Luận văn thạc sĩ giải pháp hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước tại tỉnh hậu giang

2.1.2.3 Những nội dung cơ bản của lập dự toán ngân sách nhà nước tại địa phương Dự toán ngân sách nhà nước được xây dựng đảm bảo cân đối đủ nguồn lực thực hiện các chế độ, chính sách đ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHƯƠNG THỨC LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TẠI TỈNH HẬU GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP Hồ Chí Minh- Năm 2015

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHƯƠNG THỨC LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TẠI TỈNH HẬU GIANG

LỜI CAM ĐOAN

Lời đầu tiên, em xin chân thành gửi lời cảm ơn tới Thầy PGS.TS Sử Đình Thành, người đã hướng dẫn em tận tình, rõ ràng trong quá trình thực hiện luận văn Những chỉ dẫn và định hướng của Thầy đã giúp em gặp rất nhiều thuận lợi trong quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn

Tiếp theo, em xin cam đoan đề tài luận văn “Giải pháp hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang” là công trình nghiên cứu của riêng em Số liệu và kết quả nghiên cứu của luận văn là trung thực và không trùng với các đề tài khác

Cuối cùng, kính chúc quý Thầy Cô luôn khỏe mạnh, hạnh phúc và thành đạt! Xin chân thành cảm ơn!

Thành phố HCM, ngày….tháng…năm 2015

MỤC LỤC

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU 1

1.1 ĐẶT VẤN ĐỀ 1

1.2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU 2

1.3 CÂU HỎI NGHIÊN CỨU 2

1.4 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU 2

1.4.1 Đối tượng nghiên cứu 2

1.4.2 Phạm vi nghiên cứu 2

1.5 NỘI DUNG NGHIÊN CỨU 2

1.5.1 Tổng quan lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang 2

1.5.2 Phân tích thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang2 1.5.3 Giải pháp hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang 2

1.6 CẤU TRÚC CỦA ĐỀ TÀI 3

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 4

2.1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT 4

2.1.1 Tổng quan về ngân sách nhà nước 4

2.1.2 Những tiếp cận cơ bản về lập dự toán ngân sách nhà nước 9

2.1.3 Các phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước 14

2.2 KHUNG NGHIÊN CỨU 17

2.3 TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU 18

2.4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 21

2.4.1 Phương pháp tiếp cận 21

2.4.2 Phương pháp phân tích và xử lý số liệu 22

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HẬU GIANG 25

3.1 THỰC TRẠNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 2012-2014 25

3.1.1 Thu ngân sách 25

3.1.2 Chi ngân sách 30

3.1.3 Cân đối ngân sách 35

3.2 THỰC TRẠNG LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH TỈNH HẬU GIANG 2012-2014 36

3.2.1 Thực trạng dự toán thu ngân sách tỉnh Hậu Giang 36

3.2.2 Thực trạng dự toán chi ngân sách 41

3.2.3 Thực trạng dự toán cân đối ngân sách 44

3.3 CÁC MẶT HẠN CHẾ, TỒN TẠI TRONG LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HẬU GIANG 44

3.3.1 Thành tựu 44

3.3.2 Hạn chế 47

CHƯƠNG 4 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH 52

NHÀ NƯỚC TỈNH HẬU GIANG 52

4.1 SỰ CẦN THIẾT LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH THEO PHƯƠNG PHÁP GẮN LIỀN VỚI KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN (MTEF) 52

4.2 GIẢI PHÁP HỖ TRỢ THỰC HIỆN LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH THEO ĐẦU RA GẮN VỚI MTEF Ở TỈNH HẬU GIANG 59

Giải pháp lập kế hoạch chiến lược của từng đơn vị theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn 60

4.2.1 Giải pháp lập kế hoạch chiến lược của từng đơn vị gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn 61

4.2.2 Giải pháp cải thiện tính minh bạch và trách nhiệm giải trình 62

4.2.3 Giải pháp về cam kết chính trị 62

4.2.4 Giải pháp về cơ chế, chính sách 63

4.2.5 Giải pháp về con người 63

4.2.6 Giải pháp về minh bạch thông tin 63

CHƯƠNG 5 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 64

5.1 KẾT LUẬN 64

5.2 KIẾN NGHỊ 66

5.2.1 Vai trò của chính phủ 66

5.2.2 Vai trò của địa phương 68 5.2.3 Thay đổi thể chế và chính sách từ cấp trung ương đến địa phương 68

DANH SÁCH BIỂU BẢNG

Bảng 1: Kết quả thực hiện so với dự toán thu ngân sách 2011-2013 26

Bảng 2: Dự toán và thực hiện chi ngân sách nhà nước 2011-2013 31

Bảng 3: Cân đối ngân sách nhà nước 2011-2013 35

Bảng 4: Dự toán và thực hiện dự toán thu ngân sách tỉnh Hậu Giang 2011-2013 37

Bảng 5: Dự toán và thực hiện chi ngân sách tỉnh Hậu Giang 2011-2013 42

Bảng 6: Cân đối ngân sách tỉnh Hậu Giang 2011-2013 44

DANH SÁCH HÌNH

Hình 1: Mô hình khuôn khổ chi tiêu trung hạn 56Hình 2: Các bước lập dự toán theo phương pháp MTEF ở địa phương 57

v

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU 1.1 ĐẶT VẤN ĐỀ

Ngân sách nhà nước (NSNN) đóng một vai trò vô cùng quan trọng không chỉ đối với sự phát triển kinh tế của nước ta mà còn đối với bất kỳ quốc gia nào trên thế giới Để ổn định ngân sách nhà nước, các cường quốc kinh

tế trên thế giới đều có một chính sách thu ổn định, đồng thời chi tiêu ngân sách hợp lý Điều này thể hiện tầm quản lý vĩ mô nền kinh tế của Nhà nước Đây là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội, định hướng phát triển sản xuất và đảm bảo công bằng xã hội

Cùng với việc phát triển kinh tế - xã hội thời gian qua mặc dù tỉnh Hậu Giang luôn được đánh giá là đã có bước chuyển biến tích cực trong công tác quản lý ngân sách nhà nước, song chưa thể khẳng định được công tác này tại Hậu Giang là những cải cách có tính hệ thống và có hiệu quả Bên cạnh đó, công tác quản lý ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang vẫn còn bộc lộ một số tồn tại, hạn chế như: thu ngân sách ngày càng sụt giảm và chi ngân sách ngày càng tăng so với lập dự toán ngân sách Trong khi đó, chi đầu tư phát triển và nhu cầu chi thường xuyên (chi cho quốc phòng, an ninh; chi sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, dân số, khoa học và công nghệ, sự nghiệp kinh tế, quản lý hành chính ) luôn ở mức tăng trưởng nóng Đồng thời, quy trình phân bổ nguồn lực tài chính nhà nước còn thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo và còn

có nhiều khiếm khuyết trong hệ thống thông tin quản lý chi ngân sách nhà nước

Đó là kết quả yếu kém trong quá trình lập dự toán ngân sách Vì vậy, để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang và để bắt kịp xu hướng phát triển ngày càng hiện đại của xã hội, tỉnh Hậu Giang cần phải có những giải pháp cải cách phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội của địa phương Trong đó, việc lập

dự toán ngân sách là bước khởi đầu quan trọng trong chu trình ngân sách Lập dự toán ngân sách phải căn cứ vào nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội của Tỉnh, phải cân bằng giữa thu và chi trên cơ sở số thu của ngân sách cấp tỉnh gồm cả phần dự kiến huy động vốn trong nước để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng

cấp tỉnh Với tính cấp thiết nêu trên, vấn đề “Giải pháp hoàn thiện phương

thức lập dự toán ngân sách nhà nước tại tỉnh Hậu Giang” được tác giả chọn

làm đề tài nghiên cứu luận văn thạc sỹ của mình

1.2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

Mục tiêu chung của đề tài là tìm ra các giải pháp áp dụng khuôn khổ trung hạn trong soạn lập ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang

1.3 CÂU HỎI NGHIÊN CỨU

(1) Phương thức soạn lập ngân sách nhà nước hiện hành có những hạn chế gì?

(2) Liệu có khả năng áp dụng khuôn khổ trung hạn trong soạn lập ngân sách nhà nước hay không?

1.4 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

1.4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các giải pháp áp dụng khuôn khổ trung hạn trong soạn lập ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang

Về không gian nghiên cứu: Trên địa bàn tỉnh Hậu Giang

1.5 NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

1.5.1 Tổng quan lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang

+ Thực trạng lập dự toán thu, chi ngân sách nhà nước

+ Thực trạng phân bổ các nguồn thu ngân sách nhà nước

1.5.2 Phân tích thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang

+ Thực trạng lập dự toán thu, chi ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang giai đoạn 2012-2014

+ Phân tích những hạn chế và tìm ra nguyên nhân dẫn đến yếu kém trong việc lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang

1.5.3 Giải pháp hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước

tỉnh Hậu Giang

+ Giải pháp hoàn thiện trong lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Hậu

Giang

+ Giải pháp về chính sách, thể chế, con người, thông tin

1.6 CẤU TRÚC CỦA ĐỀ TÀI

Chương 1: Giới thiệu

Nội dung chính của chương này là đặt vấn đề nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu, ý nghĩa thực tiễn của đề tài

Chương 2: Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Nội dung chính của chương này trình bày các vấn đề liên quan đến cơ sở lý thuyết của đề tài, các nghiên cứu có liên quan đến đề tài, phương pháp nghiên cứu khoa học được sử dụng để phân tích trong đề tài

Chương 3: Thực trạng công tác lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh hậu giang

Để có căn cứ đề xuất giải pháp mang tính khả thi, ở chương này tác giả nêu lên một cách tổng quan về tình hình lập dự toán ngân sách nhà nước giai đoạn 2011-2013

Chương 4: Một số giải pháp hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh hậu giang

Dựa vào kết quả nghiên cứu ở chương 3 để đưa ra các giải pháp mang tính khả thi và có ý nghĩa thực tiễn trong công cuộc hoàn thiện phương thức lập dự toán NSNN tỉnh Hậu Giang

Chương 5: Kết luận và kiến nghị

Nội dung chính của chương này sẽ trình bày các phát hiện mới của luận văn cũng như những hạn chế mà luận văn chưa giải quyết được và kiến nghị hướng nghiên cứu tiếp theo

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 2.1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT

2.1.1 Tổng quan về ngân sách nhà nước

2.1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước (NSNN)

Thuật ngữ “ngân sách” được bắt nguồn từ thuật ngữ “budjet” một từ tiếng Anh thời trung cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những khoản tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt nhau Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó xuất hiện khái niệm “Ngân sách nhà nước” (Trần Văn Giao, 2011, tr.36)

Theo luật ngân sách nhà nước ban hành năm 2002 của quốc hội thì “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Trong một chừng mực nào đó, các định nghĩa trên có những sự khác biệt nhất định Nhưng về bản chất của ngân sách nhà nước, đằng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách

2.1.1.2 Đặc điểm ngân sách nhà nước

NSNN được thể hiện qua các đặc điểm:

Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực kinh

tế, chính trị của nhà nước và việc thực hiện các chức năng của nhà nước Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là những nhân

tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN

Các hoạt động thu, chi NSNN đều được tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định Đó là các Luật thuế, các chế độ thu, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu…do Nhà nước ban hành Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ chức các hoạt động thu, chi của NSNN là một yếu tố có tính khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác động tới mọi chủ thể kinh tế, xã hội

Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến Sau các hoạt động thu, chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia

2.1.1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước

Trong cơ chế thị trường, mọi hoạt động kinh tế, sản xuất kinh doanh chủ yếu của các thành phần kinh tế, các ngành kinh tế chủ yếu tuân theo sự điều tiết của các quy luật vốn có của thị trường Nhận thức được điều đó, Nhà nước ta đã

có những cơ chế, chính sách hạn chế sự can thiệp và kiểm soát trực tiếp đối với các hoạt động kinh tế, nhất là các hoạt động sản xuất kinh doanh Nhà nước ta với chức năng của mình là thực hiện quản lý hành chính kinh tế bằng các công cụ pháp luật, kế hoạch hoá và các chính sách do Nhà nước ban hành tuân theo pháp luật hiện hành do cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội ban hành Đó chính là

sự đổi mới cơ bản về cơ chế quản lý của Nhà nước ta: từ chỗ quản lý, điều hành nên kinh tế một cách trực tiếp đến chỗ quản lý và điều hành mọi hoạt động kinh tế- xã hội thông qua việc tạo mọi điều kiện, môi trường, hành lang (trong đó có

cả hành lang pháp lý) để cho nền kinh tế phát triển vừa tuân theo qui lụt kinh tế khách quan, vừa bảo đảm sự định hướng XHCN, nhằm nhanh chóng đạt được các mục tiêu mà Đảng ta đã đề ra trong các kỳ đại hội

Trong tất cả các công cụ để quản lý mọi hoạt động kinh tế- xã hội, Nhà nước ta hết sức quan tâm đến công cụ NSNN, vì nó là yếu tố vật chất vô cùng quan trọng trong điều kiện của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN

Với cơ chế cũ trước đây, Nhà nước can thiệp sâu vào hoạt động kinh tế vi

mô Trong cơ chế mới- cơ chế thị trường các vấn đề của kinh tế sẽ được giải quyết theo qui luật của thị trường và các quan hệ cung- cầu Nhà nước chỉ dùng các biện pháp về thuế, các khoản chi ngân sách để can thiệp nhằm ổn định nên kinh tế và phát triển theo mục tiêu đã định

Hoạt động của NSNN gắn với hoạt động của nền kinh tế thị trường, do đó thu NSNN luôn luôn biến đổi và phụ thuộc vào nhịp độ phát triển kinh tế và hiệu quả kinh tế Xu hướng chung là khi nền kinh tế tăng trưởng sẽ làm tăng khả năng tăng khối lượng thu và ngược lại Tuy nhiên, điều cần lưu ý ở đây là mức thu NSNN phải gắn với nhịp độ tăng của nền kinh tế, nếu tận thu quá mức sẽ dẫn tới tình trạng suy thoái do không kích thích được sản xuất và đầu tư

Trong bất kỳ tình huống nào, sức ép chi luôn luôn là gánh nặng cho NSNN

Đặc biệt là trong giai đoạn đầu khi mà nền kinh tế chưa kịp phát triển, trong khi

đó phải nhanh chóng giải quyết nhiều vấn đề bức xúc của xã hội Bên cạnh đó chi NSNN còn bị sức ép của tình trạng có lạm phát cao xẩy ra Khi có lạm phát cao thì khối lượng ngân sách tăng chậm hơn nhu cầu chi, vì vậy nếu xử lý không tốt

sẽ dẫn đến rối loạn, gây thiệt hại về nhiều mặt cho nền kinh tế

Tóm lại, NSNN có vai trò vô cùng quan trọng Bởi lẽ NSNN có chức năng huy động nguồn lực tài chính để hình thành các quỹ tiền tệ tập trung, đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước Đồng thời NSNN còn thực hiện cân đối bằng tiền giữa các khoản thu và các khoản chi tiêu của Nhà nước Đây là vai trò cơ bản của NSNN mà bất kỳ một quốc gia nào cũng phải thực hiện

NSNN là một công cụ quản lý quan trọng trong điều chỉnh nền kinh tế vĩ

mô của đất nước, đặc biệt thể hiện rất rõ trong nền kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa Vai trò đó đã được thể hiện cụ thể ở các lĩnh vực sau:

- Về kinh tế: Nhà nước tạo các môi trường và điều kiện để xây dựng cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền NSNN đảm bảo cung cấp kinh phí đầu tư xây dựng và nâng cấp cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp Nhà nước thuộc các ngành kinh tế, các lĩnh vực kinh tế then chốt Trên cơ sở đó từng bước làm cho kinh tế Nhà nước đảm đương được vai trò chủ đạo nền kinh tế nhiều thành phần

Mặt khác, trong những điều kiện cho phép thì nguồn kinh phí từ NSNN cũng có thể được sử dụng để hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp thuộc các TPKT khác để các doanh nghiệp đó có cơ sở về tài chính tốt hơn và do đó có được phương hướng kinh doanh có hiệu quả hơn

- Về mặt xã hội: Thông qua hoạt động thu, chi NSNN cấp phát kinh phí cho tất cả các lĩnh vực hoạt động vì mục đích phúc lợi xã hội Thông qua công cụ ngân sách, Nhà nước có thể điều chỉnh các mặt hoạt động trong đời sống xã hội như: Thông qua chính sách thuế để kích thích sản xuất đối với những sản phẩm cần thiết cấp bách, đồng thời có thể hạn chế sản xuất những sản phẩm không cần khuyến khích sản xuất Hoặc để hướng dẫn sản xuất và tiêu dùng hợp lý Thông qua nguồn vốn ngân sách để thực hiện hình thức trợ cấp giá đối với các hoạt động thuộc chính sách dân số, chính sách việc làm, chính sách thu nhập, chính sách bảo trợ xã hội v.v

- Về thị trường: Thông qua các khoản thu, chi NSNN sẽ góp phần bình ổn giá cả thị trường Ta biết rằng, trong điều kiện kinh tế thị trường, sự biến động giá cả đến mức gây ảnh hưởng xấu đến sự phát triển nền kinh tế có nguyên nhân

từ sự mất cân đối cung - cầu Bằng công cụ thuế và dự trữ Nhà nước can thiệp

đến quan hệ cung - cầu và bình ổn giá cả thị trường

Hoạt động thu chi NSNN có mối quan hệ chặt chẽ với vấn đề lạm phát Lạm phát là căn bệnh nguy hiểm đối với nền kinh tế Lạm phát xảy ra khi mức chung của giá cả và chi phí tăng Để kiềm chế được lạm phát tất yếu phải dùng các biện pháp để hạ thấp giá, hạ thấp chi phí Bằng biện pháp giải quyết tốt thu chi NSNN có thể kiềm chế, đẩy lùi được lạm phát, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển

2.1.1.4 Chức năng của ngân sách nhà nước

a Chức năng phân phối NSNN

Bộ máy Nhà nước muốn thực hiện được sự hoạt động của mình một cách bình thường và ổn định để thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ là quản lý mọi mặt của đời sống xã hội của một quốc gia thì nhất thiết phải có nguồn NSNN đảm bảo

Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước sử dụng các công cụ, các biện pháp bắt buộc các thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính cần thiết Nhưng cơ sở để hình thành nguồn lực tài chính đó là từ sự phát triển kinh tế, phát triển sản xuất kinh doanh Vì vậy, muốn động viên được nguồn thu NSNN ngày càng tăng và có hiệu quả thì nền kinh tế nói chung, sản xuất kinh doanh nói riêng phải được phát triển với tốc độ nhanh, bền vững và có hiệu quả cao Vì vậy, Nhà nước trong quá trình quản lý kinh tế - xã hội phải nắm được quy luật kinh tế và tôn trọng các quy luật kinh tế khách quan Đồng thời phải bảo đảm hài hoà các quan hệ lợi ích của các chủ thể của nền kinh tế

Một NSNN vững mạnh là một ngân sách mà cơ chế phân phối của nó đảm bảo được sự cân đối trên cơ sở khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh nuôi dưỡng nguồn thu, trên cơ sở đó tăng được thu để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước ngày càng tăng lên

Mặt khác, một NSNN vững mạnh còn phải thể hiện việc phân phối và quản

lý chi đúng đắn, hợp lý và hiệu quả Nhà nước sử dụng khối lượng tài chính từ nguồn NSNN để chi tiêu vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội và chi tiêu cho

sự hoạt động của bộ máy Nhà nước Như vậy, chức năng của NSNN, ngoài việc động viên nguồn thu thì còn phải thực hiện quản lý và phân phối chi tiêu sao cho

có hiệu quả Đó cũng là một tất yếu khách quan

Từ sự phân tích trên đây, ta có thể hiểu được bản chất của NSNN - đó là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các thành viên trong xã hội, phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính

nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện trong các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội của Nhà nước Hoạt động của NSNN luôn luôn gắn liền với thực hiện các chức năng của Nhà nước.

b Chức năng giám đốc

Thực hiện chức năng này, Nhà nước thông qua NSNN để biết được nguồn thu - chi nào là cơ bản của từng thời kỳ, từng giai đoạn và do đó có những giải pháp để làm tốt thu - chi Nhà nước định ra cơ cấu thu- chi hợp lý ; theo dõi các phát sinh và những nhân tố ảnh hưởng đến thu- chi

Tóm lại, NSNN có hai chức năng cơ bản- chức năng phân phối và chức năng giám đốc NSNN không thể cân đối được nếu như không thực hiện đầy đủ hai chức năng đó, bởi vì: nếu không có sự giám đốc trong việc động viên khai thác hợp lý các nguồn thu và do đó sẽ dẫn đến tình trạng thất thu dưới nhiều hình thức Nếu không thực hiện tốt chức năng phân phối thì cũng không thể động viên được nguồn thu cho NSNN

Chức năng phân phối và chức năng giám đốc của NSNN đều có vị trí và tầm quan trọng của nó Do đó, cần phải coi trọng cả hai chức năng đó và tổ chức chỉ đạo để các cơ quan chức năng thực hiện tốt hai chức năng đó của NSNN

2.1.1.5 Bản chất của ngân sách nhà nước

- Thứ nhất: Các khoản thu Ngân sách nhà nước phần lớn mang tính cưỡng bức (bắt buộc) còn các khoản chi lại mang tính cấp phát (không hoàn lại trực tiếp)

Đây là một nội dung quan trọng quyết định sự tồn tại và phát triển của Ngân sách nhà nước Nội dung này xuất phát từ quyền lực của Nhà nước và nhu cầu về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý điều hành nền kinh tế xã hội

- Thứ hai: Mọi hoạt động của Ngân sách nhà nước đều là hoạt động phân phối tài chính, do đó nó thể hiện các mối quan hệ trong phân phối Đó là quan hệ

về kinh tế giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế xã hội và các tầng lớp nhân dân: + Quan hệ giữa Ngân sách nhà nước và các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh, dịch vụ: Như doanh nghiệp nộp thuế cho Nhà nước, Nhà nước cấp phát kinh phí để phát triển kinh tế cho các doanh nghiệp, tài trợ vốn cho các doanh nghiệp trong một số ngành nếu Nhà nước thấy cần thiết

+ Quan hệ giữa Ngân sách nhà nước và các hộ gia đình: Như một số hộ dân cư làm nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước thông qua các khoản thuế, lệ phí, ủng hộ tự nguyện,đồng thời các hộ khác nhận từ Ngân sách nhà nước những

khoản trợ cấp xã hội theo chính sách quy định

+ Quan hệ giữa Ngân sách nhà nước và thị trường tài chính: Nhà nước tham gia trên thị trường tài chính bằng việc phát hành các loại chứng khoán của Kho bạc nhà nước (tín phiếu, trái phiếu, chứng từ đầu tư ) nhằm huy động vốn của tất cả các chủ thể trong xã hội đáp ứng yêu cầu cân đối của Ngân sách nhà nước hoặc nhà nước tham gia góp vốn cổ phần, hùn vốn hoặc cho các đơn vị kinh

tế vay bằng hình thức Nhà nước mua các loại chứng khoán của doanh nghiệp + Quan hệ giữa Ngân sách nhà nước và các tổ chức tài chính trung gian + Quan hệ giữa Ngân sách nhà nước và các tổ chức xã hội

+ Quan hệ giữa Ngân sách nhà nước với hoạt động tài chính đối ngoại Với quyền lực tối cao, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ sẵn có (kinh

tế, hành chính, vũ lực) để bắt buộc mọi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình những nguồn lực tài chính cần thiết Song, cơ sở để tạo ra các nguồn tài chính chủ yếu là các hoạt động sản xuất kinh doanh và các hoạt động khác trong nền kinh tế, mà chủ thể của những hoạt động này chính là các thành viên trong xã hội Mọi thành viên đều có lợi ích của mình và đấu tranh bảo vệ lợi ích đó

Biểu hiện của Ngân sách nhà nước rất đa dạng và phong phú, nhưng về thực chất chúng đều thể hiện các nội dung sau:

Ngân sách nhà nước hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài chính Vì vậy nó thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội

Quan hệ giữa Ngân sách nhà nước và Quyền lợi về Ngân sách nhà nước thuộc về Nhà nước Mọi khoản thu chi tài chính của Nhà nước đều do Nhà nước quyết định và nhằm mục đích phục vụ các nhu cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước Từ những nội dung trên có thể nêu bản chất của Ngân sách nhà nước như sau:

Ngân sách nhà nước là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và

xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo các nhu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế xã hội của mình

2.1.2 Những tiếp cận cơ bản về lập dự toán ngân sách nhà nước

2.1.2.1 Khái niệm lập dự toán ngân sách nhà nước

Lập dự toán ngân sách Nhà nước là quá trình xây dựng dự toán ngân sách Nhà nước Đây là giai đoạn mà các cấp ngân sách căn cứ vào các chỉ thị của Thủ

tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính ban hành lập dự toán ngân sách nhà nước và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nước cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương

và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố thuộc trung ương Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của uỷ ban nhân dân cấp trên, uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương và phương án bổ sung dự toán ngân sách cấp mình, bảo đảm dự toán ngân sách cấp xã được quyết định trước ngày 31 tháng 12 năm trước (Trần Văn Giao, 2011, tr.48)

2.1.2.2 Vai trò của lập dự toán ngân sách nhà nước

Lập dự toán ngân sách nhà nước có các vai trò cơ bản sau đây:

- Lập dự toán ngân sách thể hiện tổng hòa quan điểm, đường lối, chiến lược

và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của nhà nước ở từng thời kỳ Nhìn vào nội dung và cơ cấu kế hoạch thu chi đã được cơ quan lập pháp và hành pháp thống nhất khi phê chuẩn dự toán, chúng ta có thể nhận ra được những định hướng phát triển kinh tế – xã hội của nhà nước Chẳng hạn, khi một quốc gia xem giáo dục – đào tạo là quốc sách thì khoản chi giáo dục – đào tạo sẽ chiếm một tỉ trọng đáng

kể trong cơ cấu chi của dự toán ngân sách

- Thiết lập kỷ luật tài khoá về thu chi và cân đối ngân sách cho hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở, bằng việc xác đònh một số chỉ tiêu cụ thể trong dự toán Đó là các chỉ tiêu như :

- Xác lập rõ nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp ngành, địa phương trong quản lý ngân sách Bởi phân cấp quản lý ngân sách luôn gắn với phân cấp quản lý nhà nước sao cho các cấp ngành, đòa phương chủ động hoàn thành các nhiệm vụ kinh tế – chính trò – xã hội được giao

- Lập dự toán ngân sách tạo khuôn khổ cho việc chấp hành ngân sách nhà nước Bởi các chỉ tiêu thu – chi và mức thâm hụt ngân sách được xác lập trong

dự toán sẽ là khuôn khổ cho ngân sách nhà nước khi đi vào giai đoạn chấp hành

Hơn nữa, dự toán ngân sách còn thể hiện đường hướng và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội Thông qua lập dự toán ngân sách chính phủ sẽ chủ động hơn trong hành động để đạt được mục tiêu trong một khuôn khổ thu - chi sao cho có hiệu quả cao nhất

- Lập dự toán ngân sách giúp chính phủ không bị động trong hành động Do

dự toán ngân sách được xây dựng trên những chính sách, chương trình, dự án đã được chính phủ chủ động đề ra, nên việc lập dự toán ngân sách giúp chính phủ không bò động trong hành động, nhất là về mặt tài chính

- Lập dự toán ngân sách là công cụ để chính phủ hoạch định và kiểm soát công việc tài chính trong năm của ngân sách Do là lập kế hoạch của một trong những bộ phận quan trọng nhất của tài chính công, nên lập dự toán ngân sách giữ một vai trò quan trọng trong hoạch định công việc tài chính của chính phủ Đồng thời, dự toán ngân sách còn cung cấp các tiêu chuẩn ðể kiểm soát các hoạt ðộng tài chính của chính phủ nhằm ðảm bảo chúng ðýợc thực hiện theo đúng khuôn khổ, tiến trình đã hoạch định và kịp thời điều chỉnh các sai lệch nếu có (Nguyễn Đức Thanh, 2004)

2.1.2.3 Những nội dung cơ bản của lập dự toán ngân sách nhà nước tại địa

phương

Dự toán ngân sách nhà nước được xây dựng đảm bảo cân đối đủ nguồn lực thực hiện các chế độ, chính sách đã được cấp có thẩm quyền ban hành và theo đúng quy định của Luật NSNN, góp phần tích cực cùng Trung ương thực hiện ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội, từng bước tái cấu trúc nền kinh tế nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý và bền vững Lập dự toán ngân sách nhà nước có ba nội dung chính là (1) lập dự toán thu ngân sách; (2) lập dự toán chi ngân sách và (3) cân đối dự toán thu chi ngân sách Theo thông tư 84/2014/TT/BTC về việc hướng dẫn xây dựng dự toán ngân sách 2015 của Bộ tài chính thì các nội dung dự toán thu, chi và cân đối ngân sách ở địa phương bao gồm các khoản như sau:

a Lập dự toán thu ngân sách

Lập dự toán thu ngân sách là xác định quy mô tổng thu và cơ cấu của từng khoản thu vào ngân sách

Xây dựng dự toán thu ngân sách

Căn cứ mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2015 đã được Đại hội Đảng các cấp thông qua, khả năng thực hiện các chỉ tiêu kinh tế -

xã hội và ngân sách năm 2014, trên cơ sở dự báo tốc độ tăng trưởng kinh tế và nguồn thu năm 2015 đối với từng ngành, từng lĩnh vực, các cơ sở kinh tế của

từng địa phương và những nguồn thu mới phát sinh trên địa bàn để tính đúng, tính đủ từng lĩnh vực thu, từng khoản thu theo chế độ Phân tích, đánh giá cụ thể những tác động tăng, giảm thu ảnh hưởng đến dự toán thu NSNN năm 2015 theo từng địa bàn, lĩnh vực thu, từng khoản thu, sắc thuế

Các khoản thu của ngân sách địa phương theo luật NSNN ban hành năm

2002 bao gồm:

Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế chuyển quyền sử dụng đất; Thuế sử dụng đất nông nghiệp; Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; Thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các

tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa phương, thu nhập từ vốn góp của địa phương; Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương; Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sự nghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật; Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác; Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; Đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nước và ngoài nước; Thu kết dư ngân sách địa phương theo quy định tại Điều 63 của Luật này; Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật;

Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo quy định tại khoản 2 Điều 30 của Luật NSNN 2002;

Thu bổ sung từ ngân sách trung ương;

Thu từ huy động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật NSNN 2002

b Về lập dự toán chi ngân sách địa phương

Căn cứ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, chế độ chính sách, định mức chi hiện hành; xây dựng dự toán chi ngân sách năm 2015 cụ thể theo từng lĩnh vực, có thứ tự nhiệm vụ ưu tiên

Các khoản chi của địa phương theo luật NSNN năm 2002 được quy định như sau:

Chi đầu tư phát triển: Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh

tế - xã hội do địa phương quản lý; Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật;

Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;

Chi thường xuyên: Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y

tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý; Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương); Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương; Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật; Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý; Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý; Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;

Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư quy định tại khoản

3 Điều 8 của Luật NSNN 2002;

Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh;

Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới

c Về cân đối ngân sách địa phương

Các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xây dựng dự toán chi NSĐP trên

cơ sở nguồn thu NSĐP được hưởng và số bổ sung cân đối (nếu có) từ NSTW cho NSĐP theo mức ổn định như mức dự toán năm trước Thủ tướng Chính phủ đã giao cho địa phương Đồng thời, đối với các địa phương được nhận bổ sung cân đối từ NSTW, kiến nghị cụ thể mức hỗ trợ khó khăn cấp bách của địa phương theo quy định tại Điểm 20 Mục II định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2011 ban hành kèm theo Quyết định 59/2010/QĐ-TTg ngày 30 tháng

9 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ

Theo luật NSNN 2002 thì Ngân sách địa phương được sử dụng nguồn thu hưởng 100%, số thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên để cân đối thu, chi ngân sách cấp mình, bảo đảm các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh được giao Tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia và số bổ sung cân đối được xác định trên cơ sở tính toán các nguồn thu, nhiệm vụ theo các chế

độ thu ngân sách, các định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách, theo các tiêu chí về dân số, điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng; chú ý tới vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng, vùng dân tộc thiểu số và vùng có khó khăn khác

2.1.2.4 Các yêu cầu cơ bản đối với lập dự toán ngân sách nhà nước

Việc lập dự toán ngân sách nhà nước muốn đạt được hiệu quả cao phải đáp ứng được những yêu cầu sau:

Dự toán NS của các đơn vị dự toán, các cấp chính quyền và các Bộ, ngành phải phản ánh đầy đủ các khoản thu, chi theo đúng tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành, kể cả các khoản thu, chi từ nguồn viện trợ và các khoản vay

Đối với các đơn vị có thu được sử dụng một phần số thu để chi theo chế độ cho phép, các đơn vị được NSNN hỗ trợ một phần kinh phí, cũng phải lập dự toán đầy đủ các khoản thu, chi của đơn vị và mức đề nghị NSNN hỗ trợ

Dự toán NS của các đơn vị phải lập đúng theo mẫu biểu, đúng thời gian và phải lập chi tiết theo mục lục NSNN

Dự toán NS của các cấp chính quyền địa phương phải tổng hợp theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi, theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ

Dự toán NS của các Bộ, cơ quan trung ương, các cấp chính quyền địa phương, cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương phải tổng hợp theo ngành kinh

tế, theo địa bàn lãnh thổ

Dự toán NS phải kèm theo bản thuyết minh chi tiết các cơ sở, căn cứ tính toán

2.1.3 Các phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước

2.1.3.1 Lập dự toán ngân sách theo khoản mục

Mục tiêu chính của hệ thống ngân sách truyền thống là làm cho ngân sách trở thành một công cụ tuân thủ các quy định về quản lý tài chính Trong ngân sách, các khoản chi được phân loại theo các đơn vị sử dụng và theo các tính chất kinh tế của các khoản chi Ví dụ: Tiền lương, bảo hiểm, công tác phí, mua sắm

… - Việc lập ngân sách theo cách này thường rất chi tiết thậm chí ở một số Quốc gia nó có thể lên tới hàng nghìn dòng ngân sách Căn cứ lập ra các dòng ngân sách là các định mức tiêu chuẩn mà Nhà nước quy định và không cho phép sự chuyển giao giữa các mục chi chẳng hạn như dự toán ngân sách hiện nay của Pháp (Theo pháp lệnh ngân sách năm 1959) được thể hiện trong 20.000 trang, chi tiết thành 850 chương Điểm quan trọng nhất của hệ thống lập ngân sách này là quy định cụ thể mức chi tiêu theo từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân phối ngân sách nhằm bắt buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định và cơ chế trách nhiệm giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố

đầu vào Trong hệ thống đó, Bộ Tài chính đóng vai trò là người kiểm soát thông qua việc tạo lập các quy trình cụ thể được thiết lập để ngăn chặn việc chi tiêu quá mức (Nguyễn Đức Thanh, 2004)

- Điểm mạnh của lập ngân sách theo khoản mục: Đơn giản; Dễ kiểm soát chi tiêu thông qua việc so sánh với các năm trước

- Điểm yếu: Không giải quyết được những vấn đề then chốt theo các mục tiêu do Chính phủ đề ra; Mối liên kết giữa ngân sách và các dịch vụ do Chính phủ cung cấp thường yếu kém; Không có động lực để khuyến khích các đơn vị chi tiêu sử dụng kinh phí một cách có hiệu quả; Các đơn vị chỉ quan tâm đến việc

có bao nhiêu tiền mà không quan tâm đến việc số tiền đó sẽ để làm gì hay sự phân phối không trả lời được câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu; Ngân sách được lập trong ngắn hạn thường là một năm

2.1.3.2 Lập dự toán ngân sách theo công việc thực hiện

Khi quyền lực trở nên lớn mạnh, Nhà nước can thiệp sâu và rộng hơn vào hoạt động kinh tế - xã hội thì những cải cách thay đổi để NSNN hoàn thiện hơn

là một yêu cầu tất yếu Do vậy, phương thức lập dự toán theo công việc thực hiện

đã ra đời nhằm tập trung phản ánh các hoạt động của Nhà nước vào NSNN Ở phương thức này, ngân sách đã chỉ rõ mục tiêu của các khoản chi, chi phí cho từng công việc, việc thực hiện phân bổ nguồn lực theo những khối lượng hoạt động của mỗi tổ chức, đơn vị trên cơ sở gắn kết công việc thực hiện với chi phí

bỏ ra Những người quản lý có thể lập dự toán ngân sách, đơn giản bằng việc nhân chi phí đơn vị với khối lượng công việc được yêu cầu trong năm tiếp theo Lập ngân sách theo công việc thực hiện thể hiện sự thay đổi từ quy trình lập ngân sách dựa vào kiểm soát chi tiêu đến việc lập ngân sách dựa trên cơ sở những quan tâm về quản lý Mô hình lập ngân sách kiểu này không căn cứ vào đánh đổi ngân sách của toàn bộ hệ thống Chính phủ mà căn cứ việc đo lường khối lượng công việc của một cơ quan đơn vị

Lập ngân sách theo công việc thực hiện có điểm mạnh là liên kết những gì được tạo ra với nguồn lực được yêu cầu trong chu kỳ ngân sách hàng năm nhưng đây cũng chính là điểm yếu của nó bởi nó không chú trọng đúng mức đến những tác động hay ảnh hưởng dài hạn của chính sách tức là phải gắn với bối cảnh vượt qua chu kỳ ngân sách hàng năm Lập ngân sách theo phương thức này được thiết

kế hướng vào thực hiện tất cả các mục tiêu trong khi nguồn lực còn giới hạn chính, vì vậy nó không quan tâm đúng mức đến tính hiệu lực của chi tiêu NSNN (Nguyễn Đức Thanh, 2004)

2.1.3.3 Lập dự toán ngân sách theo chương trình

Khắc phục những hạn chế của phương thức lập dự toán ngân sách theo công việc thực hiện, lập ngân sách theo chương trình tập trung vào sự lựa chọn của ngân sách trong số các chính sách, các chương trình có tính cạnh tranh lẫn nhau cùng hiện diện, tập trung vào tìm kiếm cách thức hành động (tức công việc thực hiện) để đạt đến các mục tiêu đặt ra Lập ngân sách theo chương trình thiết

kế một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí chương trình với kết quả của những chương trình đầu tư công, các cách thức hành động chỉ được xem như

là những biến số làm cơ sở cho việc lựa chọn các vấn đề ngân sách, nó cố gắng nối kết các chi phí thực hiện các chương trình của chính sách với kết quả dài hạn

mà chương trình mang lại sao cho đạt hiệu quả cao nhất trong phân phối các nguồn lực của ngân sách

Điểm mấu chốt của lập dự toán ngân sách theo chương trình là những chương trình - mục tiêu của chính sách cùng với những bước tiến hành cần thiết

để hoàn thành chúng Hơn nữa, lập ngân sách theo chương trình còn yêu cầu đánh giá tính hiệu quả của các chương trình thực hiện Tính hiệu quả đó phải được đo bằng mối liên hệ giữa chi phí đầu vào với những tác động có ích mà chương trình mang lại cho nền kinh tế - xã hội Chính vì vậy, trong lập ngân sách theo chương trình thì các quyết định ngân sách được đưa ra trên cơ sở đánh giá những lợi ích tăng thêm sẽ đạt được trong mối liên hệ với việc lựa chọn cách thức sử dụng nguồn lực công trong dài hạn

Tuy vậy, phương thức lập ngân sách theo chương trình cũng còn có những quan điểm phản đối là liệu có thể chương trình hóa được mọi hoạt động của Nhà nước để làm cơ sở cho việc lập dự toán hay không? Nó không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành với những mục tiêu chiến lược ưu tiên, không gắn kết giữa thiết lập chương trình công với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả (Nguyễn Đức Thanh, 2004)

2.1.3.4 Lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn

(Medium Term Expenditure Framework - MTPF)

Mục tiêu tổng thể của MTEF là nỗ lực giải quyết những yếu kém trong khâu lập dự toán ngân sách như lập ngân sách mang tính lịch sử - tăng giảm thiếu căn cứ khoa học; tách biệt ngân sách đầu tư với ngân sách thường xuyên; thiếu minh bạch trong phân bổ ngân sách; lập ngân sách theo đầu vào; thiếu sự điều phối mang tính chiến lược ở tầm trung - dài hạn… Tất cả các yếu kém trên xuất phát từ một nguyên nhân là thiếu sự gắn kết giữa mục tiêu của đơn vị thụ hưởng ngân sách với các ưu tiên quốc gia và với chính sách của họ

Để thực hiện lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với MTEF đòi hỏi các cơ quan của Chính phủ phải thiết lập hệ thống thông tin quản lý liên quan đến phân bổ và sử dụng nguồn lực ngân sách như: thông tin về đầu ra gồm hàng loạt hàng hóa, dịch vụ được Chính phủ tạo ra cung cấp cho xã hội; thông tin về đầu vào là những nguồn lực ngân sách được Chính phủ sử dụng để thực hiện các hoạt động tạo nên đầu ra Quan trọng hơn là hệ thống thông tin này phải đánh giá được những tác động của các đầu ra đến kết quả mong muốn và các mục tiêu trong chính sách kinh tế - xã hội của Chính phủ Tính ưu việt của phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với MTEF đã được chứng minh từ thực tế của các nước thực hiện theo phương thức này khi:

- Kỷ luật tài khóa tổng thể có những chuyển biến tích cực;

- Nguồn lực ngân sách được phân bổ và sử dụng dựa trên các chiến lược ưu tiên;

- Tính hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động do nguồn lực ngân sách tài trợ được tăng cường

Ba nội dung trên vốn cũng được xem là những định hướng quan trọng trong cải cách quản lý và lập dự toán ngân sách Hiện tại, lập dự toán NS theo kết quả đầu ra gắn với MTEF được xem là phương thức phù hợp nhất với đặc thù kinh tế

- xã hội trong giai đoạn: thâm hụt ngân sách gia tăng; tính cạnh tranh và toàn cầu hóa; sự thiếu tin tưởng của công chúng vào Chính phủ; sự đòi hỏi cao hơn về chất lượng hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho xã hội (Nguyễn Đức Thanh, 2004)

2.2 KHUNG NGHIÊN CỨU

Hình 2.1: Khung nghiên cứu của đề tài

và hạn chế

Giải pháp lập dự toán NSNN tỉnh HG

Giải pháp về chính sách, thể chế, con người, thông tin

2.3 TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU

Việc lập dự toán ngân sách nhà nước nhằm phân bổ nguồn lực một cách hiệu quả phù hợp với tình hình kinh tế-xã hội của địa phương có vai trò quan trọng đối với sự tăng trưởng và phát triển kinh tế, nó càng quan trọng hơn khi nguồn lực ngân sách bị thiếu hụt nhưng đòi hỏi các khoản chi đó phải hiệu quả; các nhà nghiên cứu lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước cũng chứng minh rằng nếu dự toán ngân sách nhà nước không hiệu quả sẽ dẫn đến nền kinh tế rơi vào tình trạng bất ổn Vì vậy, vấn đề lập dự toán ngân sách nhà nước trở thành đối tượng nghiên cứu phổ biến trong các nghiên cứu, công trình khoa học của các nhà quản lý tài chính công, của các nhà quản lý, các nhà khoa học… Để thực hiện được đề tài “Giải pháp hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước tại tỉnh Hậu Giang” tác giả dựa vào các nghiên cứu có liên quan của các tác giả khác trong nước Các nội dung nghiên cứu được đề cập chủ yếu của các tác giả là phương pháp nghiên cứu, cách thức lập dự toán ngân sách, tình hình quản

lý thu, chi NSNN,…của các Tỉnh Cụ thể như sau:

Nghiên cứu của Trần Thị Thanh Hương (2007) đã nêu ra những tồn tại, bất cập chủ yếu do phương thức lập ngân sách và quản lý chi tiêu công dẫn đến Từ

đó, tác giả đưa ra những vận dụng của phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam

Tác giả Nguyễn Đức Thanh (2004) đã phân tích thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam từ 1990 đến 2004, tác giả đã nêu ra được những bất cập trong công tác lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam Từ đó, tác giả đưa ra các giải pháp lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với chi tiêu trung hạn vào Việt Nam

Nghiên cứu của Tô Thiện Hiền (2012) đã phân tích được thực trạng về hiệu quả quản lý NSNN và chia sẻ kinh nghiệm ở một số nước trên thế giới Nghiên cứu của tác giả đã có những đóng góp mới cho Tỉnh An Giang như:

Hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước và ngân sách của Tỉnh An Giang;

Làm sáng tỏ lý thuyết về vị trí, vai trò của hệ thống ngân sách địa phương

và ngân sách địa phương; quan hệ về quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách; nâng cao vai trò của chính quyền địa phương trong tự chủ ngân sách và mở rộng quyền tự quyết của ngân sách;…

Tác giả Phan Thị Kiều Oanh (2011) đã đưa ra được một số giải pháp tăng thu, chi ngân sách nhà nước như: Ổn định môi trường kinh tế vĩ mô; Tăng cường cải cách hệ thống chính sách thuế; Nâng cao hiệu quả công tác quảnlý thuế; Đẩy mạnh phân cấp nhà nước; Chuẩn bị điều kiện kinh tế- xã hội liên quan

Tăng Thị Hồng Phương (2012) đã nêu lên được những hạn chế còn tồn tại

và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong kiểm soát chi NSNN tại kho bạc nhà nước ở Cần Thơ Đồng thời đề xuất các giải pháp trong kiếm soát chi NSNN như: phân định rõ trách nhiệm kiểm soát chi; Kiểm soát chi đối với các đơn vị sự nghiệp có thu; Kiểm soát chi đối với các sở ngành có liên quan

Phan Trường Giang (2004) đã đề cập đến vấn đề quản lý chi tiêu ngân sách của các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp ở Việt Nam;

Theo tác giả Dương Thị Bình Minh (2005) đã hệ thống được tổng quan về quản lý chi tiêu công trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn tại Việt Nam trong giai đoạn Việt Nam bước vào công cuộc cải cách nền Hành chính nhà nước, trong đó cải cách tài chính công là một trong 4 trụ cột quan trọng, tài liệu này đã đề cập chủ yếu tới vấn đề kiểm soát chi ngân sách nhà nước nhưng mới trên phương diện chung của Việt Nam mà chưa gắn với thực trạng của từng địa phương;

Nguyễn Văn Ngọc (2012) đã sử dụng phương pháp duy vật biến chứng và duy vật lịch sử làm phương pháp khảo sát điều tra thực tế kết hợp phân tích và tổng hợp, phương pháp thống kê kinh tế, phương pháp logic biện chứng để thực hiện đề tài Bên cạnh đó, tác giả cũng kiến nghị một số giải pháp nhằm nâng cao công tác quản lý sử dụng kinh phí ngân sách địa phương như sau:

Đổi mới trong khâu tổ chức lập dự toán, phân bổ dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách

Chống lãng phí trong việc chi tiêu thường xuyên và xây dựng, sử dụng trụ

sở làm việc bao gồm xây mới vượt định mức tiêu chuẩn cho phép; sử dụng trụ sở không đúng mục đích như cho thuê các hoạt động dịch vụ kinh doanh; chống lãng phí mua sắm ô tô vượt mức do chính phủ quy định, sử dụng sai mục đích Cần chấn chỉnh kỷ luật tài chính, tăng cường ý thức trách nhiệm của người đứng đầu trong cơ quan HCNN, ĐVSN sử dụng kinh phí ngân sách

Nghiên cứu của tác giả Nguyễn Thành Trung (2014) đã khám phá về mặt lý

luận và thực tiễn của việc phân bổ ngân sách nhà nước:

Về mặt lý luận: Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về chính trị, kinh

tế và phân bổ ngân sách nhà nước Từ đó, tác giả liên hệ và đưa ra một số quan điểm về chi tiêu ngân sách nhà nước trong mối quan hệ vừa đạt được mục đích, mục tiêu của nhà nước, Đảng cầm quyền, vừa đạt được tiến bộ xã hội nói chung

Về mặt thực tiễn: Tác giả đã phân tích, đánh giá trong thực tiễn chính trị và chi tiêu ngân sách nhà nước Từ đó, nhận thức rõ hơn về vai trò của phân bổ ngân sách nhà nước trong việc đạt được các mục tiêu chính trị của Đảng và nhà nước Đồng thời nhận thức rõ hơn về tính chỉ đạo, chỉ huy của chính trị đối với việc chi tiêu ngân sách nhà nước

Qua nghiên cứu của tác giả Sử Đình Thành (2005) đã đề cập tới việc vận dụng phương thức lập ngân sách mới là theo kết quả đầu ra vào thực tế quản lý chi ngân sách ở Việt Nam, trong đó tài liệu đề cập cụ thể đến quy trình vận dụng phương thức cũng như đánh giá việc vận dụng phương thức này vào Việt Nam sẽ mang lại hiệu quả trong trung hạn

Trần Xuân Hải cùng các tác giả khác (2010) đã làm rõ cơ sở lý luận về chi ngân sách nhà nước và quản lý chi ngân sách nhà nước; phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý tài chính công ở nước ta trong giai đoạn 2001-2010 vẫn còn những hạn chế nhất định, thể hiện trong việc phân cấp quản lý ngân sách, trong công tác quản lý thu - chi ngân sách nhà nước, xử lý bội chi ngân sách, quản lý nợ công cũng như tài chính của các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch

vụ công cộng Thực trạng đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý tài chính công

Luận án Tiến sĩ của tác giả Bùi Đường Nghiêu (2003) đã đưa ra các định hướng đổi mới cơ cấu chi NSNN như:

Đổi mới cơ cấu định tính chi ngân sách: Tổ chức ngân sách chung và ngân sách đặc biệt; Cơ cấu lại bảng cân đối ngân sách làm nổi bật thặng dư ngân sách thường xuyên, tạo nguồn tài lực và động lực cho phát triển kinh tế, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa; Đổi mới cơ cấu chi gắn liền với xã hội hóa, cắt bỏ chi bao cấp, hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu

Đổi mới cơ cấu định lượng chi ngân sách: Lựa chọn ưu tiên, xác định trọng điểm chi; Đổi mới cơ cấu chi theo nội dung kinh tế; Đổi mới vị thế chi ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ tạo động lực cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa; Đổi mới cơ cấu hành chính, chi cho con người gắn liền với cải cách hành chính; Đổi mới cơ cấu chi ngân sách nhà nước theo chiều dọc quan hệ tài chính

trung ương và địa phương

Luận án của tác giả Phạm Ngọc Hải (2008) đã trình bày có hệ thống về cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho việc cung ứng hàng hoá công cộng Nghiên cứu xu hướng và kinh nghiệm ở các nước có nền kinh tế phát triển về quản lý chi ngân sách nhà nước

Tác giả Nguyễn Thị Minh (2008) đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về ngân sách nhà nước, chi và quản lý chi ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường; mối quan hệ phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp ngân sách, cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước, sự cần thiết phải đổi mới phương thức chi trong bối cảnh của Việt Nam hiện nay

Theo tác giả Trần Văn Lâm (2009) cho thấy thêm được các vấn đề lý luận

về tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội cũng như vai trò của chi ngân sách cho vấn đề này tại tỉnh Quảng Ninh

Tác giả Trần Quốc Vinh (2009) tập trung vào việc quản lý chi ngân sách các địa phương theo phân cấp quản lý ngân sách

Ngoài ra còn có một số bài báo, bài nghiên cứu đăng trên các tạp chi chuyên ngành đề cập đến thực trạng về quản lý chi ngân sách nhà nước nói riêng

và quản lý chi NSNN nói chung và có đề xuất giải pháp để giải quyết những tồn đọng

Nhìn chung, các nghiên cứu, luận án, bài viết nêu trên là nguồn tài liệu quan trọng giúp tác giả hình thành nên hệ thống cơ sở lý luận về vấn đề nghiên cứu trong đề tài của mình Ở đây tác giả tập trung vào nghiên cứu vấn đề soạn lập ngân sách ở địa phương gắn với chi tiêu trung hạn và cách thức vận dụng phương pháp này ở tỉnh Hậu Giang nói riêng và mở rộng vận dụng sang các tỉnh khác nói chung Đây cũng là điểm mới của đề tài vì đề tài chưa từng được nghiên cứu trước đây ở tỉnh Hậu Giang

2.4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.4.1 Phương pháp tiếp cận

Phương pháp tiếp cận của đề tài là phương pháp tiếp cận nguyên nhân và kết quả nhằm tìm ra nguyên nhân dẫn đến những yếu kém, hạn chế của đối tượng nghiên cứu và đưa ra giải pháp khắc phục Bên cạnh đó, đề tài còn được thực hiện trên cơ sở phân tích, đánh giá đối tượng nghiên cứu bằng cách sử dụng các phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê so sánh, lấy lý luận so với thực tiễn và lấy thực tiễn để làm cơ sở kiến nghị những giải pháp nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra trong đề tài

Các bước tiến hành nghiên cứu:

Bước 1: Lựa chọn tên đề tài Ở bước này tác giải dựa vào lý luận và thực tiễn quản lý ngân sách của tỉnh Hậu Giang và cũng là tỉnh nhà nhằm nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách của Tỉnh cũng như góp phần vào sự phát triển kinh

tế, xã hội của tỉnh trong giai đoạn sắp tới

Bước 2: Nghiên cứu khái niệm và lý thuyết, tìm hiểu các nghiên cứu trước đây, tra cứu tài liệu Ở bước này, tác giải làm rõ các lý thuyết có liên quan đến đề tài để người đọc hiểu rõ hơn về các thuật ngữ trong nghiên cứu Bên cạnh đó, tác giải tham khảo và kế thừa các nghiên trước đây cũng như nghiên cứu tiếp các mặt còn thiếu sót

Bước 3: Lập đề cương nghiên cứu Ở bước này, tác giả viết đề cương nghiên cứu dựa trên các nội dung nghiên cứu đã được xác định từ trước

Bước 4: Tiến hành thu thập số liệu Số liệu được thu thập là số liệu thứ cấp

về tình hình thu chi ngân sách nhà nước qua các năm 2011-2013

Bước 5: Phân tích xử lý số liệu, giải thích kết quả báo cáo Số liệu được xử

lý bằng các phương pháp như thống kê mô tả, so sánh, tổng hợp và giải thích số liệu dựa trên kết quả xử lý

Bước 6: Viết luận văn

Bước 7: Báo cáo luận văn

2.4.2 Phương pháp phân tích và xử lý số liệu

Đề tài kết hợp phân tích thống kê mô tả, so sánh số tuyệt đối và tương đối

về tình hình lập dự toán ngân sách giữa các năm, giữa lý luận và thực tiễn để phân tích thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Hậu Giang Sử dụng phương pháp tổng hợp để tổng hợp các nội dung đã nghiên cứu, rút ra được những nguyên nhân dẫn đến kết quả yếu kém trong công tác lập dự toán ngân sách nhà nước Tỉnh Hậu Giang nhằm đề ra giải pháp hoàn thiện các phương thức lập dự toán ngân sách giai đoạn sắp tới

2.4.2.1 Phương pháp so sánh số tuyệt đối và tương đối

Số tuyệt đối là mức độ biểu hiện quy mô, khối lượng giá trị về một chỉ tiêu kinh tế nào đó trong thời gian và địa điểm cụ thể Đơn vị tính là hiện vật, giá trị, giờ công Mức giá trị tuyệt đối được xác định trên cơ sở so sánh trị số chỉ tiêu giữa hai kỳ

Đây là phương pháp chủ yếu dùng trong phân tích hoạt động kinh doanh để xác định xu hướng, mức độ biến động của các chỉ tiêu phân tích Để tiến hành

được cần xác định số gốc để so sánh, xác định điều kiện để so sánh, mục tiêu để

- Điều kiện để so sánh được các chỉ tiêu kinh tế:

+ Phải thống nhất về nội dung kinh tế của chỉ tiêu

+ Đảm bảo tính thống nhất về phương pháp tính các chỉ tiêu

+ Đảm bảo tính thống nhất về đơn vị tính, các chỉ tiêu về cả số lượng, thời gian và giá trị

- Mục tiêu so sánh trong phân tích kinh doanh:

+ Xác định mức độ biến động tuyệt đối và mức độ biến động tương đối cùng xu hướng biến động của chỉ tiêu phân tích

+ Mức biến động tuyệt đối: được xác định trên cơ sở so sánh trị số của chỉ tiêu giữa hai kỳ: kỳ phân tích và kỳ gốc

+ Mức độ biến động tương đối: là kết quả so sánh giữa thực tế với số gốc đã được điều chỉnh theo một hệ số chỉ tiêu có liên quan theo hướng quyết định quy

mô của chỉ tiêu phân tích

2.4.2.2 Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết

Nghiên cứu lý thuyết thường bắt đầu từ phân tích các tài liệu để tìm ra cấu trúc, các xu hướng phát triển của lý thuyết Từ phân tích lý thuyết, lại cần tổng hợp chúng lại để xây dựng thành một hệ thống khái niệm, phạm trù tiến tới tạo thành lý thuyết khoa học mới

+ Phương pháp phân tích lý thuyết

Là phương pháp phân tích lý thuyết thành những mặt, những bộ phận, những mối quan hệ theo lịch sử thời gian để nhận thức, phát hiện và khai thác các khía cạnh khác nhau của lý thuyết từ đó chọn lọc những thông tin cần thiết phục

vụ cho đề tài nghiên cứu

Phân tích lý thuyết bao gồm những nội dung sau: phân tích nguồn tài liệu (tạp chí và báo cáo khoa học, tác phẩm khoa học, tài liệu lưu trữ thông tin đại chúng), mỗi nguồn có giá trị riêng biệt; phân tích tác giả (tác giả trong hay ngoài ngành, tác giả trong cuộc hay ngoài cuộc, tác giả trong nước hay ngoài nước, tác giả đương thời hay quá cố), mỗi tác giả có một cái nhìn riêng biệt trước đối tượng; phân tích nội dung (theo cấu trúc logic của nội dung)

+ Phương pháp tổng hợp lý thuyết

Là phương pháp liên quan kết những mặt,những bộ phận, những mối quan

hệ thông tin từ các lý thuyết đã thu thập được thành một chỉnh thể để tạo ra một

hệ thống lý thuyết mới đầy đủ và sâu sắc về chủ đề nghiên cứu

Tổng hợp lý thuyết bao gồm những nội dung sau: Bổ sung tài liệu, sau khi phân tích phát hiện thiếu hoặc sai lệch; lựa chọn tài liệu chỉ chọn những thứ cần,

đủ để xây dựng luận cứ; sắp xếp tài liệu theo lịch đại (theo tiến trình xuất hiện sự kiện để nhận dạng động thái), sắp xếp tài liệu theo quan hệ nhân – quả để nhận dạng tương tác; làm tái hiện quy luật, đây là bước quan trọng nhất trong nghiên cứu tài liệu, chính là mục đích của tiếp cận lịch sử; giải thích quy luật, công việc này đòi hỏi phải sử dụng các thao tác logic để đưa ra những phán đoán về bản chất các quy luật của sự vật hoặc hiện tượng

Phân tích và tổng hợp là hai phương pháp có quan hệ mật thiết với nhau tạo thành sự thống nhất không thể tách rời: phân tích được tiến hành theo phương hướng tổng hợp, còn tổng hợp được thực hiện dựa trên kết quả của phân tích Trong nghiên cứu lý thuyết, người nghiên cứu vừa phải phân tích tài liệu, vừa phải tổng hợp tài liệu

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC TỈNH HẬU GIANG 3.1 THỰC TRẠNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 2012-2014 3.1.1 Thu ngân sách

Theo điều 2 của luật ngân sách năm 2002 thì thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật Dự toán thu ngân sách địa phương, bao gồm các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%, phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%), thu bổ sung từ ngân sách cấp trên

Trước khi tiến hành thu ngân sách thì bộ tài chính cần phải lập dự toán ngân sách nhà nước sao cho phù hợp với điều kiện kinh tế hiện có Việc thực hiện thu đúng dự toán là một vấn đề vô cùng quan trọng, góp phần hạn chế thâm hụt ngân sách do dự toán các nguồn chi trong khuôn khổ và giới hạn của nguồn thu ngân sách Thu ngân sách nhà nước được chia thành rất nhiều khoản mục, ở nghiên cứu, dựa theo các báo cáo từ Bộ tài chính, ngân sách được chia thành các khoản mục bao gồm: thu theo dự toán quốc hội; Thu từ quỹ dự trữ tài chính; Thu huy động đầu tư theo Khoản 3 Điều 8 Luật NSNN; Kinh phí chuyển nguồn năm trước sang năm sau để thực hiện cải cách tiền lương; Kinh phí đã xuất quỹ ngân sách năm trước chưa quyết toán, chuyển sang năm sau quyết toán và số chuyển nguồn năm trước sang năm sau để chi theo chế độ qui định; Thu kết dư ngân sách địa phương năm trước

Bảng 1: Kết quả thực hiện so với dự toán thu ngân sách 2011-2013

Đơn vị tính: tỷ đồng Nguồn: Bộ tài chính 2011-2013

STT

2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

I Thu theo dự toán Quốc hội 595.000 740.500 816.000 721.804 734.883 810.100 0,213 -0,008 -0,007

1 Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) 382.000 494.600 545.500 443.731 477.106 668.819 0,162 -0,035 0,226

3 Thu từ dầu thô 69.300 87.000 99.000 110.205 140.106 54.178 0,590 0,610 -0,453

4 Thu cân đối NSNN từ hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu 138.700 153.900 166.500 155.765 107.404 78.752 0,123 -0,302 -0,527

5 Thu viện trợ không hoàn lại 5.000 5.000 5.000 12.103 10.267 8.351 1,421 1,053 0,670

II Thu từ quỹ dự trữ tài chính 10.000 22.400 299 -1,00 -0,99 III Thu huy động đầu tư theo Khoản 3 Điều 8 Luật NSNN 4.678 17.247

IV Kinh phí chuyển nguồn năm trước sang năm sau để thực

hiện cải cách tiền lương 20.291 23.927

V

Kinh phí đã xuất quĩ ngân sách năm trước chưa quyết

toán, chuyển sang năm sau quyết toán và số chuyển nguồn

năm trước sang năm sau để chi theo chế độ qui định

181.750 222.763

VI Thu kết dư ngân sách địa phương năm trước 34.459 39.332

3.1.1.1 Thu nội địa

Năm 2011 dự toán thu 605.000 tỷ đồng, ước cả năm đạt 962.982 tỷ đồng, vượt 59,2% so dự toán Các lĩnh vực thu lớn ước đạt và vượt dự toán, trong đó: thu nội địa vượt 16,2% dự toán cơ bản thu đạt và vượt dự toán được giao Trong bối cảnh kinh tế phát triển không thuận lợi, có được kết quả nêu trên là nhờ vào

nỗ lực lớn của các Bộ, ngành, địa phương, cộng đồng doanh nghiệp trong triển khai thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ về những giải pháp chủ yếu để kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội Bên cạnh đó, có tác động của một số yếu tố sau: (1) đà phát triển tốt của nền kinh tế trong những tháng cuối năm 2010, tạo nguồn thu gối đầu cho NSNN năm 2011 đạt khá; (2) giá cả hàng hoá và dịch vụ tiêu dùng tăng, nhất là giá một số mặt hàng nông, lâm thuỷ sản tăng lớn, cùng với việc thay đổi tỷ giá ngoại tệ VND/USD, đã góp phần tăng thu ngân sách; (3) việc triển khai quyết liệt công tác quản lý thu, tăng cường kiểm soát kê khai, đẩy mạnh thanh tra, kiểm tra và đôn đốc thu nợ thuế, thu vào NSNN kịp thời các khoản thu theo kết luận của cơ quan thanh tra, kiểm toán và kiểm tra quyết toán thuế, Theo báo cáo của Bộ Tài chính, nhằm tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất - kinh doanh, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp duy trì hoạt động sản xuất, ổn định đời sống người lao động, từ tháng 4/2011, Chính phủ đã gia hạn nộp thuế thu nhập doanh nghiệp trong thời gian 01 năm cho một số doanh nghiệp nhỏ và vừa, doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động hoạt động sản xuất, gia công, chế biến nông, lâm, thuỷ hải sản, dệt may, da giày, linh kiện điện tử, xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế

xã hội và một số ngành nghề sản xuất kinh doanh quan trọng, nhằm tạo điều kiện cho các doanh nghiệp này có thêm nguồn vốn để ổn định và phát triển các hoạt động; ước tính có khoảng 303,2 nghìn doanh nghiệp nằm trong diện được gia hạn nộp thuế, với tổng số thuế được gia hạn năm 2011 chuyển sang năm 2012 khoảng 6.900 tỷ đồng Tiếp đó, Chính phủ đã trình Quốc hội cho phép giảm 30% số thuế thu nhập doanh nghiệp đối với các doanh nghiệp nhỏ và vừa, doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động trong một số lĩnh vực đặc thù; giảm 50% mức thuế khoán thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân đối với một số cá nhân, hộ kinh doanh và tổ chức kinh doanh nhà trọ, phòng trọ, cung ứng suất ăn ca; miễn thuế thu nhập cá nhân đối với hoạt động chuyển nhượng chứng khoán Theo đó, dự kiến tổng số thuế miễn, giảm trong năm 2011 khoảng 4.200 tỷ đồng

Năm 2012 được đánh giá là một trong những năm mà nhiệm vụ thu ngân sách nhà nước (NSNN) gặp nhiều khó khăn nhất Thu nội địa năm 2012 đạt 477.106 tỷ đồng, chỉ bằng 96,5% so với dự toán Những khoản thu từ khu vực

kinh tế đều không đạt dự toán và có mức tăng trưởng thấp so với cùng kỳ như khu vực doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp ngoài quốc doanhẦMột số khoản thu quan trọng không đạt dự toán được giao, nguồn thu chưa ổn định, vững chắc Công tác quản lý thu thuế vẫn có mặt hạn chế, chưa có giải pháp hữu hiệu để khắc phục tình trạng trốn thuế, thất thu và nợ đọng thuế còn lớn Nguyên nhân chủ yếu là do tình hình kinh tế khó khăn, tăng trưởng kinh tế đạt thấp hơn so với kế hoạch, hoạt động sản xuất -kinh doanh gặp nhiều khó khăn, tiêu thụ sản phẩm chậm, hàng tồn kho cao, số doanh nghiệp giải thể và ngừng hoạt động ở mức cao là yếu tố chắnh tác động đến số thu ngân sách Bên cạnh đó, việc thực hiện các giải pháp về tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp cùng tác động làm giảm thu ngân sách Vì vậy, hầu hết các khoản thu trực tiếp từ hoạt động sản xuất-kinh doanh trong năm 2012 đều không đạt dự toán

Năm 2013 thu nội địa tăng 22,6% so với dự toán Thực hiện dự toán thu NSNN năm 2013 cũng sẽ đối mặt với những thách thức không nhỏ: kinh tế Việt Nam hiện nay đang phụ thuộc khá lớn vào tình hình biến động của kinh tế thế giới (độ mở của nền kinh tế, tắnh theo quy mô ngoại thương/ GDP trong giai đoạn gần đây lên đến 150%) Tăng trưởng của Việt Nam phụ thuộc rất lớn vào xuất khẩu khi kinh tế khu vực EU và Mỹ khó khăn thì kinh tế Việt Nam sẽ bị ảnh hưởng

Chắnh phủ đã ban hành Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 07/01/2013, tháo gỡ khó khãn cho DN trong đó có gia hạn thời hạn nộp thuế, miễn, giảm thuế TNDN Việc áp dụng thuế thu nhập cá nhân mới với sự thay đổi về ngưỡng chiết trừ gia cảnh và thang thu nhập chịu thuế dự kiến sẽ làm giảm thu NSNN

3.1.1.2 Thu từ dầu thô

Năm 2011 dự toán thu 69.300 tỷ đồng, đánh giá thực hiện cả năm 110.205

tỷ đồng, vượt dự toán 59% Về giá dầu thô thế giới năm 2011 có nhiều biến động, giá dầu thô xuất khẩu của Việt Nam bình quân cả năm đạt khoảng 102 USD/thùng, tăng 25 USD/thùng so giá xây dựng dự toán Về sản lượng, ước tắnh

cả năm đạt 14,13 triệu tấn, tăng 0,11 triệu tấn so kế hoạch

Năm 2012 thu dầu thô đạt 140.106 tỷ đồng, bằng 161% so với dự toán (vượt 53.107 tỷ đồng) Tuy nhiên, thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu theo ước tắnh chỉ đạt khoảng 82 % dự toán và thu từ đất đai ước tắnh chỉ đạt hơn 65 % dự toán thu Số thu này cũng phản ánh đúng tình trạng kinh tế năm

2012 Dự toán là 87.000 tỷ đồng (trên cơ sở sản lượng 14,68 triệu tấn, giá bán 85 USD/thùng) Thực hiện cả năm đạt 140.107 tỷ đồng, vượt 61,0% (53.107 tỷ

đồng) so với dự toán, trên cơ sở giá dầu bình quân năm đạt 116,5 USD/thùng, tăng 31,5 USD/thùng so với thời điểm dự toán đầu năm; sản lượng thanh toán đạt 15,28 triệu tấn, tăng 530 nghìn tấn so kế hoạch

Năm 2013 giảm 45,3% so với dự toán Nguyên nhân là do giá dầu năm

2013 giảm đi vì tình hình khu vực Trung Đông ổn định Khoản thu phát sinh năm

2013 là 89.000 tỷ đồng trên cơ sở sản lượng theo dự kiến của Tập đoàn dầu khí quốc gia Việt Nam là 14,14 triệu tấn, giá bình quân dự kiến đạt khoảng 90 USD/thùng; khoản thu lãi dầu, khí nước chủ nhà phát sinh từ năm 2011 về trước

là 10.000 tỷ đồng

3.1.1.3 Thu từ hoạt động xuất, nhập khẩu

Năm 2011 thu 155.765 tỷ đồng, trên cơ sở dự toán tổng thu từ hoạt động xuất nhập khẩu là 138.700 tỷ đồng, tăng 12,3% so với dự toán Số thu ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt khá chủ yếu do trị giá hàng hoá nhập khẩu các mặt hàng chịu thuế tăng lớn so với kế hoạch do giá thế giới tăng và điều chỉnh tỷ giá Bên cạnh đó, nhiều chính sách thu trong lĩnh vực xuất nhập khẩu cũng đã được thực hiện nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế nhập siêu, như: tăng thuế suất thuế nhập khẩu ưu đãi đối với 6 mặt hàng không khuyến khích nhập khẩu (thuốc

lá thuần nhất hoặc hoàn nguyên, thuốc lá bột để hít, bồn tắm bằng sắt hoặc thép ), chỉ cho phép nhập khẩu các mặt hàng rượu, mỹ phẩm, điện thoại di động qua 3 cảng biển quốc tế là Hải Phòng, Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh nhằm bảo vệ quyền lợi và sức khỏe người tiêu dùng, chống nhập khẩu hàng giả, hàng kém chất lượng và tăng cường chống gian lận thương mại; tăng thuế suất thuế xuất khẩu quặng sắt và tinh quặng sắt, gỗ và các sản phẩm từ gỗ để hạn chế xuất khẩu tài nguyên thô Ngành Hải quan tiếp tục đẩy mạnh thực hiện rà soát, sửa đổi, bổ sung, cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực thu thuế xuất nhập khẩu, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp,tăng cường các biện pháp chống buôn lậu, gian lận thương mại Qua đó, góp phần tăng thu cho NSNN

Năm 2012 dự toán thu được 153.900 tỷ đồng nhưng thực hiện chỉ đạt 107.404 tỷ đồng giảm 30,2% so với dự toán Năm 2012 tương đối khó khăn về mọi mặt nên vấn đề hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước đã có những chính sách giảm thuế cho doanh nghiệp trong xuất khẩu nên làm giảm thu ngân sách

Năm 2013 vẫn còn chịu ảnh hưởng nền kinh tế từ những khó khăn của năm

2012, dự toán tổng thu ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu năm 2013 là 166.500 tỷ đồng nhưng chỉ đạt 78.752 tỷ đồng, giảm 52,7 % so với dự kiến Dự toán thu năm 2013 được xây dựng trên cơ sở dự kiến kim ngạch xuất khẩu tăng 10,0% so thực hiện năm 2012, nhập siêu chiếm khoảng 8,0% tổng kim ngạch xuất khẩu; đồng thời đã tính tới yếu tố giảm thu do tiếp tục thực hiện cắt giảm

thuế để thực hiện các cam kết hội nhập Thu thuế xuất nhập khẩu giảm đi do Việt Nam tiếp tục cắt giảm thuế suất theo cam kết gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) và hoạt động xuất nhập khẩu bị tác động của suy giảm tăng trưởng kinh tế.

3.1.1.4 Thu từ viện trợ không hoàn lại

Viện trợ không hoàn lại là một phần của ODA (quỹ hỗ trợ phát triển chính thức còn gọi là ODA, viết tắt của cụm từ Official Development Assistance), là một hình thức đầu tư nước ngoài Các khoản đầu tư này thường là các khoản cho vay không lãi suất hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài hoặc không hoàn lại kèm điều kiện ràng buộc về kinh tế, chính trị sao cho cả 2 nước hỗ trợ và được hỗ trợ đều có lợi Ta thấy theo báo cáo, thu từ viện trợ không hoàn lại tăng mạnh năm 2011 là 142,1%, năm 2012 là 105,3% và đột ngột giảm vào năm 2013 chỉ tăng so với dự toán là 67% Nhìn chung, đây là một con số khá lớn vượt xa dự toán ban đầu Giai đoạn này nền kinh tế Việt Nam vẫn còn suy thoái và cần sự hỗ trợ từ các nước phát triển

3.1.2 Chi ngân sách

Dự toán chi ngân sách địa phương, bao gồm chi ngân sách cấp mình và chi ngân sách địa phương cấp dưới, chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ (khoản c điều 25 luật NSNN)

Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả

nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật (theo điều 2 của luật ngân sách, 2002) Các khoản chi chỉ được thực hiện khi có trong dự toán ngân sách

Bảng 2: Dự toán và thực hiện chi ngân sách nhà nước 2011-2013

Đơn vị tính: tỷ đồng

ST

2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

I Chi theo dự toán Quốc hội 725.600 903.100 978.000 787.554 978.463 925.866 0,085 0,083 -0,053

1 Chi đầu tư phát triển 152.000 180.000 175.061 208.306 268.812 48.130 0,370 0,493 -0,725

2 Chi trả nợ, viện trợ 86.000 100.000 105.000 111.943 105.838 105.000 0,302 0,058 0,000

3 Chi thường xuyên 442.100 542.000 658.839 467.017 603.372 772.636 0,056 0,113 0,173

4 Chi cải cách tiền lương 27.000 59.300 15.600 -1,000 -1,000 -1,000

5 Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính 100 100 100 288 441 100 1,880 3,410 0,000

II Kinh phí chuyển nguồn năm 2011 sang năm 2012 thực

hiện cải cách tiền lương 23.927 12.595

III

Kinh phí đã xuất quĩ ngân sách năm 2011 chưa quyết toán,

chuyển sang năm 2012 quyết toán và số chuyển nguồn năm

2011 sang năm 2012 để chi theo chế độ qui định 222.763 179.866

TỔNG 725.600 903.100 978.000 1.034.244 1.170.924 925.866 0,425 0,297 -0,053

Nguồn: Số liệu thống kê từ bộ tài chính 2011-2013