Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ

PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngày 28/11/2013, Quốc hội khóa XIII, tại kỳ họp thứ 6 đã thông qua bản Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hiến pháp 2013 vẫn tiếp tục ghi nhận ở tầm cao nhất quyết tâm của toàn Đảng, toàn dân ta về việc xây dựng thành công nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Để xây dựng thành công nhà nước pháp quyền - một nhà nước đòi hỏi ở đó tính thượng tôn pháp luật thì các cơ quan nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng phải “thống nhất quản lý vĩ mô việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, quốc phòng, an ninh và đối ngoại trong cả nước bằng hệ thống pháp luật, chính sách hoàn chỉnh, đồng bộ” 1 . Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật . Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật” 2 . Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính Trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật”. Như vậy, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền - một nhà nước đòi hỏi sự thượng tôn pháp luật, nhất thiết phải có những bước đi vững chắc. Một trong những bước đi vững chắc đó là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện. Một hệ thống pháp luật được xem là hoàn thiện thì trước hết phải bảo đảm được tính thống nhất trong chính hệ thống pháp luật đó. Yêu cầu này cũng được thể hiện rất rõ ràng trong Điều 5 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 “bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật” và “bảo đảm tính minh bạch trong quy định của VBQPPL”. QĐQLNN chiếm vị trí trung tâm trong hoạt động quản lý nhà nước, là phương tiện không thể thiếu để các chủ thể quản lý nhà nước sử dụng nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước. QĐQLNN có vai trò quan trọng trong việc hoạch định chủ trương, đường lối cho hoạt động quản lý. Nó không chỉ đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật mà còn làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể. Vì vậy, các chủ thể quản lý khi ban hành QĐQLNN phải đặc biệt chú ý đến chất lượng của QĐQLNN. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay thì hoạt động của CP được xem là một trong những vấn đề quan trọng cần được tăng cường. Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “CP là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013, CP được quy định không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội, mà còn là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Việc bổ sung mới này vào vị trí của CP vừa phản ánh nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, vừa tạo cho CP có đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập, chịu trách nhiệm độc lập trước đất nước, nhân dân . Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, CP trong phạm vi thẩm quyền của mình sẽ thể hiện ý chí đến đối tượng quản lý thông qua những hoạt động quản lý nhất định. Những hoạt động ấy được thể hiện ra bên ngoài dưới một hình thức quản lý nào đó. Trong các hình thức quản lý mà CP sử dụng thì quan trọng nhất là ban hành các QĐQLNN. Trong những năm qua, việc ban hành QĐQLNN của CP được thực hiện tương đối hiệu quả, về cơ bản đáp ứng kịp thời yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì việc ban hành các QĐQLNN của CP còn nhiều khuyết điểm, làm giảm hiệu quả hoạt động của cơ quan này trong việc đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật. Hiện nay, QĐQLNN của CP vẫn tồn tại tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo; nội dung chất lượng quyết định còn hạn chế; kỹ thuật lập pháp còn yếu; hiệu lực, hiệu quả còn thấp. Điều này đòi hỏi phải có sự nhận thức thống nhất về QĐQLNN của CP như khái niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, thủ tục xây dựng, tiêu chí đảm bảo chất lượng… Chính vì vậy, việc tìm hiểu một cách toàn diện về thẩm quyền, hình thức, nội dung, ý nghĩa, vai trò QĐQLNN của CP cũng như nghiên cứu về tính hợp pháp, tính hợp lý, kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP và đưa ra giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về QĐQLNN của CP là việc làm có ý nghĩa, góp phần xây dựng thành công nhà nước pháp quyền. Chính vì những trăn trở như vậy nên tác giả đã quyết định chọn đề tài “QĐQLNN của CP” để làm luận án Tiến sĩ. 3

1 PHẦN MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Ngày 28/11/2013, Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ thông qua Hiến pháp năm 2013 nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Hiến pháp 2013 tiếp tục ghi nhận tầm cao tâm toàn Đảng, toàn dân ta việc xây dựng thành công nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Để xây dựng thành công nhà nước pháp quyền - nhà nước đòi hỏi tính thượng tôn pháp luật quan nhà nước nói chung quan hành nhà nước nói riêng phải “thống quản lý vĩ mô việc thực nhiệm vụ trị, kinh tế, văn hóa, quốc phòng, an ninh đối ngoại nước hệ thống pháp luật, sách hoàn chỉnh, đồng bộ” Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI khẳng định: “Nâng cao lực quản lý điều hành Nhà nước theo pháp luật Tiếp tục đổi nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật”2 Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính Trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 xác định: “Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, đổi chế xây dựng thực pháp luật” Như vậy, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền - nhà nước đòi hỏi thượng tôn pháp luật, thiết phải có bước vững Một bước vững phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện Một hệ thống pháp luật xem hoàn thiện trước hết phải bảo đảm tính thống hệ thống pháp luật Yêu cầu thể rõ ràng Điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 “bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp tính thống VBQPPL hệ thống pháp luật” “bảo đảm tính minh bạch quy định VBQPPL” QĐQLNN chiếm vị trí trung tâm hoạt động quản lý nhà nước, phương tiện thiếu để chủ thể quản lý nhà nước sử dụng nhằm thực chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước QĐQLNN có vai trò quan trọng việc hoạch định chủ trương, đường lối cho hoạt động quản lý Nó không đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật mà làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp luật cụ thể Vì vậy, chủ thể quản lý ban hành QĐQLNN phải đặc biệt ý đến chất lượng QĐQLNN Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hoạt động CP xem vấn đề quan trọng cần tăng cường Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “CP quan hành nhà nước cao Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 133 Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 246, 248 nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực quyền hành pháp, quan chấp hành Quốc hội” Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013, CP quy định không quan hành nhà nước cao nhất, quan chấp hành Quốc hội, mà quan thực quyền hành pháp Việc bổ sung vào vị trí CP vừa phản ánh nguyên tắc phân công, phối hợp kiểm soát quyền lực nhà nước, vừa tạo cho CP có đầy đủ vị thẩm quyền độc lập, chịu trách nhiệm độc lập trước đất nước, nhân dân3 Để thực chức quản lý nhà nước lĩnh vực, CP phạm vi thẩm quyền thể ý chí đến đối tượng quản lý thông qua hoạt động quản lý định Những hoạt động thể bên hình thức quản lý Trong hình thức quản lý mà CP sử dụng quan trọng ban hành QĐQLNN Trong năm qua, việc ban hành QĐQLNN CP thực tương đối hiệu quả, đáp ứng kịp thời yêu cầu điều chỉnh quan hệ xã hội Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt việc ban hành QĐQLNN CP nhiều khuyết điểm, làm giảm hiệu hoạt động quan việc đảm bảo thi hành Hiến pháp pháp luật Hiện nay, QĐQLNN CP tồn tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo; nội dung chất lượng định hạn chế; kỹ thuật lập pháp yếu; hiệu lực, hiệu thấp Điều đòi hỏi phải có nhận thức thống QĐQLNN CP khái niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, thủ tục xây dựng, tiêu chí đảm bảo chất lượng… Chính vậy, việc tìm hiểu cách toàn diện thẩm quyền, hình thức, nội dung, ý nghĩa, vai trò QĐQLNN CP nghiên cứu tính hợp pháp, tính hợp lý, kiểm tra, xử lý QĐQLNN CP đưa giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật QĐQLNN CP việc làm có ý nghĩa, góp phần xây dựng thành công nhà nước pháp quyền Chính trăn trở nên tác giả định chọn đề tài “QĐQLNN CP” để làm luận án Tiến sĩ Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 2.1 Mục đích nghiên cứu - Phân tích sở lý luận thẩm quyền ban hành QĐQLNN CP; - Phân tích sở lý luận thủ tục xây dựng ban hành QĐQLNN CP; - Phân tích xây dựng tiêu chí đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý QĐQLNN CP, chứng minh nhu cầu khả thừa nhận nguyên tắc pháp quyền việc xem xét tính hợp pháp tính hợp lý QĐQLNN CP - Bên cạnh đó, đề tài phân tích cụ thể chế kiểm tra, xử lý QĐQLNN CP không đáp ứng yêu cầu tính hợp pháp tính hợp lý Nguyễn Sinh Hùng (2014), Bình luận Hiến pháp: Hiến pháp sửa đổi đảm bảo trị - pháp lý vững để toàn Đảng, toàn dân toàn quân ta đồng lòng vững bước tiến lên thời kỳ mới, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số + Trên sở làm rõ nhu cầu khách quan, quan điểm, phương hướng đổi giải pháp nâng cao chất lượng việc ban hành QĐQLNN CP Hoàn thiện chế kiểm tra, xử lý QĐQLNN CP 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt mục đích nghiên cứu trên, luận án có nhiệm vụ cụ thể sau: - Nghiên cứu, phân tích, so sánh quan điểm khác QĐQLNN CP Bên cạnh đó, làm sáng tỏ thẩm quyền ban hành QĐQLNN CP vấn đề cụ thể thuộc nội dung luận án như: khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa, vai trò QĐQLNN CP Đề tài đánh giá thực trạng tính hợp pháp, tính hợp lý QĐQLNN CP chế kiểm tra, xử lý QĐQLNN CP - Đánh giá, kết luận thực trạng xây dựng ban hành QĐQLNN CP với điểm tích cực hạn chế cần khắc phục Tổng kết chế kiểm tra, xử lý QĐQLNN CP Đưa kiến nghị nhằm đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý QĐQLNN CP, chế kiểm tra, xử lý QĐQLNN CP sở phân tích thực trạng, nhu cầu khách quan quan điểm hoàn thiện Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu 3.1 Phạm vi nghiên cứu Việc tìm hiểu QĐQLNN CP tiếp cận nhiều khía cạnh khác nhau, phạm vi đề tài, tác giả tập trung nghiên cứu sở lý luận thẩm quyền ban hành, thực trạng ban hành QĐQLNN CP để từ mạnh dạn đề xuất số giải pháp nhằm đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý, chế kiểm tra, xử lý QĐQLNN CP Mặc dù Luận án có tên gọi “QĐQLNN CP” Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu QĐQLNN CP Việt Nam Luận án không tập trung nghiên cứu QĐQLNN CP quốc gia khác Việc nghiên cứu QĐQLNN CP quốc gia khác Luận án nhằm đối chiếu, so sánh, làm rõ điểm tương đồng khác biệt QĐQLNN CP Việt Nam so với QĐQLNN CP quốc gia khác Bên cạnh đó, QĐQLNN CP đề cập đến đề tài bao gồm định quản lý thể dạng văn CP độc lập ban hành Tác giả không nghiên cứu định quản lý CP ban hành dạng dấu hiệu hay miệng… Tác giả không nghiên cứu QĐQLNN CP phối hợp ban hành với tổ chức Chính trị - xã hội Ngoài ra, Luận án không nghiên cứu QĐQLNN cá nhân Thủ tướng CP, Bộ trưởng, thủ trưởng quan ngang ban hành thẩm quyền ban hành QĐQLNN CP trao cho tập thể CP với hai hình thức cụ thể nghị nghị định 3.2 Đối tƣợng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu Luận án lý thuyết thực tiễn QĐQLNN CP gồm vấn đề sau: - Nghiên cứu, phân tích quan điểm thẩm quyền ban hành QĐQLNN CP, đưa khái niệm, đặc điểm, nội dung ý nghĩa QĐQLNN CP; phân biệt QĐQLNN CP với định pháp luật văn hành CP - Nghiên cứu, phân tích giai đoạn việc xây dựng ban hành QĐQLNN CP Đánh giá thành tựu hạn chế việc xây dựng ban hành QĐQLNN CP - Làm sáng tỏ luận điểm tính hợp pháp, tính hợp lý QĐQLNN CP Đồng thời làm sáng tỏ mối quan hệ tính hợp pháp, tính hợp lý việc bảo chất lượng QĐQLNN CP - Xây dựng, củng cố quan điểm tính hợp pháp, tính hợp lý QĐQLNN CP điều kiện phát huy dân chủ xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam Đồng thời đề xuất giải pháp cụ thể nhằm kiểm tra, xử lý QĐQLNN CP Những kết luận luận án ý kiến quan trọng để kiến nghị góp phần hoàn thiện sở lý luận thẩm quyền ban hành QĐQLNN CP Phƣơng pháp luận phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở phương pháp luận: Để đạt mục đích đề ra, trình nghiên cứu tác giả sử dụng phương pháp luận vật biện chứng, vật lịch sử chủ nghĩa Mác - Lênin kết hợp với tư tưởng Hồ Chí Minh nhà nước pháp luật Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng phương pháp: - Phương pháp giải thích luật sử dụng để làm rõ ý nghĩa khái niệm, thuật ngữ QĐQLNN, QĐQLNN CP, tính hợp pháp tính hợp lý QĐQLNN CP, kiểm tra, giám sát, xử lý QĐQLNN CP - Phương pháp phân tích tổng hợp sử dụng xuyên suốt Luận án để nhận thức từ chi tiết đến khái quát vấn đề nghiên cứu Cụ thể, thẩm quyền ban hành QĐQLNN CP, Luận án xem xét sở khoa học, sở pháp lý, làm sáng tỏ ưu khuyết điểm pháp luật hành vấn đề Trên sở phương pháp này, luận án nghiên cứu số vụ án cụ thể để phân tích thực trạng xây dựng ban hành QĐQLNN CP Ngoài ra, việc bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý QĐQLNN CP nghiên cứu cụ thể, đồng thời trình bày cụ thể vai trò quan nhà nước việc kiểm tra, giám sát, xử lý QĐQLNN CP - Phương pháp so sánh sử dụng để tìm tương đồng khác biệt loại QĐQLNN CP định mang tính chủ đạo, định mang tính quy phạm, định mang tính cá biệt Bên cạnh đó, luận án so sánh QĐQLNN CP với định pháp luật khác, với văn hành Phương pháp sử dụng nhằm tìm điểm thống khác biệt QĐQLNN CP số nước nhằm đưa kiến nghị hoàn thiện việc xây dựng ban hành QĐQLNN CP Việt Nam - Phương pháp điều tra xã hội học sử dụng nhằm tìm hiểu quan điểm, ý kiến số đối tượng liên quan QĐQLNN CP kỳ vọng, mong đợi họ việc ban hành QĐQLNN CP Những điểm ý nghĩa khoa học Luận án Luận án “QĐQLNN CP” công trình nghiên cứu nghiêm túc tâm huyết tác giả QĐQLNN tập thể CP Việt Nam ban hành Trong đó, điểm Luận án là: - Luận án làm sáng tỏ mặt lý luận khái niệm khoa học, đặc điểm ý nghĩa QĐQLNN CP - Luận án phân tích quy định pháp luật hành bất cập thẩm quyền ban hành QĐQLNN CP, tiêu chí đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý QĐQLNN CP, biện pháp giám sát, kiểm tra, xử lý QĐQLNN CP vi phạm tính hợp pháp tính hợp lý - Luận án việc xây dựng ban hành QĐQLNN CP có nhu cầu lớn từ xã hội, từ quan, tổ chức, từ nhóm lợi ích khác Do đó, việc xây dựng ban hành QĐQLNN CP cần phải phản ánh lợi ích nhóm chủ thể - Từ cách tiếp cận nêu trên, Luận án đưa quan điểm khoa học tiêu chí xác định tính hợp pháp tính hợp lý QĐQLNN CP Đồng thời, Luận án đề xuất thừa nhận nguyên tắc pháp quyền việc xem xét tính hợp pháp tính hợp lý định quản lý nhà nước Chính phủ Kết nghiên cứu Luận án quan điểm sở lý luận thực tiễn việc ban hành QĐQLNN thuộc thẩm quyền tập thể CP Ngoài ra, Luận án phân tích thực tiễn ban hành QĐQLNN CP đề cập đến thủ tục xây dựng QĐQLNN CP, tiêu chí tính hợp pháp tính hợp lý QĐQLNN CP chế kiểm tra, giám sát, xử lý QĐQLNN CP có khiếm khuyết Do đó, Luận án tài liệu tham khảo có giá trị sinh viên, học viên Cao học luật quan tâm đến đề tài Mặt khác, với chủ trương Đảng Nhà nước ta tiến trình cải cách hành nay, Luận án tài liệu bổ ích cho người làm công tác thực tế thẩm phán, luật sư Kết cấu Luận án Ngoài Phần mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình liên quan đến Luận án công bố, Danh mục tài liệu tham khảo, Phần nội dung Luận án bao gồm chương sau đây: Chương 1: Những vấn đề lý luận thẩm quyền ban hành QĐQLNN CP Chương 2: Nhu cầu thủ tục xây dựng, ban hành QĐQLNN CP Chương 3: Các yêu cầu QĐQLNN CP hậu không tuân thủ yêu cầu QĐQLNN CP TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1 Tình hình nghiên cứu nƣớc Để thực chức năng, quyền hạn mình, quan nhà nước ban hành loại định pháp luật định Hiện nay, nước có số công trình nghiên cứu QĐQLNN nói chung QĐQLNN CP nói riêng a Về khái niệm, đặc điểm QĐQLNN CP Khái niệm, đặc điểm QĐQLNN trình bày cụ thể tương đối đa dạng nhiều công trình nghiên cứu nước Một số công trình nghiên cứu giới thiệu tổng quát khái niệm, đặc điểm QĐQLNN theo pháp luật thực định nước Cụ thể, sách Tradition and change in administrative law (Unreasonableness) tác giả Martina Kunnecke Nhà xuất Springer xuất năm 2007 giới thiệu khái niệm, đặc điểm QĐQLNN theo pháp luật nước Anh Cuốn sách Australian Administrative Law: Fundamentals, Principles and Doctrines đồng tác giả Matthew Groves, H P Lee Nhà xuất Cambridge xuất năm 2007 trình bày khái niệm, đặc điểm QĐQLNN CP Úc Các tác giả nhấn mạnh QĐQLNN có đặc điểm mang tính cưỡng chế bắt buộc, thể ý chí đơn phương chủ thể ban hành Cuốn sách The appearance in French administrative law Martine Lombard Nhà xuất Jean-Pierre WEISS xuất năm 2009 trình bày khái niệm, đặc điểm QĐQLNN theo pháp luật Cộng hòa Pháp Theo pháp luật Cộng hòa Pháp, QĐQLNN phải định lĩnh vực hành mang tính bắt buộc thi hành mà không cần có thỏa thuận hay đồng ý đối tượng thi hành Tuy nhiên, sách trình bày khái niệm, đặc điểm QĐQLNN nói chung chưa đưa khái niệm cụ thể đặc điểm riêng biệt vốn có QĐQLNN CP Cuốn sách “Luật Hiến pháp nước ngoài” tác giả V.E.Triskin Nhà xuất Norma (Matxcova) xuất năm 2012 trình bày cụ thể QĐQLNN mang tính quy phạm Trong sách tác giả trình bày tầm quan trọng QĐQLNN mang tính quy phạm CP Tác giả dẫn chứng theo pháp luật Cộng hòa Pháp “những văn CP ban hành có tầm quan trọng không đạo luật”4 Một số công trình khác trình bày QĐQLNN mang tính cá biệt Cụ thể, sách The Introductory Japanese administrative law Ishikawa Toshiyuki (Nhà xuất Hajimete no Gyoshehou xuất năm 2006) cho QĐQLNN phải quan hành ban hành nhằm giải vụ việc cụ thể thuộc lĩnh vực luật công Theo pháp luật Nhật Bản, QĐQLNN phải thỏa mãn điều kiện như: tính quyền lực nhà nước, mang tính pháp lý, có tác động trực tiếp đến đối tượng chịu tác động Nhằm cụ thể QĐQLNN, sách Introduction to Contemporary Administrative Law tác giả Muroi Tsutomu, Nhà xuất Houritsu Bunka xuất năm 2005 V.E.Triskin (2012), Luật Hiến pháp nước ngoài, Nxb Norma, Matxcova, tr 292, 293 (bản tiếng Nga) nêu: QĐQLNN định cá biệt tác động bên mang tính trực tiếp xác đối tượng cụ thể xác định5 Tuy nhiên, pháp luật Nhật Bản điều khoản đưa khái niệm QĐQLNN Do đó, khái niệm mang tính học thuật Pháp luật Hàn Quốc định nghĩa cụ thể QĐQLNN Tuy nhiên, theo số nhà nghiên cứu Tom Ginsburg QĐQLNN phải xem loại định cá biệt Với cách lập luận khái niệm QĐQLNN Hàn Quốc có nét tương đồng với Nhật Bản6 Tuy nhiên, tài liệu trình bày QĐQLNN nói chung phân tích cụ thể QĐQLNN CP b Về thủ tục xây dựng ban hành QĐQLNN CP Một số công trình nghiên cứu khẳng định xây dựng ban hành QĐQLNN, nhà làm luật phải sử dụng công cụ nghiên cứu đánh giá tác động (RIA) RIA phương pháp đánh giá tác động xảy từ thay đổi sách pháp luật, thực trình làm luật, sửa đổi bổ sung quy định pháp luật ban hành sách mới7 Nói cách khác, tập hợp bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị đề xuất sách Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu hoạt động kèm với trình xây dựng, phân tích sách thức hóa kết nghiên cứu thông qua báo cáo độc lập8 Cụ thể có công trình là: Cuốn sách Regulatory Impact Analysis - A Tool for Policy Coherence Nhà xuất OECD xuất năm 2009 Bài báo Regulatory Impact Analysis of the draft law on promulgation of legal normative documents (revised)9 Các tác giả cho QĐQLNN có vai trò, tác dụng vô quan trọng đời sống xã hội, thường ban hành sử dụng thời gian dài, nên ban hành cần tiến hành đánh giá tác động thật khoa học xác Bài viết Decision Making and Problem - Solving Strategies tác giả John Adair (London: Koganpage, 2010) nhấn mạnh: “khi xây dựng ban hành QĐQLNN, người định (hoặc tham gia vào trình định) phải có thông tin đầy đủ vấn đề mà cần phải định”10 Những thông tin bao gồm: vấn đề mà xã hội đặt đỏi hỏi phải giải vấn đề gì? Nguyên nhân vấn đề đâu? Ai (nhóm đối tượng nào) người phải chịu tác hại đó? Mức độ phân bố tác hại có đồng hay không? Xã hội cần có giải pháp (về nguồn lực, tổ chức, nhân lực, hệ thống truyền thông ) để giải vấn đề đó? Tuy nhiên, tài liệu trình bày việc đánh giá tác động QĐQLNN nói chung chưa nghiên cứu cụ thể đánh giá tác động QĐQLNN CP Muroi Tsutomu (2005), Introduction to Contemporary Administrative Law, Houritsu Bunka, p 45 Tom Ginsburg (2000), Comparative Administrative Procedure - Evidence from Northeast Asia, Law and Economics working papers Series, working papers No.006, September, p 11 Ulrich Karpen (2004), Implementation of Legislative Evaluation in Europe, Current Models and Trends European Journal of Law Reform 57, p 58 Robert Baldwin (2011), et al, Understanding Regulation, 2nd ed, Oxford: Oxford University Press, p 327 https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/VietnamRIAonLaw.pdf 10 John Adair (2010), Decision Making and Problem - Solving Strategies, London: Koganpage, p 19 c Về yêu cầu hợp pháp hợp lý QĐQLNN CP Một số công trình nghiên cứu tập trung tính hợp pháp QĐQLNN Cụ thể, sách Administrative law (Policy) tác giả Peter Cane Nhà xuất Đại học Oxford xuất năm 2011 phân tích số trường hợp dẫn đến QĐQLNN CP ban hành không hợp pháp vi phạm nguyên tắc cần thiết ban hành định vi phạm thời hiệu, thẩm quyền ban hành Bài viết Recent Developments in Administrative Law (Tạp chí Immigration issues – 2010, paper 1.1) tác giả David Phillip Jones đề cập đến tính thống nhất, tính hợp pháp QĐQLNN cho tiêu chí đảm bảo cho hiệu QĐQLNN Tuy nhiên, 02 công trình vừa kể lại không trình bày chế thẩm định, kiểm tra nhằm đảm bảo cho QĐQLNN CP ban hành đáp ứng tiêu chí tính hợp pháp Một số công trình lại tập trung nghiên cứu tính hợp lý QĐQLNN Bài viết Reasonableness in Administrative Law: A Comparative Reflection on Functional Equivalence tác giả Michal Bobek sách Reasonnableness and law cho tính hợp lý cần đảm bảo trình soạn thảo QĐQLNN, giải thích luật áp dụng luật để ban hành QĐQLNN mang tính cá biệt Trong viết, tác giả so sánh chuẩn mực cho tính hợp lý theo pháp luật nước Đức, Áo, Pháp, Czech, Anh đề cao tính hợp lý việc xem xét hiệu QĐQLNN Một viết khác cho tính hợp lý tiêu chí hàng đầu làm cho QĐQLNN đạt hiệu cao11 Điểm bật viết tác giả khẳng định thay liệt kê tiêu chí để nhận diện tính không hợp lý QĐQLNN ngày tòa án nước thông luật thường áp dụng chuẩn mực cho tính hợp lý (thỏa mãn hết chuẩn mực coi hợp lý) Bài viết Reasonableness In Administrative Discretion: A Formal Model (Tạp chí The Journal Jurisprudence 663, 2010) TS Lucatuorto khẳng định: để đảm bảo tính hợp lý QĐQLNN, quan có thẩm quyền phải có đánh giá, cân nhắc kỹ lưỡng lợi ích công cộng lợi ích cá nhân bị ảnh hưởng QĐQLNN đó12 Một số công trình nghiên cứu tính hợp pháp lẫn tính hợp lý QĐQLNN Cuốn sách Reasonnableness and law Giorgio Bongiovanni - Giovanni Sartor - Chiara Valentini Nhà xuất Springer xuất năm 2009 đề cập đến yêu cầu tính hợp pháp lẫn tính hợp lý việc ban hành QĐQLNN Đặc biệt sách này, viết A Sufficientist Approach to Reasonableness in Legal Decision - Making and Judicial Review GS Giovanni Sartor nêu lên tiêu chí cụ thể tính hợp pháp tính hợp lý việc ban hành QĐQLNN Tác giả phân tích khái niệm tính phù hợp (rationality) tính hợp lý (reasonableness), phân tích vai trò yếu tố trình ban hành QĐQLNN Sau đó, tác giả phân tích tính phù hợp trình ban hành QĐQLNN mang tính quy phạm Tuy 11 Matthew Lewans (2012), Deference and Reasonableness Since Dunsmuir, Tạp chí Queen’s L vol 38:1 Lucatuorto (2010), Reasonableness In Administrative Discretion: A Formal Model, Tạp chí The Journal Jurisprudence vol 663 12 sách Reasonnableness and law ba tác giả Giorgio Bongiovanni - Giovanni Sartor - Chiara Valentini làm chủ biên sách có nhiều viết tác giả sách Reasonnableness and law chưa thống đưa hệ thống tiêu chí nhằm đánh giá tính hợp lý QĐQLNN nói chung QĐQLNN CP nói riêng Một số công trình không đề cập vấn đề đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý QĐQLNN mà nêu trình ban hành QĐQLNN phải đảm bảo số tiêu chí định Cụ thể, sách Global administrative law and EU administrative law (Influence of European and Global Administrative Law on National Administrative Acts) tác giả Mattarella (Nhà xuất Springer xuất năm 2011) cho nhằm đảm bảo hiệu quả, tính khả thi QĐQLNN QĐQLNN quốc gia phải đảm bảo đến phù hợp với điều ước quốc tế (cụ thể Luật EU) Cuốn sách The global administrative law of science (Ethical standards for Research and Their Implementation: Sound scientific practice) tác giả Matthias Ruffert Sebasstian Steinecke (do Nhà xuất Springer xuất năm 2011) đề cập đến khía cạnh đạo đức việc ban hành QĐQLNN Tác giả cho phù hợp QĐQLNN với đạo đức, văn hóa dân tộc, với phong mỹ tục dấu hiệu phản ánh chất lượng QĐQLNN, đảm bảo tính hiệu QĐQLNN d Về hậu QĐQLNN CP không hợp pháp không hợp lý Cuốn sách Administrative Law P Paul Graig Nhà xuất Sweet and Maxwell xuất năm 1999 sách Reasonnableness and law có viết Reasonableness in Administrative Law tác giả Giacinto della Cananea phân tích việc xử lý QĐQLNN có khiếm khuyết Cuốn sách Administrative Law khẳng định: để bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp mình, công dân có quyền khiếu nại QĐQLNN CP Anh Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với định giải khiếu nại họ có quyền kháng cáo để yêu cầu tòa án cao cấp xem xét lại Trong tác phẩm mình, tác giả Giacinto della Cananea khẳng định QĐQLNN hiệu tính hợp lý đồng thời nêu lên cách thức xử lý định quản lý không hợp lý 1.2 Tình hình nghiên cứu nƣớc QĐQLNN vấn đề mẻ QĐQLNN nói chung QĐQLNN CP nói riêng bàn luận số công trình nghiên cứu tác giả nước Tuy nhiên, đất nước ta giai đoạn chuyển đổi, tình hình kinh tế - xã hội biến động không ngừng, quan hệ xã hội thay đổi với tốc độ chóng mặt nên QĐQLNN CP chưa vấn đề cũ kỹ Việc nghiên cứu yêu cầu QĐQLNN đề cập hay nhiều, trực tiếp hay gián tiếp Hội thảo, công trình nhà khoa học vào năm gần Dựa theo nội dung mục đích nghiên cứu, tổng quan tài liệu theo nhóm chủ yếu sau đây: 10 a Về khái niệm, đặc điểm QĐQLNN CP Đầu tiên, cần kể đến luận án Phó tiến sĩ luật học Quyết định quan quản lý nhà nước địa phương tác giả Nguyễn Cửu Việt năm 1986 (tại Viện Nhà nước Pháp luật Viện Hàn lâm Khoa học Liên Xô), công trình nghiên cứu QĐQLNN Việt Nam Kết luận án tóm lược thành nội dung thể Chương “QĐQLNN” giáo trình Luật hành Việt Nam khoa Luật, trường Đại học Tổng hợp Hà Nội năm 1992 PGS.TS Nguyễn Cửu Việt Đây công trình có vai trò quan trọng việc đặt móng nghiên cứu QĐQLNN Việt Nam Giáo trình tái nhiều lần, năm 2013 Nhà xuất Chính trị quốc gia - Sự thật phát hành Bản thân Chương “QĐQLNN” chỉnh sửa, bổ sung để phù hợp với pháp luật thực định Liên quan đến khái niệm, đặc điểm QĐQLNN có 02 viết: Quyết định pháp luật QĐQLNN TS Vũ Trọng Hách Tạp chí Nhà nước pháp luật số 12, năm 2009 QĐHC quy phạm quan hành nhà nước - số khía cạnh lý luận thực tiễn pháp luật GS.TS Phạm Hồng Thái Tạp chí Luật học số 1, năm 2014 Trong viết mình, TS Vũ Trọng Hách đồng quan điểm với PGS.TS Nguyễn Cửu Việt tên gọi cách phân loại QĐQLNN13 Còn viết mình, GS.TS Phạm Hồng Thái phân loại QĐHC quy phạm định quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh; định chứa “quy phạm tiên phát” Tuy nhiên, khái niệm định chứa “quy phạm tiên phát” nêu viết GS.TS Phạm Hồng Thái tương tự Giáo trình Luật hành Việt Nam khoa Luật, trường Đại học Tổng hợp Hà Nội năm 1992 PGS.TS Nguyễn Cửu Việt14 Liên quan đến vai trò QĐQLNN có viết: Vai trò QĐHC quản lý hành nhà nước - Một số vấn đề lý luận GS.TS Phạm Hồng Thái Tạp chí Nhà nước pháp luật số 12, năm 2015 Trong viết mình, GS.TS Phạm Hồng Thái phân tích cụ thể vai trò loại định mang tính chủ đạo, quy phạm, cá biệt hoạt động quản lý nhà nước Liên quan đến hình thức QĐQLNN CP khác QĐQLNN CP với QĐQLNN Thủ tướng CP có sách Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp pháp luật PGS.TS Trương Đắc Linh (Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2003) viết Lập pháp - lập quy: Bàn tiêu chí phân biệt ThS Nguyễn Phước Thọ Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 6, năm 2005 Trong sách mình, PGS.TS Trương Đắc Linh khẳng định: “Sự khác biệt định thị phạm vi tác động Một định ban hành có phạm vi tác động rộng so với thị”15 Trong đó, viết mình, ThS Nguyễn 13 14 Vũ Trọng Hách (2009), Quyết định pháp luật QĐQLNN, Tạp chí Nhà nước pháp luật số 12 Phạm Hồng Thái (2014), QĐHC quy phạm quan hành nhà nước - số khía cạnh lý luận thực tiễn pháp luật, Tạp chí Luật học số 15 Trương Đắc Linh (2003), Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp pháp luật, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 53 151 định chủ quan ban đầu nói “văn trái pháp luật” có kết luận rõ ràng tính bất hợp pháp văn thông qua trình kiểm tra Nói cách khác, “văn trái pháp luật” văn vi phạm tính hợp pháp241 “văn có dấu hiệu trái pháp luật” chưa vi phạm tính hợp pháp Do đó, quan hệ giám sát, kiểm tra xử lý phải sử dụng thuật ngữ khác Theo đó, đối tượng việc giám sát, kiểm tra “văn có dấu hiệu trái pháp luật” đối tượng xử lý “văn trái pháp luật” Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP - văn chủ đạo kiểm tra xử lý văn pháp luật không quán Điều 112 lại quy định đối tượng xử lý “văn có dấu hiệu trái pháp luật” Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 rơi vào tình trạng tương tất quan hệ giám sát, xử lý áp dụng chung công thức “văn có dấu hiệu trái pháp luật” Vấn đề cần nói chủ thể có thẩm quyền dựa vào sở để xác định “văn vi phạm tính hợp pháp” “văn vi phạm tính hợp lý” Điều 107 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật văn kiểm tra VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao có hiệu lực thời điểm ban hành văn kiểm tra chưa có hiệu lực thời điểm ban hành văn kiểm tra thông qua ký ban hành có hiệu lực trước thời điểm có hiệu lực văn kiểm tra Trước đây, theo Nghị định số 40/2010/NĐ-CP sở để xác định “văn vi phạm tính hợp pháp” dựa vào văn có hiệu lực pháp lý cao Có ý kiến cho Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thống với Luật Hoạt động giám sát Quốc hội năm 2003 với Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Điều 88) quy định để xác định văn có nội dung trái pháp luật trái với văn có hiệu lực pháp lý cao hơn242 Trái ngược với ý kiến này, tác giả cho rằng, quy định Nghị định số 40/2010/NĐ-CP sở để xác định “văn vi phạm tính hợp pháp” Trong đó, quy định Điều 88 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 sở để xác định không “văn vi phạm tính hợp pháp” mà để xác định “văn vi phạm tính hợp lý” Theo đó, tiêu chí xác định “văn vi phạm tính hợp pháp” Điều 88 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đặt “sự thống văn pháp luật hành với văn pháp luật ban hành quan” - tiêu chí đánh giá tính hợp lý văn bản243 Đó lý Điều 87 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 sử dụng thuật ngữ “văn sai trái” 241 Theo Điều 103 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì: “Văn trái pháp luật gồm văn ban hành không thẩm quyền; văn có nội dung trái với Hiến pháp, trái với VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành” 242 Trần Thị Thu Phương (2013), Hoàn thiện quy định giám sát, kiểm tra, xử lý VBQPPL, Tạp chí Nhà nước pháp luật số 11 243 Khoản Điều 83 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “Trong trường hợp VBQPPL quan ban hành mà có quy định khác vấn đề áp dụng quy định văn ban hành sau” Với quy định hiểu văn quan ban hành có mâu thuẫn vi phạm tính hợp lý vi phạm tính hợp pháp 152 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 giữ nguyên tiêu chí xác định “văn vi phạm tính hợp pháp” và“văn vi phạm tính hợp lý” Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Điều 163 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định tiêu chí xác định “văn vi phạm tính hợp pháp” mà quy định tiêu chí xác định “văn vi phạm tính hợp lý” “sự thống VBQPPL hành với VBQPPL ban hành quan” Tuy nhiên, điều đáng tiếc Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 lại không sử dụng thuật ngữ “văn sai trái” mà thay vào lại sử dụng thuật ngữ “văn trái pháp luật” Quy định này, “đẩy” tính hợp lý QĐQLNN CP khỏi phạm vi giám sát, xử lý Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định quan nhà nước có thẩm quyền phải giám sát, kiểm tra tính hợp pháp lẫn tính hợp lý QĐQLNN CP thực tế chủ thể có thẩm quyền giám sát, kiểm tra tính hợp pháp mà không kiểm tra tính hợp lý Ngay Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/05/2016 kiểm tra xử lý VBQPPL đề cập đến tính hợp pháp QĐQLNN không “coi trọng” tính hợp lý244 Khi tiến hành khảo sát 100 công chức tư pháp có có đến 76% số người hỏi (76 người) cho rằng: “việc kiểm tra xử lý VBQPPL nước ta chủ yếu đề cập đến tính hợp pháp không “coi trọng” tính hợp lý” Thực ra, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Điều 60) Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Điều 88) có quy định tính khả thi việc ban hành QĐQLNN CP Tuy nhiên, trình bày, bên cạnh tính khả thi hiệu cao kinh tế, trị - xã hội biểu tính hợp lý Đáng tiếc tiêu chí không quy định luật ban hành VBQPPL Và tính hợp lý QĐQLNN CP có biểu biểu “nửa vời” Do đó, theo tác giả, pháp luật phải quy định rõ thẩm định tính hợp lý dự thảo định quản lý CP bắt buộc quan thẩm định phải đồng thời chịu trách nhiệm với quan soạn thảo tính hợp lý dự thảo định Hiện nay, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có quy định người tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành định trái pháp luật phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có khiếm khuyết định Đó là, văn tính đến yêu cầu hợp pháp mà chưa đề cao yêu cầu hợp lý Do đó, văn pháp luật cần bổ sung thêm “tính hợp lý” tiêu chí quan trọng trình kiểm tra, xử lý văn quy định cụ thể trách nhiệm việc bồi thường thiệt hại CP để xảy tình trạng ban hành QĐQLNN sai trái, ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp cá nhân, tổ chức 244 Điều Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/05/2016 kiểm tra xử lý VBQPPL Tương tự, xem điều 2, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/04/2010 kiểm tra xử lý VBQPPL Hiện Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thay cho Nghị định số 40/2010/NĐ-CP 153 Bên cạnh đó, đảm bảo yêu cầu tính hợp lý việc ban hành QĐQLNN CP với giám sát, kiểm tra tính hợp lý QĐQLNN hai vấn đề hoàn toàn khác Thực tế chứng minh rằng, nhiều QĐQLNN CP, khâu thẩm định không phát định vi phạm yêu cầu tính hợp lý triển khai thi hành gặp phải phản đối liệt đối tượng chịu tác động bất hợp lý Các quy định xe “không chủ” Nghị định số 71/2012/NĐ-CP; xử phạt người sử dụng điện thoại di động xăng Nghị định số 52/2012/NĐ-CP; xử phạt người hành nghề xe ôm không đeo biển hiệu không mặc đồng phục Nghị định số 34/2010/NĐ-CP… minh chứng rõ ràng tính bất hợp lý định mà thông qua khâu giám sát, kiểm tra phát Do đó, theo tác giả, cần phải bổ sung quy định việc giám sát, kiểm tra tính hợp lý QĐQLNN CP nhằm đảm bảo cho hoạt động kiểm tra, xử lý có hiệu cao Cùng chung máy hoạt động, người thực hiện, quy trình giống nhau, trình kiểm tra phát văn bất hợp pháp bất hợp lý thuận tiện nhiều, tiết kiệm thời gian, công sức việc xử lý kịp thời hơn245 Tương tự việc phán xét tính hợp pháp, theo tác giả, thời gian tới, việc phán xét tính hợp lý QĐQLNN CP nên giao cho chế bảo vệ hiến pháp chuyên trách Việc giao cho Tòa án phán xét tính hợp lý QĐQLNN CP phương án khả thi cần tiếp tục nghiên cứu 3.2.4 Giải trường hợp xung đột yêu cầu hợp pháp yêu cầu hợp lý QĐQLNN CP Khi ban hành QĐQLNN, CP quan tâm đến việc bảo đảm tính hợp pháp tính hợp lý định Tuy nhiên, tính hợp pháp tính hợp lý không đồng với nhiều trường hợp xuất tình trạng xung đột tính hợp pháp tính hợp lý Vấn đề quan trọng giải trường hợp xung đột yêu cầu hợp pháp yêu cầu hợp lý QĐQLNN CP Có thể tham khảo kinh nghiệm pháp luật Đức thông qua hai câu chuyện sau: * Bảo vệ niền tin công dân Sự kiện nước Đức bị chia cắt, thủ đô Berlin bị chia làm hai phần, dẫn tới tình đặc biệt: công dân sinh sống, làm việc Berlin, sau năm 1945 nơi ông ta cư trú thuộc quản lý quyền Cộng hòa Dân chủ Đức (Đông Đức) theo Hiệp ước Potsdam Sau đó, quyền Tây Berlin (thuộc Tây Đức) ban hành định cấp lương hưu cho ông ta Vì vậy, ông ta chuyển sang sinh sống Tây Berlin Ít lâu sau, quyền Tây Berlin phát định cấp lương hưu cho công dân nói trái luật nên định hủy bỏ Tuy nhiên, khoảng thời gian Hồng quân Liên Xô dựng lên tường Berlin dẫn tới ông ta 245 Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Pháp luật kiểm tra, xử lý VBQPPL Việt Nam nay, Tạp chí Nhà nước pháp luật số 10 154 quay trở Đông Berlin tiếp tục sống Tây Berlin thiếu lương hưu Vì vậy, ông ta định khởi kiện Tòa hành tối cao Berlin, với tư cách quan giải cuối cùng, cho rằng: thực tế định cấp lương hưu nói trái pháp luật, việc hủy bỏ không chấp nhận được, công dân tin tưởng vào nhà nước, tin vào tồn lâu bền ổn định định cấp lương hưu nên định đời họ theo hướng Đặc biệt trường hợp họ sửa chữa (không thể quay trở Đông Berlin) Trong tương quan với yêu cầu hợp pháp, niềm tin công dân, vụ án cụ thể đáng bảo vệ quan trọng hơn, cho phép thoát ly khỏi nguyên tắc trật tự hành để hướng tới nguyên tắc nhà nước pháp quyền246 * Nhà nước pháp luật phải đảm bảo quyền lợi người Năm 1992, ông Nguyễn vợ ông sang Đức đệ đơn xin tị nạn, bị quyền từ chối Do đó, hai vợ chồng trốn khỏi trại tị nạn để sống lưu vong Ba năm sau, họ lại gia nhập trại tị nạn, đệ đơn lần lên quyền để xin cư trú Đức Lúc ông bà Nguyễn đón gái sang Đức tiếp sinh thêm hai người Năm 2006, gia đình ông Nguyễn lại nhận giấy trục xuất nên nhà vào nhà thờ xin tị nạn tôn giáo Một năm sau, ông bà Nguyễn trở lại trại tị nạn, đệ đơn xin quyền lại lên Ủy ban xét khiếu nại Quốc hội, kết đơn ông không chấp nhận Thêm lần đệ đơn cứu xét không chấp nhận, gia đình ông Nguyễn đành phó mặc cho số phận, sau gần 20 năm lưu trú bấp bênh lãnh thổ Đức Tháng 11/2011, trình tự pháp lý, cảnh sát trục xuất gia đình ông Việt Nam ngoại trừ gái đầu phép lại theo luật định Vụ trục xuất tạo nên sóng bất bình dư luận Từ trường nơi hai ông bà Nguyễn theo học, đến công ty nơi ông Nguyễn làm việc, nhà thờ tổ chức dân sự, dân chúng vùng có đơn thư gửi đến truyền thông, đến quan nhà nước nhằm phản đối quyền Tiểu bang Niedersachsen (nơi trục xuất gia đình ông Nguyễn) vô nhân đạo, xua đuổi gia đình gắn bó với nước Đức gần 20 năm chẳng khác người Đức Bản thân ông Nguyễn làm việc chăm chỉ, chủ doanh nghiệp tin cậy, hai người học hành tử tế trường Đức Cả gia đình nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, đóng đầy đủ loại thuế nhà nước, tham gia tích cực hoạt động từ thiện, lại nhận chăm sóc cụ bà người Đức đơn côi Chính nghĩa cử cao đẹp đó, gia đình ông Nguyễn nhà thờ, hội đoàn dân chúng vùng yêu mến Trước áp lực dân chúng, ba ngày sau, Quốc hội phải cho điều trần CP Bộ trưởng Nội vụ, quyền có trách nhiệm đáp ứng nguyện vọng đáng nhân dân Trước Quốc hội, Bộ trưởng Nội vụ giải trình thuộc cấp ông thực pháp luật Tuy nhiên, việc làm lại gây ảnh hưởng không tốt đến vị 246 Võ Trí Hảo (2015), Hợp đồng hành vô hiệu theo quy định luật công, Tạp chí Khoa học pháp lý số 155 nhà nước Đức, gây ảnh hưởng xấu cho toàn xã hội Do đó, nhằm khôi phục lại niềm tin công dân, khôi phục lại uy nhà nước, Bộ trưởng Nội vụ phải cho đón gia đình ông Nguyễn trở lại Đức, chịu toàn phí tổn cho chuyến bay bảo đảm sống ăn Đức cho họ chưa có công ăn việc làm247 Qua hai câu chuyện trên, thấy, quan nhà nước Đức ban hành QĐQLNN hợp pháp lại không hợp lý Kết chủ thể phải thu hồi định hợp pháp để “nhường đường” cho đời định hợp lý Có ý kiến cho “khi phải lựa chọn tính hợp pháp tính hợp lý định phải ưu tiên tính hợp pháp Mặc dù xác định hợp pháp mang tính trội cứng nhắc có tác dụng hạn chế tùy tiện, lạm dụng pháp luật”248 Trong nhà nước đề cao nguyên tắc pháp chế nhận định hoàn toàn có sở Tuy nhiên, bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền nhận định nhiều điều cần bàn luận Thông điệp đầu năm 2014 Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng rõ: “Pháp luật nhà nước pháp quyền phải tiệm cận công lý Nghĩa là, pháp luật phải ban hành áp dụng phù hợp với đạo lý, với lẽ phải lương tri”249 Trong sống, tính hợp lý chiến thắng, cho dù trước tính hợp lý bị cản trở tính hợp pháp Với nguyên lý xem xét hiệu lực QĐQLNN nói chung QĐQLNN CP nói riêng phải xem xét mối tương quan hai giá trị: tính trật tự hành (tính hợp pháp) bảo vệ niềm tin công dân (tính hợp lý) Trong số trường hợp, bảo vệ niềm tin công dân (tính hợp lý) giá trị lớn cho phép phá vỡ nguyên tắc tính trật tự hành (tính hợp pháp) Nguyên tắc bảo vệ niềm tin công dân (tính hợp lý) hệ mức phát triển cao nhà nước pháp quyền khẳng định khía cạnh: luật pháp việc áp dụng luật pháp phải mang lại kết công bằng250 Do đó, khẳng định “ưu tiên tính hợp pháp so với tính hợp lý” tác giả tác phẩm thừa nhận “tính hợp lý ưu trội vài trường hợp cụ thể cá biệt phải xem xét cẩn trọng, không tạo tiền lệ không tốt tâm lý coi thường pháp luật”251 Như vậy, tác giả không loại trừ khả phải “ưu tiên tính hợp lý QĐQLNN trường hợp cụ thể” Theo tác giả, nhà nước dân, dân, dân hợp lý tảng quan trọng xã hội loài người Tính 247 Nguyễn Sỹ Phương (2011), Trách nhiệm trị, trách nhiệm pháp lý doanh nghiệp nhà nước, Thời báo Kinh tế Sài Gòn ngày 14/12 248 Bùi Thị Đào, (39), tr 119 249 Báo Lao động, Băn khoăn công lý, ngày 13/1/2014 250 Võ Trí Hảo - Hà Thu Thủy (2007), Nguyên tắc bảo vệ niềm tin công dân hệ thống pháp luật Đức, Tạp chí Nghề luật số 251 Bùi Thị Đào, (39), tr 119 156 hợp lý pháp luật nói chung QĐQLNN CP nói riêng làm cho sống tốt đẹp trường tồn Xét chất, thực pháp luật tùy thuộc vào trình độ nhận thức pháp luật trạng thái tâm lý pháp luật người252 Nghiên cứu từ cấu trúc ý thức pháp luật, nhận thấy tâm lý pháp luật thể tiêu chuẩn pháp lý như: niềm tin, trân trọng, định kiến, thù ghét, ác cảm Nếu QĐQLNN CP hợp pháp bất hợp lý cá nhân, tổ chức chịu tác động thi hành, chí không muốn thi hành Tất nhiên, CP tổ chức thi hành định thông qua nhiều biện pháp khác có biện pháp cưỡng chế Tuy nhiên, sống đòi hỏi phải hành động theo hợp lý Nếu QĐQLNN CP không hợp lý cá nhân, tổ chức buộc lòng phải tìm cách trốn tránh việc tuân thủ Từ đó, hình thành nên tâm lý ác cảm QĐQLNN CP Trong bối cảnh tâm lý xã hội vậy, khó để xây dựng thành công nhà nước pháp quyền Nhằm hạn chế tình trạng xung đột yêu cầu hợp pháp yêu cầu hợp lý QĐQLNN, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đưa giải pháp tiến Theo đó, khoản Điều 129 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định: “Trường hợp phát văn kiểm tra có nội dung không hợp lý, khả thi, không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội kết luận kiểm tra, quan kiểm tra văn kiến nghị quan ban hành văn thực việc rà soát, xử lý theo quy định” Khi tiến hành rà soát văn quan nhà nước có thẩm quyền có quyền áp dụng hình thức xử lý “ngưng hiệu lực phần toàn văn thời hạn định để giải vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh” Trong thời gian ngưng hiệu lực phần toàn văn bản, quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành rà soát nội dung văn bản, số liệu thực tiễn, thông tin kinh tế - xã hội, quan hệ xã hội cần điều chỉnh VBQPPL Nhìn chung, điều kiện kinh tế - xã hội có thay đổi, quan hệ xã hội phát sinh, quan hệ xã hội cũ việc trì QĐQLNN cũ để điều chỉnh hợp pháp lại không hợp lý Ngược lại, không áp dụng QĐQLNN cũ để điều chỉnh hợp lý lại bất hợp pháp Do đó, “ngưng hiệu lực phần toàn văn thời hạn định” xem giải pháp dung hòa nhằm hạn chế tình trạng xung đột tính hợp pháp tính hợp lý QĐQLNN Trong thời gian này, chủ thể có thẩm quyền phải tiến hành việc sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ quy định không phù hợp nhằm mục đích cuối có QĐQLNN vừa hợp pháp, vừa hợp lý 3.3 Một số kiến nghị hoàn thiện Thứ nhất, với tính chất quan thực quyền hành pháp, quan hành nhà nước cao nhất, CP nhiều trường hợp cần trao quyền ban hành QĐQLNN 252 Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2003), Giáo trình Lý luận chung nhà nước pháp luật, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, tr 282 157 quy định thí điểm Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định cho CP quyền ban hành văn quy định thí điểm xem không hợp lý Đây vấn đề “đóng yên cương” - kiểm soát CP “trói chân” - khước từ thẩm quyền CP Điều dẫn đến tình trạng CP chủ động ban hành văn quy định thí điểm nhằm đáp ứng yêu cầu tính hợp lý Ngược lại, CP tự ý ban hành văn quy định thí điểm lại trái với quy định pháp luật thẩm quyền ban hành văn Với tính chất quan thực quyền hành pháp, quan hành nhà nước cao nhất, CP nhiều trường hợp cần chủ động việc ban hành văn quy định thí điểm Điều cần nói CP quy định thí điểm vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền CP định thí điểm phải có hiệu lực tương đương với định điều chỉnh vấn đề thí điểm Theo khảo sát tác giả có đến 68% số công chức tư pháp hỏi (68 người) đồng ý nên thừa nhận quyền quy định thí điểm cho CP Thứ hai, có ý kiến cho rằng: số QĐQLNN CP mà đặc biệt định mang tính quy phạm việc ban hành vừa phải bảo đảm tính tổng thể vừa bảo đảm tính cụ thể điều quy phạm pháp luật luôn quy tắc xử có mức khái quát cao, có tính điển hình lớn, vượt lên trường hợp cụ thể 253 Điều tương ứng với tính tổng thể lại trái ngược với tính cụ thể Về lý luận lẫn thực tiễn, định quy phạm CP phải chứa đựng quy tắc xử chung, việc áp dụng quy tắc xử chung cho trường hợp, kể trường hợp đặc biệt điều Nếu QĐQLNN CP thiết kế quy tắc xử chung, mang tính khái quát vận dụng quy phạm pháp luật vào điều kiện cụ thể, lẽ đương nhiên, tình phát sinh nhiều bất cập Giải pháp để định quy phạm CP ban hành vừa bảo đảm tính tổng thể vừa bảo đảm tính cụ thể? Theo tác giả, việc thiết lập ngoại lệ cần thiết định quản lý quy phạm CP Ngoại lệ hiểu quy tắc xử đặt quy định không áp dụng Xét góc độ pháp lý, ngoại lệ sử dụng để trường hợp không áp dụng quy tắc chung đặt quy định gặp điều kiện, hoàn cảnh, tình định254 Quyết định quy phạm CP mang tính tổng thể phải chứa đựng quy tắc xử chung, áp dụng cho chủ thể điều kiện, tình định nhằm thể bình đẳng trước pháp luật Tuy nhiên, nhiều trường hợp, việc áp dụng chung khuôn mẫu hành vi cho tất chủ thể tạo bất bình đẳng Theo khảo sát tác giả, có 62% số người hỏi (62 người) cho rằng: “cần phải vận dụng ngoại lệ nhằm bảo đảm tính cụ thể, phân hóa theo vấn đề theo đối tượng thực định mang tính quy phạm CP” 253 Viện nghiên cứu nhà nước pháp luật (1995), Đào Trí Úc (chủ biên), Những vấn đề lý luận nhà nước pháp luật, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 179 254 Trần Thị Thu Phương (2014), Bàn ngoại lệ quy định VBQPPL, Tạp chí Khoa học pháp lý số 158 Ví dụ, điểm l, khoản Điều Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 CP quy định: “Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng hành vi chở theo 02 (hai) người xe, trừ trường hợp chở người bệnh cấp cứu, trẻ em 14 tuổi, áp giải người có hành vi vi phạm pháp luật” Quy định vừa đặt khuôn mẫu hành vi nhằm đảm bảo tính tổng thể vừa có ngoại lệ nhằm đảm bảo tính cụ thể, phân hóa theo vấn đề, đối tượng thực Thứ ba, chất lượng tính hợp lý QĐQLNN CP thể kỹ thuật pháp lý sử dụng việc thể thông qua biểu rõ ràng, xác, chặt chẽ thuật ngữ, khái niệm sử dụng văn tính minh bạch QĐQLNN Bộ luật dân Napoleon 1804 nước Pháp tồn 200 năm giữ nguyên vẹn 1000 điều luật Một nguyên nhân tạo nên sức sống lâu dài Bộ luật ngôn từ, văn phong sử dụng xác, giản dị sáng255 Chính vậy, việc chuẩn hóa hệ thống thuật ngữ quan trọng Các thuật ngữ quan trọng sử dụng QĐQLNN CP cần phải chuẩn hóa từ văn có hiệu lực pháp lý cao cần phải giải thích cụ thể nhằm tạo cách hiểu áp dụng thống Ngoài ra, để bảo đảm cho việc sử dụng ngôn ngữ xác, dễ đọc, dễ hiểu dự thảo, định cần phải lấy ý kiến quan, chuyên gia, nhà khoa học đối tượng có liên quan Bằng cách này, dự thảo định có hội trải qua nhiều lần sàng lọc qua lần ngôn ngữ rõ ràng hơn, câu văn khúc chiết xác Thứ tư, theo thống kê Bộ Tư pháp, đến hết tháng năm 2016, bộ, ngành phải xây dựng trình CP ban hành 61 nghị định để quy định chi tiết thi hành 18 luật có hiệu lực vào 1/7/2016256 Với số lượng nghị định cần ban hành lớn vậy, thách thức không nhỏ CP Trước mắt, CP xác định nhiệm vụ xây dựng hoàn thiện thể chế nhiệm vụ trọng tâm Để đẩy mạnh công tác xây dựng, ban hành nghị định quy định chi tiết, Nghị số 49/NQ-CP ngày 07/06/2016 CP xác định tập trung rút ngắn thời gian thẩm tra tổ chức phiên họp CP chuyên đề xây dựng pháp luật tháng năm 2016 để xem xét thông qua dự thảo nghị định soạn thảo theo thủ tục rút gọn Tuy nhiên, giải pháp tình thế, “chữa trị” phần mà chưa giải phần gốc Khi chưa nhìn nhận nguyên nhân sâu xa, đích thực, có tâm đến không chữa khỏi bệnh Câu chuyện “nợ” nghị định hướng dẫn thi hành tái diễn từ năm qua năm khác nguyên nhân kỹ thuật lập pháp chưa đạt yêu cầu, rơi vào tình trạng luật mang tính khung cao mang tính liệt kê cụ thể Trong trường hợp thứ nhất, luật mang tính khung cao điều dễ nhận thấy thay quy phạm 255 Thái Vĩnh Thắng (2007), Tính hợp lý VBQPPL qua Bộ luật dân Napoleon 1804, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 111 256 Báo cáo số 96/BC-BTP ngày 29/4/2016 Bộ Tư pháp 159 cụ thể, rõ ràng để điều chỉnh hành vi quy định dạng “tuyên ngôn” “Nhà nước tạo điều kiện…”; “Nhà nước có sách hỗ trợ…” Ngược lại, trường hợp thứ hai quy định thật chi tiết có nhiều điều đáng nói Nhà làm luật cố gắng liệt kê thật nhiều khó liệt kê liệt kê hết Thế kỹ thuật soạn thảo hay dùng sau hồi liệt kê, lại phải thêm vào quy định: “Các trường hợp khác”, “Những quy định khác pháp luật”… Hai cách làm luật khác cuối có chung điểm đến không rõ ràng Hậu nhiều trường hợp tạo khoảng trống pháp luật để CP ban hành nghị định hướng dẫn thi hành Do đó, để xóa tình trạng “nợ đọng” nghị định hướng dẫn thi hành Quốc hội cần chuyển sang mô hình hoạt động chuyên nghiệp, có khả ban hành đạo luật đạt chất lượng Nếu làm điều hạn chế tình trạng CP, chủ trì việc xây dựng dự thảo luật chủ động giữ lại vấn đề không muốn không tiện đưa thảo luận Quốc hội, CP sau “lặng lẽ” chuyển tải vào thông tư hướng dẫn thi hành Trong tương lai, nghiên cứu thành lập ủy ban soạn thảo dự án luật thuộc Quốc hội chấm dứt tình trạng giao cho chủ trì xây dựng dự thảo luật Theo đó, sáng kiến luật cá nhân, tổ chức gửi ủy ban soạn thảo Khi trình dự án luật Quốc hội dự án pháp lệnh Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ủy ban soạn thảo thiết phải trả lời câu hỏi như: Vì lại quy định vậy? Quy định hiểu nào? Những điều, khoản, điểm luật cần giải thích hướng dẫn, nội dung giải thích hướng dẫn nào? Cơ quan chịu trách nhiệm giải thích, hướng dẫn Hiện nay, khoản Điều 19 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thừa nhận: “nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm giao” Như vậy, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định chi tiết “điều, khoản, điểm” quy định chi tiết “văn bản” Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Cũng theo điều luật này, CP quy định chi tiết “giao” với nội dung văn quy định chi tiết Ngoài ra, cần thừa nhận mạnh mẽ nguyên tắc phổ quát nhà nước pháp quyền “công dân làm tất luật không cấm, Nhà nước làm luật cho phép” Hiện nay, nguyên tắc chưa áp dụng Việt Nam, nên luật Quốc hội có hiệu lực, chưa có nghị định hướng dẫn quyền lợi người dân bị treo Nếu thừa nhận nguyên tắc có luật, quyền công dân tức khắc phát huy hiệu lực CP muốn cấm đoán, hạn chế, xử phạt phải ban hành nghị định quy định chi tiết Lúc đó, không cần nhắc nhở, phê bình, ngày chưa có nghị định quy định chi tiết, ngày CP “mất ăn ngủ” Thứ năm, cần xem xét hoàn thiện biện pháp xử lý khiếm khuyết QĐQLNN CP Cụ thể, biện pháp “đình chỉ” văn trình bày, “đình chỉ” tạm thời dừng thực Chính vậy, áp dụng biện pháp “đình chỉ” cần có thời gian xác định Hiện nay, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP không quy định biện pháp “đình 160 chỉ” áp dụng khoảng thời gian Do đó, cần bổ sung quy định áp dụng quyền “đình chỉ” khoảng thời gian cụ thể Kết thúc khoảng thời gian phải kết luận QĐQLNN bị bãi bỏ hay tiếp tục có hiệu lực Nếu không xác định thời gian “đình chỉ” cách minh thị lại thừa nhận “đình chỉ” “ngừng vĩnh viễn” Đối với biện pháp “đính chính” văn cần nghiên cứu kỹ lưỡng sở lý luận lẫn thực tiễn biện pháp Theo Từ điển tiếng Việt “đính” sửa lại, “chính” Khi ghép lại “đính chính” có nghĩa “sửa lại cho đúng” 257 Bản chất “đính chính” việc sửa đổi hay số điều, khoản văn tồn trước Do đó, việc Nghị định số 34/2016/NĐ-CP phân chia thành “sai sót ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày” để “đính chính” “thiếu sót nội dung” để “sửa đổi” sở258 Tất nhiên, biết “khai sinh” biện pháp xử lý khiếm khuyết “mới” phải có sở cho tồn tồn gây nhiều ảnh hưởng tiêu cực xét góc độ nhà quản lý đối tượng thi hành Với phân tích trên, rõ ràng, “đính chính” đơn giản nhiều so với “sửa đổi” “sửa đổi” định quản lý mang tính quy phạm CP phải sử dụng định quản lý mang tính quy phạm thỏa yêu cầu trình tự xây dựng, ban hành VBQPPL Trong đó, đính văn hành trình tự xây dựng, ban hành đơn giản nhiều Điều tạo nên cẩu thả quan có thẩm quyền soạn thảo, quan có thẩm quyền thẩm định ban hành, thẩm định qua loa, sai lại “đính chính”, thủ tục đơn giản Do đó, cần loại bỏ biện pháp “đính chính” VBQPPL Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không thừa nhận “đính chính” biện pháp xử lý khiếm khuyết VBQPPL Theo tác giả, lạm quyền cần xóa bỏ so với hình thức lạm quyền khác lạm quyền việc ban hành VBQPPL đáng sợ phạm vi đối tượng tác động VBQPPL rộng Pháp luật hành quy định: “CP tổ chức thi hành lệnh, định Chủ tịch nước” Tuy nhiên, QĐQLNN CP trái với lệnh, định Chủ tịch nước Chủ tịch nước xử lý pháp luật không quy định cụ thể Xét góc độ văn quyền đình chỉ, bãi bỏ biểu cụ thể kiểm soát Do đó, để đảm bảo tính thống hệ thống VBQPPL cần quy định cho Chủ tịch nước quyền đình bãi bỏ QĐQLNN CP định trái với lệnh, định Chủ tịch nước 257 Nguyễn Lân, (35), tr 638; Viện ngôn ngữ học (2009), Từ điển tiếng Việt phổ thông, Nxb Phương Đông, tr 290 Cao Vũ Minh (2012), Đính VBQPPL - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay lạm quyền?, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12 258 161 Thứ sáu, nay, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có quy định người soạn thảo, ban hành định trái pháp luật phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP tính đến yêu cầu hợp pháp mà chưa đề cao yêu cầu hợp lý Do đó, văn pháp luật cần bổ sung thêm “tính hợp lý” tiêu chí quan trọng trình kiểm tra, xử lý văn quy định cụ thể trách nhiệm việc bồi thường thiệt hại CP để xảy tình trạng ban hành QĐQLNN sai trái, ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp cá nhân, tổ chức Ngoài ra, cần nghiên cứu để xác định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm trị quan, tổ chức tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN CP Trách nhiệm trị loại trách nhiệm quan trọng Bảo đảm trách nhiệm trị bảo đảm vững mạnh nhà nước Mục đích trách nhiệm trị tìm chủ thể phải gánh chịu hậu bất lợi từ việc tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN CP không đáp ứng yêu cầu tính hợp lý Điều có nghĩa ban hành QĐQLNN không hợp pháp CP phải gánh chịu trách nhiệm đành, ban hành QĐQLNN hợp pháp không hợp lý, phải gánh chịu trách nhiệm không hoàn thành trách nhiệm trị Quy định góp phần nâng cao trách nhiệm, lĩnh, uy tín thận trọng chủ thể tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN CP Trong chừng mực định, chủ thể tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN CP phải cảnh giác, phải đặt vào vị trí người chịu tác động định Như vậy, quy định có ý nghĩa hạn chế tình trạng “làm luật phòng kính”, ban hành “chính sách trời”, bất khả thi Thứ bảy, Luật Tố tụng hành năm 2015 quy định Chánh án Tòa án nhân dân tối cao có quyền kiến nghị CP xem xét, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ VBQPPL phát văn có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định tiến nhìn chung chưa triệt để Do đó, quy định cần phải tiếp tục hoàn thiện số vấn đề Cụ thể, điểm b, khoản Điều 22 Luật Tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 quy định: “Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị hướng dẫn Tòa án áp dụng thống pháp luật” Do đó, theo tác giả, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cần ban hành nghị hướng dẫn rõ ràng nguyên tắc áp dụng pháp luật Theo đó, hoạt động xét xử Tòa án cần tuyệt đối tôn trọng nguyên tắc “trong trường hợp VBQPPL có quy định khác vấn đề áp dụng văn có hiệu lực pháp lý cao hơn” quy định Điều 156 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Người áp dụng (Hội đồng xét xử Thẩm phán) pháp luật để xét xử vụ án hành phải nêu rõ lý lập luận cho định Trong trường hợp CP không đồng ý có quyền đề nghị người có thẩm quyền kháng nghị theo quy định pháp luật tố tụng tham gia trình bày ý kiến với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan 162 Bên cạnh đó, pháp luật cần quy định rõ ràng chế pháp lý nhằm giải mâu thuẫn trường hợp Tòa án cấp không đồng ý với cách xử lý Chánh án Tòa án nhân dân tối cao việc đánh giá tính hợp pháp VBQPPL CP bị kiến nghị Ngoài ra, cần quy định rõ ràng trách nhiệm CP việc xem xét trả lời văn kiến nghị Chánh án Tòa án nhân dân tối cao liên quan đến tính hợp pháp nghị định CP ban hành Có chế “phân công, phối hợp, kiểm soát quan nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” bảo đảm Nghị số 49-NQ/TW Bộ Chính trị ngày 02/6/2005 Chiến lược cải cách tư pháp khẳng định “Tòa án phải thật chỗ dựa nhân dân việc bảo vệ công lý, quyền người” Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý” Để bảo vệ công lý, Tòa án phải nhận diện tiêu chí bất hợp pháp bất hợp lý QĐQLNN CP Do đó, lâu dài, nên giao cho Tòa án phán xét tính hợp pháp (thậm chí tính hợp lý) QĐQLNN CP Trước đây, pháp luật không quy định cho Tòa án quyền phán xét tính hợp pháp QĐQLNN CP ban hành tồn tiền lệ Tòa án “sửa” QĐQLNN CP vi phạm yêu cầu tính hợp pháp259 Về thực tiễn, cho rằng, chủ thể khác, Tòa án quan phán xét tính hợp pháp (thậm chí tính hợp lý) QĐQLNN CP hiệu nhất, có sức thuyết phục lẽ công Tuy nhiên, vấn đề nhạy cảm, quy định cho Tòa án có quyền phán xét tính hợp pháp QĐQLNN CP không phù hợp với nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước Vì vậy, qua nghiên cứu pháp luật thực định khảo sát thực tiễn, tác giả cho quy định cho Tòa án nhân dân tối cao có quyền Hiện nay, với vai trò Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, chất lượng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao Tòa án nhân dân tối cao hoàn toàn thực tốt thẩm quyền Theo đó, thừa nhận quyền cho Tòa án nhân dân tối cao Tòa án nhân dân tối cao xem xét nội dung bất hợp pháp (hoặc bất hợp lý) QĐQLNN CP Sau xác định xác nội dung bất hợp pháp (hoặc bất hợp lý) Tòa án nhân dân tối cao gửi thông báo đến CP Trong khoảng thời gian định, CP phải tự kiểm tra xử lý Nếu thời hạn nêu Tòa án nhân dân tối cao có quyền tuyên hủy QĐQLNN bất hợp pháp (hoặc bất hợp lý) CP Thứ tám, soạn thảo, ban hành QĐQLNN CP hoạt động đặc thù Những người tham gia công tác đòi hỏi có trình độ chuyên môn pháp lý vững vàng, kinh nghiệm tốt quản lý mà phải nắm vững kỹ soạn thảo văn Do đó, cần phải tiếp tục kiện toàn nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức thực 259 Bản án số 1408/2012/HC-ST ngày 17/9/2012 Tòa án nhân dân Tp Hồ Chí Minh Về vấn đề trình bày viết khác Xem thêm Cao Vũ Minh - Lê Quang Hào, “Bàn thời điểm có hiệu lực VBQPPL thông qua vụ án cụ thể”, Tạp chí Khoa học pháp lý số 6/2014 163 tiễn lẫn trình độ pháp lý cho đội ngũ cán bộ, công chức, phát huy vai trò chuyên gia khả tham mưu đội ngũ tham gia vào việc soạn thảo, ban hành QĐQLNN CP Bên cạnh đó, phải có chế nội để huy động trí tuệ tập thể, đánh giá cách toàn diện ưu khuyết điểm phương án để từ tìm phương án khả thi, hợp lý Cuối cùng, cần phải tăng cường tham gia Quốc hội, tổ chức trị xã hội nhân dân vào công tác giám sát, kiểm tra hoạt động xây dựng, ban hành tổ chức thực QĐQLNN CP Hiện nay, Quốc hội chủ yếu giám sát tính hợp pháp định quản lý CP ban hành mà chưa trọng nhiều tính hợp lý Do đó, Quốc hội cần trọng việc giám sát tính hợp lý định Bên cạnh đó, phải tăng cường phản biện xã hội hoạt động Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên Mặt trận (Liên đoàn lao động, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội cựu chiến binh…) cần phát huy vai trò phản biện mình, thu thập phản ánh ý kiến, tâm tư, nguyện vọng đối tượng chịu tác động định quản lý Một chủ trương đắn, định hợp pháp, hợp lý chưa ủng hộ nhân dân phải xem lại chủ trương, định Có thể dân chưa hiểu phải cần thời gian giải thích, làm rõ, dân phải xem lại chủ trương Không phải tập thể định, thống rồi, tính pháp luật, pháp lý sai Dân chưa đồng thuận chưa thể làm được260 Khi thiết chế dân chủ tăng lên thiết nghĩ quy định cần đề cao quan trọng phải thực thi cách nghiêm chỉnh sống 260 Trích lời phát biểu Nguyên Chủ tịch UBND Thành phố Hà Nội Nguyễn Thế Thảo đăng VietNamNet.vn, Tạm dừng dự án “trung tâm thương mại” sân Con Voi, Thứ tư, ngày 25/3/2009 164 KẾT LUẬN CHƢƠNG Một số kết luận Chương tóm tắt sau: Một là, tính hợp pháp QĐQLNN CP ranh giới hợp pháp không hợp pháp Trong tính hợp lý QĐQLNN CP thể tính khả thi hiệu cao kinh tế, trị - xã hội Sức sống khả tồn QĐQLNN CP phụ thuộc nhiều vào tính hợp lý định Hai là, tính hợp pháp tính hợp lý QĐQLNN CP có mối quan hệ chặt chẽ không đồng với Việc ban hành QĐQLNN đáp ứng yêu cầu hợp pháp đơn giản yêu cầu tính hợp lý tính hợp pháp có tiêu chí định lượng rõ ràng, tính hợp lý lại phụ thuộc nhiều vào tiêu chí định tính Ba là, thực tế, có nhiều lý dẫn đến tình trạng mâu thuẫn tính hợp pháp tính hợp lý QĐQLNN CP Tuy nhiên, ban hành QĐQLNN, CP không ý đến tính hợp pháp tính hợp lý nội dung, hình thức định mà phải ý đến thủ tục xây dựng, ban hành định Bốn là, quan hệ tính hợp pháp tính hợp lý, sở nguyên tắc thượng tôn pháp luật, tồn nguyên tắc ưu tính hợp pháp so với tính hợp lý hoạt động ban hành QĐQLNN CP Tuy nhiên, tính hợp lý “tác động” ngược lại tính hợp pháp QĐQLNN CP Việc ưu tiên tính hợp pháp so với tính hợp lý QĐQLNN CP nguyên tắc pháp chế Ngược lại, trường hợp cụ thể, việc ưu tiên tính hợp lý so với tính hợp pháp QĐQLNN CP lại thân nguyên tắc pháp quyền Nguyên tắc pháp quyền đòi hỏi QĐQLNN CP phải đáp ứng yêu cầu khách quan xã hội, đồng thời phải thể giá trị tiến xã hội tự do, nhân đạo, công bằng, bảo đảm bảo vệ quyền người Năm là, yêu cầu tính hợp pháp nội dung hình thức QĐQLNN CP là: định phải ban hành phạm vi thẩm quyền CP; định phải ban hành phù hợp với nội dung mục đích Hiến pháp, luật văn mang tính chất luật; nội dung định phải phù hợp với lợi ích Nhà nước, xã hội; định phải ban hành hình thức luật định Sáu là, yêu cầu tính hợp lý nội dung hình thức QĐQLNN CP là: định ban hành phải bảo đảm tính tổng thể; định ban hành phải bảo đảm tính cụ thể phân hóa theo vấn đề theo đối tượng thực hiện; ngôn ngữ, văn phong, phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn ngọn, xác, không đa nghĩa Bảy là, yêu cầu tính hợp pháp thủ tục xây dựng ban hành QĐQLNN CP là: định phủ phải ban hành trình tự luật định; định phải ban hành theo thẩm quyền pháp lý chủ thể ban hành; định ban hành phải bảo đảm tính kịp thời 165 Tám là, yêu cầu tính hợp lý thủ tục xây dựng ban hành QĐQLNN CP là: định phải xây dựng ban hành theo trình tự hợp lý; chủ thể ban hành định phải có thẩm quyền chuyên môn; định phải ban hành kịp thời Chín là, QĐQLNN CP vi phạm yêu cầu tính hợp pháp tính hợp lý nội dung hình thức, thủ tục xây dựng ban hành tùy theo tính chất mức độ bị áp dụng chế tài như: đình chỉ, bãi bỏ định ban hành Nếu tính chất mức độ nặng, gây ảnh hưởng rộng lớn đến xã hội gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức áp dụng thêm chế tài khôi phục lại tình trạng cũ truy cứu trách nhiệm người có lỗi Mười là, công tác kiểm tra, giám sát, xử lý QĐQLNN CP không hợp pháp không hợp lý chưa thực tốt Hiện nay, hệ thống quan kiểm tra, xử lý văn có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang trở xuống Đối văn CP trở lên trông chờ vào việc thực quyền giám sát Quốc hội quan Quốc hội Đáng tiếc, việc thực chức giám sát thiếu tính chuyên nghiệp, chưa bảo đảm tính thường xuyên, toàn diện, đồng Tòa án chưa có quyền phán xét tính hợp pháp tính hợp lý QĐQLNN CP Điều tiếp tục ngược lại chuẩn mực quốc tế, đẩy người dân vào tình trạng quyền phòng vệ hợp pháp