văn bản X) mà xác định rõ văn bản này thay thế cho văn bản Y…thì dễ xác định, kể từ ngày văn bản X có hiệu lực thì văn bản Y hết hiệu lực; nhưng nếu qui định “kể từ ngày văn bản này có hiệu lực, những qui định trái ngược với văn bản này hết hiệu lực” thì rất khó, ai là người có quyền xác định “là trái”? Cán bộ này nói trái, cán bộ kia lại nói là không trái; người dân nói trái, cán bộ nói là không thì thế nào?
Không ít trường hợp chúng ta lại thấy một văn bản qui phạm pháp luật đã hết hiệu lực, nhưng văn bản qui phạm pháp luật hướng dẫn thi hành vẫn có hiệu lực (vẫn được áp dụng) Ví dụ: Luật Giao thông đường bộ năm 2008 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2009) thay thế luật Giao thông đường bộ năm 2001, nhưng chưa có nghị định hướng dẫn thi hành của Chính phủ, nên cơ quan nhà nước có thẩm quyền vẫn sử dụng văn bản cũ là Nghị định 146/2007/NĐ-CP ngày 14/9/2007 (Nghị định 146 ban hành để hướng dẫn thi hành Luật Giao thông đường bộ năm 2001)
Một số kiến nghị:
- Phải qui định thứ bậc pháp lý của các văn bản qui phạm pháp luật phải rõ ràng, cụ thể Văn bản qui phạm pháp luật nào có hiệu lực pháp lý cao, văn bản qui phạm pháp luật nàp có hiệu lực pháp lý thấp; và phải tuân thủ đúng nguyên tắc văn bản qui phạm pháp luật thấp phải phù hợp với văn bản qui phạm pháp luật cao hơn, cuối cùng phài phù hợp với Hiến pháp
- Tiến hành rà soát hệ thống văn bản qui phạm pháp luật hiện hành; phát hiện kịp thời và xử lý nhanh chóng những văn bản qui phạm pháp luật “nằm lệch” ra ngoài
hệ thống văn bản qui phạm pháp luật đồng bộ, thống nhất
- Phải có qui định cụ thể về chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản thực hiện thí điểm; sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ văn bản qui phạm pháp luật
- Ban hành một văn bản qui phạm pháp luật mới cần liệt kê cụ thể những văn bản qui phạm pháp luật được thay thế
Trang 5- Ban hành Luật phải có đủ các văn bản hướng dẫn thi hành thì mới được áp dụng Luật đó (Lúc ấy Luật mới có hiệu lực); hoặc ban hành Luật rõ ràng, cụ thể, dễ áp dụng để không cần phải ban hành văn bản hướng dẫn thi hành
- Nên hoàn thiện những qui định của pháp luật về ban hành văn bản qui phạm pháp luật; không nên có 2 luật qui định về vấn đề này (Hiện nay có Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004)./