Khung phân tích chính sách chi tiêu công bài giảng chương trình giảng dạy kinh tế fulbright

Bài giảng KHUNG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CHI TIÊU CƠNG Đỗ Thiên Anh Tuấn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright “Các nhóm lợi ích sức liệt kê người khác vào nghiệp mình, cố gắng làm cho người ta tin họ người hưởng lợi thật sự.” Nội dung • Quy trình phân tích chương trình chi tiêu cơng gì? • Lý khiến cho ảnh hưởng thực tế chương trình khác với dự tính? • Khi chương trình xem hiệu quả? • Tác động phân phối (tính cơng bằng) chương trình đánh nào? • Có đánh đổi hiệu công không? Nên chọn cơng hay hiệu quả? • Quy trình trị có ảnh hưởng đến việc thiết kế triển khai chương trình phủ? Bối cảnh • Khơng hài lịng sách y tế giáo dục, hệ thống phúc lợi an sinh xã hội, bảo hiểm hưu trí… nhiều người kêu gọi phủ tiến hành cải cách nhằm cải thiện tính hiệu cơng sách – Hãy suy nghĩ sách giáo dục, chăm sóc y tế, bình ổn giá lúa gạo… VN • Nhưng để bắt tay vào việc đánh giá sách chi tiêu cơng thiếu cách tư logic nhìn nhận đánh giá sách này? • Bài giảng cung cấp khuôn khổ tư có hệ thống sách đây, cách thức đặt câu hỏi, phương pháp triển khai để giải đáp câu hỏi để giải vấn đề ngày phức tạp khác thuộc phạm vi sách chi tiêu phủ Những câu hỏi then chốt đánh giá chương trình chi tiêu cơng gì? • • • • Tại cần có chương trình phủ (CTCP) từ đầu? Tại CTCP có hình thức cụ thể thế? CTCP có ảnh hưởng đến khu vực tư nhân? CTCP làm cho lợi chịu thiệt? Lợi ích rịng nào? • Có CTCP khác ưu việt khơng? Tức có khả cải thiện Pareto khơng? • Có CTCP khác có tác động phân phối thu nhập khác đồng thời đạt mục tiêu chương trình khơng? • Đâu trở ngại ban hành chương trình thay thế? • Câu hỏi bạn gì? 10 bước quy trình phân tích sách chi tiêu cơng Bước – Nhu cầu chương trình Bước – Nhận dạng loại thất bại thị trường mà CT muốn giải Bước – Các phương án can thiệp khác thay cho CT Bước – Các đặc điểm thiết kế cụ thể CT Bước – Phản ứng khu vực tư nhân Bước – Đánh giá tính hiệu CT Bước – Đánh giá tác động phân phối CT Bước – Đánh đổi hiệu công Bước – Mục tiêu sách cơng Bước 10 – Quy trình trị Bước 1: Nhu cầu chương trình • • • • Lịch sử chương trình gì? Tình phát sinh chương trình gì? Cá nhân hay nhóm đề xuất chương trình? Chương trình nhận ủng hộ hay phản đối nào? Từ cá nhân/nhóm nào? • Chương trình cho để giải nhu cầu gì? • Ví dụ: Chương trình trợ giá lúa gạo, chương trình tín dụng sinh viên, chương trình bình ổn thị trường… Bước 2: Những thất bại thị trường mà chương trình giúp giải • Có hay khơng có thất bại thị trường? • Nhận diện loại thất bại thị trường nào? – – – – – – Cạnh tranh khơng hồn hảo Thị trường khơng hồn chỉnh Hàng hóa cơng Ngoại tác Thơng tin cân xứng Mất cân đối vĩ mơ • Tranh luận có phải thất bại thị trường hay không: Trường hợp giáo dục – – Hàng hóa cơng vs Hàng hóa tư Nếu hàng hóa tư đâu sở để nhà nước can thiệp? Do thị trường vốn khơng hồn hảo, hệ phân phối nhà nước cung cấp, hàng khuyến dụng…? • Khi kinh tế đạt hiệu Pareto, liệu có cần can thiệp phủ? Có! – – • Hiệu Pareto không đạt công xã hội Quan điểm cá nhân phúc lợi tiêu chí phù hợp đầy đủ để đánh giá phúc lợi xã hội hay cá nhân khác Sự kiện xã hội làm nảy sinh nhu cầu nhà nước cung cấp hàng hóa hay dịch vụ mà khơng thiết có thất bại thị trường (vd: thiếu hiểu biết lực phủ) Bước 3: Các hình thức can thiệp khác chương trình phủ • Bốn loại hình động phủ: – Chính phủ tự sản xuất – Tư nhân sản xuất động khuyến khích sách thuế hoặc/và trợ cấp phủ – Tư nhân sản xuất với điều tiết phủ nhằm đảm bảo DN hành động mong muốn – Đối tác công tư (PPP) Bước 4: Tầm quan trọng đặc điểm thiết kế cụ thể • Định nghĩa chuẩn xác mục tiêu, đối tượng tiêu chuẩn thụ hưởng sách thường mang lại thành cơng cho chương trình – Định nghĩa hẹp: bỏ sót đối tượng – Định nghĩa rộng: người ăn theo • Hai sai lầm mắc phải: – Từ chối trợ cấp cho người xứng đáng – Trợ cấp cho người khơng thật xứng đáng • Các cá nhân thay đổi hành vi để đạt tiêu chuẩn trợ cấp/ nhận phúc lợi nhiều Bước 5: Phản ứng khu vực tư nhân trước chương trình phủ • Tư nhân phản ứng trước chương trình phủ, khiến cho: – Vơ hiệu hóa phúc lợi dự tính – Làm biến dạng sách so với dự tính • Hai tác động quan trọng: – Chèn lấn tư nhân (chi trợ cấp phúc lợi phủ làm giảm động tư nhân tự tạo phúc lợi cho mình) – Bổ trợ cho (chương trình nghiên cứu phủ khuyến khích hoạt động nghiên cứu ứng dụng tư nhân) • Kinh tế học hành vi: thị trường có phản ứng hay khơng phản ứng phản ứng phản ứng • Cần lưu ý đến hệ dài hạn, tức sau tác nhân điều chỉnh hành vi – Ví dụ: chương trình kiểm sốt giá th nhà, chương trình ưu đãi lãi suất cho lĩnh vực ưu tiên, chương trình miễn thuế VAT cho phân bón Bước 6: Các hệ tính hiệu • Đánh giá xem chương trình có mang lại hiệu phương án sách, chẳng hạn: – Khi phủ trực tiếp sản xuất – Mua dịch vụ từ tư nhân tự phân phối – Để cho tư nhân tự sản xuất tiếp thị sở có điều tiết phủ • Đánh giá mức độ đáp ứng mục tiêu sách cơng • Khi người tiêu dùng chọn lựa, cạnh tranh nhà cung cấp làm tăng hiệu cung cấp hàng hóa, dịch vụ; đáp ứng nhu cầu mong muốn người tiêu dùng • Ngược lại, không hiệu người tiêu dùng có thơng tin bị hạn chế, động khuyến khích họ khơng bận tâm chi phí (chẳng hạn nhà nước chi trả toàn chi phí bảo hiểm y tế) Hiệu ứng thay thế, hiệu ứng thu nhập tình trạng phi hiệu • Hiệu ứng thay thế: Bất chương trình phủ làm giảm giá mặt hàng đó, có hiệu ứng thay (thay hàng hóa hàng hóa rẻ hơn) – Ví dụ: chương trình trợ cấp học phí đại học • Hiệu ứng thu nhập: chương trình phủ làm cho người ta trở nên khấm hơn, có hiệu ứng thu nhập – Ví dụ: chương trình viện trợ trực tiếp cho cá nhân • Thơng thường có hiệu ứng thay gắn liền với phi hiệu Vì sao? Hiệu ứng thay thế, hiệu ứng thu nhập Hiệu ứng thu nhập Chương trình trợ cấp lương thực miễn phí có hiệu ứng thu nhập khơng có hiệu ứng thay thế: tác động giống hệt tăng thêm thu nhập cho cá nhân Hiệu ứng thay Khi phủ tốn phần chi phí thực phẩm, có hiệu ứng thay Độ dốc đường giới hạn ngân sách thay đổi Trong hình này, phủ tốn tỷ lệ cố định chi phí thực phẩm, cá nhân tiêu thụ Tình trạng phi hiệu Theo chương trình tem phiếu lương thực, phủ chi trả tỷ lệ cố định chi phí lương thực, lên đến giới hạn định, tạo thành đường giới hạn ngân sách BKB' Theo chương trình trợ cấp lương thực (BLB''), phủ chi trả số tiền cố định để chi tiêu cho lương thực, làm cho cá nhân khấm với chương trình trước đây, phủ tốn chi phí Giá trị “tiết kiệm” biểu thị khoảng cách EG Bước 7: Hệ phân phối thu nhập • Suy cho cùng, thật hưởng lợi từ chương trình phủ? – Ví dụ: Chương trình trợ cấp BHYT cho người già, người nghèo • Chương trình phủ thường gây thay đổi giá cả, thường có phạm vi tác động vượt đối tượng thụ hưởng chương trình • • Ví dụ: Chương trình vay ưu đãi gói 30.000 tỉ đồng, chương trình trợ cấp cho người thu nhập thấp mua nhà xã hội Ai hưởng lợi từ hệ thống tàu điện ngầm TP.HCM? • Hiệu ứng phân phối liên thời gian, liên vùng (nội ô vs ngoại ô, thành thị vs nông thôn) Phạm vi tác động ngắn hạn dài hạn chương trình chi tiêu cơng Trong ngắn hạn, trợ cấp làm tăng giá nhà nhiều lượng nhà Vì thế, người chủ sở hữu nhà đất hưởng lợi từ trợ cấp nhà phủ, mục đích trợ cấp để giúp người nghèo có nhà tốt Trong dài hạn, phản ứng lượng lớn phản ứng giá nhỏ Hệ thống phúc lợi lũy tiến vs lũy thối • • Lũy tiến: Phúc lợi dành cho người nghèo nhiều so với mức đóng góp vào chi phí chương trình thơng qua hệ thống thuế Lũy thối: Phúc lợi chương trình dành cho người giàu cách không tương xứng – Ví dụ 1: Chương trình giảm học phí chung cho sinh viên đại học, cao đẳng – Ví dụ 2: so sánh chương trình: • Hỗ trợ quyền địa phương dành cho trường đại học (ví dụ thuê đất giá rẻ để giúp trường tính học phí thấp hơn) • Chương trình cho vay sinh viên • Tác động phân phối chương trình – Khơng phụ thuộc vào nhóm người mà chương trình hướng đến – Mà phương án khác thay cho chương trình • Người ta trả lời câu hỏi: Có nên thực chương trình khơng, thay vào nên chọn loại chương trình nào? Bước 8: Đánh đổi cơng hiệu • Hiệu kinh tế thường hiểu theo nghĩa cải thiện Pareto • Cơng khái niệm mơ hồ nên hiểu theo nghĩa tương đối • Thường có đánh đổi hiệu cơng – Để thiết kế chương trình mang tính lũy tiến thường phải tốn nhiều chi phí – Tăng phúc lợi hưu trí dẫn đến tượng hưu non – Đánh thuế cao dẫn đến giảm động lao động – Bảo hiểm thất nghiệp khiến cho người ta khơng nỗ lực kiếm việc • Bất đồng tính đáng mong đợi chương trình phát sinh từ: • Bất đồng giá trị (công hay hiệu quan trọng hơn?) • Bản chất đánh đổi (thay đổi cấu phúc lợi nhằm tăng tính lũy tiến làm tính hiệu đến mức độ nào?) Nguồn gốc khác biệt quan điểm chương trình cơng cộng (A) Scrooge Spendthrift có nhận thức đánh đổi khác giá trị (đường đẳng dụng) (B) Scrooge Spendthrift có quan điểm khác chất đánh đổi công hiệu Trở lại với tranh luận • Bảo hiểm hưu trí: Về hưu non vs tham quyền cố vị? • Đánh thuế cao: Giảm động lao động vs cần phải lao động nhiều hơn? • Bảo hiểm thất nghiệp: Khơng nỗ lực tìm việc vs khơng có việc để tìm? Bước 9: Các mục tiêu sách cơng • Chúng ta tập trung vào mục tiêu công mục tiêu hiệu • Trong đó, sách phủ có mục tiêu khác (chính trị, dân tộc, tơn giáo, giai tầng, hịa hợp) • Mục tiêu rõ ràng (bằng qui định hay tiêu chuẩn) dễ đo lường đánh giá sách, hiệu sách cao Bước 10: Quy trình trị • • Tại chương trình phủ cuối lại thành thế? Tình huống: Chương trình bình ổn giá gạo Việt Nam – – – – • Mục đích chương trình gì? Mục đích nơng dân gì? Nơng dân lo lắng gì? Tại chương trình lại thiết kế vậy? Tại lại đánh thuế thu nhập? – – Thật bất cơng phủ lấy làm ra? Chưa bạn làm thu nhập khơng có giúp đỡ người khác? • Nhóm thật khó hiểu quan điểm nhóm khác trở ngại lớn để đạt đồng thuận trị • Chương trình cần phải đáp ứng mong muốn nhận thức “cử tri” – – – • Quan điểm “cử tri” khác với quan điểm nhà kinh tế họ c Cử tri thường không hiểu phạm vi tác động chương trình (ví dụ phân chia tỷ lệ đóng BHXH) Cần phải thiết kế đơn giản để giải thích Vấn đề nhóm lợi ích tham nhũng: – – – Các chương trình thường đời để phản ánh lợi ích nhóm nhiều so với rao giảng Nhóm lợi ích thường liệt kê người khác vào nghiệp “Mua” luật, “mua” thể chế: nhà trị có hội hành xử tùy ý có nhiều tiềm phát huy ảnh hưởng trị tham nhũng Tóm tắt 10 yếu tố phân tích chương trình chi tiêu cơng Xác định nhu cầu, nguồn gốc nhu cầu phải có chương trình phủ Xác định thất bại thị trường (nếu có) xác định xem liệu vấn đề xem xét mối quan ngại (hệ của) phân phối thu nhập việc cung cấp hàng khuyến dụng Xác định phương án chương trình khác mà giúp giải vấn đề xem xét Khi xác định đánh giá tác động chương trình khác nhau, lưu ý đến tầm quan trọng đặc điểm thiết kế cụ thể chương trình Xác định phản ứng khu vực tư nhân Xác định hệ hiệu chương trình khác Xác định hệ phân phối thu nhập chương trình khác Xác định đánh đổi công hiệu Xác định mức độ đạt mục tiêu sách cơng chương trình khác 10 Xác định xem quy trình trị ảnh hưởng đến thiết kế việc thực chương trình cơng cộng